UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kolmas jaosto)
29 päivänä maaliskuuta 2011 (*)
Unionin tuomioistuimen tuomion, jolla valtion todetaan jättäneen noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, täytäntöönpanon laiminlyönti – Uhkasakko – Maksuvaatimus – Riidanalaisen lainsäädännön kumoaminen
Asiassa T‑33/09,
Portugalin tasavalta, asiamiehinään L. Inez Fernandes ja J. A. de Oliveira,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään M. Konstantinidis, P. Guerra e Andrade ja P. Costa de Oliveira,
vastaajana,
jossa on kyse vaatimuksesta kumota 25.11.2008 tehty komission päätös K(2008) 7419 lopullinen, jossa esitetään maksuvaatimus uhkasakoista, jotka oli maksettava pantaessa täytäntöön yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-70/06, komissio vastaan Portugali, 10.1.2008 antama tuomio (Kok., s. I-1),
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J. Azizi sekä tuomarit E. Cremona ja S. Frimodt Nielsen (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies K. Andová,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 26.10.2010 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asiaa koskevat oikeussäännöt
1 EY 225 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa määrätään seuraavaa:
”Yhteisön ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on toimivaltainen ratkaisemaan ensimmäisenä oikeusasteena 230, 232, 235, 236 ja 238 artiklassa tarkoitetut kanteet lukuun ottamatta niitä, joiden ratkaiseminen on annettu jonkin lainkäyttölautakunnan tehtäväksi tai jotka perussäännön mukaan kuuluvat yhteisön tuomioistuimen toimivaltaan. Perussäännössä voidaan määrätä, että yhteisön ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on toimivaltainen ratkaisemaan muunkinlaisia kanteita.”
2 EY 226 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Jos komissio katsoo, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille tämän sopimuksen mukaan kuuluvan velvollisuuden, komissio antaa asiasta lausunnon perusteluineen varattuaan ensin sille valtiolle, jota asia koskee, tilaisuuden esittää huomautuksensa.
Jos valtio, jota asia koskee, ei noudata lausuntoa komission asettamassa määräajassa, komissio voi saattaa asian yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi.”
3 EY 228 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Jos yhteisön tuomioistuin toteaa, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille tämän sopimuksen mukaan kuuluvan velvollisuuden, jäsenvaltion on toteutettava yhteisön tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet.
2. Jos komissio katsoo, että jäsenvaltio, jota asia koskee, ei ole toteuttanut näitä toimenpiteitä, komissio antaa varattuaan ensin tuolle valtiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa sellaisen lausunnon perusteluineen, jossa täsmennetään, miltä osin asianomainen jäsenvaltio ei ole noudattanut yhteisön tuomioistuimen tuomiota.
Jos jäsenvaltio, jota asia koskee, ei toteuta yhteisön tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavia toimenpiteitä komission asettamassa määräajassa, komissio voi saattaa asian yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi. Komissio yksilöi samalla sen kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon määrän, joka asianomaisen jäsenvaltion tulisi sen käsityksen mukaan olosuhteet huomioon ottaen suorittaa.
Jos yhteisön tuomioistuin toteaa, että jäsenvaltio, jota asia koskee, ei ole noudattanut sen tuomiota, se voi määrätä jäsenvaltion suorittamaan kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon.
– –”
4 EY 274 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään seuraavaa:
”Komissio toteuttaa talousarviota – – 279 artiklan nojalla annettujen asetusten säännöksiä noudattaen – –”
Tosiseikat
5 Asiassa C-275/03, komissio vastaan Portugali, 14.10.2004 annetun tuomion (ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa, jäljempänä vuoden 2004 tuomio) tuomiolauselmassa todetaan seuraavaa:
”Portugalin tasavalta ei ole noudattanut julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21 päivänä joulukuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY [(EYVL L 395, s. 33)] 1 artiklan 1 kohdan ja 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole kumonnut 21.11.1967 annettua [asetusta] nro 48 051, jonka nojalla vahingonkorvauksen myöntäminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten sääntöjen rikkomisen vuoksi, edellyttää [näyttöä tuottamuksesta tai vilpistä].”
6 Euroopan komissio katsoi, ettei Portugalin tasavalta ollut noudattanut edellä mainittua tuomiota, joten se päätti nostaa uuden jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla sillä perusteella, ettei kyseinen jäsenvaltio ollut noudattanut yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa asetettuja velvoitteita.
7 Valtion ja muiden julkiselinten sopimussuhteen ulkopuolisesta vahingonkorvausvastuusta 31.12.2007 annetulla lailla 67/2007 (Lei nº 67/2007, 31.12.2007, Aprova o Regime de Responsabilidade Civil Extracontractual do Estado e Demais Entidades Públicas; Diário da República, 1-sarja, nro 251, 31.12.2007) säädetään valtion ja muiden julkiselinten sopimussuhteen ulkopuolista vahingonkorvausvastuuta koskevasta järjestelmästä sellaisia tapauksia varten, joissa vahinkoa on aiheutettu lainsäädäntö-, lainkäyttö- tai hallintotoiminnassa kaikissa niissä tilanteissa, joista ei säädetä erityislaissa. Erityislaissa säänneltyjä tilanteita lukuun ottamatta mainitulla lailla säännellään myös julkisvallan käyttäjien, virkamiesten ja julkisalan henkilöstön vahingonkorvausvastuusta tapauksissa, joissa heidän toimistaan tai laiminlyönneistään hallinnollisten tai lainkäytöllisten tehtävien hoitamisen yhteydessä aiheutuu vahinkoa, joka on seurausta näiden tehtävien hoitamisesta, sekä muiden kyseisen lain piiriin kuuluvien elinten palveluksessa olevien työntekijöiden vahingonkorvausvastuusta. Lain 67/2007 5 §:llä kumotaan asetus nro 48 051. Laki 67/2007 tuli voimaan 30.1.2008.
8 Asiassa C-70/06, komissio vastaan Portugali, 10.1.2008 antamassaan tuomiossa (Kok., s. 1; jäljempänä vuoden 2008 tuomio) yhteisöjen tuomioistuin toteaa seuraavaa:
”16. [Vuoden 2004 tuomion] tuomiolauselman 1 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että Portugalin tasavalta ei ollut noudattanut direktiivin 89/665 1 artiklan 1 kohdan ja 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ollut kumonnut asetusta nro 48 051.
17. Nyt vireillä olevassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä on selvitettävä se, onko asetus nro 48 051 kumottu, sen toteamiseksi, onko Portugalin tasavalta toteuttanut toimenpiteet, joita kyseisen tuomion täytäntöönpano edellyttää.
18. Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti EY 228 artiklassa tarkoitetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kannalta ratkaisevana ajankohtana on pidettävä tämän määräyksen nojalla annetussa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymishetkeä (asia C-304/02, komissio v. Ranska, tuomio 12.7.2005, Kok. 2005, s. I-6263, 30 kohta; asia C‑119/04, komissio v. Italia, tuomio 18.7.2006, Kok. 2006, s. I‑6885, 27 kohta ja asia C-503/04, komissio v. Saksa, tuomio 18.7.2007, Kok. 2007, s. I‑6153, 19 kohta).
19. Esillä olevassa asiassa on riidatonta, että Portugalille 13.7.2005 osoitetussa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymispäivänä se ei vielä ollut kumonnut asetusta nro 48 051.
20. Edellä esitetyn johdosta on todettava, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä [vuoden 2004 tuomion] täytäntöön panemiseksi.
– –
23. [On] hylättävä Portugalin tasavallan väite, jonka mukaan valtion vastuusta sen virkamiesten ja muun henkilöstön syyksi luettavista teoista aiheutuneista vahingoista on säädetty kansallisen oikeuden muissa säännöksissä. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on todennut [vuoden 2004 tuomion] 33 kohdassa, tämä ei vaikuta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen, joka perustuu siihen, että asetus nro 48 051 on jätetty voimaan kansallisessa oikeusjärjestyksessä. Tällaisten säännösten olemassaololla ei näin voida taata kyseisen tuomion täytäntöönpanoa.
24. Tämän johdosta on todettava, että koska Portugalin tasavalta ei ole kumonnut asetusta nro 48 051 – jonka nojalla vahingonkorvauksen myöntäminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten sääntöjen rikkomisen vuoksi, edellyttää näyttöä tuottamuksesta tai tahallisuudesta – se ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä [vuoden 2004 tuomion] täytäntöön panemiseksi eikä näin ollen noudattanut EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan.
– –
30. Yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, ettei Portugalin tasavalta ole noudattanut [vuoden 2004 tuomiota], joten se voi EY 228 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan nojalla määrätä tämän jäsenvaltion suoritettavaksi kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon.
31. Tässä yhteydessä on muistettava, että yhteisöjen tuomioistuimen on kussakin asiassa arvioitava tuomittavat rahamääräiset seuraamukset ottamalla huomioon käsiteltävänä olevan tapauksen olosuhteet (em. asia komissio v. Ranska, tuomio 12.7.2005, 86 kohta ja asia C-177/04, komissio v. Ranska, tuomio 14.3.2006, Kok. 2006, s. I-2461, 58 kohta).
32. Esillä olevassa asiassa komissio on esittänyt, että yhteisöjen tuomioistuin määrää uhkasakon Portugalin tasavallalle – –.
– –
36. Esillä olevassa asiassa on – – todettava, että yhteisöjen tuomioistuimessa 5.7.2007 pidetyssä istunnossa Portugalin tasavallan asiamies vahvisti sen, että asetus nro 48 051 oli kyseisenä päivänä edelleen voimassa.
– –
54. Edellä esitettyjen seikkojen perusteella Portugalin tasavalta on velvoitettava maksamaan komissiolle Euroopan yhteisön omien varojen tilille 19 392 euron suuruinen uhkasakko kultakin päivältä, jolla [vuoden 2004 tuomion] noudattamisen edellyttämien toimenpiteiden toteuttaminen viivästyy tämän tuomion julistamispäivästä siihen päivään asti, jolloin kyseinen – – tuomio on pantu täytäntöön.
– –
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole kumonnut 21.11.1967 annettua asetusta nro 48 051 – jonka mukaan vahingonkorvauksen myöntäminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten sääntöjen rikkomisen vuoksi, edellyttää näyttöä tuottamuksesta tai tahallisuudesta – ja koska se ei siten ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä [vuoden 2004 tuomion] täytäntöön panemiseksi.
2) Portugalin tasavalta velvoitetaan maksamaan Euroopan yhteisöjen komissiolle Euroopan yhteisön omien varojen tilille 19 392 euron suuruinen uhkasakko kultakin päivältä, jolla [vuoden 2004 tuomion] noudattamisen edellyttämien toimenpiteiden toteuttaminen viivästyy tämän tuomion julistamispäivästä siihen asti, kunnes [vuoden 2004 tuomio] on pantu täytäntöön.”
9 Portugalin tasavallan ja komission edustajien välillä 28.1.2008 pidetyssä tapaamisessa keskusteltiin lain 67/2007 ulottuvuudesta. Portugalin viranomaisten edustajat väittivät, että asetuksen nro 48 051 kumoavan lain 67/2007 hyväksymisellä ja julkaisemisella Portugalin tasavalta oli toteuttanut kaikki vuoden 2004 tuomiossa edellytetyt toimenpiteet. Portugalin tasavallan edustajat totesivat lisäksi, että Portugalin tasavalta tulisi riitauttamaan yhteisöjen tuomioistuimessa kaikki mahdolliset komission päätökset, jotka koskevat yhteisöjen tuomioistuimen asettaman uhkasakon perusteella maksettavien määrien perintää. Kyseiset edustajat väittivät myös, että Portugalin tasavallan oli joka tapauksessa maksettava enintään ne määrät, jotka mahdollisesti kertyvät tuomion julistamispäivän 10.1.2008 ja lain 67/2007 voimaantulopäivän 30.1.2008 väliseltä ajalta.
10 Komissio puolestaan katsoi, että laki 67/2007 ei ole toimenpide, jolla vuoden 2004 tuomio pannaan täytäntöön riittävästi ja täysimääräisesti.
11 Portugalin tasavallan aloitteesta osapuolten välillä pidettiin tämän jälkeen vielä kaksi muuta tapaamista, joissa pyrittiin löytämään sovintoratkaisu mainitun jäsenvaltion ja komission väliseen erimielisyyteen.
12 Portugalin viranomaiset ilmoittivat 25.4.2008 päivätyllä kirjeellä komissiolle lakiehdotuksesta 210/2008, jolla muutettaisiin lakia 67/2007.
13 Tämän lakiehdotuksen perusteluissa Portugalin hallitus perustelee lain 67/2007 muuttamista tarpeella mukauttaa julkiselinten sopimussuhteen ulkopuolista vahingonkorvausvastuuta koskeva uusi järjestelmä vastaamaan komission tulkintaa vuoden 2008 tuomiosta sekä järjestelmää, josta säädetään julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetussa neuvoston direktiivissä 89/665/ETY (EYVL L 395, s. 33) ja vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25.2.1992 annetussa neuvoston direktiivissä 92/13/ETY (EYVL L 76, s. 14).
14 Sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosaston pääjohtaja osoitti 15.7.2008 Portugalin viranomaisille kirjeen, jossa hän yhtäältä totesi yhtyvänsä näkemykseen, jonka mukaan mainitut viranomaiset eivät vielä olleet toteuttaneet kaikkia vuoden 2004 tuomion täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä, ja toisaalta vaati maksettavaksi 2 753 664 euron määrää, joka vastasi uhkasakkoja ajalta 10.1.–31.5.2008 vuoden 2008 tuomion mukaisesti.
15 Portugalin viranomaiset toimittivat komissiolle 23.7.2008 päivätyllä kirjeellä kopion lain 67/2007 ensimmäisestä muuttamisesta 17.7.2008 annetusta laista 31/2008 (Lei n° 31/2008, 17.7.2008, Procede à primeira alteração à Lei n° 67/2007; Diário da República, 1-sarja, nro 137, 17.7.2008). Mainittu laki tuli voimaan 18.7.2008.
16 Portugalin viranomaiset vastasivat komission maksupyyntöön 4.8.2008 päivätyllä kirjeellä. Ne toistivat näkemyksensä siitä, että lain 67/2007 voimaantulon ja julkaisemisen johdosta kyseiset viranomaiset olivat toteuttaneet kaikki vuoden 2004 tuomion täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet. Samaiset viranomaiset totesivat, että ne olivat silti suostuneet muuttamaan lakia 67/2007 ja antamaan lain 31/2008 oikeusriidan pitkittymisen välttämiseksi ja komission kanssa lain 67/2007 tulkinnasta olevan erimielisyyden ratkaisemiseksi. Portugalin viranomaiset totesivat lisäksi, että lain 31/2008 2 §:ssä säädettiin kyseisen lain taannehtivasta soveltamisesta 30.1.2008 alkaen. Täten Portugalin oikeusjärjestys oli 30.1.2008 lähtien ollut vuoden 2004 tuomion mukainen. Näin ollen Portugalin viranomaiset pyysivät uhkasakon määrän laskemista uudelleen siten, että viitepäivämääränä käytetään päivämäärää 30.1.2008.
17 Portugalin viranomaiset ilmoittivat komissiolle 22.8.2008 päivätyllä kirjeellä, että niiden aikomuksena oli suorittaa komission omien varojen tilille nro 636003 tilisiirtona 2 753 664 euroa, mutta ne täsmensivät tässä yhteydessä kuitenkin, että tilisiirto oli ehdollinen eikä merkinnyt sitä, että Portugalin tasavalta hyväksyi päivittäisen uhkasakon tai luopui oikeudestaan riitauttaa uhkasakon peruste asiaan soveltuvassa oikeudenkäyntimenettelyssä.
18 Portugalin tasavalta nosti 15.7.2008 päivätystä kirjeestä kumoamiskanteen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamossa 15.9.2008 asianumerolla T-378/08 kirjatulla kannekirjelmällä.
19 Komissio esitti kirjaamossa 3.12.2008 kirjatulla asiakirjalla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 114 artiklan mukaisen oikeudenkäyntiväitteen. Komissio katsoi, ettei 15.7.2008 päivätty kirje ollut kannekelpoinen toimi, koska kyseessä ei ollut komission lopullinen päätös.
20 Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamossa 19.1.2009 kirjatulla kirjeellä Portugalin tasavalta ilmoitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle työjärjestyksen 99 artiklan mukaisesti, että se luopui kanteesta.
21 Asia T-378/08 poistettiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen rekisteristä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtajan 5.3.2009 antamalla määräyksellä.
22 Päätöksellä K(2008) 7419 lopullinen, joka tehtiin 25.11.2008 (jäljempänä riidanalainen päätös) ja joka annettiin tiedoksi Portugalin tasavallalle pääsihteeristön 26.11.2008 päivätyllä kirjeellä, komissio ilmoitti näkemyksenään olevan, että lailla 67/2007 ei panna vuoden 2004 tuomiota täytäntöön riittävällä tavalla, että Portugalin viranomaiset olivat panneet mainitun tuomion täytäntöön vasta lailla 31/2008 ja että koska viimeksi mainittu laki oli tullut voimaan 18.7.2008, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättymispäivämääräksi oli määritetty 18.7.2008. Komissio vahvisti näin ollen sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosaston pääjohtajan 15.7.2008 päivätyssä kirjeessä esittämän uhkasakon maksamispyynnön. Komissio vaati myös 911 424 euron lisämäärää, joka vastasi ajanjaksoa 1.6.–17.7.2008.
Asianosaisten vaatimukset
23 Portugalin tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– ensisijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen
– toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin sen vaikutukset ulottuvat myöhemmäksi kuin 29.1.2008
– velvoittaa komission vastaamaan oikeudenkäyntikuluista kokonaisuudessaan, tai sinä tilanteessa, että unionin yleinen tuomioistuin alentaa uhkasakon määrää, velvoittaa molemmat osapuolet vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
24 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää Portugalin tasavallan vaatimuksen
– velvoittaa Portugalin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut kokonaisuudessaan.
Oikeudellinen arviointi
Asianosaisten lausumat
25 Portugalin tasavalta väittää ensisijaisesti, että yhteisöjen tuomioistuin on selvästi todennut, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen johtui siitä, ettei asetusta nro 48 051 ollut kumottu, ja että täten vuoden 2004 tuomion noudattamiseksi Portugalin tasavallan oli kumottava kyseinen asetus.
26 Portugalin tasavalta on pannut vuoden 2004 tuomion täytäntöön antamalla lain 67/2007, jolla kumotaan asetus nro 48 051 ja otetaan käyttöön valtion sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskeva uusi järjestelmä.
27 Portugalin tasavalta katsoo lisäksi, että komission tulkinta edellä mainitusta laista on virheellinen.
28 Portugalin tasavallan mukaan vuoden 2004 tuomion 31 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin katsoi, ettei Portugalin tasavalta ollut noudattanut jäsenyysvelvoitteitaan, koska se oli asettanut valtion vahingonkorvausvastuun syntymisen edellytykseksi näytön esittämisen tuottamuksesta tai vilpistä asetuksessa nro 48 051 säädettyjen edellytysten mukaisesti. Tuottamusolettamaan perustuva järjestelmä, josta säädetään laissa 67/2007 ja erityisesti sen 7 §:ssä ja 10 §:n 2 ja 3 momentissa, sitä vastoin on yhteisön direktiivien mukainen. Mistään vuoden 2004 tuomioon sisältyvästä seikasta ei voida päätellä, että valtion vahingonkorvausvastuu julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 26.7.1971 annetun neuvoston direktiivin 71/305/ETY (EYVL L 185, s. 5) ja tavaranhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 21.12.1976 annetun neuvoston direktiivin 77/62/ETY (EYVL 1977, L 13, s. 1) soveltamisalaan kuuluvissa urakoissa tai hankinnoissa olisi puhtaasti objektiivista eli tuottamuksesta riippumatonta.
29 Portugalin tasavalta katsoo, että se saattoi näin ollen vuoden 2004 tuomion noudattamiseksi määrittää vapaasti direktiivin 89/665 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetun järjestelmän soveltamisedellytykset, kunhan tällä järjestelmällä vapautetaan vahinkoa kärsinyt yksityinen velvollisuudesta esittää näyttö hankintaviranomaisen tuottamuksesta.
30 Portugalin tasavallan mukaan tuottamuksen olemassaoloa ei tule sekoittaa tarpeeseen esittää siitä näyttö.
31 Portugalin tasavalta katsoo, että se seikka, että uudessa järjestelmässä säädetään kumottavissa olevasta olettamasta, ei vaaranna sen yhteensoveltuvuutta direktiivin 89/665 kanssa, koska järjestelmän mukaan riittää, että yksityiset vetoavat toiminnan lainvastaisuuteen ja näyttävät tämän toteen ilman, että heidän tarvitsee osoittaa tuottamuksen olemassaoloa, kun taas valtion tehtävänä on tässä tilanteessa esittää päinvastainen näyttö.
32 Lisäksi Portugalin tasavalta katsoo, että lain 67/2007 10 §:n 2 momentissa oleva viittaus lievään tuottamukseen on merkityksetön, koska vahinkoa kärsinyt on joka tapauksessa vapautettu velvollisuudesta esittää näyttö tuottamuksesta ja koska tämän viittauksen ainoana tarkoituksena ja vaikutuksena on estää lainvastaisesta ja vahinkoa aiheuttaneesta toimesta vastuussa olevan virkamiehen tai julkisalan henkilöstöön kuuluvan henkilön solidaarisen vastuun syntyminen. Toisin sanottuna työntekijää vastaan ei ajeta takautumiskannetta, jos kyse on lievästä tuottamuksesta, vaan ainoastaan niissä tapauksissa, joissa on kyse törkeästä tuottamuksesta tai vilpistä. Tällä yksinomaan hallinnon ja sen työntekijöiden välisiä suhteita koskevalla erottelulla ei kuitenkaan ole merkitystä vahinkoa kärsineelle.
33 Lisäksi lain 67/2007 7 §:n 3 ja 4 momentissa olevien, virkavirhettä koskevien säännösten tarkoituksena on Portugalin tasavallan mukaan suojella yksityisiä tilanteissa, joissa he eivät kykene täsmällisesti yksilöimään vahinkoa aiheuttaneesta lainvastaisesta toimesta vastuussa olevaa julkisalan henkilöstöön kuuluvaa henkilöä tai virkamiestä. Näissä tilanteissa toimen oletetaan olevan lainvastainen. Yksityiset on täten vapautettu myös velvollisuudesta esittää näyttö toimen lainvastaisuudesta, joten kyseessä on objektiivinen vastuu.
34 Portugalin tasavalta väittää myös, että koska se ei ole ainoastaan kumonnut asetusta nro 48 051 vaan tämän lisäksi säätänyt uudesta valtion sopimussuhteen ulkopuolista vahingonkorvausvastuuta koskevasta järjestelmästä, aiemman järjestelmän ja lailla 67/2007 käyttöönotetun järjestelmän välillä ei ole jatkuvuutta, eikä yhteisön oikeuden rikkominen näin ollen myöskään ollut jatkuvaa.
35 Portugalin tasavalta esittää lisäksi, että lailla 31/2008 toteutetulla lain 67/2007 muutoksella pyrittiin yksinomaan päättämään tulkintaerimielisyys komission kanssa ja välttämään tämän erimielisyyden pitkittyminen.
36 Koska yhteisöjen tuomioistuin otti kantaa ainoastaan siihen, onko laki 67/2007 yhteisön oikeuden mukainen, Portugalin tasavalta katsoo, että komission olisi tullut nostaa uusi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne saattaakseen tuomioistuimen ratkaistavaksi kysymyksen siitä, onko tällä lailla käyttöönotettu uusi järjestelmä unionin oikeuden mukainen.
37 Toissijaisesti Portugalin tasavalta väittää, että lain 31/2008 taannehtivuus – mikäli oletetaan, että juuri tällä lailla, eikä lailla 67/2007, saatetaan Portugalin oikeusjärjestelmä yhteisön oikeuden mukaiseksi – merkitsee sitä, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättymiseksi huomioon on otettava päivämäärä 30.1.2008 eikä komission virheellisesti käyttämä lain julkaisupäivä.
38 Tästä syystä Portugalin tasavalta vaatii riidanalaisen päätöksen kumoamista komission tekemien oikeudellisten virheiden johdosta.
39 Portugalin tasavallan ensisijaisen väitteen osalta komissio väittää ensinnäkin, että se määrittää oikeudenkäynnin kohteen kyseiselle jäsenvaltiolle osoittamassaan virallisessa huomautuksessa.
40 Portugalin tasavaltaa vastaan nostetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohteena ei kuitenkaan ollut kyseisen valtion aktiivinen toiminta vaan toimimisen laiminlyönti. Tämä laiminlyönti aiheutui siitä, että direktiivissä 89/665 edellytettiin tietyn lopputuloksen saavuttamista – korvausten antaminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisten hankintojen tekemistä koskevan yhteisön oikeuden tai sen kansallisten täytäntöönpanosäännösten rikkomisen johdosta – ja että asetuksen nro 48 051 kumoaminen ei komission mukaan riittänyt tämän päämäärään saavuttamiseen.
41 Komissio katsoo täten, ettei kyse ollut pelkästään asetuksen nro 48 051 kumoamisesta vaan koko sen oikeudellisen järjestelmän kumoamisesta, joka oli yhteisön direktiivin noudattamatta jättämisen perusteena. Sen mukaan yhteisöjen tuomioistuin on ilmaissut tästä kantansa selvästi vuoden 2004 ja vuoden 2008 tuomiossa katsoessaan, että asetuksen nro 48 051, jonka mukaan vahingonkorvausten myöntäminen vahinkoa kärsineille edellyttää näyttöä virheestä kyseisessä lainsäädännössä säädettyjen edellytysten mukaisesti, takia Portugalin tasavallan tilanne oli yhteisön oikeuden vastainen. Komissio väittää lisäksi, että yhteisöjen tuomioistuin totesi vuoden 2008 tuomiossa, ettei Portugalin tasavalta ollut noudattanut vuoden 2004 tuomiota, koska se ei ollut kumonnut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen perustana ollutta järjestelmää.
42 Komission mukaan on selvää, ettei vuoden 2004 tuomio merkitse sitä, että pelkästään kumoamalla asetuksen nro 48 051 Portugalin tasavalta olisi saattanut oikeutensa vastaamaan direktiivin 89/665 1 artiklan 1 kohdan ja 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisia velvoitteitaan.
43 Komissiolla Portugalin oikeudesta olevan tulkintanäkemyksen mukaan lailla 67/2007 ei saatettu Portugalin oikeutta yhteisön oikeuden mukaiseksi, vaikka komissio myöntääkin kirjelmissään, että kyse on aiemmin voimassa olleeseen järjestelmään nähden erilaisesta oikeudellisesta järjestelmästä. Portugalin tasavalta saattoi tilanteensa vuoden 2004 tuomion mukaiseksi vasta antamalla lain 31/2008.
44 Tämän suhteen komissio toteaa, että direktiivissä 89/665 säädetään korvausten myöntämisestä hankintaviranomaisten lainvastaisista päätöksistä tai lain rikkomisesta kärsineille henkilöille. Kyse ei täten ole objektiivisesta vastuusta vaan hallinnon siviilioikeudellisesta, sopimussuhteen ulkopuolisesta vastuusta. Komissio katsoo, ettei yhteisöjen tuomioistuin ole vuoden 2004 tuomiossaan käsitellyt tätä kysymystä eikä kyseisestä tuomiosta voida tehdä mitään johtopäätöksiä tästä.
45 Yhteisöjen tuomioistuin on komission mukaan sitä vastoin katsonut, että Portugalin oikeussuojajärjestelmä oli riittämätön, koska siinä edellytettiin näyttöä hallintoyksikön työntekijän tuottamuksesta.
46 Myöskään lailla 67/2007 ei pantu direktiiviä 89/665 asianmukaisesti täytäntöön Portugalin oikeudessa.
47 Komissio täsmentää, että tämän suhteen on erotettava kolme tilannetta.
48 Ensinnäkin tilanteessa, jossa toimi on virkamiehen tai henkilöstöön kuuluvan henkilön, joka on toiminut vilpillisesti tai törkeän tuottamuksellisesti, lainvastainen toimi luetaan välittömästi kyseisen virkamiehen tai henkilön syyksi ja valtio on siitä välillisesti solidaarisessa vastuussa, jos näiden kahden ensimmäisen edellytyksen lisäksi toimen tekijäksi yksilöity henkilö tai virkamies on toiminut työtehtäviensä rajoissa. Muussa tapauksessa valtio ei ole korvausvastuussa.
49 Komissio katsoo lisäksi, että jos virkamies on syyllistynyt vilppiin tai törkeään tuottamukseen, vahinkoa kärsineen henkilön on lain 67/2007 10 §:n 2 momentin mukaan näytettävä toteen vilppi tai törkeä tuottamus, koska näihin tilanteisiin tulevat uudestaan sovellettaviksi todistustaakkaa koskevat yleiset säännöt.
50 Toiseksi tilanteessa, jossa lainvastaisen toimen on tehnyt virkamies, joka on syyllistynyt vähäiseen tuottamukseen, lainvastainen toimi luetaan välittömästi tämän virkamiehen syyksi ja valtiolle syntyy välillinen korvausvastuu, koska se ei ole tehnyt mitään tekoa, josta sitä voitaisiin moittia. Valtiolla on asiassa ainoastaan isännänvastuu. Myös tässä tilanteessa vahingonkorvausvastuun syntyminen edellyttää sitä, että julkishallinnon henkilöstöön kuuluva henkilö tai virkamies on toiminut hallintotehtäviään hoitaessaan ja vahinko on syntynyt näiden tehtävien hoidon johdosta. Jos valtio osoittaa, ettei virkamies ole syyllistynyt tuottamukseen, se ei ole korvausvastuussa.
51 Lievän tuottamuksen osalta komissio väittää, että tuottamusolettama voidaan helposti kumota millä keinoin tahansa, mukaan luettuna todistajanlausunnoilla, koska tuottamusta arvioidaan sellaisen keskivertovirkamiehen huolellisuuden mukaan, jonka ei oleteta ratkaisevan hallinnollisen järjestelmän puutteellisuuksia.
52 Kolmanneksi silloin, kun toiminta tai laiminlyönti on luonteeltaan rakenteellista ja kun vahinko ei johdu tietystä virkamiehestä tai henkilöstöön kuuluvasta henkilöstä tai kun toimintaa tai laiminlyöntiä ei voida osoittaa kenenkään toteuttamaksi, vahinkojen katsotaan johtuvan yksikön epänormaalista toiminnasta, jos keskiverto-olosuhteiden ja -kriteerien valossa voidaan todeta, että yksikön voidaan kohtuullisesti edellyttää toimivan toisin. Mikäli nämä edellytykset eivät täyty, valtio ei ole korvausvastuussa.
53 Komissio katsoo, että yksikön epänormaalin toiminnan käsite on ainakin osittain tuottamuksen korvike, koska se merkitsee välittömästi juuri siltä julkisyksiköltä, jossa vahinkoa aiheuttanut seikka tapahtui, vaadittavan huolellisuuden selvittämistä.
54 Näin ollen korvauksen myöntäminen vahinkoa kärsineelle edellyttää lain mukaan virkamiehen tuottamusta hänen tehdessään lainvastaisen toimen tai yksikön epänormaalia toimintaa.
55 Komissio katsoo täten, ettei valtion vahingonkorvausvastuu ollut välitön lain 67/2007 nojalla ennen sen muuttamista lailla 31/2008, vaan korvausvastuu riippui hallintoyksikön virkamiesten tai sen palveluksessa olevan henkilön tuottamuksesta. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin vuoden 2004 tuomiossaan todennut, ettei tämä järjestelmä ollut direktiivin 89/665 mukainen. Sekä hallinnon palveluksessa olevan henkilön tai virkamiehen tuottamus että hallintoyksikön epänormaali toiminta ovat direktiivin 89/665 kannalta tuntemattomia käsitteitä.
56 Komissio katsoo lopuksi, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on ollut jatkuvaa ja että se on päättynyt vasta lailla 31/2008, koska asian kannalta merkitystä ei ole sillä, että asetusta nro 48 051 seurasi laki 67/2007. Komission mukaan lain 31/2008 taannehtivuudella ei niin ikään ole merkitystä, koska jäsenyysvelvoitteiden loukkaaminen päätettiin kyseisen lain antamisella 17.7.2008, ja huomioon on otettava ainoastaan tämä päivämäärä.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Alustavat huomautukset
57 On muistettava, että EY 226 artiklassa määrätään, että jos komissio katsoo, että jäsenvaltio on jättänyt täyttämättä sille EY:n perustamissopimuksen mukaan kuuluvan velvollisuuden, komissio antaa asiasta lausunnon perusteluineen varattuaan ensin kyseiselle valtiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa. Jos valtio, jota asia koskee, ei noudata lausuntoa komission asettamassa määräajassa, komissio voi saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.
58 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että komissiolla ei ole valtaa määritellä EY 226 artiklan nojalla antamissaan lausunnoissa tai muissa kyseisen menettelyn yhteydessä esittämissään kannanotoissa lopullisesti jäsenvaltion oikeuksia ja velvollisuuksia taikka antaa jäsenvaltiolle takeita tietyn toiminnan yhteensopivuudesta yhteisön oikeuden kanssa ja että EY 226–EY 228 artiklan mukaan ainoastaan unionin tuomioistuimen tuomiossa voidaan lopullisesti määrittää jäsenvaltioiden oikeudet ja velvollisuudet ja ratkaista jäsenvaltioiden toiminnan lainmukaisuus (yhdistetyt asiat 142/80 ja 143/80, Essevi ja Salengo, tuomio 27.5.1981, Kok., s. I-1413, Kok. Ep. VI, s. 117, 16 kohta ja asia C-393/98, Gomes Valente, tuomio 22.2.2001, Kok., s. I-1327, 18 kohta).
59 Lisäksi on huomattava, että EY 228 artiklan 2 kohdan mukaan komissio voi annettuaan perustellun lausunnon, jota kyseessä oleva jäsenvaltio ei ole noudattanut, saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, joka voi määrätä suoritettavaksi kiinteämääräisen hyvityksen tai uhkasakon, jos se toteaa, ettei kyseinen jäsenvaltio ole noudattanut sen tuomiota.
60 EY 228 artiklan 2 kohdassa määrätty menettely on katsottava tuomioiden täytäntöönpanoa koskevaksi erityiseksi oikeudenkäyntimenettelyksi eli toisin sanoen täytäntöönpanokeinoksi (asia C-304/02, komissio v. Ranska, tuomio 12.7.2005, Kok., s. I-6263, 92 kohta).
61 EY:n perustamissopimuksessa ei kuitenkaan määrätä unionin tuomioistuimen tämän uuden menettelyn päätteeksi antaman tuomion täytäntöönpanomenettelystä erityisesti sitä tilannetta varten, että asiassa on määrätty uhkasakosta.
62 Koska unionin tuomioistuimen EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla antamalla tuomiolla velvoitetaan jäsenvaltio maksamaan komissiolle Euroopan yhteisön omien varojen tilille uhkasakko ja koska komissio EY 274 artiklan mukaan toteuttaa talousarviota, komission tehtävänä on kuitenkin periä määrät, jotka kyseisen tuomion täytäntöönpanon johdosta on maksettava unionin talousarvioon, EY 279 artiklan nojalla annettujen asetusten säännösten mukaisesti.
63 EY:n perustamissopimuksessa ei kuitenkaan ole erityisiä määräyksiä jäsenvaltion ja komission välille tässä yhteydessä syntyvien riitojen ratkaisemiseksi.
64 Tästä syystä EY:n perustamissopimuksessa määrättyjä oikeussuojakeinoja sovelletaan, ja päätöksestä, jolla komissio määrittää jäsenvaltiolla sille määrätyn uhkasakon nojalla maksettavana olevan määrän, voidaan nostaa kumoamiskanne EY 230 artiklan nojalla.
65 Unionin yleinen tuomioistuin on näin ollen toimivaltainen ratkaisemaan tällaisen kanteen EY 225 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla.
66 Tätä toimivaltaa käyttäessään unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan voi lausua seikoista, jotka kuuluvat EY 226 ja EY 228 artiklan nojalla unionin tuomioistuimen yksinomaisen toimivallan piiriin.
67 Unionin yleinen tuomioistuin ei täten ratkaistessaan EY 230 artiklaan perustuvaa kumoamiskannetta, joka on nostettu unionin tuomioistuimen EY 228 artiklan 2 kohdan nojalla antaman tuomion täytäntöönpanosta tehdystä komission päätöksestä, voi ratkaista kysymystä, joka koskee jäsenvaltion EY:n perustamissopimuksen mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämistä ja jota unionin tuomioistuin ei vielä ole ratkaissut.
Käsiteltävän asian arviointi
68 On syytä palauttaa mieliin vuoden 2008 tuomion seuraavat kohdat:
”16. [Vuoden 2004 tuomion] tuomiolauselman 1 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että Portugalin tasavalta ei ollut noudattanut direktiivin 89/665 1 artiklan 1 kohdan ja 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ollut kumonnut asetusta nro 48 051.
17. Nyt vireillä olevassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä on selvitettävä se, onko asetus nro 48 051 kumottu, sen toteamiseksi, onko Portugalin tasavalta toteuttanut toimenpiteet, joita kyseisen tuomion täytäntöönpano edellyttää.
18. Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti EY 228 artiklassa tarkoitetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kannalta ratkaisevana ajankohtana on pidettävä tämän määräyksen nojalla annetussa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymishetkeä (asia C-304/02, komissio v. Ranska, tuomio 12.7.2005, Kok. 2005, s. I-6263, 30 kohta; asia C‑119/04, komissio v. Italia, tuomio 18.7.2006, Kok. 2006, s. I‑6885, 27 kohta ja asia C-503/04, komissio v. Saksa, tuomio 18.7.2007, Kok. 2007, s. I‑6153, 19 kohta).
19. Esillä olevassa asiassa on riidatonta, että Portugalille 13.7.2005 osoitetussa perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymispäivänä se ei vielä ollut kumonnut asetusta nro 48 051.
20. Edellä esitetyn johdosta on todettava, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä [vuoden 2004 tuomion] täytäntöön panemiseksi.
– –
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Portugalin tasavalta ei ole noudattanut EY 228 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole kumonnut 21.11.1967 annettua asetusta nro 48 051 – jonka mukaan vahingonkorvauksen myöntäminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten sääntöjen rikkomisen vuoksi, edellyttää näyttöä tuottamuksesta tai tahallisuudesta – ja koska se ei siten ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä [vuoden 2004 tuomion] täytäntöön panemiseksi.
2) Portugalin tasavalta velvoitetaan maksamaan Euroopan yhteisöjen komissiolle Euroopan yhteisön omien varojen tilille 19 392 euron suuruinen uhkasakko kultakin päivältä, jolla [vuoden 2004 tuomion] noudattamisen edellyttämien toimenpiteiden toteuttaminen viivästyy tämän tuomion julistamispäivästä siihen asti, kunnes [vuoden 2004 tuomio] on pantu täytäntöön.”
69 Vuoden 2008 tuomion tuomiolauselmasta, luettuna yhdessä samaisen tuomion 16–19 kohdassa esitettyjen perustelujen kanssa, ilmenee, että [vuoden 2004 tuomion noudattamiseksi riittää, että Portugalin tasavalta kumoaa] asetuksen nro 48 051 ja että uhkasakkoa on maksettava kyseisen lain kumoamiseen asti.
70 On kiistatonta, että asetus nro 48 051 kumottiin 31.12.2007 annetun, samana päivänä Diário da Repúblicassa julkaistun ja 30.1.2008 voimaan tulleen lain 67/2007 5 §:llä.
71 Komissio on kuitenkin katsonut riidanalaisessa päätöksessä, että lailla 67/2007 ei pantu riittävällä tavalla täytäntöön vuoden 2004 tuomiota, että Portugalin viranomaiset ovat panneet kyseisen tuomion täytäntöön vasta lailla 31/2008 ja että koska tämä viimeksi mainittu laki tuli voimaan 18.7.2008, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen katsottiin päättyneeksi tuona päivänä. Komissio on tästä syystä kieltäytynyt katsomasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen päättyneen päivänä, jolloin asetus nro 48 051 kumottiin lailla 67/2007.
72 Komissio on täten toiminut vastoin vuoden 2008 tuomion tuomiolauselmaa. Riidanalainen päätös on tästä syystä kumottava.
73 Tätä johtopäätöstä ei voida kyseenalaistaa komission vuoden 2004 tuomiosta esittämällä tulkinnalla.
74 Komissio väittää, että edellyttäessään vuoden 2004 ja vuoden 2008 tuomiossa, että asetus nro 48 051, jonka mukaan ”vahingonkorvauksen myöntäminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten sääntöjen rikkomisen vuoksi, edellyttää [näyttöä tuottamuksesta tai vilpistä]”, on kumottava, yhteisöjen tuomioistuin ei ole edellyttänyt pelkästään mainitun asetuksen kumoamista – mikä olisi komission mukaan johtanut oikeudelliseen tyhjiöön eikä olisi merkinnyt direktiivin 89/665 mukaista täytäntöönpanoa – vaan näitä tuomioita on tulkittava siten, että yhteisöjen tuomioistuin on myös todennut, että se seikka, että vahingonkorvauksen myöntäminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten sääntöjen rikkomisen vuoksi, edellyttää näyttöä tuottamuksesta tai vilpistä, ei ole direktiivin mukaista.
75 Komissio katsoo täten, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen jatkui niin kauan kuin Portugalin oikeudessa säädettiin siitä, että vahingonkorvauksen myöntäminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten sääntöjen rikkomisen vuoksi, edellyttää näyttöä tuottamuksesta tai vilpistä.
76 Komission mukaan sen ei ollut täten otettava huomioon päivää, jolloin asetus kumottiin, vaan päivä, jolloin Portugalin lainsäätäjä kumosi vaatimuksen siitä, että vahingonkorvauksen myöntäminen henkilöille, jotka ovat kärsineet vahinkoa julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten sääntöjen rikkomisen vuoksi, edellyttää näyttöä tuottamuksesta tai vilpistä.
77 Koska asetuksen nro 48 051 kumoamisella ei ollut tällaista vaikutusta, komission mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen näin ollen jatkui.
78 Komission mukaan tämä on se seikka, jonka se totesi riidanalaisessa päätöksessä katsoessaan, ettei lailla 67/2007 pantu riittävällä tavalla täytäntöön vuoden 2004 tuomiota, että Portugalin viranomaiset panivat kyseisen tuomion täytäntöön vasta lailla 31/2008 ja että koska tämä viimeksi mainittu laki tuli voimaan 18.7.2008, jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen katsottiin päättyneeksi 18.7.2008.
79 Komissiolla ei täten ollut ainoastaan mahdollisuutta vaan myös velvollisuus varmistua siitä, että lain 67/2007 antamisella toteutettu uusi oikeudellinen järjestelmä merkitsi direktiivin 89/665 asianmukaista täytäntöönpanoa.
80 Tätä näkökulmaa ei kuitenkaan voida hyväksyä.
81 Pannessaan täytäntöön unionin tuomioistuimen tuomiota, jolla jäsenvaltiolle määrätään uhkasakko, komission on voitava arvioida toimenpiteitä, jotka jäsenvaltio on toteuttanut unionin tuomioistuimen tuomion noudattamiseksi, jotta vältetään erityisesti se, että jäsenyysvelvoitteensa laiminlyönyt jäsenvaltio tyytyy pelkästään toteuttamaan toimenpiteitä, joilla on tosiasiassa sama sisältö kuin unionin tuomioistuimen antaman tuomion kohteena olleilla toimenpiteillä.
82 Tämän harkintavallan käytöllä ei kuitenkaan tule loukata jäsenvaltioiden oikeuksia – eikä varsinkaan niiden menettelyllisiä oikeuksia – sellaisina kuin nämä oikeudet ilmenevät EY 226 artiklalla luodusta menettelystä eikä unionin tuomioistuimen yksinomaista toimivaltaa ratkaista kansallisen lainsäädännön yhteensoveltuvuus yhteisön oikeuden kanssa.
83 Yhteisöjen tuomioistuin ei kuitenkaan ole vuoden 2004 tuomiossa eikä myöskään vuoden 2008 tuomiossa lausunut lain 67/2007 yhteensoveltuvuudesta direktiivin 89/665 kanssa.
84 Lisäksi on selvää, että lailla 67/2007 on kumottu asetus 48/051 ja otettu käyttöön uusi korvausvastuujärjestelmä, johon sisältyy huomattavia muutoksia asetukseen nro 48 051 perustuvaan järjestelmään verrattuna.
85 Komissio itsekin myöntää riidanalaisessa päätöksessä, että ”lailla 67/2007 mahdollisesti tehdään vahinkoa kärsineille tarjouksentekijöille helpommaksi vahingonkorvauksen saaminen hankintaviranomaisen lainvastaisen toiminnan johdosta”, ja kirjelmissään, että Portugalin lainsäätäjä ei ole pelkästään kumonnut asetusta nro 48 051 vaan se on edellä mainitulla lailla korvannut kyseisen asetuksen uudella oikeudellisella järjestelmällä.
86 Lisäksi sekä asianosaisten keskusteluista ennen riidanalaisen päätöksen tekemistä että niiden tässä oikeudenkäynnissä esittämistä kirjelmistä ilmenee, etteivät ne ole yhtä mieltä lain 67/2007 yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden kanssa.
87 Tällaisen kysymyksen ratkaiseminen merkitsisi lain 67/2007 yhteensoveltuvuuden arvioimista yhteisön oikeuteen nähden, mikä edellyttää sellaista monitahoista oikeudellista arviointia, joka ylittää selvästi sen puhtaasti menettelyllisen arvioinnin, jolla pyritään selvittämään, onko asetus nro 48 051 kumottu vai ei.
88 Jäsenvaltioiden oikeuksien ja velvollisuuksien määrittäminen ja ratkaisun antaminen jäsenvaltioiden toiminnasta voidaan kuitenkin toteuttaa vain unionin tuomioistuimen EY 226–EY 228 artiklan nojalla antamalla tuomiolla (ks. edellä 58 kohta).
89 Komissio ei näin ollen voinut päättää pannessaan täytäntöön vuoden 2008 tuomiota, ettei laki 67/2007 ollut yhteisön oikeuden mukainen, eikä tehdä tästä johtopäätöksiä yhteisöjen tuomioistuimen asettaman uhkasakon laskemiseksi. Sikäli kuin komissio katsoi, ettei uudella lailla käyttöön otetulla järjestelmällä pantu asianmukaisesti täytäntöön direktiiviä 89/665, sen olisi tullut aloittaa EY 226 artiklassa määrätty menettely.
90 Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa vielä lisäksi, että komission sen väitteen hyväksyminen, jonka mukaan komissiolle on myönnettävä tavanomaista laajempi harkintavalta unionin tuomioistuimen EY 228 artiklan 2 kohdan mukaisesti antamien tuomioiden täytäntöönpanossa, merkitsisi sitä, että kun jäsenvaltio riitauttaa unionin yleisessä tuomioistuimessa komission arvioinnin, joka ylittää unionin tuomioistuimen tuomion päätöslauselman sanamuodon, unionin yleisen tuomioistuimen olisi väistämättä lausuttava kansallisen lainsäädännön yhteensoveltuvuudesta yhteisön oikeuden kanssa. Tällainen arviointi kuuluu kuitenkin unionin tuomioistuimen yksinomaisen toimivallan piiriin eikä unionin yleiselle tuomioistuimelle.
91 Edellä esitetyn perusteella komissiolla ei ollut perustetta antaa riidanalaista päätöstä, joka on täten kumottava.
Oikeudenkäyntikulut
92 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on Portugalin tasavallan vaatimusten mukaisesti velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Komission 25.11.2008 tekemä päätös K(2008) 7419 lopullinen kumotaan.
2) Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Julistettiin Luxemburgissa 29 päivänä maaliskuuta 2011.
Allekirjoitukset