Vec T‑16/04

Arcelor SA

proti

Európskemu parlamentu
a Rade Európskej únie

„Životné prostredie – Smernica 2003/87/ES – Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov – Návrh na zrušenie – Neexistencia priamej a osobnej dotknutosti – Návrh na náhradu škody – Prípustnosť – Dostatočne závažné porušenie pravidla vyššej právnej sily, ktoré priznáva práva jednotlivcom – Právo vlastniť majetok – Sloboda výkonu povolania – Proporcionalita – Rovnosť zaobchádzania – Sloboda usadiť sa – Právna istota“

Abstrakt rozsudku

1.      Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Normatívny akt – Smernica

(Článok 230 štvrtý odsek ES a článok 249 tretí odsek ES)

2.      Žaloba o neplatnosť – Fyzické alebo právnické osoby – Akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú – Smernica 2003/87 – Systém obchodu s kvótami emisií skleníkových plynov

(Článok 174 ES, článok 175 ods. 1 ES a článok 230 štvrtý odsek ES; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87, príloha I)

3.      Konanie – Návrh na začatie konania – Formálne náležitosti – Určenie predmetu konania – Zhrnutie dôvodov, na ktorých je návrh založený

[Štatút Súdneho dvora, článok 21 prvý odsek a článok 53 prvý odsek; Rokovací poriadok Všeobecného súdu, článok 44 ods. 1 písm. c)]

4.      Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Protiprávnosť – Dostatočne závažné porušenie práva Spoločenstva

(Články 174 ES, 175 ES a článok 288 druhý odsek ES; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87)

5.      Voľný pohyb osôb – Sloboda usadiť sa – Ustanovenia Zmluvy

[Článok 3 ods. 1 písm. c) ES, články 43 ES, 174 ES, 175 ES a článok 249 tretí odsek ES; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87]

6.      Životné prostredie – Znečistenie ovzdušia – Smernica 2003/87 – Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov

(Článok 5 druhý odsek ES, články 10 ES, 174 ES až 176 ES a článok 249 tretí odsek ES; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87, článok 9 ods. 1 a článok 11 ods. 1)

7.      Právo Spoločenstva – Zásady – Základné práva

(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87, článok 9 ods. 1 a článok 11 ods. 1)

8.      Životné prostredie – Znečistenie ovzdušia – Smernica 2003/87 – Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov

[Články 43 ES a 174 ES; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87, článok 3 písm. a) a článok 12 ods. 2 a 3]

9.      Životné prostredie – Znečistenie ovzdušia – Smernica 2003/87 – Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov

(Článok 174 ES; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87, článok 9 ods. 1 a 3, článok 11 ods. 1 a príloha III; rozhodnutie Rady 2002/358)

10.    Právo Spoločenstva – Zásady – Právna istota

[Článok 2 ES a článok 3 ods. 1 písm. c) a g) ES; smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87, článok 1]

1.      Samotná skutočnosť, že článok 230 štvrtý odsek ES neuznáva výslovne prípustnosť žaloby o neplatnosť podanej jednotlivcom proti smernici v zmysle článku 249 tretieho odseku ES, nepostačuje na vyhlásenie takejto žaloby za neprípustnú. Inštitúcie Spoločenstva totiž nemôžu odoprieť súdnu ochranu ponúkanú jednotlivcom Zmluvou jednoducho tým, že si vyberú formu predmetného aktu, aj keď ide o smernicu. Takisto samotná skutočnosť, že sporné ustanovenia sú súčasťou všeobecne platného aktu, ktorý predstavuje skutočnú smernicu a nie rozhodnutie v zmysle článku 249 štvrtého odseku ES prijaté vo forme smernice, sama osebe nepostačuje na vylúčenie možnosti, že tieto ustanovenia sa môžu priamo a osobne týkať jednotlivca.

(pozri bod 94)

2.      Hoci je pravda, že pri prijímaní všeobecne platného aktu sú inštitúcie Spoločenstva povinné dodržiavať pravidlá vyššej právnej sily, vrátane základných práv, tvrdenie, podľa ktorého takýto akt porušuje tieto pravidlá alebo práva, samo osebe nepostačuje na určenie toho, že žaloba jednotlivca je prípustná, v opačnom prípade by boli požiadavky v článku 230 štvrtom odseku ES zbavené svojej podstaty, pokiaľ ho údajné porušenie neindividualizuje analogicky s adresátom.

V tejto súvislosti neexistuje nijaké výslovné a špecifické ustanovenie, či už vyššej právnej sily alebo sekundárneho práva, ktoré by normotvorcovi Spoločenstva pri prijímaní smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve stanovovalo povinnosť zohľadniť osobitne situáciu výrobcov surového železa alebo ocele, na rozdiel od situácie podnikateľov v iných priemyselných odvetviach uvedených v prílohe I uvedenej smernice. Najmä článok 174 ES a článok 175 ods. 1 ES ako právne základy na legislatívnu činnosť Spoločenstva v oblasti životného prostredia teda takúto povinnosť nestanovujú.

Takisto podnik, ktorý vyrába oceľ, nemožno považovať za osobne dotknutý ustanoveniami smernice 2003/87.

(pozri body 102, 103, 105)

3.      Žaloba smerujúca k náhrade údajne utrpenej ujmy spôsobenej inštitúciou Spoločenstva musí obsahovať údaje, ktoré umožňujú identifikovať konanie, ktoré žalobca inštitúcii vytýka, dôvody, pre ktoré zastáva názor, že medzi týmto konaním a ujmou, ktorú údajne utrpel, existuje príčinná súvislosť, ako aj povahu a rozsah tejto ujmy.

Ak však vzhľadom na okolnosti v čase podania žaloby, ktorá smeruje k náhrade škody spôsobenej údajným protiprávnym správaním Európskeho parlamentu a Rady pri prijatí smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, musela byť táto ujma nevyhnutne budúcej povahy, pretože napadnutá smernica bola ešte v procese preberania do vnútroštátnych právnych poriadkov, a ak vzhľadom na mieru voľnej úvahy členských štátov, pokiaľ ide o zavedenie systému obchodovania s emisnými kvótami na ich území podľa ich národných alokačných plánov, žalobca nemohol uviesť presný rozsah tejto budúcej ujmy v čase podania žaloby, nebolo nevyhnutné uviesť v žalobe ako podmienku prípustnosti presný rozsah ujmy ani vyčísliť sumu požadovanej náhrady škody, čo je možné v každom prípade až do štádia repliky pod podmienkou, že žalobca sa odvolá na takéto okolnosti a uvedie prvky, ktoré umožnia posúdiť povahu a rozsah ujmy tak, aby si žalovaný mohol pripraviť obranu.

(pozri body 132, 135)

4.      Pokiaľ ide o vznik mimozmluvnej zodpovednosti Spoločenstva z dôvodu prijatia smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, prípadné dostatočne závažné porušenie právnych pravidiel, ktorých predmetom je poskytnúť práva jednotlivcom, musí spočívať na zjavnom a závažnom porušení hraníc širokej voľnej úvahy, ktorú má normotvorca Spoločenstva pri výkone právomocí v oblasti životného prostredia na základe článkov 174 ES a 175 ES. Výkon tejto diskrečnej právomoci totiž implikuje na jednej strane potrebu normotvorcu Spoločenstva predvídať a posudzovať ekologický, vedecký, technický a hospodársky vývoj komplexnej a neistej povahy a na druhej strane vytvorenie rovnováhy a voľbu tohto normotvorcu medzi rôznymi cieľmi, zásadami a záujmami uvedenými v článku 174 ES. To sa v uvedenej smernici prejavuje tým, že obsahuje ciele a dôvody existencie týchto cieľov, ktoré si navzájom čiastočne odporujú.

(pozri body 141, 143)

5.      Inštitúcie Spoločenstva musia rovnako ako členské štáty dodržiavať základné slobody, akou je sloboda usadiť sa, ktoré slúžia na dosiahnutie jedného z podstatných cieľov Spoločenstva, najmä cieľa realizácie vnútorného trhu zakotveného v článku 3 ods. 1 písm. c) ES.

Z tejto všeobecnej povinnosti však nevyplýva, že by bol normotvorca Spoločenstva povinný upraviť predmetnú záležitosť takým spôsobom, aby právna úprava Spoločenstva, osobitne ak je vo forme smernice v zmysle článku 249 tretieho odseku ES, poskytovala vyčerpávajúce a konečné riešenie určitých problémov, ktoré vznikli vzhľadom na realizáciu vnútorného trhu, alebo takým spôsobom, že by došlo k úplnej harmonizácii vnútroštátnych právnych úprav s cieľom odstrániť akúkoľvek mysliteľnú prekážku obchodu Spoločenstva. V prípade, že normotvorca Spoločenstva má reštrukturalizovať alebo vytvoriť zložitý systém, akým je systém obchodovania s emisnými kvótami zavedený smernicou 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, môže si zvoliť, že bude postupovať po etapách, a vykonať len postupnú harmonizáciu predmetných vnútroštátnych právnych úprav, pričom realizácia takýchto opatrení je všeobecne ťažká, pretože zo strany príslušných inštitúcií Spoločenstva si na základe rôznych a komplexných vnútroštátnych ustanovení a v súlade s cieľmi definovanými Zmluvou vyžaduje vypracovanie spoločných pravidiel, s ktorými má súhlasiť kvalifikovaná väčšina členov Rady. O takúto situáciu ide takisto v prípade právnej úpravy Spoločenstva v oblasti ochrany životného prostredia podľa článkov 174 ES a 175 ES.

(pozri body 177, 178)

6.      Podľa článku 249 tretieho odseku ES je smernica záväzná pre každý členský štát, ktorému je určená, len pokiaľ ide o výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, pričom voľba foriem a metód sa ponecháva vnútroštátnym orgánom, čo logicky zahŕňa nevyhnutnú mieru voľnej úvahy tohto členského štátu na definovanie preberacích opatrení. Okrem toho podľa zásady subsidiarity zakotvenej v článku 5 druhom odseku ES, na ktorý odkazuje odôvodnenie č. 30 smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, Spoločenstvo zasahuje do oblastí, ktoré nepatria do jeho výlučnej právomoci, len do tej miery, ktorá je nevyhnutná na dosiahnutie cieľov, ktoré nemôžu dostatočne dosiahnuť členské štáty, a preto sa môžu, či už z dôvodu ich predpokladaného rozsahu alebo účinku, lepšie dosiahnuť na úrovni Spoločenstva. Z článkov 174 ES až 176 ES pritom vyplýva, že v oblasti ochrany životného prostredia sú právomoci Spoločenstva a členských štátov delené. Preto cieľom právnej úpravy Spoločenstva v tejto oblasti nie je úplná harmonizácia a článok 176 ES stanovuje možnosť, aby členské štáty prijali opatrenia zvýšenej ochrany, ktoré podliehajú iba podmienke zlučiteľnosti so Zmluvou a musia byť oznámené Komisii.

V súlade s týmito zásadami predmetná smernica 2003/87 nestanovuje na úrovni Spoločenstva úplnú harmonizáciu podmienok, ktoré stoja v pozadí zriadenia a fungovania systému obchodovania s emisnými kvótami. Členské štáty totiž majú veľkú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o realizáciu tohto systému, najmä v rámci vypracovania svojho národného alokačného plánu a svojich autonómnych rozhodnutí o pridelení emisných kvót na základe článku 9 ods. 1 a článku 11 ods. 1 uvedenej smernice, musia však pritom dodržiavať pravidlá Zmluvy. V dôsledku toho samotná skutočnosť, že normotvorca Spoločenstva nechal otvorenú konkrétnu otázku patriacu do pôsobnosti tejto smernice a základnej slobody, akou je sloboda usadiť sa, takže prináleží členským štátom upraviť túto otázku pri výkone svojej miery voľnej úvahy, samozrejme v súlade s pravidlami práva Spoločenstva vyššej právnej sily, sama osebe neodôvodňuje, aby sa toto opomenutie považovalo za opomenutie v rozpore s pravidlami Zmluvy. Toto platí o to viac, že členské štáty sú podľa svojej povinnosti lojálnej spolupráce na základe článku 10 ES povinné zabezpečiť potrebný účinok smerníc, čo zahŕňa aj to, že musia vykladať vnútroštátne právo vzhľadom na ciele a zásady, ktoré viedli k prijatiu predmetnej smernice.

(pozri body 179, 180)

7.      Tak normotvorca Spoločenstva pri prijímaní smernice, ako aj členské štáty pri jej preberaní do vnútroštátneho práva sú povinní dbať na dodržiavanie všeobecných zásad práva Spoločenstva. Požiadavky vyplývajúce z ochrany všeobecných zásad uznaných v právnom poriadku Spoločenstva, medzi ktoré patria aj základné práva, sú teda záväzné aj pre členské štáty, keď vykonávajú právne predpisy Spoločenstva, a následne sú tieto členské štáty povinné v najvyššej možnej miere uplatňovať tieto predpisy za podmienok, ktoré neodporujú uvedeným požiadavkám. Tieto zásady sa uplatňujú analogicky na základné slobody Zmluvy.

V tejto súvislosti, hoci smernica 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, najmä jej článok 9 ods. 1 a článok 11 ods. 1, ponecháva členským štátom mieru voľnej úvahy, tá je v zásade dostatočne veľká na to, aby mohli uplatniť pravidlá uvedenej smernice v zmysle, ktorý je v súlade s požiadavkami vyplývajúcimi z ochrany základných práv a základných slobôd Zmluvy. Okrem toho, keďže vykonanie tejto smernice podlieha preskúmaniu zo strany vnútroštátnych súdov, prináleží týmto súdom, aby v prípade, že sa stretnú s ťažkosťami týkajúcimi sa výkladu alebo platnosti tejto smernice, položili Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku za podmienok uvedených v článku 234 ES. Preto orgánom a súdom členských štátov prináleží nielen vykladať svoje vnútroštátne právo v súlade s napadnutou smernicou, ale tiež dohliadať na to, aby sa nevychádzalo z výkladu tejto smernice, ktorý by bol v rozpore so základnými právami chránenými právnym poriadkom Spoločenstva alebo s inými všeobecnými zásadami práva Spoločenstva, alebo so základnými slobodami Zmluvy, akou je sloboda usadiť sa. Normotvorcovi Spoločenstva nemožno vytýkať, že v rámci smernice vyčerpávajúcim a konečným spôsobom nevyriešil určitú problematiku patriacu do pôsobnosti slobody usadiť sa, keď táto smernica vyhradzuje členským štátom mieru voľnej úvahy, ktorá im umožňuje v plnom rozsahu dodržať pravidlá Zmluvy a všeobecné zásady práva Spoločenstva.

(pozri body 181 – 184)

8.      V prípade neexistencie voľného cezhraničného prevodu emisných kvót skleníkových plynov v zmysle článku 12 ods. 2 a 3 v spojení s článkom 3 písm. a) smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve by bola efektívnosť a výkonnosť systému obchodovania s emisnými kvótami v zmysle článku 1 uvedenej smernice výrazne narušená. Z tohto dôvodu článok 12 ods. 2 tejto smernice stanovuje členským štátom všeobecnú povinnosť zabezpečiť, aby sa táto sloboda stala efektívnou v rámci príslušnej vnútroštátnej právnej úpravy. Na druhej strane uvedená smernica nestanovuje zákaz, pokiaľ ide o cezhraničný prevod kvót medzi právnickými osobami tej istej skupiny podnikov, nezávisle od sídla spoločnosti a/alebo miesta podnikania v rámci vnútorného trhu. Vzhľadom na už citované ustanovenia smernice 2003/87 preto nemožno dospieť k záveru, že by táto smernica obsahovala protiprávne obmedzenie základných slobôd Zmluvy vrátane slobody usadiť sa alebo že by členské štáty podnecovala, aby tieto slobody nedodržiavali. O to viac normotvorca Spoločenstva nemôže byť zodpovedný za to, že by v tejto súvislosti zjavným a závažným spôsobom porušil hranice svojej voľnej úvahy podľa článku 174 ES v spojení s článkom 43 ES.

(pozri body 188, 190)

9.      Smernica 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve neobsahuje nijaké ustanovenie upravujúce rozsah finančných dôsledkov, ktoré by mohli vyplývať tak z prípadnej nedostatočnosti emisných kvót vydaných zariadeniu, ako aj z ceny týchto kvót, keďže túto cenu určujú výlučne sily trhu vzniknutého po zriadení systému obchodovania s emisnými kvótami, ktorého cieľom je podľa článku 1 uvedenej smernice podpora znižovania emisií skleníkových plynov finančne a ekonomicky výhodným spôsobom. Právna úprava ceny kvót na úrovni Spoločenstva by mohla brániť hlavnému cieľu tejto smernice, čiže zníženiu emisií skleníkových plynov prostredníctvom výkonného systému obchodovania s emisnými kvótami, v rámci ktorého sú náklady na emisie a vykonané investície s cieľom znížiť emisie v podstate určené trhovými mechanizmami (odôvodnenie č. 5 uvedenej smernice). Z toho vyplýva, že v prípade nedostatku kvót je podnecovanie prevádzkovateľov, či znížia svoje emisie skleníkových plynov, závislé od komplexného hospodárskeho rozhodnutia prijatého po zohľadnení najmä na jednej strane cien emisných kvót disponibilných na trhu s emisiami a na druhej strane nákladov na prípadné opatrenia na zníženie emisií, ktorých cieľom môže byť buď zníženie výroby, alebo investovanie do efektívnejších výrobných prostriedkov z hľadiska energetickej účinnosti (odôvodnenie č. 20 tej istej smernice).

V takomto systéme zvýšenie nákladov na emisie, a teda aj ceny kvót, ktorá závisí od určitých ekonomických parametrov, nemôže byť upravené normotvorcom Spoločenstva vopred, inak by sa znížili, ba dokonca úplne zmizli ekonomické podnety, ktoré sú základom fungovania systému obchodovania s emisnými kvótami, a bránilo by sa takto účinnosti tohto systému. Okrem toho zriadenie takéhoto systému, vrátane jeho ekonomických predpokladov, na účely dodržania povinností vyplývajúcich z Kjótskeho protokolu, patrí do veľkej miery voľnej úvahy, ktorú má normotvorca Spoločenstva na základe článku 174 ES, a samo osebe predstavuje jeho legitímny a vhodný výber. Práve na základe tohto legitímneho výberu normotvorca Spoločenstva založil systém obchodovania s emisnými kvótami na predpoklade, podľa ktorého v súlade s článkom 9 ods. 1 a článkom 11 ods. 1 smernice 2003/87 prináleží členským štátom na základe svojich národných alokačných plánov (NAP) a pri výkone miery voľnej úvahy, ktorá im je v tejto súvislosti vyhradená, rozhodnúť o celkovom množstve kvót, ktoré sa majú prideliť, a o individuálnom pridelení uvedených kvót zariadeniam so sídlom na ich území. Toto rozhodnutie podlieha len predchádzajúcej obmedzenej kontrole zo strany Komisie na základe článku 9 ods. 3 tej istej smernice, najmä vzhľadom na kritériá uvedené v jej prílohe III. V dôsledku toho rôznosť cieľov a opatrení znižovania emisií rôznych členských štátov, ktoré sú výsledkom ich povinností na základe Kjótskeho protokolu, tak ako sú reflektované v pláne rozdelenia nákladov stanovenom rozhodnutím 2002/358, ktoré sa týka schválenia Kjótskeho protokolu k Rámcovému dohovoru Organizácie Spojených národov o klimatických zmenách a spoločnom plnení záväzkov z neho vyplývajúcich v mene Európskeho spoločenstva, a v dôsledku toho neistota, pokiaľ ide o dôležitosť celkového množstva a individuálnych množstiev kvót, ktoré sa majú prideliť rôznym priemyselným odvetviam a prevádzkovateľom na základe rôznych NAP, nemôžu byť pripísané ustanoveniam smernice ako takým.

(pozri body 199 – 202)

10.    Nedostatok predvídateľnosti vývoja trhu predstavuje inherentný a neoddeliteľný prvok hospodárskeho mechanizmu typického pre systém obchodovania s emisnými kvótami zavedený smernicou 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, ktorý podlieha klasickým pravidlám ponuky a dopytu charakteristickým pre voľný a konkurenčný trh v súlade so zásadami zakotvenými v článku 1 v spojení s odôvodnením č. 7 uvedenej smernice, ako aj v článku 2 a článku 3 ods. 1 písm. c) a g) ES. Tento aspekt preto nemožno považovať za taký, že by bol v rozpore so zásadou právnej istoty, lebo inak by boli spochybnené samotné hospodárske základy systému obchodovania s emisnými kvótami, ako sú stanovené uvedenou smernicou v súlade s pravidlami Zmluvy.

(pozri bod 203)