Language of document : ECLI:EU:C:2017:324

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

MACIEJ SZPUNAR

vom 27. April 2017(1)

Rechtssache C184/16

Ovidiu-Mihaita Petrea

gegen

Ypourgou Esoterikon kai Dioikitikis Anasygrotisis

(Vorabentscheidungsersuchen des Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis [erstinstanzliches Verwaltungsgericht Thessaloniki, Griechenland])

„Vorlage zur Vorabentscheidung – Unionsbürgerschaft – Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten – Aufenthalt eines Angehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats trotz einer früheren Ausweisung aus dem Hoheitsgebiet – Rechtmäßigkeit einer Entscheidung über die Rücknahme der Anmeldebescheinigung und einer zweiten Ausweisung aus dem Hoheitsgebiet“






I.      Einleitung

1.        Kann ein Angehöriger eines Mitgliedstaats, der in einen anderen Mitgliedstaat einreist, in dem er eine Anmeldebescheinigung für Unionsbürger erhält, obwohl gegen ihn von diesem Aufnahmemitgliedstaat ein Aufenthaltsverbot ausgesprochen worden war, ausgewiesen werden, ohne dass seine Situation nach den Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG(2) überprüft wird?

2.        Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen ist der Gerichtshof aufgerufen, die Tragweite der Verfahrensgarantien und der Schutzmaßnahmen zu präzisieren, die die Richtlinie 2004/38 bei einer zweiten Entscheidung vorsieht, mit der die Ausweisung eines Unionsbürgers verfügt wird, obwohl gegen diesen bereits ein endgültiges Aufenthaltsverbot verhängt wurde.

II.    Rechtlicher Rahmen

A.      Unionsrecht

3.        Die Richtlinie 2004/38 legt in ihren Art. 4, 5 und 6 bis 13 die Bedingungen für die Ausübung gewisser Rechte fest, die sich aus der Unionsbürgerschaft ergeben, nämlich das Recht auf Ausreise, auf Einreise und auf Aufenthalt.

4.        Diese Richtlinie bestimmt in ihrem Art. 8 („Verwaltungsformalitäten für Unionsbürger“) Abs. 1:

„Unbeschadet von Artikel 5 Absatz 5 kann der Aufnahmemitgliedstaat von Unionsbürgern für Aufenthalte von über drei Monaten verlangen, dass sie sich bei den zuständigen Behörden anmelden.“

5.        Die Art. 27, 28 und 30 bis 32 dieser Richtlinie, die zu ihrem Kapitel VI („Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“) gehören, sehen hingegen Folgendes vor:

„Artikel 27

Allgemeine Grundsätze

(1)      Vorbehaltlich der Bestimmungen dieses Kapitels dürfen die Mitgliedstaaten die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers oder seiner Familienangehörigen, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit beschränken. Diese Gründe dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken geltend gemacht werden.

(2)      Bei Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren und darf ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein. Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne Weiteres diese Maßnahmen nicht begründen.

Das persönliche Verhalten muss eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Vom Einzelfall losgelöste oder auf Generalprävention verweisende Begründungen sind nicht zulässig.

Artikel 28

Schutz vor Ausweisung

(1)      Bevor der Aufnahmemitgliedstaat eine Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verfügt, berücksichtigt er insbesondere die Dauer des Aufenthalts des Betroffenen im Hoheitsgebiet, sein Alter, seinen Gesundheitszustand, seine familiäre und wirtschaftliche Lage, seine soziale und kulturelle Integration im Aufnahmemitgliedstaat und das Ausmaß seiner Bindungen zum Herkunftsstaat.

Artikel 30

Mitteilung der Entscheidungen

(1)      Entscheidungen nach Artikel 27 Absatz 1 müssen dem Betroffenen schriftlich in einer Weise mitgeteilt werden, dass er deren Inhalt und Wirkung nachvollziehen kann.

Artikel 31

Verfahrensgarantien

(1)      Gegen eine Entscheidung aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit müssen die Betroffenen einen Rechtsbehelf bei einem Gericht und gegebenenfalls bei einer Behörde des Aufnahmemitgliedstaats einlegen können.

(3)      Im Rechtsbehelfsverfahren sind die Rechtmäßigkeit der Entscheidung sowie die Tatsachen und die Umstände, auf denen die Entscheidung beruht, zu überprüfen. Es gewährleistet, dass die Entscheidung insbesondere im Hinblick auf die Erfordernisse gemäß Artikel 28 nicht unverhältnismäßig ist.

(4)      Die Mitgliedstaaten können dem Betroffenen verbieten, sich während des anhängigen Rechtsbehelfsverfahrens in ihrem Hoheitsgebiet aufzuhalten, dürfen ihn jedoch nicht daran hindern, sein Verfahren selbst zu führen, es sei denn, die öffentliche Ordnung oder Sicherheit können durch sein persönliches Erscheinen ernsthaft gestört werden oder der Rechtsbehelf richtet sich gegen die Verweigerung der Einreise in das Hoheitsgebiet.

Artikel 32

Zeitliche Wirkung eines Aufenthaltsverbots

(1)      Personen, gegen die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ein Aufenthaltsverbot verhängt worden ist, können nach einem entsprechend den Umständen angemessenen Zeitraum, in jedem Fall aber drei Jahre nach Vollstreckung des nach dem Gemeinschaftsrecht ordnungsgemäß erlassenen endgültigen Aufenthaltsverbots einen Antrag auf Aufhebung des Aufenthaltsverbots unter Hinweis darauf einreichen, dass eine materielle Änderung der Umstände eingetreten ist, die das Aufenthaltsverbot gerechtfertigt haben.

Der betreffende Mitgliedstaat muss binnen sechs Monaten nach Einreichung des Antrags eine Entscheidung treffen.

(2)      Die Personen gemäß Absatz 1 sind nicht berechtigt, während der Prüfung ihres Antrags in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats einzureisen.“

B.      Griechisches Recht

6.        Das Präsidialdekret 106/2007 über die Freizügigkeit und die Aufenthaltsfreiheit der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen im griechischen Hoheitsgebiet (FEK A’ 135/2007) setzte die Richtlinie 2004/38 in griechisches Recht um. Art. 8 Abs. 1 dieses Dekrets lautet:

„Die Unionsbürger, die sich für eine Dauer von mehr als drei Monaten ab dem Zeitpunkt ihrer Einreise in Griechenland aufhalten müssen, sind nach Ablauf des dreimonatigen Zeitraums verpflichtet, zum Zweck ihrer Anmeldung persönlich bei den für Ausländer zuständigen Polizeibehörden zu erscheinen. Diese Behörden nehmen die Anmeldung vor und stellen unverzüglich eine Anmeldebescheinigung aus …“

7.        Die Art. 22, 23 und 24 des Präsidialdekrets 106/2007 setzen jeweils die Art. 28, 33, 30 und 31 der Richtlinie 2004/38 um, während Art. 21 Abs. 6 dieses Dekrets Art. 32 Abs. 2 dieser Richtlinie umsetzt.

8.        Das Gesetz 3907/2011 (FEK A’ 7/26.1.2011) setzt die Richtlinie 2008/115/EG(3) um, die ausschließlich auf illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhältige Drittstaatsangehörige anwendbar ist. Dieses Gesetz sieht jedoch in seinem Art. 40 Abs. 1 und 2 vor:

„1.      Betreffend die Ausweisung der Personen, die das Recht auf Freizügigkeit nach Art. 2 Abs. 5 des Schengener Grenzkodex und des Präsidialdekrets 106/2007 genießen, sind die Bestimmungen des Kapitels I des vorliegenden Gesetzes über die Organe, die Verfahren und die Verfahrensgarantien anwendbar, sofern die Art. 22 bis 24 des Präsidialdekrets 106/2007 keine günstigeren Bestimmungen enthalten.

2.      Hinsichtlich der Voraussetzungen und Modalitäten der Anordnung einer Ausweisung gegenüber den in Abs. 1 genannten Personen finden die Art. 22 bis 24 des Präsidialdekrets 106/2007 weiterhin Anwendung“.

III. Sachverhalt des Ausgangsverfahrens

9.        Herr Ovidiu-Mihaita Petrea, ein rumänischer Staatsangehöriger, wurde von einem griechischen Gericht im Oktober 2011 wegen einer von ihm begangenen Straftat, nämlich eines in Mittäterschaft begangenen Diebstahls, zu einer auf drei Jahre zur Bewährung ausgesetzten Freiheitsstrafe von acht Monaten verurteilt.

10.      Mit einer Entscheidung vom 30. Oktober 2011 (im Folgenden: Entscheidung von 2011) wurde Herrn Petrea sodann aus Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit aufgegeben, in seinen Herkunftsstaat zurückzukehren. Aufgrund derselben Entscheidung wurde Herr Petrea bis zum 30. Oktober 2018 in das nationale Verzeichnis der unerwünschten Ausländer und in das Schengener Informationssystem aufgenommen.

11.      Herr Petrea wurde von den griechischen Behörden über seine Rechte und die möglichen Rechtsbehelfe sowie über die Möglichkeit unterrichtet, eine Übersetzung der wesentlichen Punkte der Entscheidung von 2011 zu verlangen.

12.      Herr Petrea verfasste eine Erklärung, mit der er auf jegliche Rechtsbehelfe verzichtete und bestätigte, dass er in seinen Herkunftsstaat zurückzukehren wünschte. Seine Abschiebung erfolgte am 5. November 2011.

13.      Am 1. September 2013 kehrte Herr Petrea nach Griechenland zurück, wo er am 25. September 2013 eine Anmeldebescheinigung für Unionsbürger beantragte. Die griechischen Behörden gaben diesem Antrag statt und stellten Herrn Petrea die fragliche Bescheinigung am selben Tag aus.

14.      Diese Anmeldebescheinigung wurde – wie die griechische Regierung im Verfahren vor dem Gerichtshof eingeräumt hat – irrtümlich ausgestellt.

15.      Mit Verwaltungsakt vom 14. Oktober 2014 des Stellvertretenden Leiters des Tmima Allodapon Dytikis Thessalonikis (Ausländerpolizei für den Sektor Thessaloniki West) wurde diese Bescheinigung eingezogen. Mit demselben Rechtsakt wurde gegen Herrn Petrea eine Rückkehrentscheidung verhängt. Diese Entscheidung wurde aus dem Grund getroffen, dass sich Herr Petrea im griechischen Hoheitsgebiet aufgehalten hatte, obwohl er aufgrund der Entscheidung von 2011 noch im nationalen Verzeichnis der unerwünschten Ausländer eingetragen war.

16.      Der Kläger legte gegen den Verwaltungsakt von 2014 einen Rechtsbehelf ein und machte geltend, dass ihm die Entscheidung von 2011 betreffend das Aufenthaltsverbot nicht in einer Sprache mitgeteilt worden sei, die er verstehe. Herr Petrea brachte vor, dass er, da er nach seiner Verurteilung im Jahr 2011 keine Straftat begangen habe, nunmehr keine Gefahr für die öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit darstelle.

17.      Der Rechtsbehelf von Herrn Petrea wurde mit Entscheidung des Leiters der Diefthynsi Allodapon Thessalonikis (Direktion für Ausländerangelegenheiten Thessaloniki) vom 10. November 2014 zurückgewiesen. Diese Entscheidung wurde damit begründet, dass der Kläger eine Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit darstelle, da er gegen das Aufenthaltsverbot verstoßen habe. Zum Vorbringen, die Entscheidung von 2011 sei nicht mitgeteilt worden, wies diese griechische Behörde darauf hin, dass die Mängel im Stadium der Mitteilung dieser Entscheidung möglicherweise einen Grund für ihre Nichtigerklärung hätten darstellen können, wenn die Entscheidung angefochten worden wäre. Hingegen könne die Anfechtung des Verwaltungsakts von 2014 nicht auf sie gestützt werden.

18.      Herr Petrea erhob beim vorlegenden Gericht Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung von 2014.

IV.    Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof

19.      Vor diesem Hintergrund hat das Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (erstinstanzliches Verwaltungsgericht Thessaloniki) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1.      Sind die Art. 27 und 32 der Richtlinie 2004/38 in Verbindung mit den Art. 45 und 49 AEUV in Anbetracht der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten und der Grundsätze des Vertrauensschutzes und der guten Verwaltung dahin auszulegen, dass die Einziehung einer nach Art. 8 Abs. 1 des Präsidialdekrets 106/2007 bereits an einen Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats ausgestellten Bescheinigung über die Anmeldung als Unionsbürger und der Erlass einer Rückkehrentscheidung geboten oder erlaubt ist, wenn der Betroffene trotz seiner Aufnahme in das nationale Verzeichnis unerwünschter Ausländer aufgrund eines aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgesprochenen Aufenthaltsverbots erneut in diesen Mitgliedstaat eingereist ist und dort eine unternehmerische Tätigkeit aufgenommen hat, ohne den in Art. 32 der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Antrag auf Aufhebung des Aufenthaltsverbots, das als autonomer Grund der öffentlichen Ordnung anzusehen ist, der die Einziehung der Bescheinigung über die Anmeldung als Unionsbürger rechtfertigt, gestellt zu haben?

2.      Bei Bejahung der vorstehenden Frage: Ist dieser Fall gleichzusetzen mit dem Fall des widerrechtlichen Aufenthalts eines Unionsbürgers im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaats, so dass die für die Einziehung der Bescheinigung über seine Anmeldung als Unionsbürger zuständige Stelle nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2008/115 eine Rückkehrentscheidung erlassen kann, obwohl zum einen diese Bescheinigung unstreitig kein Titel für den rechtmäßigen Aufenthalt im Inland ist und zum anderen der persönliche Anwendungsbereich der Richtlinie 2008/115 nur Drittstaatsangehörige erfasst?

3.      Bei Verneinung von Frage 1: Wenn die zuständigen nationalen Behörden im Rahmen der Verfahrensautonomie des Aufnahmemitgliedstaats die Bescheinigung über die Anmeldung eines Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats, die kein Titel für den rechtmäßigen Aufenthalt im Inland ist, aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung einziehen und gleichzeitig eine Rückkehrentscheidung erlassen, ist dann bei zutreffender rechtlicher Würdigung davon auszugehen, dass es sich dabei um einen einzigen Verwaltungsakt zur administrativen Ausweisung im Sinne der Art. 27 und 28 der Richtlinie 2004/38 – in denen die Art und Weise der administrativen Abschiebung von Unionsbürgern aus dem Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats möglicherweise abschließend geregelt ist – handelt, der unter den in diesen Bestimmungen genannten Voraussetzungen Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung sein kann?

4.      Unabhängig davon, ob die Fragen 1 und 2 zu bejahen oder zu verneinen sind: Verstößt eine nationale Rechtsprechung, nach der die Verwaltungsbehörden und danach die mit dem Fall befassten zuständigen Gerichte im Zusammenhang mit der Einziehung der Bescheinigung über die Anmeldung eines Unionsbürgers oder dem Erlass einer Anordnung der Abschiebung aus dem Aufnahmemitgliedstaat aufgrund eines in diesem Mitgliedstaat gegenüber dem Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats geltenden Aufenthaltsverbots nicht prüfen dürfen, inwieweit beim Erlass dieses Aufenthaltsverbots die Verfahrensgarantien der Art. 30 und 31 der Richtlinie 2004/38 eingehalten wurden, gegen den Effektivitätsgrundsatz?

5.      Bei Bejahung der vorstehenden Frage: Ergibt sich aus Art. 32 der Richtlinie 2004/38 die Verpflichtung der zuständigen Verwaltungsbehörden des Mitgliedstaats, dem betroffenen Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats die Abschiebungsentscheidung in jedem Fall in einer Sprache mitzuteilen, die er versteht, damit er seine Verfahrensrechte aus den genannten Richtlinienbestimmungen gebührend wahrnehmen kann, und zwar unabhängig davon, ob er einen entsprechenden Antrag gestellt hat?

20.      Der Kläger des Ausgangsverfahrens, die griechische und die belgische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Herr Petrea, die griechische und die dänische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs sowie die Kommission sind zur mündlichen Verhandlung erschienen, die am 2. Februar 2017 stattgefunden hat.

V.      Würdigung

A.      Zur ersten Vorlagefrage

21.      Mit seiner ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob gegenüber einem Unionsbürger, der in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats als desjenigen, dessen Angehöriger er ist, einreiste und in dem er eine Anmeldebescheinigung erhielt, obwohl von diesem Mitgliedstaat zuvor gegen ihn ein Aufenthaltsverbot verhängt worden war – und ohne den in Art. 32 der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Antrag gestellt zu haben –, diese Anmeldebescheinigung eingezogen und eine andere Rückkehrentscheidung verhängt werden musste (oder konnte).

1.      Schreibt die Richtlinie 2004/38 die Einziehung der Anmeldebescheinigung und den Erlass einer Rückkehrentscheidung vor?

22.      Was die Frage betrifft, ob die Richtlinie 2004/38 einem Mitgliedstaat die Verpflichtung auferlegt, eine Anmeldebescheinigung einzuziehen und eine Rückkehrentscheidung zu erlassen, so werde ich die beiden Aspekte dieser Frage getrennt prüfen und mit der Analyse in Bezug auf den Erlass einer Rückkehrentscheidung beginnen. Mit der dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob davon ausgegangen werden kann, dass es sich bei der Einziehung einer Anmeldebescheinigung und dem Erlass einer Rückkehrentscheidung um einen einzigen Verwaltungsakt handelt. Da jedoch die Richtlinie 2004/38 keinen einheitlichen Rechtsakt zum einen über die Einziehung einer Bescheinigung und zum anderen über den Erlass einer Rückkehrentscheidung anerkennt, wird mir eine solche getrennte Analyse erlauben, im Rahmen dieser Richtlinie eine mögliche Grundlage für eine Verpflichtung zu bestimmen, diese beiden Arten von Maßnahmen zu treffen.

23.      Ich weise darauf hin, dass nur die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen ausdrücklich auf dieses Problem eingegangen ist und vorgeschlagen hat, die Frage zu verneinen, da sich diese Verpflichtung nicht aus der Richtlinie 2004/38 ergebe.

24.      Zur Frage, ob ein Mitgliedstaat nach dem Unionsrecht unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens eine Rückkehrentscheidung zu erlassen hat, bin ich der Ansicht, dass die Richtlinie 2004/38 keine solche Verpflichtung vorsieht. Ich weise darauf hin, dass Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 nach seinem Wortlaut nur die „Möglichkeit“ betrifft, die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht zu beschränken, und jedenfalls nicht so formuliert ist, dass er auf das Bestehen einer solchen Verpflichtung hindeuten könnte.

25.      Wenn die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet sind, eine Person abzuschieben, die gegen ein Aufenthaltsverbot verstoßen hat, gilt dann dasselbe für die Einziehung einer Anmeldebescheinigung für Unionsbürger?

26.      Die Richtlinie 2004/38 enthält keine Bestimmungen, die die Nichtigerklärung einer solchen Bescheinigung vorschreiben. Es ist daher Sache jedes Mitgliedstaats, die Bestimmungen über die Verpflichtung zur Einziehung einer irrtümlich ausgestellten Anmeldebescheinigung zu erlassen.

27.      Nach alledem ergibt sich aus der Richtlinie 2004/38 keine Verpflichtung zur Einziehung einer Anmeldebescheinigung und zum Erlass einer Rückkehrentscheidung.

2.      Lässt die Richtlinie 2004/38 die Einziehung der Anmeldebescheinigung und den Erlass einer Rückkehrentscheidung zu?

28.      Es ist zu prüfen, ob in einem Fall, in dem eine Person in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingereist ist, obwohl die Behörden dieses Mitgliedstaats ein Aufenthaltsverbot gegen sie verhängt hatten, die Einziehung einer Anmeldebescheinigung und der Erlass einer Rückkehrentscheidung nach den Art. 45 und 49 AEUV, den Art. 27 und 32 der Richtlinie 2004/38 sowie den Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der ordnungsgemäßen Verwaltung zulässig sind.

29.      Das vorlegende Gericht scheint mir mit dieser Frage feststellen zu wollen, ob gegen eine solche Person eine Rückkehrentscheidung ohne eine nochmalige Prüfung der in den Art. 27 und 28 der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Bedingungen verhängt werden kann, auch wenn die letztere Bestimmung in der ersten Vorlagefrage nicht angeführt wird(4).

30.      Dazu haben die griechische und die belgische Regierung, die Regierung des Vereinigten Königreichs sowie die Kommission vorgebracht, dass, wenn ein Aufenthaltsverbot nach den Art. 27 und 28 der Richtlinie 2004/38 erlassen worden sei, nur ein ordnungsgemäß nach Art. 32 dieser Richtlinie eingereichter Antrag auf Aufhebung des Aufenthaltsverbots zur Verpflichtung des Aufnahmemitgliedstaats führe, eine neue Prüfung nach den Art. 27 und 28 dieser Richtlinie durchzuführen. Herr Petrea tritt einer solchen Auslegung des Unionsrechts entgegen.

a)      Die Freiheiten der Unionsbürger nach den Art. 45 und 49 AEUV

31.      Zunächst weise ich darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber mit dem Erlass der Richtlinie 2004/38 – unter Aufgabe eines bereichsspezifischen Ansatzes(5) – einen allgemeinen Rahmen für die Ausübung des den Unionsbürgern aus Art. 21 Abs. 1 AEUV erwachsenden Rechts geschaffen hat, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Diese Richtlinie wurde insbesondere auf der Grundlage der Art. 40 und 44 des EG-Vertrags erlassen, die jeweils die Maßnahmen zur Verwirklichung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Art. 39 EGV und Art. 45 AEUV) und der Niederlassungsfreiheit (Art. 43 EGV und Art. 49 AEUV) betrafen.

32.      Die Richtlinie 2004/38 soll die Wahrnehmung des Freizügigkeits- und Aufenthaltsrechts erleichtern und dieses Recht verstärken(6). Allerdings besteht dieses Recht nicht uneingeschränkt und darf den im AEU-Vertrag und in den Bestimmungen zu seiner Durchführung vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen(7), u. a. den Bestimmungen zur Durchführung der Art. 45 und 49 AEUV(8) sowie von Art. 21 AEUV, nämlich der Richtlinie 2004/38(9), unterworfen werden.

33.      Das Freizügigkeits- und Aufenthaltsrecht der Unionsbürger, die die Freiheiten nach den Art. 45 und 49 AEUV genießen, kann daher im von der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Umfang beschränkt werden.

b)      Beurteilung der Wirkungen des Aufenthaltsverbots im Rahmen der Richtlinie 2004/38

34.      Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Aufenthaltsverbot eine von der Richtlinie 2004/38 anerkannte einschränkende Maßnahme ist.

35.      Aus Art. 27 der Richtlinie 2004/38 ergibt sich im Licht von Art. 32 dieser Richtlinie, dass Aufenthaltsverbote grundsätzlich nicht dem Unionsrecht zuwiderlaufen, sofern sie nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit erlassen werden, nicht unbeschränkt sind und nach Art. 32 der Richtlinie 2004/38 aufgehoben werden können.

36.      Nach Art. 31 Abs. 4 der Richtlinie 2004/38 können die Mitgliedstaaten dem Betroffenen verbieten, sich während des anhängigen Rechtsbehelfsverfahrens betreffend eine seine Rechte nach dieser Richtlinie beschränkende Maßnahme in ihrem Hoheitsgebiet aufzuhalten. Eine von einer solchen Maßnahme betroffene Person kann jedoch beantragen, sich persönlich vor dem zuständigen Richter zu äußern. Man könnte argumentieren, dass die Anwesenheit der Person daher während des Rechtsbehelfsverfahrens zu dulden ist, um ihr zu erlauben, in den Genuss eines fairen Verfahrens zu kommen und alle ihre Verteidigungsmittel geltend zu machen(10).

37.      Hingegen sind nach Art. 32 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 die Personen, gegen die ein Aufenthaltsverbot verhängt wurde, nicht berechtigt, während der Prüfung ihres Antrags auf Aufhebung dieses Verbots in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats einzureisen.

38.      Im Schengenraum ist es – mangels systematischer Kontrollen innerhalb der Union – schwierig, die Einhaltung von Aufenthaltsverboten durch die Unionsbürger zu kontrollieren. Eine von einem solchen Verbot betroffene Person kann daher versuchen, in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats einzureisen. Falls die Behörden dieses Mitgliedstaats verpflichtet wären, erneut zu beurteilen, ob die Person aus Gründen der öffentlichen Ordnung ausgewiesen werden kann, wäre die Situation einer von einem Aufenthaltsverbot betroffenen Person dieselbe wie die eines Unionsbürgers, gegen den keine solche Maßnahme verhängt wurde. Um einen solchen etwaigen „Missbrauch“(11) im Rahmen der Richtlinie 2004/38 zu verhindern, soll ein Aufenthaltsverbot das Einreiserecht(12) sowie das Aufenthaltsrecht für einen bestimmten Zeitraum vollständig ausschließen.

39.      Der Betroffene muss, um die Wirkungen eines solchen Verbots zu beseitigen, seine Rechte zur Einreise in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats wiederherzustellen und seinen Aufenthalt zu legalisieren, nach Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 einen Antrag auf Aufhebung des Verbots stellen.

c)      Tragweite von Art. 27 der Richtlinie 2004/38

1)      Einziehung einer Anmeldebescheinigung

i)      Rechtswirkungen einer Anmeldebescheinigung

40.      Ist davon auszugehen, dass die Ausstellung der Anmeldebescheinigung im Jahr 2013 die Rechtswirkungen des im Jahr 2011 erlassenen Aufenthaltsverbots beseitigt hatte und dass in der Folge vor einer erneuten Beschränkung der Rechte von Herrn Petrea geprüft werden musste, ob die Voraussetzungen nach Art. 27 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2004/38 erfüllt waren?

41.      Nach ständiger Rechtsprechung, die auf das Urteil Royer zurückgeht, fließen die Rechte der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats einzureisen und sich dort aufzuhalten, aus dem Primärrecht der Union und werden daher unabhängig von sämtlichen Verwaltungsformalitäten erworben(13). Dieser Ansatz wurde jüngst im Urteil Dias bestätigt(14).

42.      Zwar wurde dieser Standpunkt unter Bezugnahme auf einen älteren Rechtsrahmen eingenommen, in dem diese Rechte nur den Angehörigen der Mitgliedstaaten gewährt wurden, die eine wirtschaftliche Tätigkeit in einem grenzüberschreitenden Kontext ausübten. Ich bin allerdings der Ansicht, dass nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht, mit dem der Begriff der Unionsbürgerschaft in den EG-Vertrag eingeführt wurde, demselben Ansatz zu folgen ist.

43.      Mit dem Erlass der Richtlinie 2004/38 wollte der europäische Gesetzgeber kein neues System schaffen. Vielmehr beabsichtigte er, bestehende Grundsätze, die sich aus den Bestimmungen und der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergeben, zu konsolidieren und zu kodifizieren(15).

44.      Der ursprüngliche Entwurf der Richtlinie 2004/38 sah vor, dass das „Aufenthaltsrecht … durch die unverzügliche Ausstellung einer Anmeldebescheinigung festgestellt [wird]“(16). Dennoch kann man aus der Begründung des Vorschlags für die Richtlinie 2004/38 schließen, dass die Anmeldebescheinigung nach Art. 8 Abs. 2 dieser Richtlinie – ebenso wie die Aufenthaltserlaubnis im Urteil Royer – nur deklaratorische Wirkung hat und ein bereits bestehendes Recht feststellt. Der Wunsch, der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Rechtsnatur dieser Bescheinigung zu folgen, wurde während der Vorarbeiten zur Richtlinie 2004/38 bekräftigt. Der Wortlaut von Art. 8 Abs. 2 des Vorschlags für die Richtlinie 2004/38, der auf einen konstitutiven Charakter der Anmeldebescheinigung hindeutete, wurde geändert, um klarzustellen, dass diese Bescheinigung nur deklaratorischen Charakter hat(17).

45.      Ich ziehe in diesem Stadium den Schluss, dass die von den griechischen Behörden ausgestellte Anmeldebescheinigung nur ein deklaratorischer Rechtsakt ist und keinen Erwerb eines der Rechte nach der Richtlinie 2004/38 bewirkte. Daraus folgt, dass das Aufenthaltsverbot trotz der Ausstellung dieser Bescheinigung an Herrn Petrea durch die griechischen Behörden wirksam ist.

ii)    Möglichkeit der Einziehung einer irrtümlich ausgestellten Anmeldebescheinigung

46.      Ist es möglich, die Anmeldebescheinigung eines Unionsbürgers ohne vorherige Prüfung anhand der in Art. 27 der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Voraussetzungen einzuziehen?

47.      Die Richtlinie 2004/38 nennt keine Maßnahme zur Einziehung einer solchen Bescheinigung. Da diese, wie ich festgestellt habe, deklaratorischen Charakter hat, beseitigt eine irrtümlich ausgestellte Bescheinigung die Rechtswirkungen eines Aufenthaltsverbots im Wesentlichen nicht. Wenn ein aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verhängtes Aufenthaltsverbot, das nach dem Unionsrecht ordnungsgemäß erlassen worden ist, weiterhin wirksam ist, ist folglich der Mitgliedstaat nicht zur Prüfung verpflichtet, ob einer der in Art. 27 der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Gründe gegenwärtig vorliegt, um eine solche Bescheinigung einzuziehen. Diese Prüfung kann nur im Rahmen eines Antrags auf Aufhebung des Verbots nach Art. 32 Abs. 1 dieser Richtlinie erfolgen.

48.      Nach alledem steht meines Erachtens die Richtlinie 2004/38 der Einziehung einer einem Unionsbürger irrtümlich ausgestellten Anmeldebescheinigung, der in das Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats einreiste, obwohl gegen ihn ein Aufenthaltsverbot vorlag, nicht entgegen.

2)      Erlass einer Rückkehrentscheidung

i)      Aufgrund eines Verstoßes gegen ein Aufenthaltsverbot erlassene Rückkehrentscheidung im Rahmen der Richtlinie 2004/38

49.      Fällt eine aufgrund eines Verstoßes gegen ein Aufenthaltsverbot erlassene Rückkehrentscheidung in den Anwendungsbereich von Art. 27 der Richtlinie 2004/38?

50.      Zum einen ist festzustellen, dass die fragliche Maßnahme die Ausweisung der Person aus dem Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats bezweckt, was darauf hindeuten würde, dass eine solche Maßnahme in den Anwendungsbereich von Art. 27 der Richtlinie 2004/38 fällt. Man könnte daher argumentieren, dass der Aufnahmemitgliedstaat, bevor er eine Rückkehrentscheidung erlässt, die in Art. 27 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie vorgesehenen Umstände zu berücksichtigen habe. Mit anderen Worten wären nach dieser Auffassung die nationalen Behörden insbesondere zu der Prüfung verpflichtet, ob die Gründe, aus denen gegen die Person eine Rückkehrentscheidung zu erlassen ist, gegenwärtig vorliegen und verhältnismäßig sind.

51.      Zum anderen wurde im Ausgangsrechtsstreit im Jahr 2011 ein Aufenthaltsverbot gegen Herrn Petrea verhängt. Folglich waren nach seiner Abschiebung seine Einreise- und Aufenthaltsrechte für den von der fraglichen Maßnahme vorgesehenen Zeitraum beschränkt. Daher hat die Rückkehrentscheidung aus dem Jahr 2014 die Rechte von Herrn Petrea nicht beschränkt, sondern sie hat es erlaubt, die Wirksamkeit des Aufenthaltsverbots aus dem Jahr 2011 sicherzustellen. Art. 27 der Richtlinie 2004/38 gehört zu Kapitel VI („Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“) dieser Richtlinie. Man könnte daher meinen, dass dieser Artikel nur die Maßnahmen betrifft, die die Rechte der Unionsbürger beschränken. Folgte man dieser Auslegung von Art. 27 der Richtlinie 2004/38 – wie sie die Regierung des Vereinigten Königreichs vertritt, die in ihren schriftliche Erklärungen dargelegt hat, dass eine einem Aufenthaltsverbot nachfolgende Entscheidung „nicht für sich genommen eine Maßnahme nach Art. 27 Abs. 2 oder … nach Art. 28 [der Richtlinie 2004/38] darstellt“ –, würde sich daraus ergeben, dass die Rückkehrentscheidung aus dem Jahr 2014, trotz ihres der Entscheidung von 2011 entsprechenden Charakters, nicht in den Anwendungsbereich von Art. 27 der Richtlinie 2004/38 fiele. Es wäre daher Sache der nationalen Gesetzgeber, sämtliche Regeln betreffend die einem Aufenthaltsverbot nachfolgenden Maßnahmen anzupassen.

52.      Dieser Ansatz überzeugt mich nicht.

53.      Erstens hat Art. 27 der Richtlinie 2004/38 eine ziemlich große Tragweite. Der ursprüngliche vorgeschlagene Wortlaut von Art. 27 Abs. 1 dieser Richtlinie, der nur „Entscheidungen, einem Unionsbürger … die Einreise zu versagen oder sie auszuweisen“, erfasste(18), wurde während der Vorarbeiten geändert, um „alle Entscheidungen zur Einschränkung der Freizügigkeit“, nämlich „alle Arten von Maßnahmen – Abschiebung oder Verweigerung der Einreise in das Hoheitsgebiet bzw. der Ausreise aus diesem Gebiet –“, abzudecken(19).

54.      Zweitens ist daran zu erinnern, dass der Wortlaut von Art. 27 der Richtlinie 2004/38 nicht nur ausschließlich die Maßnahmen abdeckt, die von dieser Richtlinie betroffene „Rechte“ beschränken, sondern allgemeiner alle Maßnahmen betrifft, die „die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht“ beschränken.

55.      Drittens betreffen die Bestimmungen von Kapitel VI der Richtlinie 2004/38 auch die Personen, deren Einreise- oder Aufenthaltsrechte zuvor durch eine nach dem Unionsrecht ordnungsgemäß erlassene Maßnahme beschränkt wurden(20).

56.      Nach alledem bin ich der Ansicht, dass eine auf ein Aufenthaltsverbot folgende Rückkehrentscheidung in den Anwendungsbereich von Art. 27 der Richtlinie 2004/38 fällt. Ungeachtet dessen erfordert der Erlass einer solchen Maßnahme meines Erachtens keine vorherige Analyse, ob die Gründe, die den Erlass dieses Aufenthaltsverbots rechtfertigten, gegenwärtig vorliegen.

ii)    Gegenwärtigkeit der den Erlass einer Rückkehrentscheidung rechtfertigenden Gründe

57.      Der Gerichtshof hat bereits – unter Bezugnahme auf die der Richtlinie 2004/38 vorangegangene Richtlinie 64/221/EWG(21) – bestätigt, dass das Unionsrecht „einer innerstaatlichen Praxis entgegensteht, wonach die innerstaatlichen Gerichte nicht verpflichtet sind, bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der gegen einen Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats verfügten Ausweisung einen Sachvortrag zu berücksichtigen, der nach der letzten Behördenentscheidung erfolgt ist und der den Wegfall oder eine nicht unerhebliche Verminderung der gegenwärtigen Gefährdung mit sich bringen kann, die das Verhalten des Betroffenen für die öffentliche Ordnung darstellen würde“(22).

58.      Ich weise darauf hin, dass dieser Ansatz in mehreren Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 zum Ausdruck kommt. Art. 27 Abs. 2 dieser Richtlinie verlangt, dass sich die „Maßnahmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit“ u. a. auf die gegenwärtigen Umstände gründen, die die Person betreffen, gegen die solche Maßnahmen gerichtet sind. Dieser Ansatz spiegelt sich auch im Wortlaut von Art. 33 Abs. 2 dieser Richtlinie wider, der eine neue Beurteilung der Situation des Betroffenen zum Zeitpunkt der Vollstreckung dieser Entscheidung vorsieht, wenn eine Ausweisungsverfügung mehr als zwei Jahre nach ihrem Erlass vollstreckt wird.

59.      Diese drei Belege aus der Rechtsprechung und den Rechtsvorschriften betreffen nicht ein Aufenthaltsverbot. Eine solche Maßnahme erzeugt naturgemäß dauerhafte Rechtswirkungen. Diese Wirkungen würden beseitigt, wenn die Behörden, selbst nach einem Verstoß gegen ein solches Verbot, zur Prüfung verpflichtet wären, ob die Gründe für die Verhängung dieses Verbots gegenwärtig vorliegen.

60.      Nach alledem stelle ich in diesem Stadium fest, dass sich aus den Bestimmungen der Richtlinie 2004/38 insgesamt nicht ergibt, dass das Unionsrecht einer Rückkehrentscheidung entgegensteht, die ohne vorherige Kontrolle der in den Art. 27 und 28 dieser Richtlinie vorgesehenen Voraussetzungen gegenüber einer Person, die gegen ein Aufenthaltsverbot verstoßen hat, erlassen wurde.

d)      Grundsatz des Vertrauensschutzes

61.      Kann sich eine Person unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens für ihr Begehren, die Wirkungen eines Aufenthaltsverbots des Aufnahmemitgliedstaats beseitigen zu lassen, auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes stützen?

62.      Bekanntlich steht die Möglichkeit, sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu berufen, jeder Person offen, der klare, unbedingte und übereinstimmende, aus befugten und zuverlässigen Quellen stammende Zusicherungen erteilt wurden(23). Nach ständiger Rechtsprechung erlegt dieser Grundsatz in seiner klassischen Auslegung der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts mit Wirkung für die Vergangenheit gewisse Beschränkungen auf. Allerdings betreffen diese Erwägungen vor allem die konstitutiven Rechtsakte, die subjektive Rechte begründet haben(24).

63.      Wie ich dargelegt habe, gewährt die Anmeldebescheinigung dem Unionsbürger kein Aufenthaltsrecht. Wenn die Ausstellung einer Bescheinigung kein Aufenthalts- oder Einreiserecht begründet, kann sie daher keine, auch keine begründete, Erwartung wecken.

64.      Selbst bei einer anderen Auslegung dahin, dass Rechtsakte ohne konstitutiven Charakter Erwartungen wecken könnten, die den Schutz des Unionsrechts verdienten(25), ließe sich aber sagen, dass die Erwartungen von Herrn Petrea einen solchen Schutz nicht verdienen.

65.      Jedenfalls stützt sich der Grundsatz des Vertrauensschutzes auf das Gleichgewicht zwischen dem Einzelinteresse und dem allgemeinen Interesse der öffentlichen Ordnung(26). Im vorliegenden Fall könnte der sich aus diesem Grundsatz ergebende Schutz Herrn Petrea nur unter der Voraussetzung gewährt werden, dass ein solcher Schutz erlaubt, diese beiden Interessen zum Ausgleich zu bringen.

66.      Der Grundsatz des Vertrauensschutzes wird jedoch oft durch die Feststellung nuanciert, dass die Rücknahme eines Verwaltungsakts unter der Voraussetzung zulässig ist, dass die erlassende Behörde eine angemessene Frist einhält. Die Länge dieser Frist könnte für die Beurteilung einer solchen Abwägung der in Rede stehenden Interessen relevant sein. Jedenfalls ist die Angemessenheit der Rücknahmefrist anhand der Umstände jedes Einzelfalls zu beurteilen. Jedoch müsste meines Erachtens in dem Fall, dass die in Rede stehende Entscheidung keinen konstitutiven Charakter hat, die als „angemessen“ angesehene Frist deutlich länger sein als diejenige, die zum Schutz der Erwartungen aufgrund eines Rechtsakts, der subjektive Rechte begründet hat, ausreichen würde(27).

67.      Außerdem sind weniger als 13 Monate zwischen der Ausstellung der Anmeldebescheinigung an Herrn Petrea und dem Erlass einer Rückkehrentscheidung vergangen. Nach Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 muss, wenn eine Ausweisungsverfügung mehr als zwei Jahre nach ihrem Erlass vollstreckt wird, der Mitgliedstaat überprüfen, ob die Gründe, die den Erlass dieser Entscheidung rechtfertigten, gegenwärtig und tatsächlich vorliegen. Im Rahmen der Richtlinie 2004/38 verpflichtet der Ablauf einer Frist von zwei Jahren die Mitgliedstaaten, zu überprüfen, ob die Gründe für eine Ausweisungsmaßnahme, nicht aber, ob diejenigen für ein Aufenthaltsverbot, das naturgemäß dauerhafte Rechtswirkungen erzeugt, gegenwärtig vorliegen. Somit scheint nichts darauf hinzuweisen, dass die Einziehung der Anmeldebescheinigung und der Erlass einer Rückkehrentscheidung im Ausgangsverfahren offenkundig gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen könnten.

68.      Jedenfalls ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob die möglichen Erwartungen von Herrn Petrea als „berechtigt“ eingestuft werden können und ob sie unter den gegebenen Umständen einen besonderen Schutz verdienen.

69.      Zusammenfassend ist meines Erachtens die Ausstellung einer Anmeldebescheinigung grundsätzlich nicht geeignet, berechtigte Erwartungen zu wecken. Es ist allerdings Sache des nationalen Gerichts, zu beurteilen, ob der Grundsatz des Vertrauensschutzes der Einziehung einer solchen Bescheinigung unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens entgegensteht.

e)      Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung

70.      In seinem Vorabentscheidungsersuchen führt das vorlegende Gericht nicht aus, aus welchen Gründen der Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung für die Beantwortung der ersten Frage relevant sein könnte.

71.      Es ist festzustellen, dass diese Frage die Möglichkeit betrifft, eine Anmeldebescheinigung einzuziehen und eine Rückkehrentscheidung ohne erneute vorherige Prüfung der Voraussetzungen nach den Art. 27 und 28 der Richtlinie 2004/38 zu erlassen.

72.      Daher ist die Annahme plausibel, dass das vorlegende Gericht, indem es den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung anführt, nach der Relevanz der Fürsorgepflicht unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens fragt(28). Diese Pflicht erfordert eine eingehende Beurteilung unter Berücksichtigung der Situation des Betroffenen jedes Mal, wenn diesem gegenüber eine Entscheidung getroffen wird(29).

73.      Ich bin jedoch nicht überzeugt, dass sich dieser Ansatz im Fall eines fortwirkenden Aufenthaltsverbots vertreten lässt. Eine solche Lösung nähme, wie ich bereits dargelegt habe(30), dem Aufenthaltsverbot im Wesentlichen seine Rechtswirkungen. Folglich kann der Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung nicht herangezogen werden, um die Wirkungen eines von den nationalen Behörden unter den Umständen des Ausgangsverfahrens ordnungsgemäß erlassenen Aufenthaltsverbots zu umgehen.

74.      Nach alledem bin ich der Meinung, dass unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens die Einziehung einer Anmeldebescheinigung und der Erlass einer Rückkehrentscheidung nicht unionsrechtswidrig sind.

B.      Zur zweiten Vorlagefrage

75.      Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Schaffung gemeinsamer Verfahren für die von der Richtlinie 2008/115 erfassten Drittstaatsangehörigen auf der einen und für die unter die Richtlinie 2004/38 fallenden Unionsbürger auf der anderen Seite mit dem Unionsrecht vereinbar ist.

76.      Die griechische und die belgische Regierung sowie die Kommission haben diese Frage bejaht. Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat lediglich festgestellt, dass die Richtlinie 2008/115 nur auf illegal im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhältige Drittstaatsangehörige Anwendung findet; die dänische Regierung schließt sich dieser Feststellung an. Herr Petrea hat sich zu diesem Punkt nicht ausdrücklich geäußert.

1.      Allgemeine Bemerkungen

77.      Die Richtlinie 2004/38 sieht zwar eine Reihe von Verfahrensregeln vor, u. a. die in ihren Art. 30 und 31 genannten, die von den Mitgliedstaaten im Hinblick auf eine eventuelle Beschränkung des Aufenthaltsrechts eines Unionsbürgers zu beachten sind. Sie enthält aber keine Regelungen der Modalitäten für die Verwaltungs- und Gerichtsverfahren betreffend eine Entscheidung, mit der das Aufenthaltsrecht eines Unionsbürgers im Aufnahmemitgliedstaat beendet wird. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist es mangels einschlägiger Unionsregeln Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung jedes Mitgliedstaats, diese Modalitäten festzulegen, wobei allerdings sicherzustellen ist, dass sie nicht ungünstiger sind als diejenigen, die gleichartige Sachverhalte regeln, die dem innerstaatlichen Recht unterliegen (Äquivalenzgrundsatz), und dass sie die Ausübung der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsgrundsatz)(31).

78.      Insoweit sehe ich kein Hindernis dafür, dass der Mitgliedstaat sich auf die Bestimmungen zur Umsetzung der Richtlinie 2008/115 in das nationale Recht stützt, vorausgesetzt, dass der von der Richtlinie 2004/38 vorgesehene Schutz sowie der Äquivalenz- und der Effektivitätsgrundsatz beachtet werden, was das nationale Gericht zu beurteilen hat.

79.      Zwar haben die Richtlinien 2004/38 und 2008/115 nicht denselben Gegenstand. Dennoch überzeugt mich der Standpunkt nicht, dass es nicht möglich sein soll, die Lösungen der Richtlinie 2008/115 entsprechend zu nutzen, um die für Unionsbürger geltenden Verfahrensbestimmungen festzulegen.

80.      Dieser Standpunkt würde sich auf den Gedanken gründen, dass die Drittstaatsangehörige betreffenden verfahrensrechtlichen Lösungen keine ausreichende Rechtewahrung böten, um das den Verfahrensrechten eines Unionsbürgers angemessene Schutzniveau sicherzustellen. In diesem Kontext möchte ich auf den Wortlaut von Art. 1 der Richtlinie 2008/115 hinweisen, nach dem diese Richtlinie „gemeinsame Normen und Verfahren [enthält], die in den Mitgliedstaaten … im Einklang mit den Grundrechten als allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschafts- und des Völkerrechts … anzuwenden sind“(32).

81.      Nach alledem stelle ich fest, dass das Unionsrecht der Nutzung der Drittstaatsangehörige betreffenden Bestimmungen für die Schaffung des auf Unionsbürger anwendbaren Systems grundsätzlich nicht entgegensteht.

82.      Ungeachtet dieser allgemeinen Erwägungen umfasst allerdings die zweite Vorlagefrage zwei Teile, die zum einen die für den Erlass einer Rückkehrentscheidung gegenüber einem Unionsbürger zuständige Behörde und zum anderen die Möglichkeit betreffen, eine solche Entscheidung als eine Maßnahme zu erlassen, die auf einen Verstoß gegen ein Aufenthaltsverbot folgt.

2.      Zuständige Behörde

83.      Nach den Informationen im Vorabentscheidungsersuchen gehört die Behörde, die den Verwaltungsakt von 2014 erlassen hat (der stellvertretende Leiter der Ausländerpolizei), nicht zu den für den Erlass einer Rückkehrentscheidung gegenüber Drittstaatsangehörigen zuständigen Organen.

84.      Ich weise darauf hin, dass die Richtlinie 2004/38 keine näheren Angaben zur Organisationsstruktur der Behörden enthält. Insoweit teile ich den Standpunkt der Kommission, die – unter Bezugnahme auf den Inhalt der Richtlinie 2004/38 – dargelegt hat, dass in dieser Richtlinie nur von den „zuständigen Behörden“(33) die Rede ist. Daher kann ich keine potenzielle Beeinträchtigung des Unionsrechts erkennen, solange die betreffende Behörde die Befugnis hat, die fraglichen Rechtsakte zu erlassen, und jedenfalls die Rechte und Verfahrensgarantien nach der Richtlinie 2004/38 beachtet.

3.      Auf den Verstoß gegen das Aufenthaltsverbot folgende Maßnahme

85.      Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass die Richtlinie 2008/115 in ihrem Art. 6 Abs. 1 bestimme, dass die Mitgliedstaaten gegen alle illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung erließen, was impliziere, dass sich eine Rückkehrentscheidung aus der Rechtswidrigkeit des Aufenthalts und nicht aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit herleite.

86.      Wie ich allerdings schon in meiner Analyse zur ersten Vorlagefrage ausgeführt habe(34), beschränkt sich eine Rückkehrentscheidung – unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens – auf die Durchsetzung der Wirkungen eines Aufenthaltsverbots. Hinsichtlich dieses Gegenstands beruhen Art. 27 der Richtlinie 2004/38 im Licht von Art. 32 dieser Richtlinie zum einen und die sich aus Art. 6 der Richtlinie 2008/115 ergebende Regel zum anderen auf ein und derselben Regel. Folglich – und unter Beschränkung meiner Stellungnahme auf den Fall des Verstoßes gegen das Aufenthaltsverbot – bin ich insoweit der Meinung, dass der nationale Gesetzgeber die Bestimmungen der Richtlinie 2008/115 anpassen kann, um Bestimmungen zu erlassen, die die Unionsbürger betreffen.

87.      Daher schlage ich vor, auf die zweite Vorlagefrage zu antworten, dass die Richtlinie 2004/38 der Nutzung des Inhalts der Richtlinie 2008/115 für die Festlegung der Modalitäten der Verfahren über eine Rückkehrentscheidung in Bezug auf einen Unionsbürger, der in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats eingereist ist, während ein ihn betreffendes Aufenthaltsverbot noch fortwirkt, nicht entgegensteht, vorausgesetzt, dass die Schutzmaßnahmen und die Verfahrensgarantien nach der Richtlinie 2004/38, insbesondere nach ihrem Kapitel VI, sowie der Äquivalenz- und der Effektivitätsgrundsatz beachtet werden, was das nationale Gericht zu beurteilen hat.

C.      Zur dritten Vorlagefrage

88.      Die dritte Frage wird vom vorlegenden Gericht nur gestellt, soweit die erste Frage zu verneinen sein sollte. Ich werde jedoch für den Fall, dass der Gerichtshof meinen Standpunkt zur ersten Frage nicht teilen sollte, meine Analyse fortsetzen.

89.      Mit der dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob unter der Annahme, dass die nationalen Behörden im Rahmen der Verfahrensautonomie die Anmeldebescheinigung eines Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung einziehen, diese Behörden gleichzeitig gegenüber dem Angehörigen dieses anderen Mitgliedstaats eine Rückkehrentscheidung ohne gerichtliche Kontrolle nach den in den Art. 27 und 28 der Richtlinie 2004/38 festgelegten Modalitäten erlassen könnten.

90.      Falls der Gerichtshof – indem er die erste Vorlagefrage verneint – entscheiden sollte, dass unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens der Erlass einer Rückkehrentscheidung keine Folge des Verstoßes gegen ein Aufenthaltsverbot ist, würde das bedeuten, dass diese Rückkehrentscheidung der gerichtlichen Kontrolle nach den Art. 27 und 28 der Richtlinie 2004/38 nicht entzogen wäre.

91.      Es ist Sache des nationalen Gesetzgebers, zu entscheiden, ob die Einziehung einer solchen Bescheinigung und der Erlass einer Rückkehrentscheidung einen einzigen Rechtsakt darstellen. Die Verbindung dieser beiden Maßnahmen kann jedoch den Grundsatz nicht beeinträchtigen, dass dem Erlass einer Rückkehrentscheidung eine gerichtliche Kontrolle vorauszugehen hat.

92.      Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof für den Fall der Verneinung der ersten Vorlagefrage vor, auf die dritte Frage zu antworten, dass der Erlass einer Rückkehrentscheidung gegenüber einem Unionsbürger, der gegen ein Aufenthaltsverbot verstoßen hat, der gerichtlichen Kontrolle nach den Art. 27 und 28 der Richtlinie 2004/38 zu unterziehen ist.

D.      Zur fünften Vorlagefrage

93.      Die letzte Vorlagefrage wird nur für den Fall gestellt, dass der Gerichtshof die vierte Frage bejahen sollte.

94.      Mit der vierten Vorlagefrage soll geklärt werden, ob ein Mangel im Stadium der Mitteilung einer Entscheidung – nämlich das Fehlen einer Übertragung ihres Inhalts in eine Sprache, die der Betroffene versteht – im Rahmen einer Klage gegen eine dieser Entscheidung nachfolgende Maßnahme geltend gemacht werden könnte. Der Gerichtshof müsste auf die vierte Vorlagefrage nicht antworten, wenn er auf die fünfte Frage antwortet, dass die Entscheidung über das Aufenthaltsverbot nicht in einer Sprache, die der Betroffene versteht, mitzuteilen ist, wenn dieser keinen entsprechenden Antrag gestellt hat. Ich werde daher diese fünfte und letzte Frage prüfen, bevor ich auf die vierte Vorlagefrage antworte.

95.      Mit der fünften Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 2004/38 den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats eine Verpflichtung auferlegt, dem Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats die „Abschiebungsentscheidung“ in jedem Fall in einer Sprache mitzuteilen, die er versteht, und zwar unabhängig davon, ob er einen entsprechenden Antrag gestellt hat.

96.      Aus dem Vorabentscheidungsersuchen geht hervor, dass diese Frage im Zusammenhang mit Art. 32 der Richtlinie 2004/38 gestellt wurde. Dieser Artikel betrifft nur die Aufenthaltsverbote aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit(35). Er schreibt keine besonderen Erfordernisse für die Mitteilung der Verbotsentscheidungen vor. Mit Art. 30 der Richtlinie 2004/38 werden hingegen die Bestimmungen für die Mitteilung jeder nach Art. 27 dieser Richtlinie erlassenen Maßnahme festgelegt, u. a. die des Aufenthaltsverbots nach Art. 32 dieser Richtlinie. Ich bin daher der Ansicht, dass die Entscheidungen über ein Aufenthaltsverbot in den Anwendungsbereich von Art. 30 der Richtlinie 2004/38 fallen, der allgemein die Modalitäten für die Mitteilung solcher Entscheidungen bestimmt.

97.      Nach Ansicht der griechischen, der belgischen und der dänischen Regierung, der Regierung des Vereinigten Königreichs sowie der Kommission schreibt Art. 30 der Richtlinie 2004/38 nicht vor, dass die Entscheidung über das Verbot in einer Sprache mitgeteilt werde, die der Betroffene verstehe, wenn er keinen ausdrücklichen entsprechenden Antrag gestellt habe, sondern, dass sie in einer Weise mitgeteilt werde, dass er deren Inhalt und Wirkung nachvollziehen könne. Herr Petrea meint hingegen, dass die Behörden verpflichtet seien, dem Betroffenen „die Abschiebungsentscheidung in einer Sprache mitzuteilen, die er versteht“, und zwar unabhängig davon, ob er einen entsprechenden Antrag gestellt habe.

98.      Art. 30 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 sieht vor, dass Entscheidungen „dem Betroffenen schriftlich in einer Weise mitgeteilt werden [müssen], dass er deren Inhalt und Wirkung nachvollziehen kann“, während nach Abs. 2 dieses Artikels grundsätzlich „[d]em Betroffenen … die Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die der ihn betreffenden Entscheidung zugrunde liegen, genau und umfassend mitzuteilen [sind]“.

99.      Die Begründung des Vorschlags für die Richtlinie 2004/38 ist hinsichtlich der Inspirationsquelle des Unionsgesetzgebers klar und führt insoweit zum einen die Bestimmungen der Richtlinie 64/221 und zum anderen die Rechtsprechung des Gerichtshofs an(36).

100. Insbesondere orientiert sich Art. 30 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38, der teilweise den Wortlaut von Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 64/221 übernimmt, am Urteil Adoui und Cornuaille(37). In diesem Urteil hat der Gerichtshof festgestellt, dass eine Entscheidung nicht zwingend in die Sprache des Betreffenden zu übersetzen ist, zumal wenn es sich um eine weniger verbreitete Sprache handelt, dass aber der Mitgliedstaat jede zweckdienliche Maßnahme zu ergreifen hat, damit sichergestellt wird, dass der Betroffene den Inhalt und die Auswirkungen dieser Entscheidung versteht.

101. Während der Vorarbeiten wurde dieser Ansatz vom Wirtschafts- und Sozialausschuss in Frage gestellt. Dieser wies darauf hin, dass die Begründung des Vorschlags für die Richtlinie 2004/38 im Widerspruch zum ursprünglichen Text dieser Richtlinie stehe – nämlich dessen Art. 28 Abs. 2, wonach die Entscheidung dem Betroffenen in einer Weise mitzuteilen ist, dass er deren Inhalt und Wirkung nachvollziehen kann –, weil nach der Begründung nicht gefordert werde, die Entscheidung in die Sprache des Betroffenen zu übersetzen(38). Der Wortlaut dieses Artikels, der schließlich zu Art. 30 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 geworden ist, wurde jedoch insoweit nicht geändert. Folglich hat der Gesetzgeber meines Erachtens die in der Begründung dargelegte Position nicht geändert und hat die Übersetzung jeder Entscheidung nicht für unerlässlich erachtet.

102. Man mag sich fragen, wie die nationalen Behörden, wenn der Betreffende keinen entsprechenden ausdrücklichen Antrag stellt, feststellen könnten, welche Sprache für den Betreffenden verständlich ist. In diesem Kontext ist darauf hinzuweisen, dass Art. 30 der Richtlinie 2004/38 in Verbindung mit deren Art. 27 Abs. 1 nicht nur die Unionsbürger, sondern auch ihre Familienangehörigen, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit, betrifft.

103. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, auf die fünfte Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 30 der Richtlinie 2004/38 den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats nicht die Verpflichtung auferlegt, dem Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats ein Aufenthaltsverbot in einer Sprache mitzuteilen, die er versteht, wenn er keinen entsprechenden Antrag gestellt hat, wobei ein Mitgliedstaat jedoch jede zweckdienliche Maßnahme zu ergreifen hat, damit sichergestellt wird, dass der Betroffene den Inhalt und die Auswirkungen dieser Entscheidung versteht.

E.      Zur vierten Vorlagefrage

104. Für den Fall, dass der Gerichtshof meine Würdigung zur fünften Vorlagefrage nicht teilen und davon ausgehen sollte, dass das Unionsrecht den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats die Verpflichtung auferlegt, dem Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats die Entscheidung über seine Ausweisung in einer Sprache mitzuteilen, die er versteht, werde ich mit der Prüfung der vierten Vorlagefrage fortfahren.

105. Mit dieser Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob eine nationale Rechtsprechung, nach der die betreffenden Behörden im Zusammenhang mit der Einziehung der Bescheinigung über die Anmeldung eines Unionsbürgers oder dem Erlass einer Anordnung der Abschiebung aus dem Aufnahmemitgliedstaat aufgrund eines in diesem Mitgliedstaat gegenüber dem Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats geltenden Aufenthaltsverbots nicht prüfen dürfen, inwieweit beim Erlass dieses Aufenthaltsverbots die Verfahrensgarantien der Art. 30 und 31 der Richtlinie 2004/38 eingehalten wurden, gegen den Effektivitätsgrundsatz verstößt.

106. Meines Erachtens möchte das vorlegende Gericht mit dieser Frage erfahren, ob das Unionsrecht den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auferlegt, das ursprüngliche Aufenthaltsverbot jedes Mal zu überprüfen, wenn eine dieser Entscheidung nachfolgende Maßnahme getroffen wird.

107. Ich weise darauf hin, dass das vorlegende Gericht in der vierten Vorlagefrage auf die „Abschiebung“ Bezug nimmt. Dennoch zielt es meiner Meinung nach, wie in der ersten Vorlagefrage, auf die einem Aufenthaltsverbot nachfolgende „Rückkehrentscheidung“ ab.

108. Die griechische und die belgische Regierung, die sich ausdrücklich auf die Rechtssicherheit beziehen, sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs sind der Ansicht, dass diese Frage zu verneinen sei. Herr Petrea und die Kommission treten dem jedoch entgegen und berufen sich auf den möglichen Konflikt zwischen dieser Lösung und dem Effektivitätsgrundsatz.

109. Nach Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 muss eine Person, der gegenüber aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit ein Aufenthaltsverbot erlassen wurde, einen Rechtsbehelf bei einem Gericht einlegen können. Folglich bin ich der Ansicht, dass unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens Herr Petrea das Fehlen einer Übersetzung im Stadium der Mitteilung der Entscheidung von 2011 geltend machen konnte, indem er sich auf Art. 31 der Richtlinie 2004/38 stützte.

110. Die Richtlinie 2004/38 verpflichtet die Mitgliedstaaten jedoch nur „zum Zeitpunkt des Erlasses“ beschränkender Entscheidungen zur Beachtung der Verfahrensgarantien nach ihrem Art. 31(39). Meiner Meinung nach gilt diese Verpflichtung bis zu dem Stadium, in dem eine solche Entscheidung endgültigen Charakter erlangt hat. Diese Auffassung steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs, der bereits anerkannt hat, dass die Bestandskraft einer Verwaltungsentscheidung zur Rechtssicherheit beiträgt und das Unionsrecht daher nicht verlangt, dass eine Verwaltungsbehörde grundsätzlich verpflichtet ist, eine bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidung aufzuheben(40).

111. Sobald das Aufenthaltsverbot endgültigen Charakter erlangt hat, kann ein Unionsbürger nach Art. 32 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 einen Antrag auf Aufhebung stellen(41). Diese Bestimmung soll sicherstellen, dass das fragliche Verbot nach einer angemessenen Frist aufgehoben werden kann, aber, wie es diese Richtlinie 2004/38 vorsieht, nur aufgrund der nach dem Erlass einer solchen Maßnahme eingetretenen Umstände(42).

112. Somit steht meines Erachtens die vom nationalen Recht gewählte Lösung, wonach ein Rechtsakt, der endgültigen Charakter erlangt hat, nicht im Rahmen einer Klage gegen einen nachfolgenden Rechtsakt kontrolliert werden kann, nicht im Widerspruch zur Richtlinie 2004/38.

113. Jedenfalls haben die Bestimmungen über die Rechtsbehelfe gegen die die Freizügigkeit und das Aufenthaltsrecht beschränkenden Maßnahmen die Grundsätze der Äquivalenz und der Effektivität zu beachten. Keiner der in der Vorlageentscheidung dargelegten Umstände deutet darauf hin, dass diese Grundsätze nicht beachtet worden wären. Zumindest ist es Sache des nationalen Gerichts, zu beurteilen, ob die betreffenden Bestimmungen weder gegen den Äquivalenzgrundsatz noch gegen den Effektivitätsgrundsatz verstoßen. Folglich schlage ich vor, auf die vierte Vorlagefrage zu antworten, dass die Richtlinie 2004/38 nationalen Bestimmungen oder Praktiken, die es im Zusammenhang mit der Einziehung der Bescheinigung über die Anmeldung eines Unionsbürgers oder mit dem Erlass einer dem Verstoß gegen ein Aufenthaltsverbot nachfolgenden Rückkehrentscheidung gegenüber dem Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats durch den Aufnahmemitgliedstaat nicht erlauben, zu beurteilen, inwieweit beim Erlass dieses Aufenthaltsverbots die Verfahrensgarantien der Art. 30 und 31 der Richtlinie 2004/38 eingehalten wurden, nicht entgegensteht, vorausgesetzt, dass diese nationalen Bestimmungen oder Praktiken weder gegen den Äquivalenzgrundsatz noch gegen den Effektivitätsgrundsatz verstoßen.

VI.    Ergebnis

114. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Fragen des vorlegenden Gerichts wie folgt zu antworten:

1.      Die Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (Berichtigung ABl. 2004, L 229, S. 35) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 492/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2011 geänderten Fassung sowie die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der ordnungsgemäßen Verwaltung stehen weder der Einziehung der Anmeldebescheinigung eines Angehörigen eines Mitgliedstaats, die von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellt wurde, noch dem Erlass einer Rückkehrentscheidung gegen den Angehörigen des ersteren Mitgliedstaats entgegen, wenn er trotz der Tatsache, dass der Aufnahmemitgliedstaat gegen ihn aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ein weiterhin wirkendes Aufenthaltsverbot verhängt hatte, erneut in den Aufnahmemitgliedstaat einreist.

2.      Die Richtlinie 2004/38 steht der Nutzung des Inhalts der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger für die Festlegung der Modalitäten der Verfahren über eine Rückkehrentscheidung in Bezug auf den Angehörigen eines Mitgliedstaats, der trotz eines von einem anderen Mitgliedstaat erlassenen Aufenthaltsverbots in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats eingereist ist, nicht entgegen, vorausgesetzt, dass die Schutzmaßnahmen und die Verfahrensgarantien nach der Richtlinie 2004/38, insbesondere nach ihrem Kapitel VI, sowie der Äquivalenz- und der Effektivitätsgrundsatz beachtet werden, was das nationale Gericht zu beurteilen hat.

3.      Art. 30 der Richtlinie 2004/38 erlegt den Behörden des Aufnahmemitgliedstaats nicht die Verpflichtung auf, dem Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats ein Aufenthaltsverbot in einer Sprache mitzuteilen, die er versteht, wenn er keinen entsprechenden Antrag gestellt hat, wobei ein Mitgliedstaat jedoch jede zweckdienliche Maßnahme zu ergreifen hat, damit sichergestellt ist, dass der Betroffene den Inhalt und die Auswirkungen dieser Entscheidung verstanden hat.

4.      Die Richtlinie 2004/38 steht nationalen Bestimmungen oder Praktiken, die es im Zusammenhang mit der Einziehung der Bescheinigung über die Anmeldung eines Unionsbürgers oder mit dem Erlass einer dem Verstoß gegen ein Aufenthaltsverbot nachfolgenden Rückkehrentscheidung gegenüber dem Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats durch den Aufnahmemitgliedstaat nicht erlauben, zu beurteilen, inwieweit beim Erlass dieses Aufenthaltsverbots die Verfahrensgarantien der Art. 30 und 31 der Richtlinie 2004/38 eingehalten wurden, nicht entgegen, vorausgesetzt, dass diese nationalen Bestimmungen oder Praktiken weder gegen den Äquivalenzgrundsatz noch gegen den Effektivitätsgrundsatz verstoßen.


1      Originalsprache: Französisch.


2      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. 2004, L 158, S. 77; Berichtigung ABl. 2004, L 229, S. 35) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 492/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2011 (ABl. 2011, L 141, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 2004/38).


3      Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (ABl. 2008, L 348, S. 98).


4      Art. 28 der Richtlinie 2004/38 wird in der dritten Vorlagefrage angeführt, die für den Fall der Verneinung der ersten Frage gestellt wird.


5      Ich komme später bei meiner Prüfung der Rechtsnatur einer Anmeldebescheinigung für Unionsbürger auf diesen Punkt zurück. Siehe Nrn. 40 bis 44 der vorliegenden Schlussanträge.


6      Urteile vom 19. September 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, Rn. 71 und die dort angeführte Rechtsprechung), und vom 18. Dezember 2014, McCarthy u. a. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, Rn. 31 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. auch Candela Soriano, M., „Libre circulation et séjour dans l’U.E.: la directive 2004/38 au regard des droits de l’homme“, Journal des tribunaux, Droit européen, Nr. 121, 2005, S. 194.


7      Urteil vom 10. Juli 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, Rn. 21 und die dort angeführte Rechtsprechung).


8      Urteil vom 29. April 2004, Orfanopoulos und Oliveri (C‑482/01 und C‑493/01, EU:C:2004:262, Rn. 47)


9      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. September 2013, Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, Rn. 70).


10      Vgl. in diesem Sinne Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, KOM(2001) 257 endg. Vgl. auch – unter Berücksichtigung des Umstands, dass Art. 31 Abs. 4 der Richtlinie 2004/38 einen vom Gerichtshof in seiner Rechtsprechung entwickelten Grundsatz kodifizierte – Urteil vom 5. März 1980, Pecastaing (98/79, EU:C:1980:69, Rn. 12). In seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Pecastaing (98/79, EU:C:1980:32, S. 725) hatte Generalanwalt Capotorti einen strengeren Standpunkt vertreten, nämlich dass die Wahrnehmung der Verteidigung über den Rechtsanwalt des Betroffenen erfolgen könne.


11      Vgl. Richtlinienvorschlag KOM(2001) 257 endg.


12      Im Urteil vom 18. Mai 1982, Adoui und Cornuaille (115/81 und 116/81, EU:C:1982:183, Rn. 12), an das sich der Wortlaut von Art. 32 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 anlehnt, hat der Gerichtshof festgestellt: „Ist … eine … Ausweisungsverfügung erlassen worden, die noch immer in der Weise Rechtsfolgen hat, dass dem Betroffenen das Betreten des Hoheitsgebiets des betreffenden Staates verboten ist, sieht das [Unions]recht zugunsten des Betroffenen kein Recht auf Zugangzu diesem Hoheitsgebiet während der Prüfung seines neuen Antrags vor“. Hervorhebung nur hier.


13      Urteil vom 8. April 1976 (48/75, EU:C:1976:57, Rn. 31 bis 33).


14      Urteil vom 21. Juli 2011 (C‑325/09, EU:C:2011:498, Rn. 48). In diesem Urteil hat der Gerichtshof verneint, dass die Aufenthaltszeiten in einem Aufnahmemitgliedstaat allein auf der Grundlage einer nach der Richtlinie 68/360/EWG des Rates vom 15. Oktober 1968 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen innerhalb der Gemeinschaft (ABl. 1968, L 257, S. 13) erteilten Aufenthaltserlaubnis im Hinblick auf den Erwerb des Aufenthaltsrechts nach Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 als rechtmäßiger Aufenthalt angesehen werden können.


15      Hanf, D., „Le développement de la citoyenneté de l’Union européenne“, La Libre Circulation Des Personnes: États Des Lieux Et Perspectives. Acte d’un colloque organisé en 2003 à Liège, Brüssel, P. I. E. Peter Lang S. A. 2007, S. 20 und 21; Guild, E., Peers, S., Tomkin, J., The EU Citizenship Directive. A Commentary, Oxford, Oxford University Press 2014, S. 87 bis 91 und S. 111 bis 118.


16      Hervorhebung nur hier.


17      Vgl. Abänderung Nr. 33 und Erwägungen zum geänderten Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, KOM(2003) 199 endgültig, S. 6 und 23. Vgl. auch elfter Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/38.


18      Richtlinienvorschlag KOM(2001) 257 endg.


19      Vgl. Abänderung Nr. 71 und Erwägungen zum geänderten Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, KOM(2003) 199 endgültig, S. 9, 329. Wie im Schrifttum ausgeführt wurde, ist der Wortlaut von Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38 äußerst neutral und kann dahin ausgelegt werden, dass er alle Arten von Beschränkungen betrifft – vgl. im Kontext des Ausreiseverbots Łazowski A., „‚Darling you are not going anywhere‘: the right to exit and restrictions in EU law“, European Law Review 2015, Bd. 40, Nr. 6, S. 891.


20      Vgl. Art. 32 Abs. 1 und Art. 33 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38.


21      Richtlinie des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. 1964, P 56, S. 850).


22      Urteil vom 29. April 2004, Orfanopoulos und Oliveri (C‑482/01 und C‑493/01, EU:C:2004:262, Rn. 81 und 82).


23      Vgl. Urteil vom 7. Juni 2005, VEMW u. a. (C‑17/03, EU:C:2005:362, Rn. 73 und 74 und die dort angeführte Rechtsprechung). Vgl. in diesem Sinne auch meine Schlussanträge in der Rechtssache Evonik Degussa/Kommission (C‑162/15 P, EU:C:2016:587, Nrn. 183 und 184). Zur Entwicklung dieses Grundsatzes in der Rechtsprechung des Gerichtshofs vgl. Rideau, J., L’Union européenne et les droits de l’homme, Recueil des Cours de l’Académie de La Haye, Bd. 265, 1997, S. 173 bis 177, und Lemańska, J., Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Wolters Kluwer, Warschau, 2016, S. 41 bis 46.


24      Urteil vom 12. Juli 1957, Algera u. a./Gemeinsame Versammlung (7/56 und 3/57 bis 7/57, EU:C:1957:7, S. 119).


25      Vgl. Urteil vom 12. Juli 1962, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken/Hohe Behörde (14/61, EU:C:1962:28, S. 549). Vgl. auch Schønberg, S., Legitimate Expectations in Administrative Law,Oxford University Press, Oxford, 2000, S. 117; Ritleng, D., „Le retrait des actes administratifs contraires au droit communautaire“, Bestand und Perspektiven des Europäischen Verwaltungsrechts, Nomos, Baden-Baden, 2008, S. 243.


26      Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Juli 1962, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken/Hohe Behörde (14/61, EU:C:1962:28, S. 549).


27      Im Urteil vom 12. Juli 1962, Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken/Hohe Behörde (14/61, EU:C:1962:28 S. 549), hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass das Kriterium der „angemessenen Frist“ bei Entscheidungen, durch die subjektive Rechte begründet werden, von beträchtlicher Bedeutung sein kann, aber weniger Gewicht hat, wenn es sich um deklaratorische Entscheidungen handelt.


28      In der Rechtsprechung und im Schrifttum werden unterschiedliche Ansätze betreffend das Verhältnis zwischen dem Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und der Fürsorgepflicht vertreten. Der Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und die Fürsorgepflicht werden einmal als zwei verschiedene und einmal als gleichgesetzte Begriffe angesehen. Trotz dieser Unterschiede sind sie meines Erachtens nach überwiegender Meinung zumindest miteinander verbunden.


29      Zu diesem Grundsatz vgl. Urteile des Gerichtshofs vom 11. Juli 1974, Guillot/Kommission (53/72, EU:C:1974:80, Rn. 3), und vom 28. Mai 1980, Kuhner/Kommission (33/79 und 75/79, EU:C:1980:139, Rn. 23).


30      Siehe Nr. 38 der vorliegenden Schlussanträge.


31      Urteil vom 17. März 2016, Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, Rn. 23 und 24). Vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Bot in der Rechtssache ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, Nrn. 83 und 84).


32      Hervorhebung nur hier.


33      Vgl. Art. 8 Abs. 1 sowie Erwägungsgründe 12 und 14 der Richtlinie 2004/38.


34      Siehe Nr. 38 der vorliegenden Schlussanträge.


35      Hier sei darauf hingewiesen, dass der Begriff „öffentliche Gesundheit“ nicht in allen Sprachfassungen der Richtlinie 2004/38 enthalten ist.


36      Richtlinienvorschlag KOM(2001) 257 endg.


37      Urteil vom 18. Mai 1982 (115/81 und 116/81, EU:C:1982:183, Rn. 13).


38      Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses zu dem „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten“, KOM(2001) 257 endg., Nr. 4.8.2.


39      Urteil vom 4. Oktober 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, Rn. 54 bis 56).


40      Vgl. Urteil vom 4. Oktober 2012, Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, Rn. 76).


41      Vgl. Urteil vom 17. Juni 1997, Shingara und Radiom (C‑65/95 und C‑111/95, EU:C:1997:300, Rn. 39 und 41), in dem der Gerichtshof unter Bezugnahme auf das Urteil vom 18. Mai 1982, Adoui und Cornuaille (115/81 und 116/81, EU:C:1982:183) – an das sich, wie ich in Fn. 12 dargelegt habe, Art. 32 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 anlehnt –, Folgendes festgestellt hat: „Dass ein Gemeinschaftsangehöriger im Rahmen einer früheren Entscheidung keinen Rechtsbehelf … eingelegt oder dass die zuständige unabhängige Stelle keine Stellungnahme … abgegeben hat, steht einer Überprüfung des neuen Antrags dieses Angehörigen nicht entgegen.“


42      Pérez van Kappel, A., „La libre circulación de personas sin motivos económicos tras la adopción de la Directiva 2004/38/CE y a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia“, Estudios de Derecho Judicial, Bd. 132, 2007, S. 139.