РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети разширен състав)
27 януари 2021 година(*)
„Околна среда — Директива 2010/75/ЕС — Емисии от промишлеността — Решение за изпълнение (ЕС) 2017/1442 — Големи горивни инсталации — Заключения за най-добри налични техники (НДНТ) — Член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС — Член 3, параграфи 2 и 3 от Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби — Приложение на закона във времето — Комитология“
По дело T‑699/17
Република Полша, за която се явяват B. Majczyna и D. Krawczyk, в качеството на представители,
жалбоподател,
подпомагана от
Република България, за която се явяват Е. Петранова и Цв. Митова, в качеството на представители,
и от
Унгария, за която се явява M. Fehér, в качеството на представител,
встъпили страни,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват Ł. Habiak, K. Herrmann и R. Tricot, в качеството на представители,
ответник,
подпомагана от
Кралство Белгия, за което се явява M. Jacobs, в качеството на представител,
от
Френска република, за която се явяват J. Traband и A.‑L. Desjonquères, в качеството на представители,
и от
Кралство Швеция, за което се явяват C. Meyer-Seitz, H. Shev, L. Zettergren и A. Alriksson, в качеството на представители,
встъпили страни,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2017/1442 на Комисията от 31 юли 2017 година за формулиране на заключения за най-добри налични техники (НДНТ) за големи горивни инсталации съгласно Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 212, 2017 г., стр. 1),
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав),
състоящ се от: A. M. Collins, председател, V. Kreuschitz (докладчик), Z. Csehi, G. De Baere и G. Steinfatt, съдии,
секретар: R. Ūkelytė, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 септември 2020 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
Относно процедурата по приемане на заключения за най-добрите налични техники (НДНТ)
1 Заключенията за най-добрите налични техники (НДНТ) служат за отправна точка съгласно член 14, параграф 3 от Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) (ОВ L 334, 2010 г., стр. 17) за определяне на условията на разрешителното за експлоатация на горивните инсталации.
2 Заключенията относно НДНТ се приемат на два етапа в съответствие с член 13 от Директива 2010/75 и приложението към Решение за изпълнение 2012/119/ЕС на Комисията от 10 февруари 2012 година за формулиране на правила в Ръководство относно събирането на данни и съставянето на референтни документи за най-добрите налични техники (НДНТ), както и за осигуряването на тяхното качество, съгласно изискванията на Директива 2010/75 (ОВ L 63, 2012 г., стр. 1).
3 Първият етап се състои в изготвянето на референтен технически документ за НДНТ (наричан по-нататък „BREF“) след обмен на информация с участието на Европейската комисия, на държавите членки, на съответните сектори и на неправителствени организации, съдействащи за опазването на околната среда. В този контекст техническа работна група изготвя документите във връзка с BREF, като взема предвид резултатите от обмена на информация за съответния сектор. Окончателният проектодокумент на BREF се изпраща на форума, създаден съгласно член 13, параграф 3 от Директива 2010/75, който изразява становище относно предложеното съдържание на BREF в резултат от работата, извършена на техническо ниво.
4 Във втория етап, в съответствие с член 13, параграф 5 и с член 75, параграф 2 от Директива 2010/75, Комисията представя проект на решение за изпълнение относно заключенията за НДНТ пред комитета, създаден по силата на член 75 от Директива 2010/75 (наричан по-нататък „комитетът“), състоящ се от представители на държавите членки. В приложение на процедурата по разглеждане, посочена в член 5 от Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 година за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията (ОВ L 55, 2011 г., стр. 13), комитетът приема становището си по проекта на решението за изпълнение на Комисията с квалифицирано мнозинство, определено в член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС. Когато това становище е положително, Комисията приема решение за изпълнение, в което се определят заключенията за НДНТ.
Относно приложимите разпоредби във връзка с квалифицираното мнозинство
5 Член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС гласи:
„4. От 1 ноември 2014 г. квалифицираното мнозинство се определя като мнозинство, формирано от гласовете на най-малко 55 % от членовете на Съвета, което включва най-малко петнадесет членове и представлява държави членки, които обхващат население не по-малко от 65 % от населението на Съюза.
Блокиращото малцинство трябва да включва най-малко четирима членове на Съвета, като в противен случай се приема, че е налице квалифицирано мнозинство.
Останалите правила за гласуване с квалифицирано мнозинство са определени в член 238, параграф 2 [ДФЕС].
5. Преходните разпоредби относно определението за квалифицирано мнозинство, които се прилагат до 31 октомври 2014 г., както и тези, които ще се прилагат между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., са определени в Протокола относно преходните разпоредби“.
6 Член 3 от Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби (ОВ C 202, 2016 г., стр. 321, наричан по-нататък „Протокол № 36“) предвижда:
„1. В съответствие с член 16, параграф 4 [ДЕС] разпоредбите на този параграф и разпоредбите на член 238, параграф 2 [ДФЕС] относно определянето на квалифицираното мнозинство в Европейския съвет и в Съвета започват да се прилагат от 1 ноември 2014 г.
2. Между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., когато определен акт трябва да бъде приет с квалифицирано мнозинство, член на Съвета може да поиска този акт да бъде приет с квалифицираното мнозинство, което е определено в параграф 3. В този случай се прилагат параграфи 3 и 4.
3. До 31 октомври 2014 г. следните разпоредби остават в сила, без да се засяга член 235, параграф 1, втора алинея [ДФЕС]:
За актовете на Европейския съвет и на Съвета, които изискват квалифицирано мнозинство, гласовете на членовете получават следната пропорционална тежест:
Белгия | 12 |
България | 10 |
Чешка република | 12 |
Дания | 7 |
Германия | 29 |
Естония | 4 |
Ирландия | 7 |
Гърция | 12 |
Испания | 27 |
Франция | 29 |
Хърватия | 7 |
Италия | 29 |
Кипър | 4 |
Латвия | 4 |
Литва | 7 |
Люксембург | 4 |
Унгария | 12 |
Малта | 3 |
Нидерландия | 13 |
Австрия | 10 |
Полша | 27 |
Португалия | 12 |
Румъния | 14 |
Словения | 4 |
Словакия | 7 |
Финландия | 7 |
Швеция | 10 |
Обединено кралство | 29 |
Актовете се считат за приети, ако са събрали най-малко 260 гласа, изразяващи положителния вот на мнозинство от членовете, когато по силата на Договорите те трябва да бъдат приети по предложение на Комисията. В останалите случаи актовете се приемат, ако са събрали най-малко 260 гласа, изразяващи положителния вот на най-малко две трети от членовете.
Когато определен акт се приема от Европейския съвет или от Съвета с квалифицирано мнозинство, член на Европейския съвет или на Съвета може да изиска да се извърши проверка дали държавите членки, съставляващи това квалифицирано мнозинство, представляват най-малко 62 % от общия брой на населението на Съюза. Ако се окаже, че това условие не е изпълнено, съответният акт не се приема.
4. До 31 октомври 2014 г., в случаите, когато, в приложение на договорите, не всички членове на Съвета участват във вота, т.е. в случаите, когато има препращане към квалифицираното мнозинство, определено съгласно член 238, параграф 3 [ДФЕС], квалифицираното мнозинство се определя като същото съотношение от претеглените гласове, същото съотношение от броя на членовете на Съвета и, ако е уместно, същия процент от населението на съответните държави членки, както установените в параграф 3 от настоящия член“.
7 Член 5 от Регламент (ЕО) № 182/2011 предвижда по-специално следното:
„1. Когато се прилага процедурата по разглеждане, комитетът приема становището си с мнозинството, предвидено в член 16, параграфи 4 и 5 [ДЕС] и когато е приложимо в член 238, параграф 3 ДФЕС, за актове, които трябва да се приемат по предложение на Комисията. Гласовете на представителите на държавите членки в комитета се претеглят по начина, определен в посочените членове.
2. Когато комитетът даде положително становище, Комисията приема проекта на акта за изпълнение.
[…]“.
Обстоятелства по спора
8 На 9 март 2017 г. в качеството си на председател на комитета Комисията внася в него проект на решение за изпълнение, с което се формулират заключения за НДНТ съгласно Директива 2010/75 за големите горивни инсталации (наричани по-нататък „ГГИ“).
9 С писмо от 23 март 2017 г. Комисията кани членовете на комитета на заседание, което трябва да се проведе на 28 април 2017 г. Целта на това заседание е гласуване на становището относно този проект на решение за изпълнение. Към това писмо е приложен проект за дневен ред.
10 На 30 март 2017 г. Република Полша иска комитетът да гласува становището относно посочения проект на решение за изпълнение в съответствие с правилата за гласуване по член 3, параграф 3 от Протокол № 36.
11 На 4 април 2017 г. правната служба на Съвета на Европейския съюз изпраща на комитета, съставен от постоянните представители на държавите членки, становище, че по същество, за гласуване на проект на акт в съответствие с правилата, приложими преди влизането в сила на Договора от Лисабон, държавата членка трябва да отправи искане в този смисъл най-късно до 31 март 2017 г., като гласуването, предмет на искането, също трябва да се извърши преди тази дата.
12 На 10 април 2017 г. генерална дирекция „Околна среда“ на Комисията отхвърля искането на Република Полша от 30 март 2017 г. с мотива, че гласуването във връзка със становището е предвидено за 28 април 2017 г., тоест след 31 март 2017 г., крайния срок, предвиден в член 3, параграф 2 от Протокол № 36.
13 На 28 април 2017 г. се провежда заседание на комитета, на което членовете гласуват за приемането на становище относно изменен проект на решение за изпълнение. Гласуването се провежда в съответствие с правилата за гласуване, установени в член 16, параграф 4 ДЕС, а не в съответствие с правилата, установени в член 3, параграф 3 от Протокол № 36. Гласуването приключва с положително становище на комитета по проекта след положителния глас на 20 държави членки, представляващи 65,14 % от населението и 71,43 % от членовете на посочения комитет. Осем държави членки, сред които Република Полша, гласуват отрицателно.
14 На 31 юли 2017 г., след това гласуване, Комисията приема Решение за изпълнение (ЕС) 2017/1442 за формулиране на заключения за най-добри налични техники (НДНТ) за големи горивни инсталации съгласно Директива 2010/75 (ОВ L 212, 2017 г., стр. 1, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
15 Обжалваното решение налага по-специално емисионните нива, свързани с най-добрите налични техники (наричани по-нататък „НДНТ‑СЕН“), що се отнася до емисиите на азотни оксиди (NOx), живак (HG) и на хлороводородна киселина (HCl) за ГГИ, а именно инсталации с номинална входяща топлинна мощност от най-малко 50 мегавата (MW), независимо от вида на използваното гориво.
Производство и искания на страните
16 На 11 октомври 2017 г. Република Полша подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
17 С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 4 и 15 януари 2018 г., Унгария и Република България искат да встъпят в настоящото производство в подкрепа на исканията на Република Полша. С решение от 19 февруари 2018 г. председателят на трети състав на Общия съд (в предходния му персонален състав) допуска встъпванията.
18 С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 16 и 25 януари 2018 г., Кралство Белгия, Френска република и Кралство Швеция искат да встъпят в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията. С решения съответно от 19 и 21 февруари 2018 г. председателят на трети състав на Общия съд (в предходния му персонален състав) допуска встъпванията.
19 В определените срокове встъпилите страни представят изявленията си при встъпване, а главните страни — писмените си становища по тези изявления.
20 С решение от 11 март 2019 г., прието на основание член 27, параграф 3 от Процедурния правилник на Общия съд, председателят на Общия съд преразпределя делото на друг съдия докладчик от трети състав (в предходния му персонален състав).
21 След промяна в съставите на Общия съд, в приложение на член 27, параграф 5 от Процедурния правилник съдията докладчик е разпределен в трети състав (в новия му персонален състав), на който съответно е разпределено настоящото дело.
22 По предложение на трети състав (в новия му персонален състав) Общият съд взема решение на основание член 28 от Процедурния правилник да преразпредели делото на разширен състав.
23 По предложение на съдията докладчик Общият съд (трети разширен състав) решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89, параграф 3, букви а) и б) от Процедурния правилник, поставя писмени въпроси на главните страни, като ги приканва да изложат писмени становища по някои аспекти на спора. Страните отговарят на тези въпроси в определения срок.
24 Устните състезания и отговорите на страните на въпросите, зададени устно от Общия съд, са изслушани в съдебното заседание от 17 септември 2020 г.
25 Република Полша, подпомагана от Република България и от Унгария, иска от Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
26 Комисията, подпомагана от Кралство Белгия, Френска република и Кралство Швеция, иска от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди Република Полша да заплати съдебните разноски.
От правна страна
27 В подкрепа на жалбата си Република Полша излага пет твърдения.
28 Първото твърдение е за нарушение на приложимите разпоредби относно квалифицираното мнозинство. Република Полша счита, че след искането ѝ в този смисъл и на основание член 3, параграфи 2 и 3 от Протокол № 36 обжалваното решение е трябвало да бъде прието съгласно правилата за квалифицирано мнозинство, предвидени в Договора от Ница, а не съгласно предвидените в Договора от Лисабон.
29 Според второто и третото твърдение на Република Полша, НДНТ‑СЕН, наложени с обжалваното решение за емисиите на азотни оксиди (NOx), живак (HG), хлороводородна киселина (HCl) от ГГИ, както и някои НДНТ‑СЕН, приложими за ГГИ, чиято годишна експлоатация е под 1500 часа, са определени въз основа на погрешни и непредставителни данни и нарушават принципа на пропорционалност.
30 С четвъртото и петото твърдение Република Полша оспорва законосъобразността на предоставената с обжалваното решение дерогация на някои островни региони относно прилагането на НДНТ‑СЕН към двигателите, работещи с тежко гориво или газьол.
По първото твърдение за нарушение на член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС във връзка с член 3, параграфи 2 и 3 от Протокол № 36
31 Република Полша, подкрепяна от Унгария, счита, че обжалваното решение е прието в нарушение на правилата относно гласуването с квалифицирано мнозинство, установени в член 16, параграфи 4 и 5 ДЕС и в член 3, параграфи 2 и 3 от Протокол № 36. По същество тя счита, че за да се ползва от правилата за квалифицирано мнозинство, предвидени в член 3, параграф 3 от този протокол, е достатъчно държавата членка да отправи искане за целта в срока по член 3, параграф 2 от него, а именно между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г. Тъй като Република Полша представя такова искане на 30 март 2017 г., при гласуването на проекта на обжалваното решение в рамките на комитета на 28 април 2017 г. е трябвало да се приложат тези правила относно квалифицираното мнозинство. Унгария добавя, че в приложение на посочените правила прагът от необходимите гласове за приемането на споменатия проект не е можел да бъде достигнат, поради което гласуването би довело до друг резултат.
32 Комисията, подкрепяна от Кралство Белгия, Френска република и Кралство Швеция, отвръща по същество, че периодът, определен в член 3, параграф 2 от Протокол № 36, обхваща както датата, на която членът на Съвета трябва да представи искането си, така и датата, на която трябва да се проведе гласуването. Според нея тази разпоредба предвижда изключение от общото правило по член 16, параграф 4 ДЕС и поради това трябва да се тълкува стриктно. Член 16, параграф 5 ДЕС определял окончателно предметното приложно поле на преходните разпоредби, съдържащи се в Протокол № 36, а от текста му, както и от текста на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 личало ясно, че квалифицираното мнозинство, определено в член 3, параграф 3 от Протокол № 36, се прилага само за гласувания, проведени между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г. Комисията счита, че подходът на Република Полша се свежда до положение, при което се допуска преходните разпоредби относно определянето на квалифицираното мнозинство, да зависят единствено от едностранното решение на една-единствена държава членка, и те биха могли да се прилагат без ограничение във времето, което лишавало член 16, параграф 4 ДЕС и процедурата на комитет от полезното им действие и водело до нарушаване на принципа на правна сигурност. Комисията уточнява, че продължителността на преходния период трябва да бъде предварително известна и същата е била ясно определена от авторите на Договора.
33 Във връзка с това твърдение Общият съд следва да се произнесе относно обхвата на член 3, параграф 2 от Протокол № 36, и по-конкретно по въпроса дали, за да може да се ползва от прилагането на правилата за квалифицирано мнозинство, предвидени в параграф 3 от посочения член, които съответстват на квалифицираното мнозинство от Договора от Ница, е достатъчно държава членка да поиска това между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., или пък е необходимо и решението да бъде взето през този период.
34 В това отношение трябва да се припомни, че за тълкуването на разпоредба от правото на Съюза е необходимо да се има предвид не само текстът ѝ, но и нейният контекст и целите на правната уредба, от която тя е част. Генезисът на разпоредба от правото на Съюза също може да разкрие обстоятелства, които са релевантни за тълкуването ѝ (решение от 25 юни 2020 г., А и др. (Вятърни генератори в Алтер и Навеле), C‑24/19, EU:C:2020:503, т. 37). Поради това следва да се пристъпи към езиково, систематично, телеологично и историческо тълкуване на член 3, параграф 2 от Протокол № 36. Във връзка с това трябва да се има предвид фактът, че текстовете на правото на Съюза се изготвят на множество езици и че всички езикови редакции са еднакво автентични, което може да наложи да бъдат сравнени езиковите редакции (вж. решение от 14 юли 2016 г., Латвия/Комисия, T‑661/14, EU:T:2016:412, т. 39 и цитираната съдебна практика).
35 На първо място, що се отнася до езиковото тълкуване, страните са съгласни, че текстът на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 не позволява да се разсее съмнението относно точния обхват на тази разпоредба. Действително, от текста, съгласно който „[м]ежду 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., когато определен акт трябва да бъде приет с квалифицирано мнозинство, член на Съвета може да поиска този акт да бъде приет с квалифицираното мнозинство, което е определено в параграф 3“, не става ясно дали въпросният акт трябва или не също да бъде гласуван през посочения период.
36 Текстовете на другите езици на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 също не позволяват да се разсее съмнението относно точния обхват на посочената разпоредба.
37 На второ място, историческото тълкуване на разглежданата разпоредба също не позволява да се изясни нейният текст. В това отношение следва да се отбележи, че Договорът от Лисабон, който изменя правилата за изчисляване на квалифицираното мнозинство, е приет, след като свиканата за целта междуправителствена конференция получава мандат да изготви проектодоговор за изменение на Договора за ЕС и на Договора за ЕО. Съгласно този мандат „по време на преходен период до 31 март 2017 г., когато дадено решение трябва да се приеме с квалифицирано мнозинство, член на Съвета може да поиска решението да бъде взето с квалифицирано мнозинство съгласно определението в член 295, параграф 2, от настоящия ДЕО“ (т. 13 от мандата, съдържащ се в Заключенията на председателството на Европейския съвет, Брюксел, от 21 и 22 юни 2007 г., 11177/1/07 REV 1, приложение I, стр. 19). Като се има предвид, че формулировката в този мандат е много близка до тази на член 3, параграф 2 от Протокол № 36, тя не позволява, както правилно поддържа Комисията, да се преодолее двусмислието, посочено в точка 35 по-горе. При това положение от този документ не следва, както отбелязва Република Полша, че гласуването съгласно правилата на Договора от Ница е трябвало да бъде проведено преди 1 април 2017 г.
38 На трето място, що се отнася до телеологичното тълкуване, следва да се припомни, че съгласно единственото съображение от Протокол № 36 целта му е „да се организира преходът между институционалните разпоредби на Договорите, приложими преди влизането в сила на Договора от Лисабон[,] и тези, предвидени от посочения договор“.
39 За тази цел член 3, параграф 2 от Протокол № 36 предоставя на държава членка правото да поиска, в периода от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г., прилагането на квалифицираното мнозинство, определено в член 3, параграф 3 от Протокол № 36, съответстващо на това в Договора от Ница, което впрочем страните, изглежда, не оспорват.
40 За сметка на това становищата на страните се различават по въпроса дали и гласуването трябва да се проведе през същия този период. Впрочем правото, предоставено на държавите членки с член 3, параграф 2 от Протокол № 36, да искат гласуване с квалифицираното мнозинство съгласно правилата на Договора от Ница през посочения в този член период, по необходимост предполага, че след подаването на такова искане от държава членка се гласува съгласно същите правила дори когато гласуването се провежда след 31 март 2017 г. Всъщност само такова тълкуване може да гарантира, че през целия този период държавата членка може надлежно да упражнява посоченото право до последния ден от предвидения срок.
41 Всяко тълкуване в обратен смисъл би лишило от полезно действие изричното определяне на периода от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г. за упражняване на разглеждания прерогатив и значително би намалило срока, в който държава членка действително би могла да поиска гласуване съгласно правилата на Договора от Ница. Всъщност, в резултат от това тълкуване, на практика би било късно подаденото в края на този период искане да задейства прилагането на правилата съгласно Договора от Ница. Такова тълкуване в обратен смисъл би принудило държавите членки, заради датата на гласуване, която е непредвидима, евентуално да отправят исканията си много по-рано. Подобен резултат би противоречал на правото на държавите членки да искат гласуване съгласно правилата на Договора от Ница до последния ден от периода, предвиден в член 3, параграф 2 от Протокол № 36.
42 Следователно от телеологичното тълкуване на разглежданата разпоредба следва, че определеното в член 3, параграф 3 от Протокол № 36 квалифицирано мнозинство може да се прилага за гласуване, провеждано дори след 31 март 2017 г., при условие че прилагането му бъде поискано от държава членка преди тази дата.
43 На четвърто място, следва да се отбележи, че този извод се подкрепя и от систематичното тълкуване на разглежданата разпоредба. В това отношение следва да се отбележи, че член 3, параграф 2 от Протокол № 36 се вписва в рамките на трите преходни етапа, свързани с влизането в сила на правилата за квалифицирано мнозинство, предвидени в Договора от Лисабон.
44 Всъщност, макар Договорът от Лисабон да влиза в сила на 1 декември 2009 г., определението за квалифицирано мнозинство по член 16, параграф 4 ДЕС влиза в сила едва на 1 ноември 2014 г. Съгласно член 16, параграф 5 ДЕС преходни разпоредби се прилагат, от една страна, до 31 октомври 2014 г. и от друга страна, между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., като същите са определени в Протокола относно преходните разпоредби, а именно в Протокол № 36.
45 Следователно трябва да откроят три периода, а именно, първо, периодът от 1 декември 2009 г. до 31 октомври 2014 г., второ, периодът от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г. и трето, периодът след 1 април 2017 г.
46 През първия период правилата за квалифицираното мнозинство, определено в член 3, параграф 3 от Протокол № 36, се прилагат чрез продължаване на действието на правилата на Договора от Ница, на които съответстват. През втория период на основание на спорната разпоредба, а именно член 3, параграф 2 от Протокол № 36, член на Съвета може да поиска акт да бъде приет в съответствие с посочените правила на Договора от Ница. Ако няма такова искане, се прилага новото определение за квалифицирано мнозинство по член 16, параграф 4 ДЕС, както подчертава член 3, параграф 1 от Протокол № 36. През третия период квалифицираното мнозинство се определя съгласно предвиденото в член 16, параграф 4 ДЕС без възможност да се иска различен начин на изчисляване на гласовете.
47 Ето защо, противно на становището на Комисията, член 3, параграф 2 от Протокол № 36 не е изключение от правилото, установено в член 16, параграф 4 ДЕС, а представлява преходна разпоредба, уреждаща един от трите преходни етапа, които се прилагат последователно след влизането в сила на Договора от Лисабон. Неговият преходен характер се потвърждава от единственото съображение на Протокол № 36 (вж. т. 38 по-горе), както и от заглавието на Протокол № 36 относно „преходните разпоредби“ и текста на член 16, параграф 5 ДЕС, който предвижда, че с протокол се определят „[п]реходните разпоредби“ за периода от 1 ноември 2014 г. до 31 март 2017 г.
48 Възприетото в точка 42 по-горе тълкуване следователно е в съответствие с изискванията на член 16, параграф 5 ДЕС, в приложение на който е приет член 3, параграф 2 от Протокол № 36. Всъщност според това тълкуване член 3, параграф 2 от посочения протокол, от една страна, се прилага между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., тъй като крайният срок да се поиска прилагане на квалифицираното мнозинство, определено в параграф 3 от същия член, е 31 март 2017 г., и от друга страна, се явява преходен, тъй като гласуването с това квалифицирано мнозинство се извършва само по отношение на проекти за актове, за които е направено такова искане през посочения период. Следователно Комисията неправилно счита, че член 16, параграф 5 ДЕС изисква квалифицираното мнозинство, определено в член 3, параграф 3 от Протокол № 36, да се прилага само за гласувания, които се провеждат между 1 декември 2009 г. и 31 октомври 2014 г. Освен това Република Полша няма основание да твърди, че приложното поле на член 16, параграф 5 ДЕС не засяга определянето на квалифицираното мнозинство.
49 При всички положения, както се установява от тези различни тълкувания, представени от страните, текстът на член 16, параграф 5 ДЕС е толкова двусмислен, че не позволява да се обезсили тълкуването, съдържащо се в точка 42 по-горе.
50 Противно на поддържаното от Комисията, тълкуването, възприето в точка 42 по-горе, също е в съответствие с изискването, произтичащо от трайната съдебна практика, че преходните разпоредби са предмет на стриктно тълкуване (вж. решение от 27 февруари 2019 г., Гърция/Комисия, C‑670/17 P, EU:C:2019:145, т. 52 и цитираната съдебна практика; вж. също в този смисъл решение от 28 октомври 2010 г., Комисия/Полша, C‑49/09, EU:C:2010:644, т. 41 и цитираната съдебна практика). Действително, от една страна, съгласно това тълкуване прилагането на член 3, параграф 2 от Протокол № 36 остава обвързано с ясно определено времево ограничение (вж. т. 48 по-горе), което гарантира неговия преходен характер (вж. т. 38 по-горе). От друга страна, посоченото тълкуване е необходимо, за да може дадена държава членка надлежно и ефективно да упражни правото си до последния ден от срока, предвиден в член 3, параграф 2 от Протокол № 36 (вж. т. 40 и 41 по-горе), и следователно не надхвърля необходимото за гарантиране на упражняването на това право.
51 Освен това Комисията неправилно твърди, че тълкуването, изложено в точка 42 по-горе, лишава от полезното им действие член 16, параграф 4 ДЕС и процедурата на комитет, насочени към укрепване на демократичната легитимност и представителството на гражданите. В това отношение трябва да се подчертае, че член 3, параграф 2 от Протокол № 36 също е част от първичното право и следователно полезното му действие трябва да се гарантира от Комисията по същия начин както за Договорите, поради което той не следва да се неглижира в полза на предсрочното прилагане на член 16, параграф 4 ДЕС.
52 Поради това систематичният анализ потвърждава тълкуването на член 3, параграф 2 от Протокол № 36, възприето в точка 42 по-горе.
53 На пето място, следва да се отбележи, че това тълкуване се потвърждава от принципа на правна сигурност, който изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти. По-специално посоченият принцип изисква дадена правна уредба да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, и да могат да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно с тях (вж. решение от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 127 и 128 и цитираната съдебна практика).
54 В това отношение Комисията не може да поддържа, че обвързването на прилагането на преходната разпоредба само с едностранното искане на държава членка би позволило тази разпоредба да се прилага без ограничение във времето, като се има предвид, че от формална гледна точка даден акт продължавал да бъде предмет на обсъжданията на Съвета, докато Комисията не го оттегли. Този довод не само не отчита факта, че прилагането на преходната разпоредба зависи от единственото условие държавата членка да направи искане в този смисъл, което е ограничено във времето, тъй като трябва да бъде представено най-късно до 31 март 2017 г., но и обстоятелството, че обсъжданията, които водят до гласуване, преустановяват прилагането на тази преходна разпоредба, така че тя не е неограничена във времето.
55 Обратно, застъпваното от Комисията тълкуване, което за прилагането на преходната разпоредба изисква кумулативно подаване на искане от държава членка и гласуване най-късно на 31 март 2017 г., би довело, в края на преходния период, до несигурност относно приложението във времето на квалифицираното мнозинство съгласно определението, предвидено в член 3, параграф 3 от Протокол № 36. Действително, тъй като продължителността на работата по проекта за определен акт може да бъде различна, държава членка, която се възползва от предоставеното ѝ от тази разпоредба право през преходния период, особено ако датата на искането ѝ се доближава до 31 март 2017 г., не би била сигурна относно възможността за действително гласуване съгласно посочените правила. Ако работата по проекта за акт продължи след 31 март 2017 г., защитаваното от Комисията тълкуване би довело до необходимостта от гласуване с квалифицираното мнозинство по член 16, параграф 4 ДЕС, докато приключването на работата преди тази дата, позволяващо гласуването да се направи преди 31 март 2017 г., би довело до прилагане на квалифицираното мнозинство, определено в член 3, параграф 3 от Протокол № 36. Освен това подобно тълкуване би породило не само непредвидимост, а би могло да доведе и до заобикаляне на разглежданата преходна разпоредба чрез определяне на дата за гласуване след 31 март 2017 г.
56 С оглед на всички изложени по-горе съображения член 3, параграф 2 от Протокол № 36 следва да се тълкува в смисъл, че за да може да се приеме проект на акт съгласно правилата за квалифицирано мнозинство, определени в член 3, параграф 3 от Протокол № 36, които съответстват на тези на Договора от Ница, е достатъчно държава членка да поиска прилагането на тези правила между 1 ноември 2014 г. и 31 март 2017 г., без да е необходимо и гласуване на въпросния проект на акт между посочените дати.
57 В случая, тъй като Република Полша представя искане на основание член 3, параграф 2 от Протокол № 36 на 30 март 2017 г., посочените правила е трябвало да бъдат приложени при гласуването на проекта на обжалваното решение на 28 април 2017 г.
58 От съдебната практика е видно, че неспазването на реда и условията за гласуване представлява съществено процесуално нарушение по смисъла на член 263 ДФЕС (вж. в този смисъл решения от 23 февруари 1988 г., Обединено кралство/Съвет, 68/86, EU:C:1988:85, т. 49, от 28 април 2015 г., Комисия/Съвет, C‑28/12, EU:C:2015:282, т. 55 и от 20 септември 2017 г., Tilly-Sabco/Комисия, C‑183/16 P, EU:C:2017:704, т. 115), което по необходимост води до отмяна на така опорочения акт, независимо дали това нарушение е причинило вреда на лицето, което се позовава на него (вж. в този смисъл решения от 6 април 2000 г., Комисия/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, т. 52, от 21 септември 2017 г., Feralpi/Комисия, C‑85/15 P, EU:C:2017:709, т. 45—47 и от 8 септември 2016 г., Goldfish и др./Комисия, T‑54/14, EU:T:2016:455, т. 47).
59 Поради това не са релевантни въпросите дали Комисията е можела да организира това гласуване преди 1 април 2017 г. и дали Република Полша е можела да поиска посоченото гласуване да се проведе преди тази дата. При всички положения, като се има предвид резултатът от гласуването, посочен в точка 13 по-горе, в приложение на правилата за квалифицираното мнозинство, определени в член 3, параграф 3 от Протокол № 36, необходимият праг за приемането на проекта на обжалваното решение не би бил достигнат.
60 С оглед на това първото твърдение следва да бъде уважено и обжалваното решение отменено, като не се налага да се разглеждат останалите твърдения на жалбоподателя.
По действието във времето на отмяната на обжалваното решение
61 Член 264, втора алинея ДФЕС предвижда, че ако счете за необходимо, съдът на Съюза определя онези от правните последици на отменения акт, които трябва да се считат за окончателни. Тази разпоредба се тълкува в смисъл, че поради съображения за правна сигурност (вж. в този смисъл решения от 20 септември 2017 г., Tilly-Sabco/Комисия, C‑183/16 P, EU:C:2017:704, т. 124 и от 4 септември 2018 г., Комисия/Съвет (Споразумение с Казахстан), C‑244/17, EU:C:2018:662, т. 52), както и поради съображения, насочени към избягване на прекъсването или отстъплението в прилагането на провеждани или подкрепяни от Съюза политики, например в областта на защитата на околната среда или общественото здраве (вж. в този смисъл решения от 25 февруари 1999 г., Парламент/Съвет, C‑164/97 и C‑165/97, EU:C:1999:99, т. 22—24 и от 16 април 2015 г., Парламент/Съвет, C‑317/13 и C‑679/13, EU:C:2015:223, т. 72—74), тя дава възможност да се запазят в разумен срок правните последици на отменения акт.
62 В случая, запитани от Общия съд в заседанието относно евентуалното смекчаване във времето на последиците от отмяната, която той би могъл да постанови, Република Полша възразява срещу него, а Комисията иска такова смекчаване в случай на отмяна на обжалваното решение.
63 След като установените с обжалваното решение НДНТ‑СЕН съгласно посоченото в точка 1 по-горе служат за основа за определянето на условията за издаване на разрешително за експлоатация на ГГИ от националните органи, отмяната на обжалваното решение с незабавно действие би могла да застраши единните условия за издаване на разрешително за този вид инсталации в Съюза и би създала опасност от правна несигурност за заинтересованите лица, и по-специално за операторите на ГГИ, до влизането в сила на ново решение относно заключенията за НДНТ.
64 Освен това отмяната на обжалваното решение с незабавно действие би била в противоречие с целите за осигуряване на високо равнище на защита на околната среда и за подобряване на качеството на околната среда, предвидени в член 191, параграф 2 ДФЕС, в член 37 от Хартата на основните права на Европейския съюз и в съображения 2 и 44, както и в член 1 от Директива 2010/75, за чието постигане способства обжалваното решение.
65 Следователно правните последици на обжалваното решение следва да се запазят до влизането в сила в разумен срок, който не може да надвишава дванадесет месеца, считано от датата на обявяване на настоящото решение, на нов акт, който да го замени и да бъде приет в съответствие с правилата за квалифицирано мнозинство, предвидени в член 3, параграф 3 от Протокол № 36.
По съдебните разноски
66 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Република Полша.
67 Член 138, параграф 1 от Процедурния правилник предвижда, че държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Кралство Белгия, Република България, Френска република, Унгария и Кралство Швеция ще понесат направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав)
реши:
1) Отменя Решение за изпълнение (ЕС) 2017/1442 на Комисията от 31 юли 2017 година за формулиране на заключения за най-добри налични техники (НДНТ) за големи горивни инсталации съгласно Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета.
2) Правните последици на решението за изпълнение, отменено съгласно точка 1 от диспозитива на настоящото съдебно решение, се запазват до влизането в сила в разумен срок, който не може да надвишава дванадесет месеца, считано от датата на обявяване на настоящото съдебно решение, на нов акт, който да замени решението за изпълнение и да бъде приет в съответствие с правилата за квалифицирано мнозинство, предвидени в член 3, параграф 3 от Протокол (№ 36) относно преходните разпоредби.
3) Наред с направените от нея съдебни разноски, Европейската комисия понася и съдебните разноски на Република Полша.
4) Кралство Белгия, Република България, Френска република, Унгария и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 27 януари 2021 година.
Подписи