GENERALINIO ADVOKATO
MACIEJ SZPUNAR IŠVADA,
pateikta 2017 m. balandžio 27 d.(1)
Byla C‑184/16
Ovidiu-Mihaita Petrea
prieš
Ypourgou Esoterikon kai Dioikitikis Anasygrotisis
(Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Salonikų administracinis pirmosios instancijos teismas, Graikija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Sąjungos pilietybė – Teisė laisvai judėti ir apsigyventi valstybių narių teritorijoje – Valstybės narės piliečio gyvenimas kitos valstybės narės teritorijoje nepaisant ankstesnio sprendimo išsiųsti iš šalies – Sprendimo panaikinti registracijos sertifikatą ir antrojo sprendimo išsiųsti iš šalies teisėtumas“
I. Įžanga
1. Ar valstybės narės pilietis, kuris atvyksta į kitos valstybės narės teritoriją ir joje gauna registracijos sertifikatą kaip Sąjungos pilietis, nors ši priimančioji valstybė narė jam buvo nustačiusi draudimą atvykti į jos teritoriją, gali būti išsiųstas iš šios teritorijos, pakartotinai neperžiūrėjus jo situacijos pagal Direktyvos 2004/38/EB(2) nuostatas?
2. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismo prašoma patikslinti Direktyvoje 2004/38 numatytų procedūrinių garantijų ir apsaugos priemonių taikymo sritį, kai yra priimamas antrasis sprendimas išsiųsti Sąjungos pilietį iš šalies, nors dėl jo jau buvo priimtas galutinis sprendimas uždrausti atvykti į šalį.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
3. Direktyvos 2004/38 4, 5 ir 6–13 straipsniuose įtvirtintos tam tikrų teisių, kylančių iš Sąjungos pilietybės, t. y. teisės išvykti iš šalies, teisės atvykti į šalį ir būti joje, įgyvendinimo sąlygos.
4. Šios direktyvos 8 straipsnio „Sąjungos piliečiams taikomi administraciniai formalumai“ 1 dalyje nurodyta:
„Nepažeidžiant 5 straipsnio 5 dalies, jei šalyje gyvenama ilgiau kaip tris mėnesius, priimančioji valstybė narė gali reikalauti Sąjungos piliečių užsiregistruoti atitinkamose institucijose.“
5. Tačiau šios direktyvos 27, 28, ir 30–32 straipsniuose, kurie yra jos VI antraštinėje dalyje „Teisės įvažiuoti į šalį ir teisės gyventi šalyje apribojimai dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ir sveikatos apsaugos priežasčių“, numatyta:
„27 straipsnis
Bendrieji principai
1. Laikydamosi šio skyriaus nuostatų valstybės narės gali apriboti Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, neatsižvelgiant į pilietybę, judėjimo ir gyvenimo šalyje laisvę dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių. Šiomis priežastimis nesinaudojama ekonominėms reikmėms patenkinti.
2. Priemonės, kurių imtasi dėl valstybinės politikos ar visuomenės saugumo priežasčių, turi atitikti proporcingumo principą ir turi būti grindžiamos vien tik atitinkamo asmens elgesiu. Buvę kriminaliniai nusikaltimai patys savaime negali būti tokių priemonių ėmimosi priežastis.
Atitinkamo asmens elgesys turi kelti tikrą ir pakankamai rimtą pavojų, kenkiantį vienam iš pagrindinių visuomenės interesų. Pateisinimai, kurie yra nesusiję su atvejo aplinkybėmis arba grindžiami bendrosios prevencijos sumetimais, nėra priimtini.
<…>
28 straipsnis.
Apsauga nuo išsiuntimo iš šalies
1. Prieš priimdama sprendimą dėl išsiuntimo iš šalies dėl valstybinės politikos, ar visuomenės saugumo priežasčių, priimančioji valstybė narė turi atsižvelgti į tai, kiek ilgai atitinkamas asmuo gyveno jos teritorijoje, į jo amžių, sveikatos būklę, šeimyninę ir ekonominę padėtį, socialinę ir kultūrinę integraciją priimančiojoje valstybėje narėje ir jo sąsajas su kilmės šalimi.
<…>
30 straipsnis
Pranešimai apie sprendimus
1. Atitinkami asmenys apie pagal 27 straipsnio 1 dalį priimtus sprendimus informuojami raštu taip, kad gerai suvoktų jų turinį ir pasekmes jiems.
<…>
31 straipsnis
Procedūriniai saugikliai
1. Atitinkami asmenys turi teisę pasinaudoti teisminėmis ir, kai taikytina, administracinėmis atsiteisimo procedūromis valstybėje narėje apeliuoti arba siekti peržiūrėti bet kokį prieš juos dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių priimtą sprendimą.
<…>
3. Atsiteisimo procedūra turi leisti išnagrinėti sprendimo teisėtumą ir faktus bei aplinkybes, kuriai buvo grindžiama siūloma priemonė. Ji turi užtikrinti, kad sprendimas nebūtų neproporcingas, ypač atsižvelgiantį į 28 straipsnyje nustatytus reikalavimus.
4. Valstybės narės gali išsiųsti atitinkamą asmenį iš savo teritorijos laukiant atsiteisimo procedūros, tačiau negali uždrausti asmeniui pačiam gintis, išskyrus atvejus, kai jo buvimas gali sukelti rimtų rūpesčių valstybinei politikai ar visuomenės saugumui arba apeliacija ar teisminė peržiūra susijusi su draudimu įvažiuoti į teritoriją.
32 straipsnis
Išsiuntimo iš šalies nurodymų galiojimo trukmė
1. Asmenys, išsiųsti iš šalies dėl valstybinės politikos ar visuomenės saugumo priežasčių, gali pateikti pareiškimą panaikinti išsiuntimo iš šalies nurodymą po pagrįsto laikotarpio, atsižvelgiant į aplinkybes ir bet kuriuo atveju praėjus trejiems metams po galutinio išsiuntimo iš šalies nurodymo, kuris buvo teisėtai priimtas laikantis Bendrijos įstatymų [teisės], pateikiant argumentus, iš kurių galima nustatyti, kad rimtai pasikeitė aplinkybės, kurios pateisino nurodymą dėl jų išsiuntimo iš šalies.
Atitinkama valstybė narė priima sprendimą dėl tokio pareiškimo per šešis mėnesius nuo jo pateikimo.
2. Šio straipsnio 1 dalyje nurodyti asmenys neturi teisės patekti į atitinkamos valstybės narės teritoriją, kol jų pareiškimas svarstomas.“
B. Graikijos teisė
6. Prezidento dekretu Nr. 106/2007 dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi Graikijos teritorijoje (FEK A’ 135/2007) Direktyva 2004/38 perkelta į Graikijos teisę. Šio dekreto 8 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Sąjungos piliečiai, ketinantys gyventi Graikijoje ilgiau nei tris mėnesius nuo atvykimo dienos, privalo asmeniškai nuvykti į jų gyvenamosios vietos teritorinės policijos įstaigos migracijos padalinį tam, kad užsiregistruotų. Šios institucijos užtikrina reikiamą Europos Sąjungos piliečių registraciją ir nedelsiant išduoda tai patvirtinantį registracijos sertifikatą <…>“
7. Prezidento dekreto Nr. 106/2007 22, 23 ir 24 straipsniais į nacionalinę teisę perkeliami atitinkamai Direktyvos 2004/38 28, 33, 30 ir 31 straipsniai, o šio dekreto 21 straipsnio 6 dalimi į nacionalinę teisę perkeliama šios direktyvos 32 straipsnio 2 dalis.
8. Įstatymu Nr. 3907/2011 (FEK A’ 7/26.1.2011) į nacionalinę teisę perkeliama Direktyva 2008/115/EB(3), taikoma tik neteisėtai valstybės narės teritorijoje esantiems trečiųjų šalių piliečiams. Vis dėlto šio įstatymo 40 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta:
„1. Kiek tai susiję su asmenų, turinčių teisę į laisvą judėjimą pagal Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 5 dalį ir Prezidento dekreto Nr. 106/2007 nuostatas, išsiuntimu iš šalies, taikomos šio įstatymo I skyriaus nuostatos, susijusios su institucijomis, procedūromis ir procedūrinėmis garantijomis, jei Prezidento dekreto Nr. 106/2007 22–24 straipsniuose nėra palankesnių nuostatų.
2. Kiek tai susiję su sąlygomis ir taisyklėmis, taikomomis nustatant išsiuntimo iš šalies teritorijos priemonę šio straipsnio 1 dalyje nurodytiems asmenims, taikomi Prezidento dekreto Nr. 106/2007 22–24 straipsniai.“
III. Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės
9. 2011 m. spalio mėn. Graikijos teismas nuteisė Rumunijos pilietį Ovidiu-Mihaita Petrea aštuonių mėnesių laisvės atėmimo bausme, atidedant bausmės vykdymą trejiems metams, už jo padarytą nusikaltimą – vagystę veikiant organizuota grupe.
10. Vėliau 2011 m. spalio 30 d. sprendimu (toliau – 2011 m. sprendimas) M. Petrea dėl viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo priežasčių buvo įpareigotas grįžti į savo kilmės šalį. Tuo pačiu sprendimu M. Petrea iki 2018 m. spalio 30 d. buvo įrašytas į nacionalinį nepageidaujamų užsieniečių registrą ir į Šengeno informacinę sistemą.
11. Graikijos valdžios institucijos informavo M. Petrea apie jo teises, galimus teisių gynimo būdus ir galimybę prašyti išversti esmines 2011 m. sprendimo ištraukas.
12. M. Petrea pateikė pareiškimą; tuo pareiškimu jis atsisakė visų teisių gynimo priemonių ir išreiškė norą grįžti į kilmės šalį. 2011 m. lapkričio 5 d. jis buvo faktiškai išsiųstas iš šalies.
13. 2013 m. rugsėjo 1 d. M. Petrea grįžo į Graikiją, kur 2013 m. rugsėjo 25 d. pateikė prašymą išduoti jam, kaip Sąjungos piliečiui, registracijos sertifikatą. Graikijos valdžios institucijos patenkino šį prašymą ir tą pačią dieną išdavė M. Petrea prašomą registracijos sertifikatą.
14. Šis registracijos sertifikatas, kaip Graikijos vyriausybė pripažino nagrinėjant bylą Teisingumo Teisme, buvo išduotas per klaidą.
15. 2014 m. spalio 14 d. Tmima Allodapon Dytikis Thessalonikis (Vakarų Salonikų užsieniečių policijos tarnyba) deleguotojo vadovo administraciniu aktu minėtas sertifikatas buvo atšauktas. Tuo pačiu dokumentu buvo priimtas sprendimas grąžinti M. Petrea. Šis sprendimas priimtas motyvuojant tuo, kad jis yra Graikijos teritorijoje, nors pagal 2011 m. sprendimą vis dar yra įrašytas į nacionalinį nepageidaujamų užsieniečių registrą.
16. Ieškovas pareiškė ieškinį dėl 2014 m. administracinio akto, teigdamas, kad apie 2011 m. sprendimą dėl draudimo atvykti į šalį jam nebuvo pranešta jam suprantama kalba. M. Petrea teigė, jog dėl to, kad iki nuteisimo 2011 m. jis nebuvo padaręs jokio nusikaltimo, tuo metu jis nekėlė jokio pavojaus viešajai tvarkai ir visuomenės saugumui.
17. 2014 m. lapkričio 10 d. sprendimu Diefthynsi Allodapon Thessalonikis (Salonikų užsieniečių direkcija) atmetė jo skundą. Šis sprendimas buvo motyvuojamas tuo, kad ieškovas kelia grėsmę viešajai tvarkai ir visuomenės saugumui, nes pažeidė draudimą atvykti į šalį. Dėl argumento, susijusio su nepranešimu apie 2011 m. sprendimą, minėta Graikijos valdžios institucija nurodė, kad trūkumai pranešimo apie šį sprendimą etapu hipotetiškai būtų galėję būti panaikinimo motyvas, jei šis sprendimas būtų ginčijamas. Tačiau šiais trūkumais nebuvo remtasi siekiant ginčyti 2014 m. administracinį aktą.
18. M. Petrea pareiškė ieškinį dėl 2014 m. sprendimo panaikinimo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui.
IV. Prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
19. Šiomis aplinkybėmis Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Salonikų pirmosios instancijos administracinis teismas) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikti šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar [Direktyvos 2004/38] 27 ir 32 straipsniai, siejami su SESV 45 ir 49 straipsniais, atsižvelgiant į valstybių narių procesinę autonomiją ir į teisėtų lūkesčių apsaugos ir gero administravimo principus, turi būti aiškinami taip, kad pagal juos įpareigojama ar leidžiama panaikinti Europos Sąjungos piliečio registracijos sertifikatą, kuris pagal Prezidento dekreto Nr. 106/2007 8 straipsnio 1 dalį buvo išduotas kitos valstybės narės piliečiui, ir priimti sprendimą tą pilietį išsiųsti iš priimančiosios valstybės, kai šis asmuo, nors ir būdamas įrašytas į nepageidaujamų užsieniečių sąrašą, be to, dėl jo priimtas sprendimas uždrausti įvažiuoti į šalį dėl viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo pagrindų, prieš tai nepateikęs prašymo panaikinti draudimą atvykti pagal Direktyvos 2004/38 32 straipsnyje numatytą procedūrą, iš naujo atvyko į tą pačią valstybę narę ir joje pradėjo vykdyti verslą, atsižvelgiant į tai, kad šis draudimas atvykti laikytinas nepriklausomu su viešąja tvarka susijusiu pagrindu, kuris pateisina valstybės narės piliečio registracijos sertifikato panaikinimą?
2. Jei į pirmiau pateiktą klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar minėtos aplinkybės gali būti prilyginamos Europos Sąjungos piliečio nelegaliam buvimui priimančiosios valstybės teritorijoje, todėl kompetentingos institucijos turi teisę panaikinti Europos Sąjungos piliečio registracijos sertifikatą ir priimti sprendimą šį asmenį grąžinti, kaip tai numatyta [Direktyvos 2008/115] 6 straipsnio 1 dalyje, netgi jei, viena vertus, registracijos sertifikatas paprastai nėra prilyginamas nuolatiniam leidimui gyventi šalyje, o, kita vertus, Direktyva 2008/115 ratione personae taikoma tik trečiųjų šalių piliečiams?
3. Jeigu į tą patį klausimą būtų atsakyta neigiamai, ar kitos valstybės narės piliečio registracijos sertifikato, kuris nėra dokumentas, suteikiantis teisę teisėtai gyventi šalyje, panaikinimas dėl su viešąja tvarka ir visuomenės saugumu susijusių pagrindų ir priimančiosios valstybės narės kompetentingų nacionalinių institucijų naudojantis procesine autonomija priimtas sprendimas grąžinti šį pilietį pagal teisingą teisės aiškinimą gali būti laikomi kaip vienas priimtas administracinis aktas dėl išsiuntimo, kaip tai suprantama pagal [Direktyvos 2004/38] 27 ir 28 straipsnius, kuriam taikoma teisminė kontrolė tokiomis sąlygomis, kokios įtvirtintos tose nuostatose, kuriose numatyta, kokie galimi ES piliečių išsiuntimo iš priimančiosios valstybės narės pagrindai?
4. Nepaisant to, ar į pirmą ir antrą klausimus būtų atsakyta teigiamai, ar neigiamai, ar veiksmingumo principui prieštarauja nacionalinių teismų praktika, draudžianti administracinėms institucijoms, o vėliau teismams tuo atveju, kai panaikinamas Europos Sąjungos piliečio registracijos sertifikatas ir priimamas sprendimas jį išsiųsti iš priimančios valstybės narės dėl to, kad galioja sprendimas uždrausti kitos valstybės narės piliečiui atvykti į minėtą (pirmąją) valstybę narę, tikrinti, ar priimant šį sprendimą dėl draudimo atvykti į šalį buvo užtikrintos [Direktyvos 2004/38] 30 ir 31 straipsniuose numatytos procesinės garantijos?
5. Jeigu į ankstesnį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar iš [Direktyvos 2004/38] 32 straipsnio matyti, kad valstybės narės kompetentingos administracinės institucijos bet kuriuo atveju privalo įteikti suinteresuotajam kitos valstybės narės piliečiui sprendimą dėl jo išsiuntimo jam suprantama kalba, kad šis asmuo galėtų veiksmingai pasinaudoti minėtose direktyvos nuostatose numatytomis procesinėmis teisėmis, net jei jis nepateikė tokio prašymo?“
20. Rašytines pastabas pateikė pagrindinės bylos ieškovas, Graikijos, Belgijos ir Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės vyriausybės ir Komisija. M. Petrea, Graikijos, Danijos ir Jungtinės Karalystės vyriausybės ir Komisija buvo išklausytos 2017 m. vasario 2 d. posėdyje.
V. Analizė
A. Dėl pirmojo prejudicinio klausimo
21. Pirmuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar Sąjungos piliečiui, kuris atvyko į kitos valstybės narės nei jo pilietybės valstybė narė teritoriją ir joje gavo registracijos sertifikatą, nors anksčiau dėl jo buvo priimtas sprendimas uždrausti atvykti į šios valstybės narės teritoriją, ir kuris nepasinaudojo Direktyvos 2004/38 32 straipsnyje numatyta teisių gynimo priemone, šis registracijos sertifikatas turėtų (arba) galėtų būti panaikintas, pritaikant jam kitą grąžinimo priemonę.
1. Ar Direktyva 2004/38 įpareigojama panaikinti registracijos sertifikatą ir nustatyti grąžinimo priemonę?
22. Kalbant apie tai, ar Direktyva 2004/38 valstybei narei nustatyta pareiga panaikinti registracijos sertifikatą ir nustatyti grąžinimo priemonę, du šio klausimo aspektus išanalizuosiu atskirai, ir pirmiausia pradėsiu analizę, susijusią su grąžinimo priemonės nustatymu. Trečiuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar registracijos sertifikato panaikinimą ir grąžinimo priemonės nustatymą galima laikyti vienu administraciniu aktu. Tačiau, kadangi Direktyva 2004/38 nepripažįstamas vienas bendras aktas, susijęs, pirma, su sertifikato panaikinimu ir, antra, grąžinimo priemonės nustatymu, remdamasis tokia atskira analize, galėsiu, atsižvelgdamas į šią direktyvą, nustatyti galimą pareigos imtis šių dviejų priemonių šaltinį.
23. Pažymiu, kad tik Komisija išsamiai išanalizavo šį klausimą savo rašytinėse pastabose, siūlydama pateikti neigiamą atsakymą, nes tokia pareiga nekyla iš Direktyvos 2004/38.
24. Dėl klausimo, ar pagal Sąjungos teisę valstybė narė tokiomis aplinkybėmis kaip pagrindinėje byloje turi nustatyti grąžinimo priemonę, laikausi nuomonės, kad Direktyvoje 2004/38 tokia pareiga nenustatyta. Pažymėtina, kad Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 dalies formuluotė susijusi tik su „galimybe“ apriboti judėjimo ir gyvenimo šalyje laisvę ir ji bet kuriuo atveju nėra suformuluota taip, kad iš šios formuluotės būtų galima spręsti apie tokios pareigos buvimą.
25. Jei valstybės narės neprivalo išsiųsti asmens, pažeidusio draudimą atvykti į šalies teritoriją, ar tas pats taikoma kalbant apie Sąjungos piliečio registracijos sertifikato panaikinimą?
26. Pažymiu, kad Direktyvoje 2004/38 nėra nuostatų, kuriomis nustatyta pareiga panaikinti šį sertifikatą. Tad būtent kiekviena valstybė narė turi priimti taisykles, susijusias su pareiga panaikinti per klaidą išduotą sertifikatą.
27. Atsižvelgiant į tai, kas nurodyta pirmiau, iš Direktyvos 2004/38 nekyla jokia pareiga, susijusi su registracijos sertifikato panaikinimu ir grąžinimo priemonės nustatymu.
2. Ar pagal Direktyvą 2004/38 leidžiama panaikinti registracijos sertifikatą ir nustatyti grąžinimo priemonę?
28. Reikia išnagrinėti, ar tokiu atveju, kai asmuo atvyksta į valstybės narės teritoriją, nors šios valstybės narės valdžios institucijos dėl jo priėmė sprendimą uždrausti atvykti į šalies teritoriją, pagal SESV 45 ir 49 straipsnius, Direktyvos 2004/38 27 ir 32 straipsnius ir teisėtų lūkesčių apsaugos bei gero administravimo principus leidžiama panaikinti registracijos sertifikatą ir nustatyti grąžinimo priemonę.
29. Man atrodo, kad šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar tokiam asmeniui gali būti nustatyta grąžinimo priemonė, nenagrinėjant Direktyvos 2004/38 27 ir 28 straipsniuose numatytų sąlygų, nors pastaroji nuostata pirmajame prejudiciniame klausime nepaminėta(4).
30. Šiuo klausimu Graikijos, Belgijos, Jungtinės Karalystės vyriausybės ir Komisija nurodė, jog dėl to, kad sprendimas uždrausti atvykti į šalies teritoriją buvo priimtas pagal Direktyvos 2004/38 27 ir 28 straipsnius, tik prašymas panaikinti draudimą, teisėtai pateiktas pagal šios direktyvos 32 straipsnį, sukelia priimančiajai valstybei narei pareigą atlikti naują nagrinėjimą pagal minėtos direktyvos 27 ir 28 straipsnius. M. Petrea ginčija tokį Sąjungos teisės aiškinimą.
a) Pagal SESV 45 ir 49 straipsnius Sąjungos piliečiams suteiktos laisvės
31. Pirmiausia pažymėtina, kad, priimdamas Direktyvą 2004/38, Sąjungos teisės aktų leidėjas nesilaikė sektorinio požiūrio(5) ir nustatė bendrą sistemą, susijusią su SESV 21 straipsnio 1 dalimi Sąjungos piliečiams suteikiamos teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje įgyvendinimu. Ši direktyva buvo priimta remiantis, be kita ko, EB sutarties 40 ir 44 straipsniais, atitinkamai susijusiais su priemonėmis, skirtomis laisvam darbuotojų judėjimui (EBS 39 straipsnis ir SESV 45 straipsnis) ir įsisteigimo laisvei (EBS 43 straipsnis ir SESV 49 straipsnis) įgyvendinti.
32. Direktyva 2004/38 siekiama supaprastinti naudojimąsi laisve laisvai judėti ir gyventi ir sustiprinti šią teisę(6). Tačiau ši teisė nėra besąlygiška ir jai gali būti taikomi Sutartyje ir jai įgyvendinti priimtose nuostatose(7), visų pirma, SESV 45 ir 49 straipsniams(8), taip pat SESV 21 straipsniui įgyvendinti priimtose nuostatose, t. y. Direktyvoje 2004/38(9), nustatyti apribojimai.
33. Taigi Sąjungos piliečių, kuriems suteikiamos SESV 45 ir 49 straipsniuose numatytos laisvės, teisė judėti ir gyventi gali būti ribojama tiek, kiek tai numatyta Direktyvoje 2004/38.
b) Draudimo atvykti į šalies teritoriją pasekmių vertinimas atsižvelgiant į Direktyvą 2004/38
34. Pirmiausia reikėtų pažymėti, kad draudimas atvykti į šalies teritoriją yra Direktyva 2004/38 pripažįstama ribojimo priemonė.
35. Iš Direktyvos 2004/38 27 straipsnio, aiškinamo atsižvelgiant į šios direktyvos 32 straipsnį, matyti, kad draudimo atvykti į šalies teritoriją priemonės iš esmės neprieštarauja Sąjungos teisei, jei jos nustatomos tik dėl viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar visuomenės sveikatos priežasčių, jei jos nėra neribotos ir gali būti panaikintos pagal Direktyvos 2004/38 32 straipsnį.
36. Reikia priminti, kad pagal Direktyvos 2004/38 31 straipsnio 4 dalį valstybės narės gali išsiųsti atitinkamą asmenį iš savo teritorijos laukdamos, kol bus išnagrinėtas asmens skundas dėl jo teises ribojančios priemonės pagal šią direktyvą. Tačiau asmuo, kuriam taikoma ši priemonė, gali prašyti būti asmeniškai išklausytas kompetentingo teismo. Taigi galima teigti, kad per skundo nagrinėjimo procedūrą asmens buvimas turi būti toleruojamas siekiant jam leisti pasinaudoti teise į teisingą bylos nagrinėjimą ir pateikti visus gynybos pagrindus(10).
37. Tačiau pagal Direktyvos 2004/38 32 straipsnio 2 dalį asmenys, kuriems taikomas draudimas atvykti į šalies teritoriją, neturi teisės patekti į atitinkamos valstybės narės teritoriją, kol jų prašymas panaikinti šį draudimą yra svarstomas.
38. Reikėtų pažymėti, kad Šengeno erdvėje, nesant sistemingų Sąjungos viduje taikomų patikrinimų, sunku kontroliuoti, ar Sąjungos piliečiai laikosi draudimo atvykti į šalies teritoriją priemonių. Taigi asmuo, kuriam taikoma šio pobūdžio priemonė, gali mėginti atvykti į atitinkamos valstybės narės teritoriją. Jei šios valstybės narės valdžios institucijos turėtų iš naujo įvertinti, ar asmenį galima išsiųsti iš šalies dėl viešosios tvarkos priežasčių, asmens, kuriam taikomas draudimas atvykti į šalies teritoriją, padėtis būtų tokia pati kaip ir Sąjungos piliečio, kuriam tokia priemonė netaikoma. Siekiant užkirsti kelią tokiam galimam „piktnaudžiavimui“(11), atsižvelgiant į Direktyvą 2004/38, draudimo atvykti į šalies teritoriją priemone siekiama visiškai apriboti teisę atvykti(12) ir teisę gyventi šalyje nustatytą laikotarpį.
39. Siekdamas panaikinti tokio draudimo pasekmes, susigrąžinti teisę atvykti į atitinkamos valstybės narės teritoriją ir įteisinti savo buvimą šalyje, suinteresuotasis asmuo pagal Direktyvos 2004/38 32 straipsnio 1 dalį privalo pateikti prašymą panaikinti draudimą.
c) Direktyvos 2004/38 27 straipsnio taikymo sritis
1) Registracijos sertifikato panaikinimas
i) Registracijos sertifikato teisinės pasekmės
40. Ar reikėtų laikytis nuomonės, kad registracijos sertifikato išdavimas 2013 m. panaikino 2011 m. priimto sprendimo uždrausti atvykti į šalies teritoriją teisines pasekmes ir kad todėl reikėjo išnagrinėti, ar yra įvykdytos Direktyvos 2004/38 27 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatytos sąlygos, kad būtų galima iš naujo apriboti M. Petrea teises?
41. Pagal Sprendimu Royer suformuotą jurisprudenciją valstybės narės piliečių teisės atvykti į kitos valstybės narės teritoriją ir gyventi joje kyla iš Sąjungos pirminės tesės ir todėl yra įgyjamos neatsižvelgiant į jokius administracinius formalumus(13). Šis požiūris neseniai dar kartą patvirtintas Sprendime Dias(14).
42. Žinoma, šios pozicijos laikytasi atsižvelgiant į ankstesnį teisinį pagrindą, kuriuo šios teisės buvo suteikiamos tik tiems valstybių narių piliečiams, kurie vykdė ekonominę veiklą tarpvalstybinėmis aplinkybėmis. Tačiau manau, kad tuo pačiu požiūriu reikėtų vadovautis ir po Mastrichto sutarties, pagal kurią į EB sutartį buvo įtraukta Europos Sąjungos pilietybės sąvoka, įsigaliojimo.
43. Priimdamas Direktyvą 2004/38, Sąjungos teisės aktų leidėjas neketino nustatyti naujos sistemos. Atvirkščiai, jis siekė konsoliduoti ir kodifikuoti esamus principus, kylančius iš teisės aktų ir Teisingumo Teismo jurisprudencijos(15).
44. Pradiniame Direktyvos 2004/38 projekte buvo nurodyta, kad „teisė gyventi šalyje konstatuojama nedelsiant išduodant registracijos sertifikatą“(16). Vis dėlto iš Direktyvos 2004/38 pasiūlymo konstatuojamųjų dalių galima daryti išvadą, kad šios direktyvos 8 straipsnio 2 dalyje numatytas registracijos sertifikatas, kaip ir Sprendime Royer nagrinėta leidimo gyventi šalyje kortelė, yra tik aktas, kuriuo deklaratyviai pripažįstama anksčiau buvusi teisė. Noras vadovautis Teisingumo Teismo jurisprudencija, susijusia su šio patvirtinimo teisiniu pobūdžiu, buvo patvirtintas vykstant parengiamiesiems darbams, susijusiems su Direktyva 2004/38. Direktyvos 2004/38 pasiūlymo 8 straipsnio 2 dalies tekstas, kuriame buvo nurodyta, kad registracijos sertifikatas yra esminis dokumentas, buvo performuluotas, patikslinant, kad šis sertifikatas yra tik deklaratyvaus pobūdžio(17).
45. Šiuo etapu darau išvadą, kad Graikijos valdžios institucijų išduotas registracijos sertifikatas yra tik deklaratyvus aktas ir juo neįgyjama nė viena iš Direktyvoje 2004/38 numatytų teisių. Iš to darytina išvada, kad draudimas atvykti į šalies teritoriją sukelia pasekmių, nepaisant to, kad Graikijos valdžios institucijos išdavė šį sertifikatą M. Petrea.
ii) Galimybė panaikinti per klaidą išduotą registracijos sertifikatą
46. Ar galima panaikinti Sąjungos piliečio registracijos sertifikatą, prieš tai neatlikus nagrinėjimo pagal Direktyvos 2004/38 27 straipsnyje numatytas sąlygas?
47. Direktyvoje 2004/38 tokio sertifikato panaikinimo priemonė neminima. Iš mano analizės, susijusios su deklaratyviu šio sertifikato pobūdžiu, matyti, kad tokiu per klaidą išduotu sertifikatu iš esmės nepanaikinamos draudimo atvykti į šalies teritoriją sukeliamos pasekmės. Todėl jei sprendimas uždrausti atvykti į šalies teritoriją, kuris priimtas dėl viešosios tvarkos ar visuomenės saugumo priežasčių ir kuris priimtas teisėtai laikantis Sąjungos teisės, toliau sukelia pasekmių, valstybė narė neprivalo nagrinėti kurios nors iš Direktyvos 2004/38 27 straipsnyje numatytų priežasčių aktualumo, kad toks sertifikatas būtų panaikintas. Tai gali būti nagrinėjama tik pateikus šios direktyvos 32 straipsnio 1 dalyje numatytą prašymą panaikinti draudimą.
48. Atsižvelgdamas į tai, kas nurodyta pirmiau, laikausi nuomonės, kad Direktyva 2004/38 nedraudžiama panaikinti Sąjungos piliečiui, atvykusiam į valstybės narės teritoriją, nors jam yra nustatytas draudimas atvykti į šios valstybės narės teritoriją, per klaidą išduotą registracijos sertifikatą.
2) Grąžinimo priemonės nustatymas
i) Grąžinimo priemonė, nustatyta remiantis tuo, kad, atsižvelgiant į Direktyvą 2004/38, pažeistas draudimas atvykti į šalies teritoriją
49. Ar grąžinimo priemonė, nustatyta dėl draudimo atvykti į šalies teritoriją pažeidimo, patenka į Direktyvos 2004/38 27 straipsnio taikymo sritį?
50. Viena vertus, reikia pažymėti, kad nagrinėjamos priemonės tikslas yra išsiųsti asmenį iš priimančiosios valstybės narės teritorijos, ir tai galėtų rodyti, kad tokia priemonė patenka į Direktyvos 2004/38 27 straipsnio taikymo sritį. Taigi būtų galima teigti, kad, prieš priimdama sprendimą dėl grąžinimo, priimančioji valstybė narė turi atsižvelgti į šios direktyvos 27 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatytas aplinkybes. Kitaip tariant, vadovaujantis šia prielaida, nacionalinės valdžios institucijos privalėtų, be kita ko, įvertinti priežasčių, dėl kurių asmeniui turi būti nustatyta grąžinimo priemonė, aktualumą ir proporcingumą.
51. Kita vertus, pagrindinėje byloje draudimo atvykti į šalies teritoriją priemonė M. Petrea buvo nustatyta 2011 m. Todėl po šio asmens faktinio išsiuntimo iš šalies jo teisė atvykti ir gyventi buvo apribota nagrinėjamoje priemonėje nustatytam terminui. Taigi 2014 m. sprendimu dėl grąžinimo M. Petrea teisės neapribotos, tačiau sudaryta galimybė užtikrinti 2011 m. nustatyto draudimo atvykti į šalies teritoriją veiksmingumą. Pažymėtina, kad Direktyvos 2004/38 27 straipsnis yra šios direktyvos VI skyriuje „Teisės įvažiuoti į šalį ir teisės gyventi šalyje apribojimai dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ir sveikatos apsaugos priežasčių“. Taigi galima manyti, kad šis straipsnis susijęs tik su priemonėmis, kuriomis apribojamos Sąjungos piliečiams suteiktos teisės. Jei sutiktume su tokiu Direktyvos 2004/38 27 straipsnio taikymo srities aiškinimu, kaip ir Jungtinės Karalystės vyriausybė, kuri savo rašytinėse pastabose nurodė, kad sprendimas, priimamas po draudimo atvykti į šalies teritoriją, „pats savaime nėra priemonė, kurios imtasi 27 straipsnio 2 dalies tikslais <…> arba [Direktyvos 2004/38] 28 straipsnio tikslais“, išeitų, kad 2014 m. sprendimas dėl grąžinimo, nepaisant jo pobūdžio, dėl kurio jis yra prilyginamas 2011 m. sprendimui, nepatektų į Direktyvos 2004/38 27 straipsnio taikymo sritį. Tuomet nacionalinės teisės aktų leidėjams tektų pritaikyti visas taisykles, susijusias su priemonėmis, kurių imtasi po sprendimo uždrausti atvykti į šalies teritoriją.
52. Manęs šis požiūris neįtikina.
53. Direktyvos 2004/38 27 straipsnio taikymo sritis yra pakankamai plati. Pradinis pasiūlymas dėl šios direktyvos 27 straipsnio 1 dalies formuluotės, kurioje buvo kalbama tik apie „sprendimus atsisakyti įleisti į šalies teritoriją arba sprendimus išsiųsti iš šalies teritorijos“(18), vykstant teisėkūros darbams buvo iš dalies pakeistas siekiant įtraukti „visų rūšių sprendimus, kuriais apribojamas laisvas judėjimas“, t. y. „visų rūšių priemones, nesvarbu, ar tai būtų išsiuntimas, draudimas atvykti į šalies teritoriją ar draudimas išvykti iš šalies teritorijos“(19).
54. Antra, reikia priminti, kad Direktyvos 2004/38 27 straipsnio formuluotė apima ne tik priemones, kuriomis apribojamos šioje direktyvoje numatytos „teisės“, nes ji apskritai susijusi su visomis priemonėmis, kuriomis apribojama „judėjimo ir gyvenimo šalyje laisvė“.
55. Trečia, Direktyvos 2004/38 VI antraštinės dalies nuostatos taip pat susijusios su asmenimis, kurių teisė atvykti į šalį ar teisė gyventi joje anksčiau buvo apribotos nustačius priemonę, kurios teisėtai imtasi laikantis Sąjungos teisės(20).
56. Atsižvelgdamas į tai, manau, kad grąžinimo priemonė, kurios imtasi nustačius draudimą atvykti į šalies teritoriją, patenka į Direktyvos 2004/38 27 straipsnio taikymo sritį. Nepaisydamas to, kas nurodyta pirmiau, laikausi nuomonės, kad, norint nustatyti tokią priemonę, nebūtina prieš tai išanalizuoti priežasčių, kuriomis remiantis buvo priimtas šis sprendimas uždrausti atvykti į šalies teritoriją, aktualumo.
ii) Priežasčių, pateisinančių grąžinimo priemonės nustatymą, aktualumas
57. Teisingumo Teismas, remdamasis Direktyva 64/221/EEB(21), kuri galiojo prieš priimant Direktyvą 2004/38, jau patvirtino, kad Sąjungos teisėje „draudžiama nacionalinė praktika, pagal kurią nacionaliniai teismai, tikrindami sprendimo išsiųsti iš šalies kitos valstybės narės pilietį teisėtumą, neprivalo atsižvelgti į faktines aplinkybes, kurios susiklostė po to, kai kompetentinga institucija priėmė paskutinį sprendimą, bet kurios gali reikšti realios ir esamos grėsmės, kurią viešajai tvarkai savo elgesiu kėlė suinteresuotasis asmuo, išnykimą ar reikšmingą jos sumažinimą“(22).
58. Pažymėtina, kad šis požiūris atspindėtas įvairiose Direktyvos 2004/38 nuostatose. Jos 27 straipsnio 2 dalyje reikalaujama, kad „priemonės, kurių imtasi dėl valstybinės politikos ar visuomenės saugumo priežasčių“, būtų grindžiamos, be kita ko, esamomis aplinkybėmis, susijusiomis su asmeniu, kuriam šios priemonės yra skirtos. Tokį požiūrį taip pat rodo šios direktyvos 33 straipsnio 2 dalies formuluotė, kurioje numatyta, kad jei sprendimas dėl išsiuntimo įvykdomas praėjus daugiau kaip dvejiems metams po jo priėmimo, vykdant šį sprendimą reikia iš naujo įvertinti suinteresuotojo asmens padėtį.
59. Šios trys nuorodos į jurisprudenciją ir teisės aktų nuostatos nesusijusios su draudimu atvykti į šalies teritoriją. Primenu, kad dėl savo pobūdžio tokia priemonė sukelia ilgalaikių teisinių pasekmių. Šios pasekmės būtų panaikintos, jei net pažeidus tokį draudimą valdžios institucijos privalėtų tikrinti šio draudimo nustatymo priežasčių aktualumą.
60. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, šiuo etapu konstatuoju, jog bendrai aiškinant Direktyvos 2004/38 nuostatas negalima daryti išvados, kad Sąjungos teisėje draudžiama taikyti grąžinimo priemonę, nustatytą prieš tai nepatikrinus šios direktyvos 27 ir 28 straipsniuose numatytų sąlygų, asmeniui, kuris pažeidė draudimą atvykti į šalies teritoriją.
d) Teisėtų lūkesčių principas
61. Ar tokiomis aplinkybėms kaip pagrindinėje byloje asmuo gali remtis teisėtų lūkesčių apsaugos principu, siekdamas, kad būtų panaikintos draudimo atvykti į priimančiosios valstybės narės teritoriją pasekmės?
62. Reikia priminti, kad teisė remtis teisėtų lūkesčių apsaugos principu suteikiama kiekvienam privačiam asmeniui, kuriam iš leidžiamų ir patikimų šaltinių buvo suteiktos tikslios, besąlyginės ir tikrovę atitinkančios garantijos(23). Pagal suformuotą jurisprudenciją šiuo principu, vadovaujantis klasikiniu jo aiškinimu, nustatomi tam tikri neteisėto administracinio akto panaikinimo atgaline data apribojimai. Tačiau pirmiausia šie motyvai susiję su baigtinio pobūdžio aktais, kuriais suteikiamos subjektinės teisės(24).
63. Kaip jau paaiškinau, registracijos sertifikatas nesuteikia Sąjungos piliečiui teisės gyventi šalyje. Jei sertifikato išdavimas nesukuria tesės gyventi šalyje ar atvykti į ją, jis taip pat negali sukurti ir jokio lūkesčio, taip pat ir teisėto.
64. Vis dėlto net ir pateikus kitokį aiškinimą, pagal kurį nebaigtinio pobūdžio aktai galėtų sukurti teisėtų lūkesčių, kurie nusipelno apsaugos pagal Sąjungos teisę(25), galima būtų teigti, kad M. Petrea lūkesčiai nenusipelno tokios apsaugos.
65. Bet kuriuo atveju teisėtų lūkesčių apsaugos principas grindžiamas konkretaus intereso ir bendrojo viešosios tvarkos intereso pusiausvyra(26). Šioje byloje iš šio principo kylančią apsaugą M. Petrea būtų galima suteikti tik su viena sąlyga – kad ši apsauga leidžia užtikrinti šių dviejų interesų pusiausvyrą.
66. Tačiau teisėtų lūkesčių apsaugos principas dažnai yra tikslinamas teigiant, kad administracinį aktą leidžiama panaikinti tik jeigu nagrinėjamą aktą priėmusi institucija laikėsi protingo termino. Šio laikotarpio trukmė gal būti svarbi vertinant šią nagrinėjamų interesų pusiausvyrą. Bet kuriuo atveju protingas panaikinimo termino pobūdis turi būti vertinamas atsižvelgiant į kiekvienai situacijai būdingas aplinkybes. Todėl man atrodo, kad jeigu nagrinėjamas sprendimas nėra baigtinio pobūdžio, „protingu“ laikomas terminas turėtų būti akivaizdžiai ilgesnis už tą, kurio pakaktų lūkesčiams, atsiradusiems dėl akto, kuriuo sukuriamos subjektinės teisės, apsaugoti(27).
67. Be to, nuo registracijos sertifikato išdavimo M. Petrea iki grąžinimo priemonės nustatymo praėjo mažiau nei 13 mėnesių. Pagal Direktyvos 2004/38 33 straipsnio 2 dalį, jei sprendimas dėl išsiuntimo įvykdomas praėjus daugiau kaip dvejiems metams po jo priėmimo, valstybė narė patikrina priežasčių, kuriomis remdamasi ji priėmė šį sprendimą, aktualumą ir realumą. Pagal Direktyvą 2004/38 praėjus dvejų metų laikotarpiui valstybės narės įpareigojamos iš naujo patikrinti išsiuntimo priemonės, bet ne draudimo atvykti į šalies teritoriją priemonės, dėl savo pobūdžio sukeliančios ilgalaikių teisinių pasekmių, aktualumą. Taigi, atrodo, nėra jokių požymių, kad pagrindinėje byloje registracijos sertifikato panaikinimas ir grąžinimo priemonės nustatymas galėtų akivaizdžiai pažeisti teisėtų lūkesčių apsaugos principą.
68. Bet kokiu atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti, ar potencialius M. Petrea lūkesčius galima laikyti „teisėtais“ ir ar jie nusipelno ypatingos apsaugos, atsižvelgiant į nagrinėjamas sąlygas.
69. Apibendrinant atrodo, kad iš esmės registracijos sertifikato išdavimas nesukuria teisėto lūkesčio. Tačiau nacionalinis teismas turi įvertinti, ar pagal teisėtų lūkesčių apsaugos principą pagrindinėje byloje nagrinėjamomis aplinkybėmis draudžiama panaikinti tokį sertifikatą.
e) Gero administravimo principas
70. Prašyme priimti prejudicinį sprendimą Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (Salonikų administracinis pirmosios instancijos teismas) nepatikslino priežasčių, dėl kurių gero administravimo principas galėtų būti reikšmingas atsakymui į jo pirmąjį klausimą.
71. Reikia konstatuoti, kad šis klausimas susijęs su galimybe panaikinti registracijos sertifikatą ir nustatyti grąžinimo priemonę prieš tai iš naujo nenagrinėjant Direktyvos 2004/38 27 ir 28 straipsniuose numatytų sąlygų.
72. Taigi galima daryti prielaidą, kad, minėdamas gero administravimo principą, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, kokią reikšmę pagrindinės bylos aplinkybėmis turi rūpestingumo pareiga(28). Ši pareiga reikalauja išsamaus įvertinimo, atsižvelgiant į suinteresuotojo asmens padėtį kiekvieną kartą, kai dėl jo yra priimamas sprendimas(29).
73. Tačiau nesu įsitikinęs, kad šį požiūrį galima taikyti tokiu atveju, kai draudimas atvykti į šalies teritoriją vis dar galioja. Kaip jau minėjau, dėl tokio sprendimo(30) draudimas atvykti į šalies teritoriją iš esmės prarastų teisinę galią. Todėl gero administravimo principu negalima remtis siekiant išvengti draudimo atvykti į šalies teritoriją, kurį pagrindinės bylos aplinkybėmis teisėtai nustatė nacionalinės valdžios institucijos, pasekmių.
74. Atsižvelgdamas į tai, kas nurodyta pirmiau, laikausi nuomonės, kad pagrindinės bylos aplinkybėmis registracijos sertifikato panaikinimas ir grąžinimo priemonės nustatymas neprieštarauja Sąjungos teisei.
B. Dėl antrojo prejudicinio klausimo
75. Antruoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar bendrų procedūrų taikymas, viena vertus, Direktyvoje 2008/115 numatytiems trečiųjų šalių piliečiams ir, kita vertus, Sąjungos piliečiams, kuriems taikoma Direktyva 2004/38, atitinka Sąjungos teisę.
76. Graikijos ir Belgijos vyriausybės, taip pat Komisija teigiamai atsako į šį klausimą. Jungtinės Karalystės vyriausybė tiesiog konstatuoja, kad Direktyva 2008/115 taikoma tik trečiųjų šalių piliečiams, neteisėtai gyvenantiems valstybės narės teritorijoje, o Danijos vyriausybė pritaria šiai išvadai. M. Petrea nepateikė aiškios pozicijos šiuo klausimu.
1. Bendrosios pastabos
77. Direktyvoje 2004/38 numatytos tam tikros procedūrinės taisyklės, kurių valstybės narės turi laikytis, kad galėtų apriboti Sąjungos piliečio teisę gyventi šalyje, be kita ko, įtvirtintos jos 30 ir 31 straipsniuose. Tačiau joje nėra nuostatų dėl taisyklių, taikomų administracinėms ir teisminėms procedūroms, susijusioms su sprendimu, kuriuo panaikinama Sąjungos piliečio teisė gyventi priimančiosios valstybės teritorijoje. Pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją, jeigu nėra konkrečią sritį reglamentuojančių Sąjungos taisyklių, pagal procesinės autonomijos principą jos turi būti įtvirtintos kiekvienos valstybės narės teisės sistemoje su sąlyga, kad jos nebūtų mažiau palankios nei taisyklės, reglamentuojančios panašias situacijas, kurioms taikoma vidaus teisė (lygiavertiškumo principas), ir kad dėl jų netaptų praktiškai neįmanoma ar pernelyg sudėtinga pasinaudoti Sąjungos teisės suteiktomis teisėmis (veiksmingumo principas)(31).
78. Šiuo klausimu nematau kliūčių, galinčių trukdyti valstybei narei remtis nuostatomis, kuriomis Direktyva 2008/115 perkeliama į nacionalinę teisę, jeigu yra laikomasi Direktyvoje 2004/38 numatytos apsaugos, lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų, o tai turi įvertinti nacionalinis teismas.
79. Žinoma, direktyvų 2004/38 ir 2008/115 tikslai skiriasi. Vis dėlto nepritariu pozicijai, kad Direktyvoje 2008/115 numatytų priemonių negalima taikyti mutatis mutandis siekiant nustatyti procedūrines taisykles, taikytinas Sąjungos piliečiams.
80. Ši pozicija grindžiama mintimi, kad procedūriniais sprendimais, susijusiais su trečiųjų šalių piliečiais, neužtikrinama pakankama teisių apsauga, siekiant užtikrinti tinkamą Sąjungos piliečio procedūrinių teisių apsaugos lygį. Šiomis aplinkybėmis norėčiau atkreipti dėmesį į Direktyvos 2008/115 1 straipsnio formuluotę, pagal kurią šia direktyva „nustatomi bendri standartai ir tvarka, taikomi valstybėse narėse <…> remiantis pagrindinėmis teisėmis kaip Bendrijos ir tarptautinės teisės bendraisiais principais, įskaitant pabėgėlių apsaugos ir žmogaus teisių reikalavimus(32).
81. Atsižvelgdamas į tai, kas nurodyta pirmiau, konstatuoju, kad Sąjungos teisėje iš esmės nedraudžiama naudoti taisyklių, susijusių su trečiųjų valstybių piliečiais, siekiant nustatyti Sąjungos piliečiams taikytiną sistemą.
82. Tačiau, neatsižvelgiant į bendrus argumentus, antrasis prejudicinis klausimas apima du klausimus, susijusius, pirma, su institucija, kompetentinga priimti sprendimą dėl Sąjungos piliečio grąžinimo, ir, antra, su galimybe priimti šį sprendimą kaip priemonę reaguojant į sprendimo uždrausti atvykti į šalies teritoriją pažeidimą.
2. Kompetentinga institucija
83. Remiantis prašyme priimti prejudicinį sprendimą pateikta informacija, pagrindinėje byloje 2014 m. administracinį aktą priėmusi institucija (Užsieniečių policijos tarnybos deleguotasis vadovas) nėra viena iš institucijų, kompetentingų priimti sprendimą dėl trečiųjų šalių piliečių grąžinimo.
84. Pažymėtina, kad Direktyvoje 2004/38 institucijų organizacinė struktūra tiksliai nenurodyta. Šiuo klausimu pritariu Komisijai, kuri, nurodydama Direktyvos 2004/38 turinį, teigė, kad šioje direktyvoje minimos tik „kompetentingos institucijos“(33). Taigi neįžvelgiu potencialaus Sąjungos teisės pažeidimo, jei atitinkamai institucijai yra suteikta kompetencija priimti nagrinėjamus aktus, bet kuriuo atveju laikantis Direktyva 2004/38 nustatytų procedūrinių garantijų.
3. Priemonė, nustatoma pažeidus draudimą atvykti į šalies teritoriją
85. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymėjo, jog Direktyvos 2008/115 6 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad valstybės narės priima sprendimą grąžinti kiekvienos trečiosios šalies pilietį, neteisėtai esantį jų teritorijoje, o tai reiškia, kad sprendimą grąžinti lemia neteisėtas buvimo šalyje pobūdis, o ne viešosios tvarkos ar nacionalinio saugumo motyvai.
86. Tačiau, kaip jau nurodžiau analizuodamas pirmąjį prejudicinį klausimą(34), sprendimu grąžinti pagrindinės bylos aplinkybėmis tik įgyvendinamos draudimo atvykti į šalies teritoriją pasekmės. Atsižvelgiant į šį tikslą, Direktyvos 2004/38 27 straipsnis, siejamas su šios direktyvos 32 straipsniu, ir iš Direktyvos 2008/115 6 straipsnio kylanti taisyklė paremti tuo pačiu principu. Todėl, apsiribodamas pastabomis tik dėl draudimo atvykti į šalies teritoriją pažeidimo atvejo, šiuo klausimu manau, kad nacionalinės teisės aktų ledėjas gal pritaikyti Direktyvos 2008/115 nuostatas siekdamas priimti Sąjungos piliečiams taikytinas taisykles.
87. Taigi į antrąjį prejudicinį klausimą siūlau atsakyti taip, kad Direktyva 2004/38 nedraudžiama naudotis Direktyvos 2008/115 turiniu nustatant taisykles, kuriomis būtų reglamentuojamos procedūros, susijusios su Sąjungos piliečio, atvykusio į atitinkamos valstybės narės teritoriją, grąžinimo priemone, nors jam dar galioja draudimas atvykti į šios valstybės narės teritoriją, jeigu yra laikomasi Direktyvoje 2004/38 numatytų apsaugos priemonių ir procedūrinių garantijų, taip pat lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų, o tai turi įvertinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas|.
C. Dėl trečiojo prejudicinio klausimo
88. Trečiąjį prejudicinį klausimą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas kelia tik tuo atveju, jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai. Tačiau pratęsiu savo analizę, jei Teisingumo Teismas nepritartų mano pozicijai pirmuoju klausimu.
89. Trečiuoju prejudiciniu klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą patekęs teismas iš esmės klausia, ar, darant prielaidą, kad nacionalinės institucijos, naudodamosi procesine autonomija, dėl viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo priežasčių panaikina kitos valstybės narės piliečio registracijos sertifikatą, šios institucijos galėtų šiam piliečiui kartu taikyti grąžinimo priemonę be teisminės kontrolės Direktyvos 2004/38 27 ir 28 straipsniuose nustatyta tvarka.
90. Jei Teisingumo Teismas, neigiamai atsakydamas į pirmąjį prejudicinį klausimą, nuspręstų, kad pagrindinės bylos aplinkybėmis grąžinimo priemonės nustatymas nėra draudimo atvykti į šalies teritoriją pažeidimo pasekmė, tai reikštų, kad šiai grąžinimo priemonei turėtų būti taikoma Direktyvos 2004/38 27 ir 28 straipsniuose numatyta teisminė kontrolė.
91. Būtent nacionalinės teisės aktų leidėjas sprendžia, ar tokio sertifikato panaikinimas ir sprendimo grąžinti priėmimas yra vienas aktas. Tačiau šių dviejų priemonių sujungimas negali pažeisti principo, pagal kurį prieš imantis grąžinimo priemonės turi būti atliekama teisminė kontrolė.
92. Atsižvelgdamas į šiuos argumentus, jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai, siūlau Teisingumo Teismui į trečiąjį klausimą atsakyti taip, kad sprendimo grąžinti Sąjungos pilietį, pažeidusį draudimą atvykti į šalies teritoriją, priėmimui turi būti taikoma Direktyvos 2004/38 27 ir 28 straipsniuose numatyta teisminė kontrolė.
D. Dėl penktojo prejudicinio klausimo
93. Paskutinis prejudicinis klausimas pateikiamas tik jeigu Teisingumo Teismas teigiamai atsakytų į ketvirtąjį klausimą.
94. Ketvirtuoju prejudiciniu klausimu siekiama nustatyti, ar pranešant apie sprendimą padarytu pažeidimu, t. y. jo turinio neišvertimu į suinteresuotajam asmeniui suprantamą kalbą, galima remtis pareiškiant ieškinį dėl priėmus šį sprendimą nustatytos priemonės. Teisingumo Teismui nereikėtų atsakyti į ketvirtąjį prejudicinį klausimą, jei į penktąjį klausimą jis atsakytų taip, kad sprendimas uždrausti atvykti į šalies teritoriją neturi būti įteiktas suinteresuotajam asmeniui suprantama kalba, jei jis nepateikė prašymo. Taigi penktąjį – paskutinį – klausimą analizuosiu prieš atsakydamas į ketvirtąjį klausimą.
95. Penktuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Direktyva 2004/38 priimančioji valstybė narė įpareigojama visais atvejais, neatsižvelgiant į tai, ar suinteresuotasis asmuo to prašo, ar ne, įteikti šiam asmeniui „sprendimą išsiųsti“ jam suprantama kalba.
96. Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad šis klausimas susijęs su Direktyvos 2004/38 32 straipsniu. Šis straipsnis susijęs tik su uždraudimo priemonėmis, kurių imtasi dėl viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ar visuomenės sveikatos priežasčių(35). Jame nenustatytas joks konkretus reikalavimas dėl draudimą nustatančių sprendimų įteikimo. Tačiau Direktyvos 2004/38 30 straipsnyje siekiama nustatyti taisykles, susijusias su pranešimu apie visas priemones, kurių imtasi pagal šios direktyvos 27 straipsnį, be kita ko, apie draudimo atvykti į šalies teritoriją priemonę, numatytą šios direktyvos 32 straipsnyje. Todėl manau, kad sprendimai dėl draudimo atvykti į šalies teritoriją patenka į Direktyvos 2004/38 30 straipsnio, kuriame bendrai patikslinama tokių sprendimų įteikimo tvarka, taikymo sritį.
97. Kaip nurodo Graikijos, Belgijos, Danijos, Jungtinės Karalystės vyriausybės ir Komisija, Direktyvos 2004/38 30 straipsniu įpareigojama ne įteikti sprendimą suinteresuotajam asmeniui suprantama kalba, jei jis to aiškiai neprašė, bet pranešti apie jį tokiomis sąlygomis, kad jis galėtų suvokti jo turinį ir pasekmes. Tačiau M. Petrea teigia, kad valdžios institucijos privalo įteikti suinteresuotajam asmeniui „sprendimą jį išsiųsti jam suprantama kalba“, neatsižvelgiant į tai, ar jis to prašė, ar ne.
98. Direktyvos 2004/38 30 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad apie visus sprendimus asmenys „informuojami raštu taip, kad gerai suvoktų jų turinį ir pasekmes jiems“, o šio straipsnio 2 dalyje iš esmės nurodyta, kad „atitinkami asmenys tiksliai ir išsamiai informuojami apie valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežastis, kuriomis buvo grindžiamas sprendimas jų atžvilgiu“.
99. Iš Direktyvos 2004/38 pasiūlymo aiškinamojo memorandumo yra aišku, kuo rėmėsi Sąjungos teisės aktų leidėjas, ir šiuo klausimu cituojamos, viena vertus, Direktyvos 64/221 nuostatos ir, kita vertus, Teisingumo Teismo jurisprudencija(36).
100. Tiksliau kalbant, Direktyvos 2004/38 30 straipsnio 1 dalyje, kurioje iš dalies pakartotas Direktyvos 64/221 7 straipsnio pirmos pastraipos tekstas, remiamasi Sprendimu Adoui ir Cornuaille(37). Tame sprendime Teisingumo Teismas pripažino, kad sprendimo neprivaloma išversti į suinteresuotojo asmens kalbą, ypač jeigu tai yra mažiau žinoma kalba, tačiau valstybė narė turi imtis visų reikalingų priemonių siekdama įsitikinti, kad suinteresuotasis asmuo supranta šio sprendimo pasekmes.
101. Rengiant teisės akto pasiūlymą Ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas kvestionavo šį požiūrį. Jis pažymėjo, kad pasiūlymo dėl Direktyvos 2004/38 aiškinamasis memorandumas prieštarauja pirminiam šios direktyvos tekstui, t. y. 28 straipsnio 2 daliai, pagal kurią sprendimas suinteresuotajam asmeniui turi būti įteiktas taip, kad jis galėtų suvokti jo turinį ir pasekmes, nes aiškinamajame memorandume nurodyta, kad sprendimo neprivaloma versti į suinteresuotojo asmens kalbą(38). Tačiau šio straipsnio, kuris tapo Direktyvos 2004/38 30 straipsnio 1 dalimi, formuluotė šiuo klausimu nebuvo pakeista. Todėl man atrodo, jog teisės aktų leidėjas nepakeitė aiškinamajame memorandume išdėstytos pozicijos ir nemanė, kad būtina išversti kiekvieną sprendimą.
102. Galima kelti klausimą, kaip nacionalinės valdžios institucijos, jei suinteresuotasis asmuo šiuo klausimu nepateiktų aiškaus prašymo, galėtų nustatyti, kokia kalba yra suprantama suinteresuotajam asmeniui. Tokiomis aplinkybėmis svarbu pažymėti, kad Direktyvos 2004/38 30 straipsnis, siejamas su šios direktyvos 27 straipsnio 1 dalimi, susijęs ne tik su Sąjungos piliečiais, bet ir su jų šeimos nariais, neatsižvelgiant į jų pilietybę.
103. Todėl siūlau Teisingumo Teismui į penktąjį prejudicinį klausimą atsakyti taip, kad Direktyvos 2004/38 30 straipsniu priimančiosios valstybės narės institucijoms nenustatoma pareiga įteikti kitos valstybės narės piliečiui sprendimą uždrausti jam atvykti į šios šalies teritoriją jam suprantama kalba, jei šis pilietis to neprašė, bet vis dėlto valstybė narė turi imtis visų reikalingų priemonių, kad įsitikintų, kad suinteresuotasis asmuo suvokia šio sprendimo turinį ir pasekmes.
E. Dėl ketvirtojo prejudicinio klausimo
104. Jei Teisingumo Teismas nepritartų mano analizei, susijusiai su penktuoju prejudiciniu klausimu, ir manytų, kad pagal Sąjungos teisę priimančiosios valstybės narės institucijoms nustatoma pareiga įteikti kitos valstybės narės piliečiui sprendimą išsiųsti šį asmenį iš šalies jam suprantama kalba, išanalizuosiu ketvirtąjį prejudicinį klausimą.
105. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar pagal veiksmingumo principą draudžiama tokia nacionalinių teismų praktika, kai atitinkamoms institucijoms draudžiama, panaikinant Sąjungos piliečio registracijos sertifikatą arba priimančiajai valstybei narei nustatant išsiuntimo priemonę, pateisinamą draudimo kitos valstybės narės piliečiui atvykti į šalies teritoriją buvimu, vertinti, ar priimant sprendimą uždrausti atvykti į šalies teritoriją buvo laikomasi Direktyvos 2004/38 30 ir 31 straipsnių procedūrinių garantijų.
106. Man atrodo, kad šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia nustatyti, ar pagal Sąjungos teisę valstybėms narėms nustatoma pareiga iš naujo peržiūrėti pirminį sprendimą uždrausti atvykti į šalies teritoriją kiekvieną kartą, kai po šio sprendimo priėmimo imamasi atitinkamos priemonės.
107. Pažymiu, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ketvirtajame prejudiciniame klausime nurodo „sprendimą išsiųsti“. Vis dėlto, mano nuomone, jis, kaip ir pirmajame prejudiciniame klausime, turi omenyje „sprendimą grąžinti“, priimamą nustačius draudimą atvykti į šalies teritoriją.
108. Graikijos ir Belgijos vyriausybės, aiškiai remdamosi teisiniu saugumu, taip pat Jungtinės Karalystės vyriausybė laikosi nuomonės, kad į šį klausimą reikia atsakyti neigiamai. Tačiau M. Petrea ir Komisija nepritaria šiam požiūriui ir remiasi galimu šio sprendimo prieštaravimu veiksmingumo principui.
109. Pagal Direktyvos 2004/38 31 straipsnio 1 dalį asmuo, kuriam dėl valstybinės politikos, visuomenės saugumo ar sveikatos apsaugos priežasčių nuspręsta uždrausti atvykti į šalies teritoriją, turi teisę pasinaudoti teisminėmis teisių gynimo priemonėmis. Todėl manau, kad pagrindinės bylos aplinkybėmis M. Petrea galėjo nurodyti tai, kad 2011 m. sprendimas buvo įteiktas neišverstas, remdamasis Direktyvos 2004/38 31 straipsniu.
110. Tačiau Direktyva 2004/38 valstybės narės įpareigojamos laikytis jos 31 straipsnyje nustatytų procedūrinių garantijų tik „priimant“ ribojamuosius sprendimus(39). Manau, ši pareiga taikoma, kol šis sprendimas tampa galutinis. Ši pozicija atitinka Teisingumo Teismo jurisprudenciją, kurioje jau pripažinta, kad aplinkybė, jog administracinis sprendimas tapo galutinis, sustiprina teisinį tikrumą, todėl Sąjungos teisėje nenumatytas reikalavimas, iš principo įpareigojantis administracinę įstaigą persvarstyti tokį galutiniu tapusį administracinį sprendimą(40).
111. Kai draudimas atvykti į šalies teritoriją tampa galutinis, Sąjungos pilietis gali pateikti prašymą jį panaikinti pagal Direktyvos 2004/38 32 straipsnio 1 dalį(41). Šia nuostata siekiama užtikrinti, kad nagrinėjamas draudimas galėtų būti panaikintas praėjus protingam terminui, tačiau, kaip numatyta Direktyvoje 2004/38, atsižvelgiant tik į aplinkybes, susiklosčiusias po šios priemonės priėmimo(42).
112. Taigi, mano nuomone, nacionalinėje teisėje numatytas sprendimas, kad galutiniu tapusio akto negalima tikrinti pareiškus ieškinį dėl vėlesnio akto, neprieštarauja Direktyvai 2004/38.
113. Bet kuriuo atveju taisyklės, susijusios su teisių gynimo priemonėmis, kurių imamasi dėl judėjimo ir gyvenimo šalyje laisvę ribojančių priemonių, turi atitikti lygiavertiškumo ir veiksmingumo principus. Nė viena iš sprendime dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą nurodytų aplinkybių nerodo, kad šių principų nebuvo laikomasi. Nacionalinis teismas turi bent jau patikrinti, ar nagrinėjamomis taisyklėmis nepažeidžiami lygiavertiškumo ir veiksmingumo principai. Todėl siūlau į ketvirtąjį prejudicinį klausimą atsakyti taip, kad Direktyva 2004/38 nedraudžiamos nacionalinės taisyklės ar praktika, pagal kurias, panaikinant Sąjungos piliečio registracijos sertifikatą arba priimančiajai valstybei narei nustatant grąžinimo priemonę kitos valstybės narės piliečiui po to, kai jis pažeidžia draudimą atvykti į šios šalies teritoriją, neleidžiama įvertinti, ar priimant šį sprendimą uždrausti atvykti buvo laikomasi iš Direktyvos 2004/38 30 ir 31 straipsnių kylančių garantijų, jeigu šiomis taisyklėmis arba tokia nacionaline praktika nepažeidžiami lygiavertiškumo ir veiksmingumo principai.
VI. Išvada
114. Atsižvelgdamas į pateiktus argumentus, siūlau Teisingumo Teismu taip atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus:
1. 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančia Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančia Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB, su pakeitimais, padarytais 2011 m. balandžio 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 492/2011 (klaidų ištaisymas OL L 229, p. 35), ir teisėtų lūkesčių apsaugos ir gero administravimo principais nedraudžiama panaikinti kitos valstybės narės išduoto valstybės narės piliečio registracijos sertifikato ar tai kitai valstybei narei nustatyti grąžinimo priemonės šiam piliečiui, jei, nors dėl šio asmens priimančioji valstybė narė dėl viešosios tvarkos ir visuomenės saugumo priežasčių priėmė sprendimą uždrausti jam atvykti į šalies teritoriją, šis pilietis ir vėl atvyksta į priimančiosios valstybės narės teritoriją.
2. Direktyva 2004/38 nedraudžiama naudoti 2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse turinio siekiant nustatyti taisykles, taikomas procedūroms, susijusioms su valstybės narės piliečio, atvykusio į kitos valstybės narės teritoriją, nors pastaroji valstybė narė priėmė sprendimą uždrausti jam atvykti į jos teritoriją, grąžinimo priemone, jeigu yra laikomasi Direktyvoje 2004/38, visų pirma jos VI skyriuje, numatytų apsaugos priemonių ir procedūrinių garantijų, taip pat lygiavertiškumo ir veiksmingumo principų, o tai turi įvertinti nacionalinis teismas.
3. Direktyvos 2004/38 30 straipsniu priimančiosios valstybės narės institucijoms nenustatoma pareiga įteikti kitos valstybės narės piliečiui sprendimą uždrausti jam atvykti į šios šalies teritoriją jam suprantama kalba, jei šis pilietis to neprašė, bet vis dėlto valstybė narė turi imtis visų reikalingų priemonių, kad įsitikintų, kad suinteresuotasis asmuo suvokia šio sprendimo turinį ir pasekmes.
4. Direktyva 2004/38 nedraudžiamos nacionalinės taisyklės ar praktika, pagal kurias, panaikinant Sąjungos piliečio registracijos sertifikatą arba priimančiajai valstybei narei nustatant grąžinimo priemonę kitos valstybės narės piliečiui po to, kai jis pažeidžia draudimą atvykti į šios šalies teritoriją, neleidžiama įvertinti, ar priimant šį sprendimą uždrausti atvykti buvo laikomasi iš Direktyvos 2004/38 30 ir 31 straipsnių kylančių garantijų, jeigu šiomis nacionalinėmis taisyklėmis ar praktika nepažeidžiami lygiavertiškumo ir veiksmingumo principai.