ROZSUDEK TRIBUNÁLU (třetího senátu)
29. března 2011(*)
„Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, jímž bylo konstatováno nesplnění povinnosti státem – Penále – Žádost o zaplacení – Zrušení sporných právních předpisů“
Ve věci T‑33/09,
Portugalská republika, zastoupená L. Inez Fernandesem a J. A. de Oliveirou, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené M. Konstantinidisem, P. Guerra e Andradem a P. Costa de Oliveira, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí Komise K(2008) 7419 v konečném znění ze dne 25. listopadu 2008 ve věci žádosti o zaplacení penále dlužného na základě rozsudku Soudního dvora ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Portugalsko (C‑70/06, Sb. rozh. s. I‑1),
TRIBUNÁL (třetí senát),
ve složení J. Azizi, předseda, E. Cremona a S. Frimodt Nielsen (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: K. Andová, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 26. října 2010,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
1 Článek 225 odst. 1 první pododstavec ES zní:
„Soud prvního stupně je příslušný rozhodovat v prvním stupni ve věcech uvedených v článcích 230, 232, 235, 236 a 238 s výjimkou těch, které jsou v působnosti některé soudní komory nebo které statut vyhrazuje Soudnímu dvoru. Statut může stanovit, že Soud prvního stupně je příslušný i pro jiné věci.“
2 Článek 226 ES stanoví:
„Má-li Komise za to, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj z této smlouvy vyplývá, vydá o tom odůvodněné stanovisko poté, co umožní tomuto státu podat vyjádření.
Nevyhoví-li tento stát stanovisku ve lhůtě stanovené Komisí, může Komise předložit věc Soudnímu dvoru.“
3 Článek 228 ES zní:
„1. Shledá-li Soudní dvůr, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá z této smlouvy, je tento stát povinen přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku Soudního dvora.
2. Má-li Komise za to, že dotyčný členský stát takováto opatření nepřijal, vydá poté, co poskytla státu příležitost se vyjádřit, odůvodněné stanovisko upřesňující body, v nichž dotyčný členský stát nevyhověl rozsudku Soudního dvora.
Nepřijme-li dotyčný členský stát opatření, která vyplývají z rozsudku, ve lhůtě stanovené Komisí, může Komise věc předložit Soudnímu dvoru. V takovém případě navrhne paušální částku nebo penále, již je členský stát povinen zaplatit, ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem.
Shledá-li Soudní dvůr, že dotyčný členský stát nevyhověl jeho rozsudku, může mu uložit zaplacení paušální částky nebo penále.
[...]“
4 Článek 274 první pododstavec ES zní:
„Komise plní rozpočet v souladu s finančním nařízením přijatým na základě článku 279 […]“
Skutkový základ sporu
5 Rozsudkem ze dne 14. října 2004, Komise v. Portugalsko (C‑275/03, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, dále jen „rozsudek z roku 2004“), rozhodl Soudní dvůr takto:
„Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051 ze dne 21. listopadu 1967, které podmiňuje přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů toto právo provádějících předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice Rady 89/665/EHS ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce [Úř. věst. L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246].“
6 Jelikož měla Komise Evropských společenství za to, že Portugalská republika tomuto rozsudku nevyhověla, rozhodla se podat novou žalobu pro nesplnění povinnosti na základě čl. 228 odst. 2 ES z důvodu nesplnění povinností uložených rozsudkem Soudního dvora.
7 Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro de 2007, que aprova o Regime de Responsabilidade Civil Extracontractual do Estado e Demais Entidades Públicas (zákon č. 67/2007, kterým se přijímá režim mimosmluvní občanskoprávní odpovědnosti státu a ostatních veřejnoprávních subjektů, Diário da República, 1. řada, č. 251, ze dne 31. prosince 2007), zavádí režim mimosmluvní občanskoprávní odpovědnosti státu a ostatních veřejnoprávních subjektů za škody způsobené výkonem zákonodárné, soudní a správní činnosti ve všech případech, na které se nevztahuje zvláštní zákon. Zákon č. 67/2007 upravuje, aniž jsou dotčena ustanovení zvláštního zákona, rovněž občanskoprávní odpovědnost osob zastávajících veřejnou funkci, úředníků a státních zaměstnanců za škody způsobené jejich jednáním nebo opomenutím při výkonu správních a soudních činností a vyplývající z tohoto výkonu, jakož i občanskoprávní odpovědnost ostatních zaměstnanců subjektů, na které se vztahuje tento zákon. Článek 5 zákona č. 67/2007 zrušuje nařízení s mocí zákona č. 48 051. Zákon č. 67/2007 nabyl účinnosti dne 30. ledna 2008.
8 Rozsudkem ze dne 10. ledna 2008, Komise v. Portugalsko (C‑70/06, Sb. rozh. s. I‑1, dále jen „rozsudek z roku 2008“), rozhodl Soudní dvůr takto:
„16. V bodě 1 výroku [svého rozsudku z roku 2004] Soudní dvůr rozhodl, že Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665.
17. V rámci projednávaného řízení o nesplnění povinnosti je k tomu, aby se ověřilo, zda Portugalská republika přijala opatření vyplývající z uvedeného rozsudku, třeba určit, zda bylo nařízení s mocí zákona č. 48 051 zrušeno.
18. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je datem rozhodným pro posouzení existence nesplnění povinnosti podle článku 228 ES uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vydaném podle tohoto ustanovení (rozsudky ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, C‑304/02, Sb. rozh. s. I‑6263, bod 30; ze dne 18. července 2006, Komise v. Itálie, C‑119/04, Sb. rozh. s. I‑6885, bod 27, a ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo, C‑503/04, Sb. rozh. s. I‑6153, bod 19).
19. V projednávaném případě je nesporné, že Portugalská republika ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, které jí bylo zasláno dne 13. července 2005, dosud nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051.
20. S ohledem na výše uvedené je třeba dospět k závěru, že Portugalská republika tím, že nepřijala nezbytná opatření vyplývající z rozsudku [z roku 2004], nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES.
[…]
23. [N]ení možné přijmout argument Portugalské republiky, podle kterého je odpovědnost státu za škody způsobené jednáním jeho úředníků a jiných zaměstnanců již upravena jinými ustanoveními jeho vnitrostátního práva. Jak totiž Soudní dvůr rozhodl v bodě 33 [svého rozsudku z roku 2004], nemá tato okolnost vliv na nesplnění povinnosti, které spočívá v ponechání nařízení s mocí zákona č 48 051 v [účinnosti] ve vnitrostátním právním řádu. Existence takových ustanovení tedy nemůže zajistit splnění povinností vyplývajících z uvedeného rozsudku.
24. V důsledku toho je třeba konstatovat, že Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051, které podmiňuje přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů je provádějících předložením důkazu o zavinění [zavinění z nedbalosti] nebo úmyslu, nepřijala nezbytná opatření vyplývající z [rozsudku z roku 2004], a nesplnila tak povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES.
[…]
30. Jelikož Soudní dvůr zjistil, že Portugalská republika nevyhověla [rozsudku z roku 2004], může jí podle třetího pododstavce čl. 228 odst. 2 ES uložit zaplacení paušální částky nebo penále.
31. V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudnímu dvoru přísluší, aby v každé věci posoudil s ohledem na okolnosti daného případu, jaké peněžité sankce mají být uloženy (výše uvedený rozsudek ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, bod 86, a rozsudek ze dne 14. března 2006, Komise v. Francie, C‑177/04, Sb. rozh. s. I‑2461, bod 58).
32. V projednávaném případě […] Komise navrhuje Soudnímu dvoru, aby Portugalské republice uložil penále.
[…]
36. [V] projednávaném případě je třeba konstatovat, že v průběhu jednání Soudního dvora dne 5. července 2007 zmocněnec Portugalské republiky potvrdil, že nařízení s mocí zákona č. 48 051 bylo k tomuto dni stále účinné.
[…]
54. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba Portugalské republice uložit, aby zaplatila Komisi na účet ,Vlastní zdroje Evropského společenství‘ penále ve výši 19 392 eur za každý den prodlení s provedením opatření nezbytných k vyhovění rozsudku [z roku 2004], ode dne vydání tohoto rozsudku až do dne splnění povinností vyplývajících z uvedeného rozsudku [z roku 2004].
[…]
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1. Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051 ze dne 21. listopadu 1967, které podmiňuje přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů je provádějících předložením důkazu o zavinění [zavinění z nedbalosti] nebo úmyslu, nepřijala nezbytná opatření vyplývající z [rozsudku z roku 2004], a nesplnila tak povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES.
2. Portugalské republice se ukládá, aby zaplatila Komisi Evropských společenství na účet ,Vlastní zdroje Evropského společenství‘ penále ve výši 19 392 eur za každý den prodlení s provedením opatření nezbytných k vyhovění [rozsudku z roku 2004], ode dne vydání tohoto rozsudku až do dne splnění povinností vyplývajících z [uvedeného rozsudku z roku 2004].“
9 Dne 28. ledna 2008 se konala schůzka mezi zástupci Portugalské republiky a zástupci Komise, na které proběhla diskuse o rozsahu působnosti zákona č. 67/2007. Zástupci portugalských orgánů tvrdili, že schválením a vyhlášením zákona č. 67/2007, kterým se zrušuje nařízení s mocí zákona č. 48 051, Portugalská republika přijala všechna nezbytná opatření, jež vyplývají z rozsudku z roku 2004. Zástupci Portugalské republiky kromě toho uvedli, že Portugalská republika má v úmyslu napadnout u Soudního dvora každé rozhodnutí Komise týkající se vymáhání částek dlužných z titulu penále stanoveného Soudním dvorem. Dále tvrdili, že pokud by Portugalská republika měla platit nějaké dlužné částky, pak by to bylo pouze za období ode dne vyhlášení rozsudku, tedy dne 10. ledna 2008, do dne nabytí účinnosti zákona č. 67/2007, tedy dne 30. ledna 2008.
10 Komise zastávala názor, že zákon č. 67/2007 v podstatě nepředstavuje vhodné a úplné opatření ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004.
11 Z podnětu Portugalské republiky se poté mezi účastníky řízení konaly ještě další dvě schůzky za účelem nalezení mimosoudního řešení sporu mezi Portugalskou republikou a Komisí.
12 Dopisem ze dne 25. dubna 2008 portugalské orgány poskytly Komisi návrh zákona č. 210/2008, kterým se mění zákon č. 67/2007.
13 V důvodové zprávě k návrhu zákona portugalská vláda odůvodňuje změnu zákona č. 67/2007 nutností uvést nový režim mimosmluvní odpovědnosti veřejnoprávních subjektů do souladu s výkladem rozsudku z roku 2008, který podala Komise, a s režimem stanoveným směrnicí 89/665/ES Rady ze dne 21. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce (Úř. věst. L 395, s. 33; Zvl. vyd. 06/01, s. 246), a směrnicí Rady 92/13/EHS ze dne 25. února 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se uplatňování pravidel Společenství pro postupy při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací (Úř. věst. L 76, s. 14; Zvl. vyd. 06/01, s. 315).
14 Dne 15. července 2008 generální ředitel Generálního ředitelství (GŘ) „Vnitřní trh a služby“ zaslal portugalským orgánům dopis, ve kterém uvedl, že sdílí názor, že portugalské orgány dosud nepřijaly všechna opatření nezbytná ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004, a dále požadoval zaplacení částky ve výši 2 753 664 eur odpovídající penále dlužnému na základě rozsudku z roku 2008 za období od 10. ledna do 31. května 2008.
15 Dopisem ze dne 23. července 2008 portugalské orgány poskytly Komisi kopii Lei n.° 31/2008, de 17 de Julho de 2008, que procede à primeira alteração à Lei n.° 67/2007 (zákon č. 31/2008, kterým byla provedena první změna zákona č. 67/2007, Diário da República, 1. řada, č. 137, ze dne 17. července 2008). Tento zákon nabyl účinnosti dne 18. července 2008.
16 Dopisem ze dne 4. srpna 2008 portugalské orgány odpověděly na výzvu Komise k zaplacení. Zopakovaly svůj názor, že s vyhlášením a nabytím účinnosti zákona č. 67/2007 přijaly veškerá opatření, jež vyplývají z rozsudku z roku 2004. Prohlásily, že nicméně souhlasí se změnou zákona č. 67/2007 a přijetím zákona č. 31/2008, aby neprodlužovaly spor a odstranily neshody s Komisí ohledně výkladu zákona č. 67/2007. Portugalské orgány kromě toho uvedly, že článek 2 zákona č. 31/2008 stanoví použití zákona se zpětným účinkem ode dne 30. ledna 2008. Portugalský právní řád je proto ode dne 30. ledna 2008 v souladu s rozsudkem z roku 2004. Podstatou žádosti portugalských orgánů tedy bylo nové posouzení výše penále s tím, že rozhodným datem je 30. leden 2008.
17 Dopisem ze dne 22. srpna 2008 portugalské orgány informovaly Komisi, že převedou na účet „vlastní zdroje Komise č. 636003“ částku ve výši 2 753 664 eur, a upřesnily, že tento převod je proveden podmíněně a nevyjadřuje souhlas Portugalské republiky s denním penále nebo vůli vzdát se svého práva napadnout splatnost částky prostřednictvím příslušných soudních řízení.
18 Návrhem zapsaným v kanceláři Tribunálu dne 15. září 2008 pod číslem T‑378/08 podala Portugalská republika žalobu, kterou se domáhala zrušení dopisu ze dne 15. července 2008.
19 Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 3. prosince 2008 vznesla Komise námitku nepřípustnosti podle čl. 114 jednacího řádu Tribunálu. Komise v podstatě tvrdila, že dopis ze dne 15. července 2008 nepředstavuje napadnutelný akt, jelikož se nejedná o konečné rozhodnutí Komise.
20 Dopisem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. ledna 2009 informovala Portugalská republika Tribunál v souladu s článkem 99 jednacího řádu o zpětvzetí své žaloby.
21 Věc T‑378/08 byla z rejstříku Tribunálu vyškrtnuta usnesením předsedy třetího senátu Tribunálu ze dne 5. března 2009.
22 V rozhodnutí K (2008) 7419 v konečném znění ze dne 25. listopadu 2008 (dále jen „napadené rozhodnutí“), které bylo Portugalské republice doručeno dopisem generálního sekretariátu ze dne 26. listopadu 2008, Komise v podstatě uvedla, že zákon č. 67/2007 nepředstavuje podle jejího názoru řádné splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004, že naproti tomu zákonem č. 31/2008 portugalské orgány splnily povinnosti vyplývající z tohoto rozsudku a že vzhledem k tomu, že tento zákon nabyl účinnosti dne 18. července 2008, bylo určeno, že datem ukončení nesplnění povinnosti je 18. červenec 2008. Komise tedy potvrdila žádost o zaplacení penále obsaženou v dopise GŘ „Vnitřní trh a služby“ ze dne 15. července 2008. Komise mimoto požadovala dodatečnou částku ve výši 911 424 eur odpovídající období od 1. června do 17. července 2008.
Návrhová žádání účastnic řízení
23 Portugalská republika navrhla, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– podpůrně zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž vyvolává účinky i po dni 29. ledna 2008;
– uložil Komisi náhradu veškerých nákladů řízení, nebo v případě, že by Tribunál snížil výši penále, rozhodl, že každý účastník řízení ponese vlastní náklady řízení.
24 Komise navrhla, aby Tribunál:
– zamítl návrh Portugalské republiky;
– uložil Portugalské republice náhradu veškerých nákladů řízení.
Právní otázky
Argumenty účastnic řízení
25 Portugalská republika v podstatě tvrdí, že Soudní dvůr jasně rozhodl, že nesplnění povinnosti vyplývá ze skutečnosti, že nařízení s mocí zákona č. 48 051 nebylo zrušeno, a že Portugalská republika musí tudíž uvedené nařízení s mocí zákona zrušit, aby vyhověla rozsudku z roku 2004.
26 Portugalská republika přitom podle svého názoru vyhověla rozsudku z roku 2004 tím, že přijala zákon č. 67/2007, který zrušuje nařízení s mocí zákona č. 48 051 a zavádí nový režim mimosmluvní občanskoprávní odpovědnosti státu.
27 Portugalská republika má krom toho za to, že výklad tohoto zákona podaný Komisí je nesprávný.
28 V tomto ohledu Portugalská republika v podstatě tvrdí, že Soudní dvůr měl v bodě 31 svého rozsudku z roku 2004 za to, že Portugalská republika tím, že podřídila vznik občanskoprávní odpovědnosti státu povinnosti předložit důkaz o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu za podmínek stanovených nařízením s mocí zákona č. 48 051, nesplnila své povinnosti vyplývající z práva Společenství. Naproti tomu režim odpovědnosti založený na domněnce zavinění, kterou stanoví zákon č. 67/2007, a zejména jeho článek 7 a čl. 10 odst. 2 a 3, je podle ní v souladu se směrnicemi Společenství. Podle Portugalské republiky totiž v rozsudku z roku 2004 není nic, co by mohlo vést k závěru, že odpovědnost státu v rámci veřejných zakázek, na které se vztahuje směrnice Rady 71/305/EHS ze dne 26. července 1971 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce (Úř. věst. L 185, s. 5) a směrnice Rady 77/62/EHS ze dne 21. prosince 1976 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na dodávky (Úř. věst. 1977, L 13, s. 1), je odpovědností čistě objektivní, tedy bez zavinění.
29 Portugalská republika se domnívá, že aby vyhověla rozsudku z roku 2004, mohla v důsledku toho svobodně stanovit podmínky pro použití mechanismu upraveného v čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665, zbavuje-li tento mechanismus poškozeného jednotlivce povinnosti prokázat zavinění veřejného zadavatele.
30 Existenci zavinění a nutnost předložit důkaz o tomto zavinění nelze podle názoru Portugalské republiky zaměňovat.
31 Portugalská republika je toho názoru, že skutečnost, že nový režim stanoví vyvratitelnou domněnku, nenarušuje jeho soulad se směrnicí 89/665, vzhledem k tomu, že stačí, aby jednotlivec tvrdil a prokázal protiprávnost jednání, aniž by bylo nezbytné prokázat existenci zavinění, zatímco stát musí případně prokázat opak.
32 Portugalská republika má kromě toho za to, že odkaz na nevědomou nedbalost uvedený v čl. 10 odst. 2 zákona č. 67/2007 není relevantní, jelikož oběť je v každém případě osvobozena od povinnosti prokázat zavinění, a že jediným cílem a jediným účinkem tohoto odkazu je zabránit zpochybnění solidární odpovědnosti úředníka nebo zaměstnance odpovědného za protiprávní a škodlivé jednání. Jinými slovy, regresní žaloba proti zaměstnanci není možná v případě nevědomé nedbalosti, ale pouze v případě vědomé nedbalosti nebo úmyslu. Toto rozlišení, které se týká pouze vztahů mezi administrativou a jejími zaměstnanci, je však ve vztahu k oběti nepodstatné.
33 Krom toho, cílem ustanovení čl. 7 odst. 3 a 4 zákona č. 67/2007, jež se týkají nesprávného úředního postupu, je podle Portugalské republiky v podstatě ochrana jednotlivce v situacích, kdy nedokáže přesně určit zaměstnance nebo úředníka odpovědného za protiprávní a škodlivé jednání. V těchto případech se protiprávní povaha jednání předpokládá. Jednotlivec je tak osvobozen i od povinnosti předložit důkaz o protiprávní povaze jednání, což představuje formu objektivní odpovědnosti.
34 Portugalská republika kromě toho v podstatě tvrdí, že vzhledem k tomu, že se neomezila na zrušení nařízení s mocí zákona č. 48 051, ale zavedla nový režim mimosmluvní občanskoprávní odpovědnosti státu, není zde kontinuita mezi dřívějším režimem a režimem zavedeným zákonem č. 67/2007, a tudíž ani pokračování porušení práva Společenství.
35 Portugalská republika mimoto uvádí, že cílem změny zákona č. 67/2007 provedené zákonem č. 31/2008 je pouze překonat výkladové neshody s Komisí a zabránit tomu, aby se prohlubovaly.
36 Portugalská republika tvrdí, že vzhledem k tomu, že se Soudní dvůr nevyslovil k souladu zákona č. 67/2007 s právem Společenství, bylo na Komisi podat novou žalobu pro nesplnění povinnosti, aby tak předložila Soudnímu dvoru otázku shody nového právního režimu zavedeného tímto zákonem s právem Unie.
37 Portugalská republika podpůrně tvrdí, že zpětná účinnost zákona č. 31/2008 – za předpokladu, že portugalské právo do souladu s právem Společenství uvádí tento zákon, a nikoli zákon č. 67/2007 – vede k tomu, že rozhodným dnem pro ukončení nesplnění povinnosti je 30. leden 2008, a nikoli den vyhlášení zákona, jak Komise chybně určila.
38 Portugalská republika proto navrhuje zrušit napadené rozhodnutí z důvodu nesprávných právních posouzení Komise.
39 Ohledně hlavního žalobního důvodu Portugalské republiky Komise v podstatě tvrdí předně to, že předmět sporu je Komisí vymezen ve výzvě, kterou zasílá dotyčnému členskému státu.
40 Předmětem sporu v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti podané proti Portugalské republice přitom podle Komise není skutečné jednání tohoto státu, ale jeho opomenutí. Toto opomenutí vyplývá ze skutečnosti, že směrnice 89/665 předpokládá dosažení výsledku, tj. odškodnění osob poškozených jakýmkoli porušením práva Společenství, které upravuje zadávání veřejných zakázek, nebo vnitrostátních předpisů toto právo provádějících, a že zrušení nařízení s mocí zákona č. 48 051 není podle Komise k dosažení tohoto cíle dostačující.
41 Komise se domnívá, že se v důsledku toho nejedná pouze o zrušení nařízení s mocí zákona č. 48 051, ale o zrušení celého právního režimu, na základě kterého došlo k nesplnění povinností vyplývajících ze směrnice Společenství. Je toho názoru, že Soudní dvůr se v tomto ohledu ve svých rozsudcích z roku 2004 a z roku 2008 vyjádřil jasně, když měl za to, že nařízení s mocí zákona č. 48 051, které podmiňuje přiznání náhrady škody poškozeným osobám předložením důkazu o zavinění za podmínek stanovených v těchto právních předpisech, má za následek porušení práva Společenství Portugalskou republikou. Komise kromě toho uvádí, že Soudní dvůr v rozsudku z roku 2008 rozhodl, že Portugalská republika tím, že nezrušila režim, na základě kterého došlo k nesplnění povinnosti, nevyhověla rozsudku z roku 2004.
42 Podle názoru Komise je zjevné, že rozsudek z roku 2004 neznamená, že pouhým zrušením nařízení s mocí zákona č. 48 051 uvedla Portugalská republika své právo do souladu s povinnostmi, které pro ni vyplývají z čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665.
43 Komise dále tvrdí, že podle jejího výkladu portugalského práva zákon č. 67/2007 neuvádí toto právo do souladu s právem Společenství, i když ve svých písemnostech připouští, že se jedná o právní režim odlišný od dříve platného režimu. Podle Komise totiž Portugalská republika vyhověla rozsudku z roku 2004 teprve přijetím zákona č. 31/2008.
44 V tomto ohledu Komise v podstatě uvádí, že směrnice 89/665 stanoví odškodnění osob poškozených protiprávními rozhodnutími veřejných zadavatelů nebo porušením zákona. Nejedná se tedy o objektivní odpovědnost, ale o občanskoprávní deliktní odpovědnost veřejné správy. Komise má v této souvislosti za to, že Soudní dvůr se v rozsudku z roku 2004 touto otázkou nezabýval a že tento rozsudek neumožňuje v této věci vyvodit žádný závěr.
45 Podle Komise měl Soudní dvůr naproti tomu za to, že systém soudní ochrany Portugalské republiky je nepřiměřený, protože vyžaduje důkaz o zavinění zaměstnanců veřejnoprávního subjektu.
46 Zákon č. 67/2007 přitom podle Komise nepředstavuje ani náležité provedení směrnice 89/665 do portugalského práva.
47 Komise uvádí, že je třeba v tomto ohledu rozlišit tři situace.
48 Zaprvé, pokud se jednání dopustil úředník nebo zaměstnanec, který jednal úmyslně nebo vědomě nedbale, je protiprávní jednání přímo přičitatelné tomuto úředníkovi či zaměstnanci a stát je nepřímo solidárně odpovědný, jestliže vedle těchto dvou prvních podmínek takto identifikovaný zaměstnanec či úředník jednal v rámci výkonu svých funkcí. Není-li tomu tak, stát není odpovědný.
49 Komise má navíc za to, že pokud se úředník provinil úmyslně nebo z vědomé nedbalosti, poškozená osoba musí podle čl. 10 odst. 2 zákona č. 67/2007 prokázat úmysl nebo vědomou nedbalost, protože obecná kritéria týkající se důkazního břemene jsou v tomto případě opět použitelná.
50 Zadruhé, pokud se protiprávního jednání úředník dopustil z nevědomé nedbalosti, protiprávní jednání je přímo přičitatelné tomuto úředníkovi či zaměstnanci a odpovědnost státu se uplatní nepřímo, neboť mu nelze vytýkat žádné jednání, jehož by byl autorem. Odpovídá pouze za jednání třetích osob. I v tomto případě vznik odpovědnosti podle Komise předpokládá, že zaměstnanec nebo úředník jednal v rámci výkonu své funkce ve veřejné správě a odpovědnost byla založena v důsledku tohoto výkonu. Pokud stát prokáže, že zaměstnanec nejednal zaviněně, není odpovědný.
51 Pokud jde o nevědomou nedbalost, Komise v podstatě tvrdí, že domněnku zavinění lze snadno vyvrátit všemi prostředky, včetně svědectví, jelikož zavinění je posuzováno s ohledem na pečlivost průměrného úředníka, od kterého není očekáváno, že odstraní nedostatky systému veřejné správy.
52 Zatřetí, pokud má jednání nebo opomenutí funkční povahu a škody nezpůsobil konkrétní úředník nebo zaměstnanec, nebo pokud nelze jednání nebo opomenutí přičíst žádné osobě, jdou škody na vrub anomáliím ve fungování útvarů veřejné správy, pokud by s ohledem na okolnosti a průměrné standardy mohlo být od útvarů veřejné správy oprávněně požadováno jiné jednání. Nejsou-li tyto podmínky splněny, stát není odpovědný.
53 Komise má v podstatě za to, že pojem anomálie ve fungování útvarů veřejné správy je přinejmenším zčásti náhrada za zavinění, jelikož implikuje ověření pečlivosti požadované přímo od útvaru veřejné správy, v rámci kterého došlo ke škodné události.
54 Zákon tak podle Komise v každém případě podmiňuje odškodnění oběti existencí zavinění úředníka při protiprávním jednání nebo anomáliemi ve fungování útvarů veřejné správy.
55 Komise se tedy domnívá, že občanskoprávní odpovědnost státu není podle zákona č. 67/2007, před jeho změnou provedenou zákonem č. 31/2008, přímá, ale závisí na zavinění ze strany úředníků nebo zaměstnanců veřejnoprávního subjektu. Soudní dvůr přitom ve svém rozsudku z roku 2004 rozhodl, že tento režim není v souladu s ustanoveními směrnice 89/665. Jak zavinění zaměstnance nebo úředníka, tak anomálie ve fungování útvarů veřejné správy jsou totiž pojmy, které směrnice 89/665 nezná.
56 Konečně, Komise má v podstatě za to, že k porušení povinnosti docházelo i nadále a že bylo ukončeno až zákonem č. 31/2008, sukcese nařízení s mocí zákona č. 48 051 a zákona č. 67/2007 je přitom v tomto ohledu irelevantní. Komise se kromě toho domnívá, že zpětná účinnost zákona č. 31/2008 je rovněž irelevantní, jelikož nesplnění povinnosti bylo ukončeno právě přijetím tohoto zákona dne 17. července 2008, a že je třeba zohlednit pouze toto datum.
Závěry Tribunálu
Úvodní poznámky
57 Je třeba připomenout, že článek 226 ES uvádí, že má-li Komise za to, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj ze Smlouvy o ES vyplývá, vydá o tom odůvodněné stanovisko poté, co umožní tomuto státu předložit své vyjádření. Nevyhoví-li tento stát stanovisku ve lhůtě stanovené Komisí, může Komise předložit věc Soudnímu dvoru.
58 Z ustálené judikatury vyplývá, že Komise nemá pravomoc s konečnou platností určit v odůvodněném stanovisku formulovaném na základě článku 226 ES nebo v jiných stanoviscích v rámci tohoto postupu práva a povinnosti členského státu nebo mu poskytnout záruky týkající se slučitelnosti určitého jednání se Smlouvou, a že podle článků 226 ES, 227 ES a 228 ES může být určení práv a povinností členských států a posouzení jejich chování učiněno pouze rozsudkem Soudního dvora (rozsudky Soudního dvora ze dne 27. května 1981, Essevi a Salengo, 142/80 a 143/80, Recueil, s. 1413, bod 16, a ze dne 22. února 2001, Gomes Valente, C‑393/98, Recueil, s. I‑1327, bod 18).
59 Kromě toho podle čl. 228 odst. 2 ES může Soudní dvůr na návrh Komise poté, co vydala odůvodněné stanovisko, kterému dotyčný členský stát nevyhověl, uložit zaplacení paušální částky nebo penále, pokud uzná, že členský stát nevyhověl jeho rozsudku.
60 Řízení podle čl. 228 odst. 2 ES je třeba považovat za zvláštní soudní řízení, jehož účelem je výkon rozsudků, jinými slovy za prostředek soudního výkonu rozhodnutí (rozsudek Soudního dvora ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, C‑304/02, Sb. rozh. s. I‑6263, bod 92).
61 Je však třeba konstatovat, že Smlouva o ES nestanoví způsoby splnění povinností vyplývajících z rozsudku, který Soudní dvůr vynese na konci tohoto nového řízení, zvláště tak nečiní, pokud je uloženo penále.
62 Nicméně v rozsahu, v němž rozsudek Soudního dvora vydaný podle čl. 228 odst. 2 ES ukládá členskému státu, aby Komisi zaplatil na účet „Vlastní zdroje Evropského společenství“ penále, a Komise podle článku 274 ES plní rozpočet, přísluší Komisi, aby v souladu s finančním nařízením přijatým na základě článku 279 ES vymáhala částky, které mají na základě rozsudku připadnout do rozpočtu Unie.
63 Smlouva o ES však neobsahuje žádné zvláštní ustanovení týkající se řešení sporů, které při této příležitosti nastanou mezi členským státem a Komisí.
64 Z toho plyne, že se použijí procesní prostředky stanovené Smlouvou o ES a že rozhodnutí, kterým Komise stanovuje částku dlužnou členským státem z titulu penále, jež mu bylo uloženo, může být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 230 ES.
65 Tribunál má tedy pravomoc rozhodnout o takové žalobě podle ustanovení čl. 225 odst. 1 prvního pododstavce ES.
66 Tribunál však nesmí při výkonu této pravomoci zasahovat do výlučné pravomoci vyhrazené Soudnímu dvoru články 226 ES a 228 ES.
67 Tribunál tak nemůže v rámci žaloby na neplatnost podle článku 230 ES, jež směřuje proti rozhodnutí Komise, které se týká výkonu rozsudku Soudního dvora vydaného na základě čl. 228 odst. 2 ES, rozhodnout o otázce týkající se nesplnění povinností členským státem, jež pro něj vyplývají ze Smlouvy o ES, o které nebylo nejprve rozhodnuto Soudním dvorem.
K projednávanému případu
68 Je třeba připomenout znění rozsudku z roku 2008:
„16. V bodě 1 výroku [rozsudku z roku 2004] Soudní dvůr rozhodl, že Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 89/665.
17. V rámci projednávaného řízení o nesplnění povinnosti je k tomu, aby se ověřilo, zda Portugalská republika přijala opatření vyplývající z uvedeného rozsudku, třeba určit, zda bylo nařízení s mocí zákona č. 48 051 zrušeno.
18. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je datem rozhodným pro posouzení existence nesplnění povinnosti podle článku 228 ES uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku vydaném podle tohoto ustanovení (rozsudky ze dne 12. července 2005, Komise v. Francie, C‑304/02, Sb. rozh. s. I‑6263, bod 30; ze dne 18. července 2006, Komise v. Itálie, C‑119/04, Sb. rozh. s. I‑6885, bod 27, a ze dne 18. července 2007, Komise v. Německo, C‑503/04, Sb. rozh. s. I‑6153, bod 19).
19. V projednávaném případě je nesporné, že Portugalská republika ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, které jí bylo zasláno dne 13. července 2005, dosud nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051.
20. S ohledem na výše uvedené je třeba dospět k závěru, že Portugalská republika tím, že nepřijala nezbytná opatření vyplývající z rozsudku [z roku 2004], nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES.
[…]
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1. Portugalská republika tím, že nezrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051 ze dne 21. listopadu 1967, které podmiňuje přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů je provádějících předložením důkazu o zavinění [zavinění z nedbalosti] nebo úmyslu, nepřijala nezbytná opatření vyplývající z [rozsudku z roku 2004], a nesplnila tak povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES.
2. Portugalské republice se ukládá, aby zaplatila Komisi Evropských společenství na účet ,Vlastní zdroje Evropského společenství‘ penále ve výši 19 392 eur za každý den prodlení s provedením opatření nezbytných k vyhovění [rozsudku z roku 2004], ode dne vydání tohoto rozsudku až do dne splnění povinností vyplývajících z [uvedeného rozsudku z roku 2004].“
69 Z výroku rozsudku z roku 2008 ve spojení s důvody uvedenými Soudním dvorem v bodech 16 až 19 výslovně vyplývá, že k vyhovění rozsudku z roku 2004 stačilo, aby Portugalská republika zrušila nařízení s mocí zákona č. 48 051, a že povinnost platit penále měla do tohoto zrušení.
70 Je však nesporné, že nařízení s mocí zákona č. 48 051 bylo zrušeno článkem 5 zákona č. 67/2007, který byl přijat dne 31. prosince 2007, vyhlášen v Diário da República tentýž den a nabyl účinnosti dne 30. ledna 2008.
71 Komise však měla v napadeném rozhodnutí v podstatě za to, že zákon č. 67/2007 nepředstavuje řádné splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004, že portugalské orgány naproti tomu splnily povinnosti vyplývající z tohoto rozsudku zákonem č. 31/2008 a že vzhledem k tomu, že tento zákon nabyl účinnosti dne 18. července 2008, bylo určeno, že datem ukončení nesplnění povinnosti je 18. červenec 2008. Komise tedy odmítla určit, že nesplnění povinnosti bylo ukončeno v den, kdy bylo nařízení s mocí zákona č. 48 051 zrušeno zákonem č. 67/2007.
72 Komise tudíž jednala v rozporu s výrokem rozsudku z roku 2008. Napadené rozhodnutí musí být v důsledku toho zrušeno.
73 Tento závěr nemůže být zpochybněn výkladem rozsudku z roku 2004, který podala Komise.
74 Komise ovšem tvrdí, že Soudní dvůr tím, že ve svých rozsudcích z roku 2004 a z roku 2008 požadoval zrušení nařízení s mocí zákona č. 48 051, „které podmiňuje přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů toto právo provádějících předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu“, nepožadoval pouze zrušení tohoto nařízení s mocí zákona, což by podle jejího názoru vedlo k právnímu vakuu a nepředstavovalo náležité provedení směrnice 89/665, ale aby byly tyto rozsudky vykládány tak, že znamenají, že Soudní dvůr také rozhodl, že skutečnost, že přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů toto právo provádějících je podmíněno předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu, není v souladu se směrnicí.
75 Komise má za to, že pokud v portugalském právu existuje takové podmínění přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů toto právo provádějících předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu, pak nesplnění povinnosti přetrvává.
76 Komise se domnívá, že jí proto nepříslušelo přihlížet k datu, ke kterému bylo nařízení s mocí zákona zrušeno, ale k datu, ke kterému portugalský zákonodárce zrušil podmínění přiznání náhrady škody osobám poškozeným porušením práva Společenství v oblasti veřejných zakázek nebo vnitrostátních předpisů toto právo provádějících předložením důkazu o zavinění z nedbalosti nebo úmyslu.
77 Jelikož zrušení nařízení s mocí zákona č. 48 051 tento účinek nemělo, nesplnění povinnosti tedy podle Komise přetrvávalo.
78 Komise tuto skutečnost údajně konstatovala v napadeném rozhodnutí, když měla za to, že zákon č. 67/2007 nepředstavuje řádné splnění povinností vyplývajících z rozsudku z roku 2004, že portugalské orgány naproti tomu splnily povinnosti vyplývající z tohoto rozsudku zákonem č. 31/2008 a že vzhledem k tomu, že tento zákon nabyl účinnosti dne 18. července 2008, bylo datum ukončení nesplnění povinnosti stanoveno na den 18. července 2008.
79 Komise tak měla podle svého názoru nejen možnost, ale i povinnost ověřit, zda nový právní režim zavedený po přijetí zákona č. 67/2007 představuje řádné provedení směrnice 89/665.
80 Toto tvrzení však není možné přijmout.
81 V rámci výkonu rozsudku Soudního dvora, kterým je členskému státu uloženo penále, musí mít totiž Komise možnost posoudit opatření přijatá členským státem k vyhovění rozsudku Soudního dvora, aby se zejména zabránilo tomu, že členský stát, který nesplnil své povinnosti, se omezí na to, že přijme opatření, která mají ve skutečnosti stejný obsah jako opatření, která jsou předmětem rozsudku Soudního dvora.
82 Výkon této posuzovací pravomoci však nemůže zasahovat do práv členských států, a to zejména do procesních práv, jak vyplývají z řízení stanoveného článkem 226 ES, ani do výlučné pravomoci Soudního dvora rozhodovat o souladu vnitrostátních právních předpisů s právem Společenství.
83 Je přitom třeba konstatovat, že ani v rámci svého rozsudku z roku 2004, ani v rámci svého rozsudku z roku 2008 Soudní dvůr nerozhodoval o souladu zákona č. 67/2007 se směrnicí 89/665.
84 Kromě toho je nesporné, že zákon č. 67/2007 zrušil nařízení s mocí zákona č. 48 051 a zavedl nový systém odpovědnosti, jenž ve vztahu k režimu vyplývajícímu z nařízení s mocí zákona č. 48 051 obsahuje podstatné změny.
85 Komise sama v napadeném rozhodnutí uznává, že „zákon č. 67/2007 potenciálně usnadňuje získání náhrady škody uchazeči poškozenými protiprávním aktem veřejného zadavatele“, a ve svých písemnostech uznává, že portugalský zákonodárce se nespokojil se zrušením nařízení s mocí zákona č. 48 051, ale zavedl tímto zákonem nový právní režim.
86 Jak z diskusí mezi účastnicemi řízení před přijetím napadeného rozhodnutí, tak z jejich písemností v rámci projednávané věci kromě toho vyplývá, že se neshodují ohledně souladu zákona č. 67/2007 s právem Společenství.
87 Rozhodnout o takové otázce by znamenalo posoudit slučitelnost zákona č. 67/2007 s právem Společenství, což vyžaduje komplexní právní analýzu, která jde podstatnou měrou nad rámec pouhé formální kontroly, jejímž cílem je určit, zda bylo nařízení s mocí zákona č. 48/051 zrušeno, či nikoliv.
88 Určení práv a povinností členských států a posouzení jejich chování však může být učiněno pouze rozsudkem Soudního dvora na základě článků 226 ES až 228 ES (viz bod 58 výše).
89 Komise proto nemohla v rámci výkonu rozsudku rozhodnout, že zákon č. 67/2007 není v souladu s právem Společenství, a poté z toho vyvodit důsledky pro výpočet penále stanoveného Soudním dvorem. Pokud měla za to, že právní režim zavedený novým zákonem nepředstavuje řádné provedení směrnice 89/665, měla zahájit postup podle článku 226 ES.
90 Tribunál jen pro úplnost uvádí, že teze Komise, která spočívá v tvrzení, že Komisi je třeba přiznat větší prostor pro uvážení, pokud jde o splnění povinností vyplývajících z rozsudku vydaného Soudním dvorem na základě čl. 228 odst. 2 ES, by měla za následek, že v návaznosti na to, že členský stát napadl před Tribunálem posouzení Komise, které překračuje rámec samotného znění výroku rozsudku Soudního dvora, by Tribunál musel nevyhnutelně rozhodnout o souladu vnitrostátních právních předpisů s právem Společenství. Takové posouzení přitom spadá do výlučné pravomoci Soudního dvora, a nikoli do pravomoci Tribunálu.
91 Z výše uvedeného vyplývá, že Komise nebyla oprávněna přijmout napadené rozhodnutí, jež musí být tudíž zrušeno.
K nákladům řízení
92 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Portugalská republika požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (třetí senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Komise K (2008) 7419 v konečném znění ze dne 25. listopadu 2008 se zrušuje.
2) Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 29. března 2011.
Podpisy.