РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети състав)
29 март 2011 година(*)
„Неизпълнение на решение на Съда, установяващо неизпълнение на задължения от държава членка — Периодична имуществена санкция — Искане за изплащане — Отмяна на оспорваното законодателство“
По дело T‑33/09
Португалска република, за която се явяват г‑н L. Inez Fernandes и г‑н J. A. de Oliveira, в качеството на представители,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват г‑н M. Konstantinidis, г‑н P. Guerra e Andrade и г‑жа P. Costa de Oliveira, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на Решение C (2008) 7419 окончателен на Комисията от 25 ноември 2008 година, с което Комисията иска от Португалската република да заплати периодичната имуществена санкция, наложена с Решение на Съда от 10 януари 2008 г. по дело Комисия/Португалия (C‑70/06, Сборник, стр. І‑1),
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав),
състоящ се от: г-н J. Azizi, председател, г‑жа E. Cremona и г‑н S. Frimodt Nielsen (докладчик), съдии,
секретар: г-жа K. Andová, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 26 октомври 2010 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
1 Съгласно член 225, параграф 1, първа алинея ЕО:
„Първоинстанционният съд е компетентен да разглежда и да се произнася като първа инстанция по исковете, посочени в членове 230, 232, 235, 236 и 238, с изключение на възложените на съдебни състави и тези, които в Статута са изрично запазени за Съда. Статутът може да предвиди компетентност на Първоинстанционния съд и относно други категории дела“.
2 Съгласно член 226 ЕО:
„Ако Комисията счита, че дадена държава членка не е изпълнила задължение, произтичащо от настоящия договор, тя издава мотивирано становище по този въпрос, след като е дала възможност на съответната държава да изложи своите съображения.
Ако съответната държава не се съобрази с това становище в срока, определен от Комисията, Комисията може да сезира Съда“.
3 Член 228 ЕО предвижда:
„1. Ако Съдът установи, че държава членка не е изпълнила свое задължение, което произтича от настоящия договор, тази държава е длъжна да предприеме необходимите мерки с оглед изпълнението на решението на Съда.
2. Ако Комисията счита, че въпросната държава членка не е взела необходимите мерки, тя, след като даде на тази държава възможност да представи своите съображения, приема мотивирано становище, което посочва точките, по които съответната държава членка не се е съобразила с решението на Съда.
Ако държавата членка не е предприела необходимите мерки с оглед изпълнението на решението на Съда в рамките на срока, определен от Комисията, последната може да сезира Съда. Предприемайки това, тя посочва размера на еднократно платима сума или периодична имуществена санкция, която въпросната държава членка трябва да заплати, изчислена съразмерно с обстоятелствата.
Ако Съдът установи, че въпросната държава членка не се е съобразила с неговото решение, той може да ѝ наложи заплащането на еднократно платима сума или на периодична имуществена санкция.
[…]“
4 Съгласно член 274, първа алинея ЕО:
„Комисията изпълнява бюджета в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети по силата на член 279 […]“
Обстоятелства в основата на спора
5 С Решение от 14 октомври 2004 г. по дело Комисия/Португалия (С‑275/03, непубликувано в Recueil, наричано по-нататък „Решението от 2004 г.“) Съдът постановява:
„Като не е отменила Декрет-закон № 48051 от 21 ноември 1967 г., който подчинява обезщетяването на лицата, увредени от нарушение на общностното право относно обществените поръчки или на транспониращите го национални правни норми, на условието за доказване на небрежност или на умисъл, Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 1, параграф 1 и член 2, параграф 1, буква в) от Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагане на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237).“
6 Считайки че Португалската република не е изпълнила това решение, Комисията на Европейските общности решава да образува ново производство за неизпълнение по реда на член 228, параграф 2 ЕО относно неизпълнението на наложените с решението на Съда задължения.
7 Lei № 67/2007 от 31 декември 2007 г. Aprova o Regime de Responsabilidade Civil Extracontractual do Estado e Demais Entidades Públicas (Закон № 67/2007 за приемане на правния режим на извъндоговорната гражданска отговорност на държавата и другите публичноправни субекти, Diário da República, серия 1, бр. 251 от 31 декември 2007 г.) установява правния режим на извъндоговорната гражданска отговорност на държавата и другите публичноправни субекти за вреди, причинени при упражняването на законодателна, съдебна и административна дейност в неуредените в специален закон случаи. Без да засяга разпоредбите на специалния закон, законът урежда също така гражданската отговорност на длъжностни лица, държавни служители и други служители в администрацията, които нямат качеството на държавни служители, за вреди от техни действия или бездействия, нанесени при упражняването на административна и съдебна дейност, вследствие на това упражняване, както и гражданската отговорност на останалите служители на субектите, за които се прилага този закон. Член 5 от Закон № 67/2007 отменя Декрет-закон № 48 051. Закон № 67/2007 е в сила от 30 януари 2008 г.
8 С Решение от 10 януари 2008 г. по дело Комисия/Португалия (С‑70/06, Сборник, стр. І‑1, наричано по-нататък „Решението от 2008 г.“) Съдът постановява:
„16. В точка 1 от диспозитива на [Решението от 2004 г.] Съдът е приел, че като не е отменила Декрет-закон № 48051, Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 1, параграф 1 и член 2, параграф 1, буква в) от Директива 89/665.
17. В рамките на настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения, за да се провери дали Португалската република е приела мерки за изпълнението на посоченото решение, трябва да се установи дали Декрет-закон № 48051 е бил отменен.
18. В това отношение следва да се напомни, че според постоянната съдебна практика датата, към която се преценява наличието на неизпълнение на задължения от държава членка по член 228 ЕО, е датата на изтичане на срока, определен в издаденото въз основа на тази разпоредба мотивирано становище (Решение от 12 юли 2005 г. по дело Комисия/Франция, C‑304/02, Recueil, стр. I‑6263, точка 30, Решение от 18 юли 2006 г. по дело Комисия/Италия, C‑119/04, Recueil, стр. I‑6885, точка 27 и Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Германия, C‑503/04, Сборник, стр. I‑6153, точка 19).
19. В случая е безспорно, че към датата, на която е изтекъл определеният в изпратеното ѝ на 13 юли 2005 г. мотивирано становище срок, Португалската република все още не е отменила Декрет-закон № 48051.
20. С оглед на гореизложените съображения трябва да се направи заключение, че като не е взела необходимите мерки с оглед изпълнението на Решение[то от 2004 г.], Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 228, параграф 1 ЕО.
[…]
23. Не може да се приеме […] доводът на Португалската република, според който отговорността на държавата за вреди, причинени от действията на нейни длъжностни лица и служители, вече е предвидена в други разпоредби на националното право. Всъщност, както Съдът е приел в точка 33 от [Решението от 2004 г.], това обстоятелство не оказва влияние върху неизпълнението на задължения, което се състои в оставянето в сила на Декрет-закон № 48051 във вътрешния правов ред. Следователно съществуването на такива разпоредби не може да гарантира изпълнението на посоченото съдебно решение.
24. Като следствие от това трябва да се констатира, че като не е отменила Декрет-закон № 48051, който подчинява обезщетяването на лицата, увредени от нарушение на общностното право в областта на обществените поръчки или на транспониращите го национални правила, на условието за доказване на [небрежност] или на умисъл, Португалската република не е взела необходимите мерки с оглед изпълнението на [Решението от 2004 г.] и поради това не е изпълнила задълженията си по член 228, параграф 1 ЕО.
[…]
30. След като е приел, че Португалската република не се е съобразила с [Решението от 2004 г.], Съдът може да наложи на тази държава членка плащането на еднократно платима сума или периодична имуществена санкция в приложение на член 228, параграф 2, трета алинея ЕО.
31. В това отношение трябва да се напомни, че с оглед на обстоятелствата в конкретния случай Съдът преценява по всяко дело имуществените санкции, които следва да определи (Решение от 12 юли 2005 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 86 и Решение от 14 март 2006 г. по дело Комисия/Франция, C‑177/04, Recueil, стр. I‑2461, точка 58).
32. В случая, […], Комисията предлага на Съда да наложи периодична имуществена санкция на Португалската република.
[…]
36. В случая […] трябва да се констатира, че по време на заседанието на Съда от 5 юли 2007 г. представителят на Португалската република е потвърдил, че към тази дата Декрет-закон № 48051 все още е в сила.
[…]
54. С оглед на всички горепосочени съображения Португалската република следва да се осъди да заплаща на Комисията по сметка „Собствени ресурси на Европейската общност“ периодична имуществена санкция в размер на 19 392 EUR за всеки ден забава на прилагането на необходимите мерки, за да се съобрази с Решение[то от 2004 г.], считано от постановяването на настоящото решение до изпълнението на посоченото решение [от 2004 г.].
[…]
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1. Като не е отменила Декрет-закон № 48051 от 21 ноември 1967 г., който подчинява обезщетяването на лицата, увредени от нарушение на общностното право в областта на обществените поръчки или на транспониращите го национални норми, на условието за доказване на [небрежност] или на умисъл, Португалската република не е взела необходимите мерки с оглед изпълнението на [Решението от 2004 г.] и поради това не е изпълнила задълженията си по член 228, параграф 1 ЕО.
2. Осъжда Португалската република да заплаща на Комисията на Европейските общности по сметка „Собствени ресурси на Европейската общност“ периодична имуществена санкция в размер на 19 392 EUR за всеки ден забава на прилагането на необходимите мерки за съобразяване с [Решението 2004 г.], считано от постановяване на настоящото решение до изпълнението на [посоченото Решение от 2004 г.]“.
9 На 28 януари 2008 г. се провежда среща между представители на Португалската република и на Комисията, на която се обсъжда обхватът на Закон № 67/2007. Представителите на португалските власти посочват, че с приемането и обнародването на Закон № 67/2007, който отменя Декрет-закон № 48051, Португалската република е взела всички необходими мерки за изпълнение на Решението от 2004 г. Освен това представителите на Португалската република посочват, че тя възнамерява да оспори пред Съда всяко решение на Комисията, отнасящо се до събирането на сумите, дължими като периодична имуществена санкция, определена от Съда. Те посочват още, че Португалската република следва най-много да заплати евентуално дължимите суми само за периода от датата на произнасяне на решението, тоест 10 януари 2008 г., до датата на влизане в сила на Закон № 67/2007, тоест 30 януари 2008 г.
10 От своя страна Комисията защитава становището, че по същество Закон № 67/2007 не представлява подходяща и всеобхватна мярка за изпълнение на Решението от 2004 г.
11 По предложение на Португалската република впоследствие се провеждат две други срещи между страните в търсене на извънсъдебно разрешение на спора ѝ с Комисията.
12 С писмо от 25 април 2008 г. португалските власти уведомяват за Комисията проекта на закон № 210/2008 за изменение на Закон № 67/2007.
13 В изложението на мотивите към проектозакона португалското правителство обосновава изменението на Закон № 67/2007 с необходимостта да се приведе новата правна уредба на извъндоговорната отговорност на публичноправните субекти в съответствие с тълкуването на Комисията на Решението от 2008 г. и с предвидените правила в Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагане на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237), и в Директива 92/13/ЕИО на Съвета от 25 февруари 1992 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно прилагането на правилата на Общността по възлагане на обществени поръчки на субекти, извършващи дейност във водния, енергийния, транспортния и телекомуникационния сектор (ОВ L 76, стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 43).
14 На 15 юли 2008 г. генералният директор на генерална дирекция (ГД) „Вътрешен пазар и услуги“ изпраща писмо до португалските власти, в което, от една страна, посочва, че споделя становището, че те все още не са предприели всички необходими мерки в изпълнение на Решението от 2004 г., и от друга страна, прави искане за заплащане на сумата от 2 753 664 EUR, съответстваща на дължимата периодична имуществена санкция за периода от 10 януари до 31 май 2008 г., съобразно Решението от 2008 г.
15 С писмо от 23 юли 2008 г. португалските власти изпращат на Комисията копие от Lei № 31/2008 от 17 юли 2008 г. Procede à primeira alteração в Lei № 67/2007 (Закон № 31/2008 за първо изменение на Закон № 67/2007, Diário da República, серия 1, бр. 137 от 17 юли 2008 г.). Законът влиза в сила от 18 юли 2008 г.
16 С писмо от 4 август 2008 г. португалските власти отговарят на отправеното от Комисията искане за плащане. Те продължават да поддържат своето становище, че с обнародването и влизането в сила на Закон № 67/2007 са приели всички необходими за изпълнението на Решението от 2004 г. мерки. Заявяват, че все пак са се съгласили да изменят Закон № 67/2007 и да приемат Закон № 31/2008, за да избегнат удължаването на спора и да преодолеят своето разногласие с Комисията по тълкуването на Закон № 67/2007. Посочват също така, че член 2 от Закон № 31/2008 предвижда законът да има обратно действие, считано от 30 януари 2008 г. Следователно от 30 януари 2008 г. португалският правен ред бил съобразен с Решението от 2004 г. Поради това португалските власти искат по същество след отправната дата 30 януари 2008 г. размерът на периодичната имуществена санкция да бъде преразгледан.
17 С писмо от 22 август 2008 г. португалските власти уведомяват Комисията, че ще приведат по сметка „Собствени ресурси на Комисията № 636003“ сумата 2 753 664 EUR с уточнението, че преводът се осъществява под условие и не означава приемане от Португалската република на периодичната имуществена санкция за всеки ден забава и отказ от правото ѝ да оспорва изискуемостта на сумата по съответния съдебен ред.
18 С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 15 септември 2008 г., по която е образувано дело T‑378/08, Португалската република иска отмяна на писмото от 15 юли 2008 г.
19 С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 3 декември 2008 г., Комисията прави възражение за недопустимост по реда на член 114 от Процедурния правилник на Общия съд. По същество тя твърди, че писмото от 15 юли 2008 г. не е подлежащ на обжалване акт, доколкото не представлява окончателно решение на Комисията.
20 С писмо, подадено в секретариата на Общия съд на 19 януари 2009 г., Португалската република уведомява Общия съд, в съответствие с член 99 от Процедурния правилник, че оттегля жалбата си.
21 Дело T‑378/08 е заличено от регистъра с определение на председателя на трети състав на Общия съд от 5 март 2009 г.
22 С Решение C (2008) 7419 окончателен от 25 ноември 2008 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“), връчено на Португалската република с писмо на генералния секретариат от 26 ноември 2008 г., Комисията посочва по същество, че според нея Закон № 67/2007 не представлява надлежно изпълнение на Решението от 2004 г., но затова пък със Закон № 31/2008 португалските власти са изпълнили решението и тъй като този закон е влязъл в сила на 18 юли 2008 г., датата, на която неизпълнението на нейните задължения е преустановено, е 18 юли 2008 г. Поради това тя потвърждава искането си за плащане на периодичната имуществена санкция, направено с писмото на ГД „Вътрешен пазар и услуги“ от 15 юли 2008 г. Освен това Комисията предявява допълнително искане за 911 424 EUR за периода от 1 юни до 17 юли 2008 г.
Искания на страните
23 Португалската република отправя към Общият съд:
– главно искане да отмени обжалваното решение,
– евентуално искане да отмени обжалваното решение, доколкото то поражда действие след 29 януари 2008 г.,
– искане да осъди Комисията да заплати всички съдебни разноски или ако Общият съд намали размера на периодичната имуществена санкция, да осъди всяка от страните да понесе направените от нея съдебни разноски.
24 Комисията иска Общият съд:
– да отхвърли жалбата на Португалската република,
– да осъди Португалската република за заплати всички съдебни разноски.
От правна страна
Доводи на страните
25 Във връзка с главното си искане Португалската република посочва по същество, че както Съдът ясно се е произнесъл, неизпълнението на задължението ѝ като държава членка е в резултат от неотменянето на Декрет-закон № 48 051, поради което тя е трябвало да го отмени, за да се съобрази с Решението от 2004 г.
26 Португалската република обаче се била съобразила с Решението от 2004 г., приемайки Закон № 67/2007, който отменя Декрет-закон № 48 051 и въвежда нов правен режим на извъндоговорната гражданска отговорност на държавата.
27 Освен това Португалската република счита, че направеното от Комисията тълкуване на този закон е погрешно.
28 В това отношение тя твърди по същество, че в точка 31 от Решението от 2004 г. Съдът е приел, че като подчинява гражданската отговорност на държавата на условието за доказване на небрежност]или на умисъл при предвидените в Декрет-закон № 48 051 условия, Португалската република не е изпълнила задълженията си към Общността. От друга страна, в съответствие с общностните директиви била правна уредба на отговорността, която се основава на установената в Закон № 67/2007, и по-специално в член 7 и член 10, параграфи 2 и 3, презумпция за вина. Нищо обаче в Решението от 2004 г. не можело да доведе до извода, че отговорността на държавата в рамките на обществените поръчки съгласно Директива 71/305/ЕИО на Съвета от 26 юли 1971 година относно съгласуването на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство (ОВ L 185, стр. 5) и Директива 77/62/ЕИО на Съвета от 21 декември 1976 година относно съгласуването на процедурите за възлагане на обществени поръчки за доставки (ОВ L 13, 1977 г., стр. 1), е по своето естество изцяло обективна, тоест безвиновна.
29 Следователно Португалската република счита, че за да се съобрази с Решението от 2004 г., тя може свободно да определя условията за прилагане на предвидения в член 2, параграф 1, буква в) от Директива 89/665 механизъм, стига той да освобождава засегнатия частноправен субект от доказване на наличието на вина от страна на възлагащия орган.
30 Според нея не трябва да се бърка наличието на вина с необходимостта тя да бъде доказана.
31 Според Португалската република обстоятелството, че новият правен режим въвежда оборима презумпция, не поставя под въпрос съответствието му с Директива 89/665, доколкото на частноправния субект ще бъде достатъчно да твърди и да докаже неправомерността на поведението, без да е необходимо да доказва съществуването на вина, като евентуално държавата ще трябва да доказва противното.
32 Португалската република счита също така, че позоваването на предвидената в член 10, параграф 2 от Закон № 67/2007 лека небрежност е без значение, тъй като потърпевшият при всички случаи не следва да доказва наличието на вина и това позоваване има за цел и последица единствено да възпрепятства ангажирането на солидарната отговорност на държавния служител или на отговорния за увреждащото неправомерно действие служител в администрацията, който няма качеството на държавен служител. С други думи, обратен иск срещу служителя ще има не при наличието на лека небрежност, а само при груба небрежност или умисъл. Това разграничаване, отнасящо се само до взаимоотношенията между администрацията и нейните служители, все пак е без значение за потърпевшия.
33 Освен това разпоредбите на член 7, параграфи 3 и 4 от Закон № 67/2007, отнасящи се до случаи на нарушение при изпълнение на служебните задължения, според Португалската република по същество имат за предмет закрилата на частноправния субект в случаите, когато той не може да установи с точност служителя, който е отговорен за увреждащото неправомерно действие. В тези случаи неправомерният характер на действието се предполага. Така частноправният субект се освобождава също от задължението да доказва неправомерния характер на действието, което представлява форма на обективна отговорност.
34 Португалската република твърди също така по същество, че доколкото не се е ограничила с отмяната на Декрет-закон № 48 051, а е въвела нов правен режим на извъндоговорната гражданска отговорност на държавата, то не е налице приемственост между предшестващия режим и този, който е въведен със Закон № 67/2007, нито следователно тя съществува по отношение на неизпълнението на задълженията ѝ по общностното право.
35 Освен това Португалската република изтъква, че направеното със Закон № 31/2008 изменение на Закон № 67/2007 цели единствено да преодолее разногласието ѝ с Комисията относно тълкуването и да избегне неговото продължаване.
36 Според Португалската република, след като Съдът не се е произнасял по съответствието на Закон № 67/2007 с общностното право, Комисията следва да предяви нов иск за неизпълнение на задължения, за да повдигне пред Съда въпроса за съвместимостта с правото на Съюза на въведения с този закон нов правен режим.
37 Ако се предположи, че Закон № 31/2008, а не Закон № 67/2007 привежда португалското право в съответствие с правото на Общността, то при условията на евентуалност според Португалската република неговото обратно действие води до извода, че датата, която трябва да се вземе предвид като крайна дата на неизпълнението на задълженията, следва да е 30 януари 2008 г., а не погрешно възприетата от Комисията дата на обнародване на закона.
38 Поради това тя заключва, че обжалваното решение следва да се отмени поради допуснатите от Комисията правни грешки.
39 Що се отнася до изложеното като главно оплакване на Португалската република, Комисията твърди по същество най-напред, че предметът на спора се определя от Комисията в официалното уведомително писмо, което тя изпраща до съответната държава членка.
40 Според Комисията обаче предметът на спора в образуваното срещу Португалската република производство за неизпълнение на задължения е свързан не с осъществено от нея действие, а с нейно бездействие. Това бездействие било следствие от обстоятелството, че Директива 89/665 предполага постигането на резултат — обезщетяването на лицата, увредени от всяко нарушение на общностното право, което урежда възлагането на обществени поръчки, или на транспониращите го национални норми — и от това, че според Комисията отмяната на Декрет-закон № 48 051 не е била достатъчна за достигането на тази цел.
41 Комисията счита следователно, че не е достатъчно да бъде отменен само Декрет-закон № 48 051, а трябва да бъде отменен целият правен режим, който е в основата на неизпълнението на общностната директива. Според нея в това отношение Съдът е бил ясен в своите решения от 2004 г. и 2008 г., приемайки, че Декрет-закон № 48 051, обвързващ предоставянето на обезщетение на увредените лица с доказването на вина съгласно предвидените в това законодателство условия, поставя Португалската република в положение на нарушение на общностното право. Освен това според Комисията в Решението от 2008 г. Съдът е приел, че като не е отменила правния режим, който е в основата на неизпълнението на задълженията ѝ, Португалската република не се е съобразила с Решението от 2004 г.
42 Комисията намира за очевидно, че Решението от 2004 г. не предполага, че Португалската република ще съобрази своето право със задълженията си по член 1, параграф 1 и член 2, параграф 1, буква в) от Директива 89/665 само като отмени Декрет-закон № 48 051.
43 По-нататък Комисията счита, че съгласно нейното тълкуване Закон № 67/2007 не съобразява португалското право с правото на Общността, макар в писменото си становище тя да признава, че става дума за правен режим, който е различен от действащия преди режим. Според Комисията едва с приемането на Закон № 31/2008 Португалската република се е съобразила с Решението от 2004 г.
44 В това отношение Комисията изтъква по същество, че Директива 89/665 предвижда обезщетяването на увредените от неправомерни решения на възлагащите органи или от нарушаването на закона лица. Следователно не става дума за обективна отговорност, а за гражданска административна деликтна отговорност. Във връзка с това тя счита, че в Решението от 2004 г. Съдът не е разгледал този въпрос и решението не позволява да се направи никакъв извод в това отношение.
45 Според Комисията за сметка на това Съдът е приел, че системата на правна закрила на Португалската република е неподходяща, тъй като изисква да се докаже съществуването на вина на служителите на административната единица.
46 За Комисията обаче Закон № 67/2007 също не представлява надлежно транспониране на Директива 89/665 в португалското право.
47 Комисията уточнява, че в това отношение трябва да се различават три случая.
48 Първо, ако действието е извършено от държавен служител или друг служител в администрацията, който няма качеството на държавен служител, действал е при умисъл или е допуснал груба небрежност, за неправомерното действие пряко ще отговаря този служител и държавата ще е непряко солидарно отговорна, в случай че освен двете първи условия служителят е действал при изпълнение на своите функции. Ако това не е така, държавата няма да носи отговорност.
49 Освен това Комисията счита, че ако държавният служител е действал при умисъл или груба небрежност, увреденото лице ще трябва да докаже този умисъл или тази груба небрежност в съответствие с член 10, параграф 2 от Закон № 67/2007, тъй като в този случай общите критерии за разпределението на тежестта на доказване ще бъдат отново приложими.
50 Второ, ако неправомерното действие е осъществено от служител, който е допуснал лека небрежност, за неправомерното действие пряко ще отговаря този служител и отговорността на държавата ще бъде ангажирана непряко, тъй като авторството на никое действие няма да може да ѝ бъде приписано. Тя може да носи отговорност само за поведението на други лица. Според Комисията тук също ангажирането на отговорността предполага служителят да е действал при изпълнение на своите административни функции и в резултат от тяхното изпълнение. Държавата няма да носи отговорност, ако докаже, че служителят не е допуснал небрежност.
51 Относно леката небрежност Комисията посочва по същество, че презумпцията за небрежност би могла лесно да се обори с всички средства, включително чрез свидетелски показания, доколкото небрежността се преценява с оглед на грижата, дължима от средностатистически служител, от когото не се очаква да изправя несъвършенствата на административната система.
52 Трето, ако действието или бездействието имат функционален характер и вредите не се дължат на определен служител, или в случай на невъзможност действието или бездействието да се свърже с определен извършител, ще се приеме, че вредите произтичат от ненормално функциониране на службата, ако с оглед на обстоятелствата и на средните стандарти би могло разумно да се изисква друго поведение от службата. Държавата няма да носи отговорност, ако тези условия не са налице.
53 По същество Комисията счита, че понятието за ненормално функциониране на службата поне отчасти замества небрежността, доколкото предполага проверка на пряко изискуемата грижа от публичната служба, в която е настъпило вредоносното обстоятелство.
54 Така при всички случаи според Комисията обезщетението на потърпевшия е обвързано по закон с наличието на вина на служител при осъществяване на неправомерното действие или с ненормалното функциониране на службата.
55 Поради това Комисията счита, че гражданската отговорност на държавата по силата на Закон № 67/2007, преди той да бъде изменен със Закон № 31/2008, е непряка, но зависи от наличието на вина на служителите на административната единица. В Решението от 2004 г. обаче Съдът приема, че този правен режим не съответства на разпоредбите на Директива 89/665. В действителност както вината на служителя, така и ненормалното функциониране на службата са чужди на Директива 89/665 понятия.
56 Накрая Комисията счита по същество, че нарушението е продължено и че е било прекратено едва със Закон № 31/2008, като в това отношение без значение е замяната на Декрет-закон № 48 051 със Закон № 67/2007. Освен това според нея обратното действие на Закон № 31/2008 също е без значение, доколкото именно с приемането на този закон на 17 юли 2008 г. е прекратено неизпълнението на задълженията и единствено тази дата следва да се има предвид.
Съображения на Общия съд
Предварителни съображения
57 Следва да се припомни, че съгласно член 226 ЕО, когато счита, че държава членка не е изпълнила свое задължение по Договора за ЕО, Комисията приема мотивирано становище, след като даде възможност на тази държава да изложи своите съображения. Ако съответната държава не се съобрази с това становище в срока, определен от Комисията, Комисията може да сезира Съда.
58 Съгласно постоянната съдебна практика чрез мотивираните становища по член 226 ЕО или чрез други становища в рамките на същата процедура Комисията всъщност не може да определи окончателно правата и задълженията на държава членка, или да ѝ гарантира съвместимостта на определено поведение с Договора, а съгласно членове 226 ЕО—228 ЕО правата и задълженията на държавите членки се определят и тяхното поведение се преценява само с решение на Съда (Решение от 27 май 1981 г. по дело Essevi и Salengo, 142/80 и 143/80, Recueil, стр. 1413, точка 16 и Решение от 22 февруари 2001 г. по дело Gomes Valente, C‑393/98, Recueil, стр. I‑1327, точка 18).
59 Освен това съгласно член 228, параграф 2 ЕО, по искане на Комисията, приела мотивирано становище, за съобразяване с което съответната държава членка не е предприела мерки, Съдът може да наложи заплащането на еднократно платима сума или периодична имуществена санкция, ако установи, че държавата членка не се е съобразила с неговото решение.
60 Предвиденото в член 228, параграф 2 ЕО производство трябва да се възприема като специално съдебно производство за изпълнение на съдебни решения или с други думи като изпълнително производство (Решение от 12 юли 2005 г. по дело Комисия/Франция, C‑304/02, Recueil. стр. I‑6263, точка 92).
61 Въпреки това следва да се посочи, че Договорът за ЕО не определя условията и реда за изпълнение на постановено от Съда по това ново производство решение, в частност когато е наложено заплащането на периодична имуществена санкция.
62 Все пак, доколкото постановено по реда на член 228, параграф 2 ЕО решение на Съда осъжда държава членка да заплати на Комисията по сметка „Собствени ресурси на Европейската общност“ периодична имуществена санкция и доколкото Комисията изпълнява бюджета съгласно член 274 ЕО, тя е тази, която следва, в съответствие с разпоредбите на регламентите, приети в изпълнение на член 279 ЕО, да събира дължимите към бюджета на Съюза в изпълнение на решението суми.
63 Договорът за ЕО обаче не предвижда особени разпоредби за уреждане на евентуалните спорове по този повод между държава членка и Комисията.
64 Поради това установените в Договора за ЕО средства за защита са приложими и решението, с което Комисията определя сумата, дължима от държавата членка като периодична имуществена санкция, на която последната е осъдена, подлежи на обжалване с жалба за отмяна съгласно член 230 ЕО.
65 Следователно Общият съд е компетентен да разгледа подобна жалба съгласно разпоредбата на член 225, параграф 1, първа алинея ЕО.
66 Въпреки това при упражняването на тази компетентност Общият съд не следва да навлиза в сферата на изключителната компетентност на Съда, която му е отредена от членове 226 ЕО и 228 ЕО.
67 По този начин, при разглеждането на жалба за отмяна на основание член 230 ЕО, насочена срещу решение на Комисията във връзка с изпълнението на постановено на основание член 228, параграф 2 ЕО решение на Съда, Общият съд не трябва да се произнася по въпрос за незачитането от държавата членка на нейните задължения по Договора за ЕО, по който Съдът не се е произнесъл преди това.
По конкретния случай
68 Следва да се припомни текстът на Решението от 2008 г.:
„16. В точка 1 от диспозитива на [Решението от 2004 г.] Съдът е приел, че като не е отменила Декрет-закон № 48051, Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 1, параграф 1 и член 2, параграф 1, буква в) от Директива 89/665.
17. В рамките на настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения, за да се провери дали Португалската република е приела мерки за изпълнението на посоченото решение, трябва да се установи дали Декрет-закон № 48051 е бил отменен.
18. В това отношение следва да се напомни, че според постоянната съдебна практика датата, към която се преценява наличието на неизпълнение на задължения от държава членка по член 228 ЕО, е датата на изтичане на срока, определен в издаденото въз основа на тази разпоредба мотивирано становище (Решение от 12 юли 2005 г. по дело Комисия/Франция, C‑304/02, Recueil, стр. I‑6263, точка 30, Решение от 18 юли 2006 г. по дело Комисия/Италия, C‑119/04, Recueil, стр. I‑6885, точка 27 и Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Германия, C‑503/04, Сборник, стр. I‑6153, точка 19).
19. В случая е безспорно, че към датата, на която е изтекъл определеният в изпратеното ѝ на 13 юли 2005 г. мотивирано становище срок, Португалската република все още не е отменила Декрет-закон № 48051.
20. С оглед на гореизложените съображения трябва да се направи заключение, че като не е взела необходимите мерки с оглед изпълнението на Решение[то от 2004 г.], Португалската република не е изпълнила задълженията си по член 228, параграф 1 ЕО.
[…]
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1. Като не е отменила Декрет-закон № 48051 от 21 ноември 1967 г., който подчинява обезщетяването на лицата, увредени от нарушение на общностното право в областта на обществените поръчки или на транспониращите го национални норми, на условието за доказване на [небрежност] или на умисъл, Португалската република не е взела необходимите мерки с оглед изпълнението на [Решението от 2004 г.] и поради това не е изпълнила задълженията си по член 228, параграф 1 ЕО.
2. Осъжда Португалската република да заплаща на Комисията на Европейските общности по сметка „Собствени ресурси на Европейската общност“ периодична имуществена санкция в размер на 19 392 EUR за всеки ден забава на прилагането на необходимите мерки за съобразяване с [Решението 2004 г.], считано от постановяване на настоящото решение до изпълнението на посоченото [Решение от 2004 г.]“.
69 От диспозитива на Решението от 2008 г., разгледано в светлината на изложените от Съда в точки 16—19 мотиви, следва изрично, че е достатъчно Португалската република да отмени Декрет-закон № 48 051, за да изпълни Решението от 2004 г., както и че периодичната имуществена санкция е дължима до момента на тази отмяна.
70 Безспорно е обаче, че Декрет-закон № 48 051 е отменен от член 5 от приетия на 31 декември 2007 г. Закон № 67/2007, който е обнародван същия ден в Diário da República и влиза в сила на 30 януари 2008 г.
71 Въпреки това в обжалваното решение Комисията посочва по същество, че Закон № 67/2007 не представлява надлежно изпълнение на Решението от 2004 г., но затова пък със Закон № 31/2008 португалските власти са изпълнили решението и тъй като този закон е влязъл в сила на 18 юли 2008 г., то датата, на която неизпълнението на задълженията е било преустановено, е 18 юли 2008 г. Поради това Комисията не определя като крайна дата на неизпълнението датата, на която Закон № 67/2007 е отменил Декрет-закон № 48 051.
72 Следователно Комисията не се е съобразила с диспозитива на Решението от 2008 г. Поради това обжалваното решение трябва да се отмени.
73 Този извод не се поставя под съмнение от направеното от Комисията тълкуване на Решението от 2004 г.
74 Действително Комисията твърди, че като изисква в своите решения от 2004 г. и 2008 г. отмяната на Декрет-закон № 48 051, „който подчинява обезщетяването на лицата, увредени от нарушение на общностното право относно обществените поръчки или на транспониращите го национални правни норми, на условието за доказване на [небрежност] или на умисъл“, Съдът не само изисквал отмяната на този декрет-закон — нещо, което според нея би довело до юридическа празнота и не би представлявало надлежно транспониране на Директива 89/665 — но тези решения трябвало да се тълкуват в смисъл, че Съдът също така е приел за несъответстващо на Директивата подчиняването на обезщетяването на лицата, увредени от нарушение на общностното право относно обществените поръчки или на транспониращите го национални правни норми, на условието за доказване на небрежност или на умисъл.
75 Следователно според нея неизпълнението на задълженията е налице дотогава докато в португалското право съществува такова подчиняване на обезщетяването на лицата, увредени от нарушение на общностното право относно обществените поръчки или на транспониращите го национални правни норми, на условието за доказване на небрежност или на умисъл.
76 Поради това Комисията счита, че трябва да вземе предвид не датата, на която декрет-законът е бил отменен, а датата, на която португалският законодател е отменил подчиняването на обезщетяването на лицата, увредени от нарушение на общностното право относно обществените поръчки или на транспониращите го национални правни норми, на условието за доказване на небрежност или на умисъл.
77 Тъй като отмяната на Декрет-закон № 48 051 не е имала такава последица, то според Комисията е било възможно неизпълнението на задълженията да продължи.
78 Тя установява това в обжалваното решение, като приема по същество, че Закон № 67/2007 не представлява надлежно изпълнение на Решението от 2004 г., но затова пък със Закон № 31/2008 португалските власти са изпълнили решението и тъй като този закон е влязъл в сила на 18 юли 2008 г., то датата, на която неизпълнението на задълженията е било преустановено, е 18 юли 2008 г.
79 Комисията имала не само възможността, но дори задължението да провери дали въведеният с приемането на Закон № 67/2007 нов правен режим представлява надлежно транспониране на Директива 89/665.
80 Това становище все пак не следва да се приеме.
81 В действителност при изпълнението на решение на Съда, с което на държава членка се налага заплащането на периодична имуществена санкция, Комисията трябва да може да направи преценка на приетите от държавата членка в изпълнение на решението на Съда мерки, за да се избегне по-конкретно възможността неизпълнилата своите задължения държава членка да се ограничи с приемането на мерки, които всъщност имат същото съдържание като тези, които са били предмет на решението на Съда.
82 Въпреки това, упражняването на това право на преценка не трябва да засяга нито правата — по-точно процесуалните права — на държавите членки, които произтичат от установеното в член 226 ЕО производство, нито изключителната компетентност на Съда да се произнася по съответствието на дадено национално законодателство с общностното право.
83 Трябва обаче да се констатира, че Съдът не се е произнесъл по съответствието на Закон № 67/2007 с Директива 89/665 нито в своето Решение от 2004 г., нито в това от 2008 г.
84 Освен това безспорно е, че Закон № 67/2007 е отменил Декрет-закон № 48 051 и е въвел нова система за носене на отговорност, която съдържа съществени изменения спрямо установения от Декрет-закон № 48 051 правен режим.
85 Самата Комисия признава в обжалваното решение, че „Закон № 67/2007 прави потенциално по-лесно получаването на обезщетение от страна на увредените от неправомерно действие на възлагащия орган оференти“, а също и в писменото си становище посочва, че португалският законодател не се е задоволил само да отмени Декрет-закон № 48 051, а го е заменил с нов правен режим посредством Закон № 67/2007.
86 Освен това, както от обсъждането между страните преди приемането на обжалваното решение, така и от техните писмени становища в хода на настоящото производство, става ясно, че те не са единодушни относно съответствието на Закон № 67/2007 с общностното право.
87 Произнасянето по такъв въпрос предполага преценяване на съвместимостта на Закон № 67/2007 с общностното право, нещо което изисква сложен правен анализ, отиващ далеч извън обхвата на изцяло формалния контрол, който има за цел да определи дали Декрет-закон № 48/051 е бил отменен.
88 Определянето на правата и задълженията на държавите членки и преценката на тяхното поведение обаче могат да са следствие само от решение на Съда на основание членове 226 ЕО—228 ЕО (вж. точка 58 по-горе).
89 Следователно при изпълнение на Решението от 2008 г. Комисията не е можела да реши, че Закон № 67/2007 не съответства на общностното право, след което да вземе това предвид при изчисляването на постановената от Съда периодичната имуществена санкция. Доколкото е считала, че въведеният с новия закон правен режим не представлява надлежно транспониране на Директива 89/665, тя е трябвало да образува производство по член 226 ЕО.
90 За изчерпателност следва да се посочи, че според Общия съд поддържаната от Комисията теза, съгласно която трябва да ѝ се предостави по-голяма свобода на преценка относно изпълнението на решение, постановено от Съда на основание член 228, параграф 2 ЕО, би имала като последица, в случай на оспорване от държава членка пред Общия съд на определена преценка на Комисията, което надхвърля самата формулировка в диспозитива на решението на Съда, Общият съд неминуемо да се произнася по съвместимостта на дадено национално законодателство с общностното право. Подобна преценка обаче е от изключителна компетентност на Съда, а не на Общия съд.
91 От гореизложеното следва, че Комисията не е имала основание да приема обжалваното решение, поради което то трябва да се отмени.
По съдебните разноски
92 Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като е загубила делото, Комисията следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с направеното от Португалската република искане.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:
1) Отменя Решение C (2008) 7419 окончателен на Комисията от 25 ноември 2008 г.
2) Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 29 март 2011 година.
Подписи