Sprawa T‑16/04

Arcelor SA

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej

Środowisko naturalne – Dyrektywa 2003/87/WE – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Skarga o stwierdzenie nieważności – Brak bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania – Żądanie naprawienia szkody – Dopuszczalność – Wystarczająco istotne naruszenie nadrzędnej normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Prawo własności – Swoboda wykonywania działalności zawodowej – Proporcjonalność – Równość traktowania – Swoboda przedsiębiorczości – Pewność prawa

Streszczenie wyroku

1.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Akt normatywny – Dyrektywa

(art. 230 akapit czwarty WE, art. 249 akapit trzeci WE)

2.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

(art. 174 WE, art. 175 ust. 1 WE, art. 230 akapit czwarty WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, załącznik I)

3.      Postępowanie – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów

(statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy, art. 53 akapit pierwszy; regulamin Sądu, art. 44 § 1 lit. c))

4.      Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego

(art. 174 WE, 175 WE, art. 288 akapit drugi WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady)

5.      Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Postanowienia traktatu

(art. 3 ust. 1 lit. c) WE, art. 43 WE, 174 WE, 175 WE, art. 249 akapit trzeci WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady)

6.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

(art. 5 akapit drugi WE, art. 10 WE, art. 174–176 WE, art. 249 akapit trzeci WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1)

7.      Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawa podstawowe

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1)

8.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

(art. 43 WE, 174 WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 3 lit. a), art. 12 ust. 2, 3)

9.      Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

(art. 174 WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 1, 3, art. 11 ust. 1; załącznik III; decyzja Rady 2002/358)

10.    Prawo wspólnotowe – Zasady – Pewność prawa

(art. 2 WE, art. 3 ust. 1 lit. c), g) WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 1)

1.      Sam fakt, że w art. 230 akapit czwarty WE nie uznano wprost dopuszczalności wniesionej przez osobę prywatną skargi o stwierdzenie nieważności dyrektywy w rozumieniu art. 249 akapit trzeci WE, nie wystarczy do uznania takiej skargi za niedopuszczalną. Instytucje wspólnotowe nie mogą bowiem, przez sam wybór formy danego aktu, wykluczyć ochrony sądowej, którą traktat zapewnia osobom prywatnym, nawet jeśli akt ten ma formę dyrektywy. Podobnie sam fakt, że sporne uregulowania są częścią aktu o zasięgu ogólnym stanowiącego dyrektywę właściwą w rozumieniu art. 249 akapit czwarty WE, a nie decyzję przypominającą pod względem formy dyrektywę, nie wystarczy do wykluczenia możliwości, że przepisy te dotyczą osoby prywatnej bezpośrednio i indywidualnie.

(por. pkt 94)

2.      Jednak, mimo iż przy uchwalaniu aktu o zasięgu ogólnym instytucje wspólnotowe zobowiązane są do przestrzegania nadrzędnych reguł prawa, w tym praw podstawowych, samo twierdzenie, że akt taki narusza te reguły lub prawa, nie wystarczy do uznania za dopuszczalną skargi wniesionej przez osobę prywatną – pozbawiłoby to bowiem znaczenia wymogi zawarte w art. 230 akapit czwarty WE – ponieważ zarzucane naruszenie nie może indywidualizować tej osoby w sposób analogiczny do tego, w jaki zindywidualizowany jest adresat aktu.

W tym zakresie nie istnieje żaden wyraźny i konkretny przepis, który zobowiązywałby prawodawcę wspólnotowego do uwzględnienia w sposób szczególny, w procesie uchwalania dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, sytuacji producentów surówki lub stali na tle sytuacji podmiotów prowadzących działalność w innych sektorach przemysłowych wskazanych w załączniku I do tej dyrektywy. Zobowiązania takiego nie przewidują w szczególności art. 174 WE i art. 175 ust. 1 WE stanowiące podstawę prawną działalności prawodawczej Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego.

Toteż nie można uznać, iż przepisy dyrektywy 2003/87 dotyczą indywidualnie przedsiębiorstwa będącego producentem stali.

(por. pkt 102, 103, 105)

3.      Skarga zawierająca wniosek o naprawienie szkody wyrządzonej rzekomo przez instytucję wspólnotową musi zawierać elementy pozwalające na identyfikację postępowania, które skarżący zarzuca instytucji, powodów dla których uznał on, że istnieje związek przyczynowy między tym postępowaniem a szkodą, którą, jak twierdzi, poniósł, jak również charakteru i zakresu szkody.

Jednakże, jeśli biorąc pod uwagę okoliczności, jakie istniały na dzień wniesienia skargi o naprawienie szkody wyrządzonej rzekomo bezprawnym postępowaniem Parlamentu i Rady przy uchwalaniu dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, szkoda ta musiała mieć charakter szkody przyszłej ze względu na fakt, że zaskarżona dyrektywa była jeszcze w trakcie transpozycji do krajowych systemów prawnych, oraz jeśli ze względu na zakres uznania państw członkowskich w odniesieniu do wdrażania na ich terytoriach systemu handlu uprawnieniami na podstawie krajowych planów rozdziału uprawnień, skarżąca nie mogła wskazać dokładnego zakresu przyszłej szkody na etapie wnoszenia skargi, wskazanie w skardze dokładnego zakresu szkody, a tym bardziej kwoty żądanego odszkodowania, nie stanowiło koniecznego warunku dopuszczalności skargi ponieważ może ono w każdym razie nastąpić dopiero na etapie repliki, o ile skarżąca powoła się na takie okoliczności i wskaże elementy umożliwiające ocenę charakteru i zakresu szkody, tak aby strona pozwana była w stanie zapewnić sobie obronę.

(por. pkt 132, 135)

4.      Jeśli chodzi o powstanie pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty z tytułu uchwalenia dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, ewentualne wystarczająco istotne naruszenie reguł prawa przyznających uprawnienia jednostkom winno polegać na oczywistym i poważnym naruszeniu granic szerokiego zakresu uznania, jakim prawodawca wspólnotowy dysponuje przy wykonywaniu kompetencji w dziedzinie środowiska naturalnego na mocy art. 174 WE i 175 WE. Wykonywanie bowiem uprawnień dyskrecjonalnych wiąże się z jednej strony z koniecznością przewidzenia i ocenienia przez prawodawcę wspólnotowego mających złożony i niepewny charakter zmian w dziedzinie ekologii, nauki, techniki i gospodarki, z drugiej zaś z wyważeniem i pogodzeniem przez tego prawodawcę różnych celów, zasad i interesów, o których mowa w art. 174 WE. W zaskarżonej dyrektywie przejawia się to określeniem szeregu częściowo przeciwstawnych celów głównych i pośrednich.

(por. pkt 141, 143)

5.      Instytucje wspólnotowe – tak samo jak państwa członkowskie – winny szanować podstawowe swobody takie jak swoboda przedsiębiorczości, które służą realizacji zasadniczych celów Wspólnoty, a w szczególności urzeczywistnianiu rynku wewnętrznego ustanowionego w art. 3 ust. 1 lit. c) WE.

Jednakże to ogólne zobowiązanie nie oznacza, że prawodawca wspólnotowy winien uregulować rozpatrywaną dziedzinę poprzez uchwalenie przepisów wspólnotowych, w szczególności takich, które mają postać dyrektywy w rozumieniu art. 249 akapit trzeci WE, zawierają wyczerpujące i definitywne rozwiązanie pewnych zasygnalizowanych problemów pod kątem urzeczywistniania wspólnego rynku bądź dokonują całkowitej harmonizacji przepisów krajowych w celu uniknięcia wszelkich możliwych zakłóceń wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej. W przypadku gdy zadaniem prawodawcy wspólnotowego jest restrukturyzacja lub stworzenie kompleksowego systemu, takiego jak system handlu uprawnieniami wprowadzony dyrektywą 2003/87 ustanawiającą system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, może on działać etapowo i dokonywać stopniowej harmonizacji stosownych przepisów krajowych, biorąc pod uwagę fakt, iż wprowadzenie w życie przepisów harmonizujących jest co do zasady trudne, gdyż wymaga ono od właściwych instytucji wspólnotowych wypracowania w oparciu o różne i złożone przepisy krajowe wspólnych reguł, pozostających w zgodzie z celami określonymi przez traktat i mogących uzyskać kwalifikowaną większość głosów członków Rady. Jest tak również w przypadku przepisów wspólnotowych w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego stanowionych na podstawie art. 174 WE i 175 WE.

(por. pkt 177, 178)

6.      Zgodnie z art. 249 akapit trzeci WE dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, tylko w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednocześnie władzom krajowym kompetencje w zakresie wyboru formy i środków, czego logiczną konsekwencją jest to, że państwo członkowskie musi dysponować niezbędnym zakresem uznania przy określeniu środków mających na celu transpozycję dyrektywy. Ponadto zgodnie z zasadą subsydiarności zapisaną w art. 5 akapit drugi WE, do której odnosi się motyw 30 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, w dziedzinach, które nie podlegają kompetencjom wyłącznym Wspólnoty, interweniuje ona jedynie wówczas, gdy cele zamierzonych działań nie mogą zostać w wystarczającym stopniu zrealizowane przez państwa członkowskie, a ze względu na rozmiary i skutki takich zamierzonych działań cele te łatwiej jest osiągnąć na poziomie wspólnotowym. Tymczasem z art.174–176 WE wynika, że w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego kompetencje Wspólnoty i państw członkowskich są podzielone. Uregulowania wspólnotowe w tej dziedzinie nie przewidują zatem całkowitej harmonizacji, a art. 176 WE przewiduje dla państw członkowskich możliwość ustanowienia bardziej rygorystycznych środków ochronnych, które podporządkowano jedynie wymogowi, aby były one zgodne z traktatem i zostały notyfikowane Komisji.

Zgodnie z tymi zasadami omawiana dyrektywa 2003/87 nie przewiduje całkowitej harmonizacji na poziomie wspólnotowym warunków tworzenia i funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami. Z zastrzeżeniem poszanowania reguł traktatu WE państwa członkowskie dysponują bowiem szerokim marginesem uznania w odniesieniu do kwestii wprowadzania w życie tego systemu, w szczególności w ramach opracowywania swych krajowych planów rozdziału uprawnień oraz podejmowania autonomicznych decyzji w sprawie rozdziału uprawnień do emisji na podstawie art. 9 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 rzeczonej dyrektywy. Wobec tego sam fakt, że prawodawca wspólnotowy nie rozstrzygnął danej kwestii objętej zakresem zastosowania tej dyrektywy oraz jedną z podstawowych swobód, taką jak swoboda przedsiębiorczości, tak że kwestia ta pozostawiona jest do rozstrzygnięcia przez państwa członkowskie w ramach przysługującego im zakresu uznania – oczywiście w zgodzie z nadrzędnymi regułami prawa wspólnotowego – nie wystarczy, by postępowanie takie uznać za niezgodne z regułami traktatu. Twierdzenie to jest tym bardziej zasadne, że w ramach obowiązku lojalnej współpracy wynikającego z art.10 WE państwa członkowskie winny zapewnić skuteczność dyrektyw, co oznacza, że mają one obowiązek interpretowania prawa wewnętrznego w świetle celów i zasad określonych w danej dyrektywie.

(por. pkt 179, 180)

7.      Ponadto zarówno prawodawca wspólnotowy – w ramach uchwalania dyrektywy, jak i państwa członkowskie – w ramach transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego zobowiązani są do przestrzegania zasad ogólnych prawa wspólnotowego. Zatem wymogi wynikające z ochrony ogólnych zasad uznanych we wspólnotowym porządku prawnym, wśród których znajdują się też prawa podstawowe, wiążą również państwa członkowskie, gdy wprowadzają one w życie uregulowania wspólnotowe i gdy następnie są zobowiązane, w najszerszym możliwie zakresie, stosować te uregulowania na warunkach, które nie naruszają tych wymogów. W drodze analogii zasady te znajdują zastosowanie także do podstawowych swobód określonych w traktacie.

W tym zakresie, o ile dyrektywa 2003/87 ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, a w szczególności jej art. 9 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1, pozostawia państwom członkowskim zakres uznania, o tyle jest on co do zasady wystarczająco szeroki, aby umożliwić im stosowanie zasad dyrektywy w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z ochrony praw podstawowych i swobód podstawowych określonych w traktacie. Ponadto ze względu na to, że wykonanie tej dyrektywy podlega kontroli sądów krajowych, sądy te winny zwracać się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi zgodnie z art. 234 WE, w sytuacji gdy napotkają problemy dotyczące jej wykładni lub ważności. Na władzach i sądach państw członkowskich spoczywa zatem nie tylko obowiązek wykładni swego prawa krajowego zgodnie z zaskarżoną dyrektywą, lecz również dbania o to, by nie opierać się na takiej jej wykładni, która pozostawałaby w konflikcie z prawami podstawowymi, chronionymi przez wspólnotowy porządek prawny, z innymi ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego lub z podstawowymi swobodami przewidzianymi w traktacie WE, takimi jak swoboda przedsiębiorczości. Nie można zarzucać prawodawcy wspólnotowemu, że w dyrektywie nie rozwiązał w sposób wyczerpujący i definitywny pewnego problemu objętego zakresem zastosowania swobody przedsiębiorczości, o ile dyrektywa ta zastrzega na rzecz państw członkowskich zakres uznania, który umożliwia im pełne poszanowanie reguł traktatu oraz zasad ogólnych prawa wspólnotowego.

(por. pkt 181–184)

8.      Gdyby nie istniała możliwość swobodnego transgranicznego przenoszenia uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w rozumieniu art. 12 ust. 2 i 3 w związku z art. 3 lit. a) dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, efektywność i skuteczność systemu handlu uprawnieniami w rozumieniu art. 1 omawianej dyrektywy zostałaby poważnie zagrożona. Z tego właśnie powodu art. 12 ust. 2 tej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie ogólny obowiązek zapewnienia, aby ta swoboda została urzeczywistniona w ramach stosownych przepisów krajowych. Przeciwnie omawiana dyrektywa nie przewiduje ograniczeń co do transgranicznego przenoszenia uprawnień między osobami prawnymi należącymi do jednej grupy przedsiębiorstw i nie dokonuje w tym zakresie rozróżnienia ze względu na to, gdzie w ramach rynku wewnętrznego znajduje się ich siedziba lub centrum działalności. W świetle wyżej wymienionych uregulowań zaskarżonej dyrektywy nie można zatem uznać, że wprowadza ona niezgodne z prawem ograniczenie podstawowych swobód przewidzianych w traktacie, w tym swobody przedsiębiorczości, ani że zachęca państwa członkowskie do braku poszanowania tych swobód. Tym bardziej nie można uznać, jakoby prawodawca wspólnotowy w sposób oczywisty i ciężki przekroczył w tym względzie granice swych dyskrecjonalnych uprawnień wynikających z art. 174 WE w związku z art. 43 WE.

(por. pkt 188, 190)

9.      Dyrektywa 2003/87 ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie nie zawiera żadnego przepisu, który regulowałby konsekwencje finansowe, jakie mogą wynikać tak z ewentualnego braku wystarczającej liczby uprawnień przyznanych na rzecz danej instalacji, jak i z ceny tych uprawnień, która określana jest wyłącznie poprzez oddziaływanie sił rynkowych wytworzonych w następstwie wprowadzenia systemu handlu uprawnieniami mającego na celu, zgodnie z art. 1 omawianej dyrektywy, wspieranie zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób. Wspólnotowe uregulowania odnoszące się do cen uprawnień mogłyby zniweczyć główny cel tej dyrektywy, a mianowicie obniżenie emisji gazów cieplarnianych poprzez wprowadzenie skutecznego systemu handlu uprawnieniami, w ramach którego koszty emisji oraz inwestycji realizowanych w celu obniżania ich poziomu określane są zasadniczo na podstawie mechanizmów rynkowych (motyw 5 omawianej dyrektywy). Wynika stąd, że w razie braku wystarczającej liczby uprawnień skłonność operatorów do obniżania emisji gazów cieplarnianych uzależniona jest od złożonych decyzji ekonomicznych podejmowanych w szczególności przy uwzględnieniu z jednej strony oferowanych na rynku handlu uprawnieniami cen uprawnień do emisji, a z drugiej strony kosztów ewentualnych działań prowadzących do obniżenia emisji, które mogą polegać na zmniejszeniu skali produkcji albo na inwestowaniu w bardziej wydajne pod względem energetycznym środki produkcji (motyw 20 tej dyrektywy).

W ramach takiego systemu wzrost kosztów emisji, a więc ceny uprawnień, która zależy od szeregu czynników ekonomicznych, nie może być odgórnie reglamentowany przez prawodawcę wspólnotowego, gdyż ograniczyłoby, a wręcz zniweczyłoby to bodźce gospodarcze stanowiące podstawę jego funkcjonowania, zakłócając tym samym skuteczność systemu handlu uprawnieniami. Ponadto wprowadzanie takiego systemu, służącego realizacji zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto, a także określanie jego przesłanek gospodarczych, objęte jest zakresem uznania, jakim dysponuje prawodawca wspólnotowy na mocy art. 174 WE i stanowi samo w sobie jego uzasadniony i właściwy wybór. W następstwie dokonania tego uzasadnionego wyboru prawodawca wspólnotowy oparł system handlu uprawnieniami na założeniu, że zgodnie z art. 9 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 tej dyrektywy to państwa członkowskie winny decydować – na podstawie swych krajowych planów rozdziału uprawnień KPRU oraz korzystając z przyznanego im w tym względzie zakresu uznania – o tym, jaka będzie całkowita liczba uprawnień, które mają zostać rozdzielone, oraz o tym, w jaki sposób uprawnienia te będą przyznawane na rzecz konkretnych instalacji zlokalizowanych na ich terytoriach. Zgodnie z art. 9 ust. 3 tejże dyrektywy decyzja ta podlega uprzedniej ograniczonej kontroli Komisji, w szczególności w świetle kryteriów określonych w załączniku III. Zmiany, jakim podlegać będą cele i działania w zakresie obniżania emisji w różnych państwach członkowskich, w wykonaniu zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto i odzwierciedlonych w planie podziału obowiązków przewidzianym w decyzji 2002/358 dotyczącej zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i wspólnej realizacji wynikających z niego zobowiązań, jak również niepewność co do całkowitej liczby uprawnień oraz indywidualnych liczb uprawnień, jakie zostaną przyznane na rzecz poszczególnych sektorów przemysłowych i operatorów na podstawie stosownych KPRU, nie mogą zatem zostać przypisane stosowaniu spornych uregulowań jako takich.

(por. pkt 199–202)

10.    Brak przewidywalności rozwoju rynku wymiany stanowi nieodzowny i nieodłączny element mechanizmu ekonomicznego charakteryzującego system handlu uprawnieniami stworzony przez dyrektywę 2003/87 ustanawiającą system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, który podlega klasycznym regułom popytu i podaży mającym zastosowanie na wolnym i konkurencyjnym rynku, zgodnie z zasadami zapisanymi w art. 1 w związku z motywem 7 omawianej dyrektywy, a także w art. 2 i art. 3 ust. 1 lit. c) i g) WE. Nie można zatem uznać tego aspektu za sprzeczny z zasadą pewności prawa, gdyż podważyłoby to same fundamenty ekonomiczne systemu handlu uprawnieniami, jakie tworzy omawiana dyrektywa w zgodzie z regułami traktatu.

(por. pkt 203)