HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a treia)
29 martie 2011(*)
„Neexecutarea unei hotărâri a Curții prin care se constată o neîndeplinire a obligațiilor – Penalități cu titlu cominatoriu – Cerere de plată – Abrogarea legislației în litigiu”
În cauza T‑33/09,
Republica Portugheză, reprezentată de domnii L. Inez Fernandes și J. A. de Oliveira, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de domnii M. Konstantinidis și P. Guerra e Andrade și de doamna P. Costa de Oliveira, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect o cerere de anulare a Deciziei C(2008) 7419 final a Comisiei din 25 noiembrie 2008 privind cererea de plată a penalităților cu titlu cominatoriu datorate în temeiul Hotărârii Curții din 10 ianuarie 2008, Comisia/Portugalia (C‑70/06, Rep., p. I‑1),
TRIBUNALUL (Camera a treia),
compus din domnul J. Azizi, președinte, doamna E. Cremona și domnul S. Frimodt Nielsen (raportor), judecători,
grefier: doamna K. Andová, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 26 octombrie 2010,
pronunță prezenta
Hotărâre
Cadrul juridic
1 Potrivit articolului 225 alineatul (1) primul paragraf CE:
„Tribunalul de Primă Instanță are competența să judece în primă instanță acțiunile menționate la articolele 230, 232, 235, 236 și 238, cu excepția celor care sunt atribuite unei camere jurisdicționale și a celor rezervate prin Statut Curții de Justiție. Statutul poate să prevadă pentru Tribunalul de Primă Instanță competențe în alte categorii de acțiuni.”
2 Articolul 226 CE prevede:
„În cazul în care Comisia consideră că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul prezentului tratat, aceasta emite un aviz motivat cu privire la acest aspect, după ce a oferit statului în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile.
În cazul în care statul în cauză nu se conformează acestui aviz în termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiție.”
3 Articolul 228 CE are următorul cuprins:
„(1) În cazul în care Curtea de Justiție constată că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul prezentului tratat, acest stat este obligat să ia măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții de Justiție.
(2) În cazul în care Comisia consideră că statul respectiv nu a luat aceste măsuri, aceasta emite, după ce a dat statului în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile, un aviz motivat cu precizarea punctelor asupra cărora statul membru în cauză nu s‑a conformat hotărârii Curții de Justiție.
În cazul în care statul membru respectiv nu a luat măsurile pe care le impune executarea hotărârii Curții în termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiție. Comisia arată cuantumul sumei forfetare sau al penalităților cu titlu cominatoriu pe care le consideră corespunzătoare împrejurărilor și pe care statul membru trebuie să le plătească.
În cazul în care Curtea de Justiție constată că statul membru în cauză nu a respectat hotărârea sa, aceasta îi poate impune plata unei sume forfetare sau a unor penalități cu titlu cominatoriu.
[...]”
4 În temeiul articolului 274 primul paragraf CE:
„Comisia execută bugetul, în conformitate cu dispozițiile regulamentelor adoptate pentru punerea în aplicare a articolului 279 […]”
Situația de fapt
5 Prin Hotărârea din 14 octombrie 2004, Comisia/Portugalia (C‑275/03, denumită în continuare „Hotărârea din 2004”), Curtea a declarat și a hotărât:
„Prin neabrogarea Decretului‑lege nr. 48 051 din 21 noiembrie 1967 care condiționează acordarea de daune interese persoanelor lezate în urma unei încălcări a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a reglementărilor de drept intern pentru punerea în aplicare a acesteia de proba unei culpe sau a unui dol, Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 1 alineatul (1) și al articolului 2 alineatul (1) litera (c) din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări.”
6 Întrucât a considerat că Republica Portugheză nu se conformase acestei hotărâri, Comisia Comunităților Europene a decis să formuleze o nouă acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, în temeiul articolului 228 alineatul (2) CE, pentru nerespectarea obligațiilor impuse prin hotărârea Curții.
7 Lei nº 67/2007, din 31 decembrie 2007, Aprova o Regime de Responsabilidade Civil Extracontractual do Estado e Demais Entidades Públicas (Legea 67/2007 de adoptare a regimului de răspundere civilă extracontractuală a statului și a altor entități publice, Diário da República, seria 1, nr. 251, din 31 decembrie 2007) stabilește regimul de răspundere civilă extracontractuală a statului și a altor entități publice atunci când sunt cauzate prejudicii în cadrul exercitării funcției legislative, judiciare și administrative pentru tot ceea ce nu este prevăzut într‑o lege specială. Această lege prevede de asemenea, fără a aduce atingere unei legi speciale, răspunderea civilă a titularilor sarcinilor, a funcționarilor și a agenților publici atunci când sunt cauzate prejudicii prin acțiunile sau prin omisiunilor lor în cadrul exercitării funcțiilor administrative și judiciare și care rezultă din această exercitare, precum și răspunderea civilă a celorlalți lucrători care se află în serviciul entităților avute în vedere prin această lege. Articolul 5 din Legea 67/2007 abrogă Decretul‑lege nr. 48 051. Legea 67/2007 a intrat în vigoare la 30 ianuarie 2008.
8 Prin Hotărârea din 10 ianuarie 2008, Comisia/Portugalia (C‑70/06, Rep., p. I‑1, denumită în continuare „Hotărârea din 2008”), Curtea a statuat:
„16. La punctul 1 din dispozitivul [Hotărârii din 2004], Curtea a hotărât că, prin neabrogarea Decretului‑lege nr. 48 051, Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 1 alineatul (1) și al articolului 2 alineatul (1) litera (c) din Directiva 89/665.
17. În cadrul prezentei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, pentru a verifica dacă Republica Portugheză a adoptat măsurile pe care le impune executarea hotărârii respective, trebuie să se stabilească dacă Decretul‑lege nr. 48 051 a fost abrogat.
18. În această privință, trebuie amintit faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante, data de referință pentru a aprecia existența unei neîndepliniri a obligațiilor în temeiul articolului 228 CE este data expirării termenului stabilit în avizul motivat emis în temeiul acestei dispoziții (Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, C‑304/02, Rec., p. I‑6263, punctul 30, Hotărârea din 18 iulie 2006, Comisia/Italia, C‑119/04, Rec., p. I‑6885, punctul 27, și Hotărârea din 18 iulie 2007, Comisia/Germania, C‑503/04, Rep., p. I‑6153, punctul 19).
19. În speță, este cert că, la data la care a expirat termenul stabilit în avizul motivat care i‑a fost adresat la 13 iulie 2005, Republica Portugheză nu abrogase încă Decretul‑lege nr. 48 051.
20. Având în vedere cele ce precedă, trebuie constatat că, prin neluarea măsurilor necesare pe care le impune executarea Hotărârii [din 2004], Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE.
[…]
23. [N]u poate fi primit argumentul Republicii Portugheze potrivit căruia răspunderea statului ca urmare a daunelor cauzate de acte săvârșite de către funcționarii și agenții săi este deja prevăzută de alte dispoziții din dreptul său național. Într‑adevăr, astfel cum a apreciat Curtea la punctul 33 din Hotărârea [din 2004], această împrejurare nu are nicio incidență asupra neîndeplinirii obligațiilor care constă în faptul că a menținut Decretul‑lege nr. 48 051 în ordinea juridică internă. Prin urmare, existența unor astfel de dispoziții nu poate garanta executarea hotărârii respective.
24. În consecință, trebuie să se constate că, prin neabrogarea Decretului‑lege nr. 48 051, care condiționează acordarea de daune interese persoanelor lezate în urma unei încălcări a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a reglementărilor de drept intern pentru punerea în aplicare a acesteia de proba unei culpe sau a unui dol, Republica Portugheză nu a luat măsurile necesare pe care le impune executarea Hotărârii [din 2004] și, astfel, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE.
[…]
30. Având în vedere că a constatat faptul că Republica Portugheză nu s‑a conformat Hotărârii [din 2004], în temeiul articolului 228 alineatul (2) al treilea paragraf CE, Curtea poate impune acestui stat membru plata unei sume forfetare sau a unor penalități cu titlu cominatoriu.
31. În această privință, trebuie amintit că, în fiecare cauză, revine Curții sarcina să aprecieze sancțiunile pecuniare care trebuie stabilite ținând seama de împrejurările speței (Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, citată anterior, punctul 86, și Hotărârea din 14 martie 2006, Comisia/Franța, C‑177/04, Rec., p. I‑2461, punctul 58).
32. În speță, […] Comisia propune Curții să impună Republicii Portugheze penalități cu titlu cominatoriu.
[…]
36. [Î]n speță, trebuie constatat că, în cursul ședinței Curții din 5 iulie 2007, agentul Republicii Portugheze a confirmat că Decretul‑lege nr. 48 051 era încă în vigoare la acea dată.
[…]
54. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, se impune obligarea Republicii Portugheze la plata către Comisie, în contul «Resurse proprii ale Comunității Europene», a unor penalități cu titlu cominatoriu de 19 392 de euro pe zi de întârziere în punerea în aplicare a măsurilor necesare pentru a se conforma Hotărârii [din 2004], începând cu data pronunțării prezentei hotărâri și până la executarea Hotărârii [din 2004].
[…]
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară și hotărăște:
1) Prin neabrogarea Decretului‑lege nr. 48 051 din 21 noiembrie 1967 care condiționează acordarea de daune interese persoanelor lezate în urma unei încălcări a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a reglementărilor de drept intern pentru punerea în aplicare a acesteia de proba unei culpe sau a unui dol, Republica Portugheză nu a luat măsurile necesare pe care le impune executarea Hotărârii [din 2004] și, astfel, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE.
2) Obligă Republica Portugheză la plata către Comisie, în contul «Resurse proprii ale Comunității Europene», a unor penalități cu titlu cominatoriu de 19 392 de euro pe zi de întârziere în punerea în aplicare a măsurilor necesare pentru a se conforma Hotărârii [din 2004], începând cu data pronunțării prezentei hotărâri și până la executarea respectivei [Hotărâri din 2004].”
9 La 28 ianuarie 2008, a avut loc o întâlnire între reprezentanți ai Republicii Portugheze și reprezentanți ai Comisiei, în cursul căreia a fost discutată sfera de aplicare a Legii 67/2007. Reprezentanții autorităților portugheze au susținut că, prin aprobarea și publicarea Legii 67/2007 de abrogare a Decretului‑lege nr. 48 051, Republica Portugheză luase toate măsurile necesare potrivit Hotărârii din 2004. În plus, reprezentanții Republicii Portugheze au indicat că aceasta intenționa să conteste la Curte orice decizie a Comisiei referitoare la recuperarea sumelor datorate ca penalități cu titlu cominatoriu stabilite de Curte. Aceștia au susținut, de asemenea, că Republica Portugheză ar trebui să plătească, cel mult, numai sumele datorate eventual pentru perioada dintre data pronunțării hotărârii, și anume 10 ianuarie 2008, și data intrării în vigoare a Legii 67/2007, și anume 30 ianuarie 2008.
10 La rândul său, Comisia a susținut teza potrivit căreia, în esență, Legea 67/2007 nu constituia o măsură de executare adecvată și completă a Hotărârii din 2004.
11 În continuare, au mai avut loc încă două întâlniri între părți, la inițiativa Republicii Portugheze, pentru a se identifica o soluție necontencioasă a litigiului pe care aceasta îl avea cu Comisia.
12 Prin scrisoarea din 25 aprilie 2008, autoritățile portugheze au comunicat Comisiei propunerea de lege privind Legea 210/2008, de modificare a Legii 67/2007.
13 În expunerea de motive a propunerii de lege, guvernul portughez justifica modificarea Legii 67/2007 prin necesitatea de a alinia noul regim de răspundere extracontractuală a entităților publice la interpretarea, de către Comisie, a Hotărârii din 2008 și la regimul prevăzut de Directiva 89/665/CE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237) și de Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor (JO L 76, p. 14, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 43).
14 La 15 iulie 2008, directorul general al Direcției Generale (DG) Piața Internă și Servicii a adresat o scrisoare autorităților portugheze prin care, pe de o parte, a indicat că împărtășea opinia potrivit căreia acestea nu luaseră încă toate măsurile necesare pentru executarea Hotărârii din 2004 și, pe de altă parte, a solicitat plata unei sume de 2 753 664 de euro corespunzătoare penalităților cu titlu cominatoriu datorate pentru perioada 10 ianuarie-31 mai 2008, conform Hotărârii din 2008.
15 Prin scrisoarea din 23 iulie 2008, autoritățile portugheze au comunicat Comisiei o copie a Lei n° 31/2008, din 17 iulie 2008, Procede à primeira alteração à Lei n° 67/2007 (Legea 31/2008 de primă modificare a Legii 67/2007, Diário da República, seria 1, nr. 137, din 17 iulie 2008). Această lege a intrat în vigoare la 18 iulie 2008.
16 Prin scrisoarea din 4 august 2008, autoritățile portugheze au răspuns cererii de fonduri a Comisiei. Acestea și‑au reiterat punctul de vedere potrivit căruia, prin publicarea și intrarea în vigoare a Legii 67/2007, adoptaseră toate măsurile pe care le presupunea executarea Hotărârii din 2004. Autoritățile portugheze au declarat că acceptaseră totuși să modifice Legea 67/2007 și să adopte Legea 31/2008 pentru a evita prelungirea litigiului și pentru a lăsa în urmă diferendul pe care îl aveau cu Comisia privind interpretarea care trebuie dată Legii 67/2007. În plus, acestea au indicat că articolul 2 din Legea 31/2008 prevedea o aplicare retroactivă a legii începând cu 30 ianuarie 2008. În consecință, de la 30 ianuarie 2008, ordinea juridică portugheză ar fi în conformitate cu Hotărârea din 2004. Prin urmare, autoritățile portugheze au solicitat, în esență, reevaluarea cuantumului penalităților cu titlu cominatoriu luând în considerare ca dată de referință 30 ianuarie 2008.
17 Prin scrisoarea din 22 august 2008, autoritățile portugheze au informat Comisia că urmau să transfere suma de 2 753 664 de euro în contul „Resurse proprii ale Comisiei nr. 636003”, precizând că acest transfer era condiționat și nu reprezenta acceptarea de către Republica Portugheză a penalităților cu titlu cominatoriu impuse pe o bază zilnică sau renunțarea la dreptul său de a contesta exigibilitatea sumei prin recurgerea la procedurile judiciare adecvate.
18 Prin cererea introductivă înregistrată la grefa Tribunalului la 15 septembrie 2008 cu referința T‑378/08, Republica Portugheză a introdus o acțiune având ca obiect anularea scrisorii din 15 iulie 2008.
19 Prin actul înregistrat la grefa Tribunalului la 3 decembrie 2008, Comisia a invocat o excepție de inadmisibilitate în temeiul articolului 114 din Regulamentul de procedură al Tribunalului. În esență, aceasta a susținut că scrisoarea din 15 iulie 2008 nu constituia un act care putea fi atacat, în măsura în care nu era vorba despre o decizie definitivă a Comisiei.
20 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 19 ianuarie 2009, Republica Portugheză a informat Tribunalul, conform articolului 99 din Regulamentul de procedură, că renunța la acțiune.
21 Cauza T‑378/08 a fost radiată din registrul Tribunalului prin Ordonanța președintelui Camerei a treia a Tribunalului din 5 martie 2009.
22 Prin Decizia C(2008) 7419 final din 25 noiembrie 2008 (denumită în continuare „decizia atacată”), notificată Republicii Portugheze prin scrisoarea Secretariatului General din 26 noiembrie 2008, Comisia a indicat, în esență, că, în opinia sa, Legea 67/2007 nu reprezenta o executare adecvată a Hotărârii din 2004, că, dimpotrivă, prin Legea 31/2008, autoritățile portugheze executaseră hotărârea menționată și că, întrucât această lege a intrat în vigoare la 18 iulie 2008, data la care neîndeplinirea obligațiilor încetase era fixată la 18 iulie 2008. Prin urmare, Comisia a confirmat cererea de plată a penalităților cu titlu cominatoriu formulată în scrisoarea trimisă de DG Piața Internă și Servicii la 15 iulie 2008. În plus, Comisia a reclamat o sumă complementară de 911 424 de euro corespunzătoare perioadei cuprinse între 1 iunie și 17 iulie 2008.
Concluziile părților
23 Republica Portugheză solicită Tribunalului:
– în principal, anularea deciziei atacate;
– în subsidiar, anularea deciziei atacate, în măsura în care efectele acesteia se produc ulterior datei de 29 ianuarie 2008;
– obligarea Comisiei la plata tuturor cheltuielilor de judecată sau, în cazul în care Tribunalul ar reduce suma penalităților cu titlu cominatoriu, obligarea fiecărei părți să suporte propriile cheltuieli de judecată.
24 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea cererii Republicii Portugheze;
– obligarea Republicii Portugheze la plata tuturor cheltuielilor de judecată.
În drept
Argumentele părților
25 În principal, Republica Portugheză susține, în esență, că s‑a statuat în mod clar de Curte că neîndeplinirea rezulta din neabrogarea Decretului‑lege nr. 48 051 și că, prin urmare, era de competența sa să abroge decretul‑lege pentru a se conforma Hotărârii din 2004.
26 Or, Republica Portugheză s‑ar fi conformat Hotărârii din 2004 prin adoptarea Legii 67/2007, de abrogare a Decretului‑lege nr. 48 051, și ar fi introdus un nou regim de răspundere civilă extracontractuală a statului.
27 Pe de altă parte, Republica Portugheză consideră că interpretarea pe care Comisia a dat‑o acestei legi este greșită.
28 În această privință, Republica Portugheză arată, în esență, că, la punctul 31 din Hotărârea din 2004, Curtea a apreciat că, prin faptul că activarea răspunderii civile a statului este condiționată de obligația de a face proba unei culpe sau a unui dol, conform prevederilor Decretului‑lege nr. 48 051, Republica Portugheză nu își îndeplinise obligațiile comunitare. În schimb, un regim de răspundere întemeiat pe o prezumție de culpă – stabilit prin Legea 67/2007 și, în special, prin articolul 7 și prin articolul 10 alineatele 2 și 3 din aceasta – ar fi conform directivelor comunitare. Astfel, nimic din Hotărârea din 2004 nu ar putea conduce la concluzia că răspunderea statului în cadrul contractelor care intră sub incidența Directivei 71/305/CEE a Consiliului din 26 iulie 1971 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări (JO L 185, p. 5) și a Directivei 77/62/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1976 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de bunuri (JO 1977, L 13, p. 1) este de natură pur obiectivă, cu alte cuvinte, lipsește culpa.
29 Republica Portugheză consideră că, pentru a se conforma Hotărârii din 2004, putea în consecință să stabilească în mod liber condițiile de aplicare a mecanismului menționat la articolul 2 alineatul (1) litera (c) din Directiva 89/665, cu condiția ca acest mecanism să scutească particularul de obligația de a face proba unei culpe a autorității contractante.
30 În opinia acesteia, existența unei culpe și necesitatea de a face proba acesteia nu pot fi confundate.
31 Republica Portugheză consideră că faptul că noul regim prevede o prezumție care poate fi răsturnată nu compromite conformitatea acestuia cu Directiva 89/655, în măsura în care va fi suficient ca particularul să invoce și să probeze caracterul ilicit al comportamentului, fără a fi necesar să dovedească existența culpei, în condițiile în care va reveni statului, dacă este cazul, obligația de a aduce dovada în sens contrar.
32 Republica Portugheză consideră, în plus, că referirea la culpa ușoară aflată la articolul 10 alineatul 2 din Legea 67/2007 nu are efecte, în condițiile în care victima este în orice caz scutită de obligația de a stabili culpa, iar această referire are ca obiect și ca efect numai împiedicarea activării răspunderii solidare a funcționarului sau a agentului răspunzător de actul ilicit și prejudiciabil. Cu alte cuvinte, nu va exista acțiune în regres împotriva agentului în caz de culpă ușoară, ci numai în caz de culpă gravă sau de dol. Această distincție, care nu privește decât raporturile dintre administrație și agenții săi, nu are însă efecte în ceea ce privește victima.
33 Pe de altă parte, articolul 7 alineatele 3 și 4 din Legea 67/2007 privind culpa în exercitarea funcției are ca obiect, în esență, potrivit Republicii Portugheze, protejarea particularului în situații în care nu reușește să identifice cu exactitate agentul sau funcționarul răspunzător de actul ilicit prejudiciabil. În aceste cazuri, caracterul ilicit al actului este prezumat. Particularul este astfel scutit și de obligația de a face proba caracterului ilicit al actului, ceea ce constituie o formă de răspundere obiectivă.
34 Pe de altă parte, Republica Portugheză susține în esență că, în măsura în care nu s‑a limitat să elimine Decretul‑lege nr. 48 051, ci a instaurat un nou regim de răspundere civilă extracontractuală a statului, nu există o continuitate între regimul anterior și cel stabilit prin Legea nr. 67/2007 și, prin urmare, nu există nici o continuitate a încălcării dreptului comunitar.
35 În plus, Republica Portugheză afirmă că modificarea Legii 67/2007 realizată prin Legea 31/2008 urmărea numai să pună capăt unei divergențe cu Comisia în materie de interpretare și să evite ca aceasta să se prelungească.
36 Potrivit Republicii Portugheze, întrucât Curtea nu s‑a pronunțat cu privire la conformitatea Legii 67/2007 cu dreptul comunitar, era de competența Comisiei să formuleze o nouă acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor pentru a supune analizei Curții problema dacă noul regim juridic stabilit prin această lege este sau nu este corespunzător dreptului Uniunii.
37 Cu titlu subsidiar, Republica Portugheză susține că retroactivitatea Legii 31/2008 – presupunând că aceasta, iar nu Legea 67/2007, asigură conformitatea dreptului portughez cu dreptul comunitar – duce la concluzia că data care trebuie luată în considerare pentru încetarea neîndeplinirii obligațiilor este 30 ianuarie 2008, iar nu data publicării legii, reținută de Comisie în mod greșit.
38 În consecință, aceasta concluzionează că se impune anularea deciziei atacate din cauza erorilor de drept săvârșite de Comisie.
39 În ceea ce privește motivul prezentat cu titlu principal de Republica Portugheză, Comisia susține, în esență, mai întâi, că obiectul litigiului este stabilit de Comisie în punerea în întârziere pe care o adresează statului membru vizat.
40 Or, în opinia Comisiei, obiectul litigiului, în cuprinsul acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor îndreptat împotriva Republicii Portugheze, nu era o acțiune pozitivă a acestui stat, ci o omisiune a acestuia. Omisiunea rezulta din faptul că Directiva 89/665 implica realizarea unui rezultat – indemnizarea persoanelor prejudiciate printr‑o încălcare a dreptului comunitar în materia atribuirii contractelor de achiziții publice sau a normelor naționale de transpunere a acestuia – și că abrogarea Decretului‑lege nr. 48 051 nu era suficientă, în opinia Comisiei, pentru a atinge acest obiectiv.
41 Comisia consideră că, în consecință, nu era vorba pur și simplu despre abrogarea Decretului‑lege nr. 48 051, ci chiar a întregului regim juridic care se afla la originea neîndeplinirii obligațiilor rezultate din directiva comunitară. Comisia apreciază că Curtea a fost clară în această privință în hotărârile din 2004 și din 2008, considerând că Decretul‑lege nr. 48 051, care condiționa acordarea de daune interese persoanelor prejudiciate de proba culpei, potrivit modalităților prevăzute în această legislație, plasa Republica Portugheză într‑o situație de încălcare a dreptului comunitar. În plus, aceasta arată că, în Hotărârea din 2008, Curtea a declarat că, prin faptul că nu abrogase regimul aflat la originea neîndeplinirii obligațiilor, Republica Portugheză nu se conformase Hotărârii din 2004.
42 Comisia consideră că este evident că Hotărârea din 2004 nu implică faptul că, prin simpla abrogare a Decretului‑lege nr. 48 051, Republica Portugheză ar fi asigurat conformitatea dreptului său cu obligațiile care îi revin în temeiul articolului 1 alineatul (1) și al articolului 2 alineatul (1) litera (c) din Directiva 89/655.
43 În continuare, Comisia susține că, potrivit interpretării pe care o dă dreptului portughez, Legea 67/2007 nu asigura conformitatea acestuia cu dreptul comunitar, chiar dacă în cuprinsul înscrisurilor sale recunoaște că era vorba despre un regim juridic diferit de regimul în vigoare anterior. Potrivit Comisiei, numai prin adoptarea Legii 31/2008 s‑a conformat Republica Portugheză Hotărârii din 2004.
44 În această privință, Comisia afirmă, în esență, că Directiva 89/665 prevede indemnizarea persoanelor prejudiciate prin deciziile ilegale ale autorităților contractante sau prin încălcarea unei legi. Prin urmare, nu este vorba despre o răspundere obiectivă, ci despre o răspundere civilă administrativă delictuală. Comisia consideră în această privință că, în Hotărârea din 2004, Curtea nu a analizat această problemă, iar această hotărâre nu permite că se tragă vreo concluzie cu privire la acest subiect.
45 În opinia Comisiei, Curtea a considerat, în schimb, că sistemul protecției judiciare din Republica Portugheză era neadecvat, întrucât impunea să se facă proba culpei agenților autorității administrative.
46 Or, potrivit Comisiei, Legea 67/2007 nu constituia nici o transpunere în dreptul portughez conformă Directivei 89/665.
47 Comisia precizează că este necesar să se distingă în această privință trei situații.
48 În primul rând, dacă actul a fost săvârșit de un funcționar sau de un agent care a utilizat manevre dolosive sau în cazul unei culpe grave a acestuia, actul ilicit este direct imputabil acestui funcționar sau agent, iar statul este răspunzător în solidar în mod indirect dacă, în afara acestor prime două condiții, agentul sau funcționarul identificat astfel a acționat în exercitarea funcțiilor sale. În caz contrar, statul nu este răspunzător.
49 Mai mult, Comisia consideră că, în cazul unui dol sau al unei culpe grave a funcționarului, persoana prejudiciată trebuie să probeze dolul sau culpa gravă, conform articolului 10 alineatul 2 din Legea 67/2007, deoarece criteriile generale privind sarcina probei sunt din nou aplicabile în acest caz.
50 În al doilea rând, dacă actul ilicit a fost efectuat de un funcționar căruia i se recunoaște o culpă ușoară, actul ilicit este direct imputabil acestui funcționar sau agent, iar răspunderea statului este angajată în mod indirect, întrucât nu i se poate imputa niciun act al cărui autor să fie. Statul este considerat răspunzător numai pentru fapta altuia. Și în acest caz, potrivit Comisiei, angajarea răspunderii presupune ca agentul sau funcționarul să fi acționat în exercitarea funcției sale administrative și ca rezultat al acestei exercitări. Dacă statul demonstrează că agentul nu a săvârșit nicio eroare, nu este răspunzător.
51 În ceea ce privește culpa ușoară, Comisia arată în esență că prezumția de culpă poate fi răsturnată fără dificultate, prin orice mijloace, inclusiv prin mărturii, în condițiile în care culpa este apreciată în funcție de diligența unui funcționar mediu din partea căruia nu se așteaptă să rezolve imperfecțiunile sistemului administrativ.
52 În al treilea rând, dacă acțiunea sau omisiunea are caracter funcțional, iar prejudiciile nu sunt cauzate de un anumit funcționar sau agent, sau dacă este imposibil să fie atribuită vreunui autor acțiunea sau omisiunea, prejudiciile sunt atribuite unei funcționări anormale a serviciului dacă, ținând seama de împrejurări și de standarde medii, se putea cere în mod rezonabil serviciului respectiv să aibă un alt comportament. Dacă aceste condiții nu sunt îndeplinite, statul nu este răspunzător.
53 Comisia consideră, în esență, că noțiunea de funcționare anormală a serviciului este, cel puțin în parte, o alternativă pentru culpă, prin faptul că implică direct verificarea diligenței necesare a serviciului public în care s‑a produs faptul cauzator de prejudicii.
54 Astfel, în orice caz, potrivit Comisiei, indemnizarea victimei este condiționată, de lege, de existența unei culpe a funcționarului la efectuarea actului ilegal sau de funcționarea anormală a serviciului.
55 Prin urmare, Comisia consideră că răspunderea civilă a statului nu este directă în temeiul Legii 67/2007, înainte de modificarea acesteia prin Legea 31/2008, ci că depinde de existența unei culpe a funcționarilor sau agenților autorității administrative. Or, în Hotărârea din 2004, Curtea a declarat că acest regim nu era conform dispozițiilor Directivei 89/665. Astfel, atât culpa agentului sau a funcționarului, cât și funcționarea anormală a serviciului sunt noțiuni străine Directivei 89/665.
56 În sfârșit, Comisia consideră, în esență, că încălcarea este continuă și că nu i s‑a pus capăt decât prin Legea 31/2008, fără ca Decretul‑lege nr. 48 051, urmat de Legea 67/2007 să producă efecte în această privință. Comisia consideră, pe de altă parte, că nici retroactivitatea Legii 31/2008 nu produce efecte, în condițiile în care s‑a pus capăt neîndeplinirii obligațiilor prin adoptarea acestei legi, la 17 iulie 2008, și numai această dată trebuie luată în considerare.
Aprecierea Tribunalului
Considerații introductive
57 Trebuie amintit că, potrivit articolului 226 CE, în cazul în care Comisia consideră că un stat membru a încălcat oricare dintre obligațiile care îi revin în temeiul prezentului tratat, aceasta emite un aviz motivat cu privire la acest aspect, după ce a oferit statului în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile. În cazul în care statul în cauză nu se conformează acestui aviz în termenul stabilit de Comisie, aceasta poate sesiza Curtea de Justiție.
58 Dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că, într‑adevăr, Comisia nu are competența de a determina în mod definitiv, prin avize formulate în temeiul articolului 226 CE sau prin alte luări de poziție în cadrul acestei proceduri, drepturile și obligațiile unui stat membru sau de a‑i acorda garanții privind compatibilitatea unui comportament determinat cu tratatul și că, potrivit articolelor 226 CE-228 CE, stabilirea drepturilor și obligațiilor statelor membre și aprecierea comportamentului acestora nu pot rezulta decât dintr‑o hotărâre a Curții (Hotărârea Curții din 27 mai 1981, Essevi și Salengo, 142/80 și 143/80, Rec., p. 1413, punctul 16, și Hotărârea Curții din 22 februarie 2001, Gomes Valente, C‑393/98, Rec., p. I‑1327, punctul 18).
59 Pe de altă parte, potrivit articolului 288 alineatul (2) CE, Curtea de Justiție, la sesizarea Comisiei după ce aceasta a emis un aviz motivat care nu a fost respectat de statul membru vizat, poate dispune plata unei sume forfetare sau a unor penalități cu titlu cominatoriu dacă recunoaște că statul membru nu s‑a conformat hotărârii sale.
60 Procedura prevăzută la articolul 288 alineatul (2) CE trebuie considerată o procedură judiciară specială de executare a hotărârilor, cu alte cuvinte, o modalitate de executare (Hotărârea Curții din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, C‑304/02, Rec., p. I‑6263, punctul 92).
61 Cu toate acestea, trebuie să se constate că Tratatul CE nu stabilește modalitățile de executare a hotărârii pe care Curtea o pronunță la finalul acestei noi proceduri, în special atunci când se dispune plata unor penalități cu titlu cominatoriu.
62 Însă, în măsura în care o hotărâre a Curții pronunțată în temeiul articolului 228 alineatul (2) CE obligă un stat membru să plătească penalități cu titlu cominatoriu Comisiei, în contul „Resurse proprii ale Comunității Europene”, sau în măsura în care, în temeiul articolului 274 CE, Comisia execută bugetul, este de competența acesteia să recupereze sumele care ar fi datorate la bugetul Uniunii în executarea hotărârii, conform dispozițiilor regulamentelor adoptate în temeiul articolului 279 CE.
63 Tratatul CE nu prevede însă nicio dispoziție specială cu privire la soluționarea litigiilor care ar interveni între un stat membru și Comisie cu această ocazie.
64 În consecință, căile de atac stabilite de Tratatul CE se aplică, iar decizia prin care Comisia stabilește cuantumul datorat de statul membru în temeiul penalităților cu titlu cominatoriu la care a fost condamnat poate face obiectul unei acțiuni în anulare formulate în temeiul articolului 230 CE.
65 Prin urmare, Tribunalul este competent pentru a soluționa o astfel de acțiune, conform dispozițiilor articolului 225 alineatul (1) primul paragraf CE.
66 Cu toate acestea, în exercitarea acestei competențe, Tribunalul nu poate să aducă atingere competenței exclusive rezervate Curții de articolele 226 CE și 228 CE.
67 Astfel, Tribunalul nu se poate pronunța, în cadrul unei acțiuni în anulare întemeiate pe articolul 230 CE și îndreptate împotriva unei decizii a Comisiei referitoare la executarea unei hotărâri a Curții pronunțate în temeiul articolului 228 alineatul (2) CE, cu privire la o problemă legată de încălcarea de către statul membru a obligațiilor ce îi revin în temeiul Tratatului CE și care nu ar fi fost soluționată de Curte în prealabil.
Cu privire la prezenta speță
68 Trebuie amintit cuprinsul Hotărârii din 2008:
„16. La punctul 1 din dispozitivul [Hotărârii din 2004], Curtea a hotărât că, prin neabrogarea Decretului‑lege nr. 48 051, Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 1 alineatul (1) și al articolului 2 alineatul (1) litera (c) din Directiva 89/665.
17. În cadrul prezentei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, pentru a verifica dacă Republica Portugheză a adoptat măsurile pe care le impune executarea hotărârii respective, trebuie să se stabilească dacă Decretul‑lege nr. 48 051 a fost abrogat.
18. În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, data de referință pentru a aprecia existența unei neîndepliniri a obligațiilor în temeiul articolului 228 CE este data expirării termenului stabilit în avizul motivat emis în temeiul acestei dispoziții (Hotărârea din 12 iulie 2005, Comisia/Franța, C‑304/02, Rec., p. I‑6263, punctul 30, Hotărârea din 18 iulie 2006, Comisia/Italia, C‑119/04, Rec., p. I‑6885, punctul 27, și Hotărârea din 18 iulie 2007, Comisia/Germania, C‑503/04, Rep., p. I‑6153, punctul 19).
19. În speță, este cert că, la data la care a expirat termenul stabilit în avizul motivat care i‑a fost adresat la 13 iulie 2005, Republica Portugheză nu abrogase încă Decretul‑lege nr. 48 051.
20. Având în vedere cele ce precedă, trebuie constatat că, prin neluarea măsurilor necesare pe care le impune executarea Hotărârii [din 2004], Republica Portugheză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE.
[…]
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară și hotărăște:
1) Prin neabrogarea Decretului‑lege nr. 48 051 din 21 noiembrie 1967 care condiționează acordarea de daune interese persoanelor lezate în urma unei încălcări a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a reglementărilor de drept intern pentru punerea în aplicare a acesteia de proba unei culpe sau a unui dol, Republica Portugheză nu a luat măsurile necesare pe care le impune executarea Hotărârii [din 2004] și, astfel, nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE.
2) Obligă Republica Portugheză la plata către Comisia Comunităților Europene, în contul «Resurse proprii ale Comunității Europene», a unor penalități cu titlu cominatoriu de 19 392 de euro pe zi de întârziere în punerea în aplicare a măsurilor necesare pentru a se conforma Hotărârii [din 2004], începând cu data pronunțării prezentei hotărâri și până la executarea respectivei [Hotărâri din 2004].”
69 Rezultă în mod expres din dispozitivul Hotărârii din 2008 coroborat cu motivele reținute de Curte la punctele 16-19 că era suficient ca Republica Portugheză să abroge Decretul‑lege nr. 48 051 pentru a se conforma Hotărârii din 2004 și că penalitățile cu titlu cominatoriu ar fi datorate până la această abrogare.
70 Or, este cert că Decretul‑lege nr. 48 051 a fost abrogat de articolul 5 din Legea 67/2007, adoptată la 31 decembrie 2007, publicată în Diário da República în aceeași zi și intrată în vigoare la 30 ianuarie 2008.
71 Cu toate acestea, în decizia atacată, Comisia a considerat, în esență, că Legea 67/2007 nu constituia o executare adecvată a Hotărârii din 2004, că, în schimb, autoritățile portugheze puseseră în executare această hotărâre prin Legea 31/2008 și că, întrucât această lege a intrat în vigoare la 18 iulie 2008, data la care neîndeplinirea obligațiilor încetase fusese fixată la 18 iulie 2008. Prin urmare, Comisia refuzase să stabilească încetarea neîndeplinirii obligațiilor la data la care Decretul‑lege nr. 48 051 fusese abrogat de Legea 67/2007.
72 Prin urmare, Comisia a încălcat dispozitivul Hotărârii din 2008. În consecință, decizia atacată trebuie anulată.
73 Această concluzie nu poate fi afectată de interpretarea dată de Comisie Hotărârii din 2004.
74 Într‑adevăr, Comisia susține că, întrucât Curtea a impus, în hotărârile din 2004 și din 2008, abrogarea Decretului‑lege nr. 48 051 „care condiționează acordarea de daune interese persoanelor lezate în urma unei încălcări a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a reglementărilor de drept intern pentru punerea în aplicare a acesteia de proba unei culpe sau a unui dol”, a impus nu numai abrogarea acestui decret‑lege – fapt care, în opinia sa, ar fi condus la un vid juridic și nu ar fi constituit o transpunere conformă a Directivei 89/665 –, ci și că aceste hotărâri trebuie interpretate în sensul că Curtea a statuat de asemenea că nu era conformă cu directiva condiționarea acordării de daune interese persoanelor lezate în urma unei încălcări a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a reglementărilor de drept intern pentru punerea în aplicare a acesteia de proba unei culpe sau a unui dol.
75 În consecință, aceasta consideră că neîndeplinirea obligațiilor persista atât timp cât exista în dreptul portughez o astfel de condiționare a acordării de daune‑interese persoanelor lezate în urma unei încălcări a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a reglementărilor de drept intern pentru punerea în aplicare a acesteia de proba unei culpe sau a unui dol.
76 Comisia apreciază că, prin urmare, era de competența ei să țină seama de data la care legiuitorul portughez a eliminat condiționarea acordării de daune interese persoanelor lezate în urma unei încălcări a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a reglementărilor de drept intern pentru punerea în aplicare a acesteia de proba unei culpe sau a unui dol, iar nu de data la care decretul‑lege a fost abrogat.
77 Întrucât abrogarea Decretului‑lege nr. 48 051 nu a avut efectul sus‑menționat, neîndeplinirea obligațiilor era, așadar, de natură să persiste, în opinia Comisiei.
78 Comisia ar fi constatat acest lucru în decizia atacată, atunci când a considerat, în esență, că Legea 67/2007 nu constituia o executare adecvată a Hotărârii din 2004, că, în schimb, autoritățile portugheze puseseră în executare această hotărâre prin Legea 31/2008 și că, întrucât această lege a intrat în vigoare la 18 iulie 2008, data la care neîndeplinirea obligațiilor încetase fusese fixată la 18 iulie 2008.
79 Astfel, Comisia ar fi avut nu numai posibilitatea, ci și obligația de a verifica dacă noul regim juridic instaurat în urma adoptării Legii 67/2007 constituia o transpunere adecvată a Directivei 89/665.
80 Însă această teză nu poate fi reținută.
81 Astfel, în cadrul executării unei hotărâri a Curții prin care se aplică penalități cu titlu cominatoriu unui stat membru, Comisia trebuie să poată aprecia măsurile adoptate de statul membru pentru a se conforma hotărârii Curții, în special pentru a evita posibilitatea ca un stat membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile să se limiteze la a lua măsuri care, în realitate, au același conținut cu cele care au făcut obiectul hotărârii Curții.
82 Cu toate acestea, exercitarea acestei competențe de apreciere nu poate aduce atingere nici drepturilor – în special drepturilor procedurale – ale statelor membre, precum rezultă din procedura stabilită la articolul 226 CE, nici competenței exclusive a Curții de a se pronunța asupra conformității unei legislații naționale cu dreptul comunitar.
83 Or, se impune constatarea că, nici în cadrul Hotărârii din 2004, nici în cadrul Hotărârii din 2008, Curtea nu s‑a pronunțat asupra conformității Legii 67/2007 cu Directiva 89/665.
84 În plus, este necontestat că Legea 67/2007 a abrogat Decretul‑lege nr. 48 051 și a introdus un nou sistem de răspundere care aduce modificări substanțiale în raport cu regimul rezultat din Decretul‑lege nr. 48 051.
85 Comisia însăși recunoaște, în decizia atacată, că „Legea 67/2007 face ca obținerea de daune interese de către contractanții prejudiciați printr‑un act ilicit al autorității contractante să fie potențial mai puțin dificilă” și, în înscrisurile sale, că legiuitorul portughez nu s‑a limitat la a abroga Decretul‑lege nr. 48 051, ci l‑a înlocuit pe acesta, prin legea menționată, cu un nou regim juridic.
86 Pe de altă parte, rezultă atât din discuțiile dintre părți înainte de adoptarea deciziei atacate, cât și din înscrisurile depuse de acestea în cadrul prezentei cauze că ele nu au aceeași opinie în ceea ce privește conformitatea Legii 67/2007 cu dreptul comunitar.
87 Dacă s‑ar soluționa o asemenea problemă, s‑ar aprecia compatibilitatea Legii 67/2007 cu dreptul comunitar, ceea ce necesită o analiză juridică complexă, care depășește cu mult un simplu control de formă al cărui obiect este să se determine dacă Decretul‑lege nr. 48/051 a fost sau nu a fost abrogat.
88 Or, determinarea drepturilor și obligațiilor statelor membre și aprecierea comportamentului acestora nu pot rezulta decât dintr‑o hotărâre a Curții pronunțată în temeiul articolelor 226 CE-228 CE (a se vedea punctul 58 de mai sus).
89 În consecință, Comisia nu putea să decidă, în cadrul executării Hotărârii din 2008, că Legea 67/2007 nu era conformă cu dreptul comunitar, iar ulterior să tragă concluziile care se impuneau pentru a calcula penalitățile cu titlu cominatoriu dispuse de Curte. În măsura în care considera că regimul juridic introdus prin noua lege nu constituia o transpunere corectă a Directivei 89/665, ar fi trebuit să declanșeze procedura prevăzută la articolul 226 CE.
90 Cu titlu suplimentar, Tribunalul arată că teza prezentată de Comisie, care constă în a susține că trebuie să i se acorde o marjă mai largă de apreciere în ceea ce privește executarea uni hotărâri pronunțate de Curte potrivit articolului 228 alineatul (2) CE, ar fi avut drept consecință faptul că, în urma contestării de către un stat membru, la Tribunal, a unei aprecieri a Comisiei care depășește cadrul dispozitivului hotărârii Curții, acesta ar fi pus în mod inevitabil în situația de a se pronunța cu privire la conformitatea unei legislații naționale cu dreptul comunitar. Or, o asemenea apreciere ține de competența exclusivă a Curții, iar nu de cea a Tribunalului.
91 Din cele de mai sus rezultă că Comisia nu avea competența de a adopta decizia atacată, care, în consecință, trebuie anulată.
Cu privire la cheltuielile de judecată
92 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Republicii Portugheze.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a treia)
declară și hotărăște:
1) Anulează Decizia C(2008) 7419 final a Comisiei din 25 noiembrie 2008.
2) Obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 29 martie 2011.
Semnături