Language of document : ECLI:EU:C:2015:724

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

MACIEJA SZPUNARA

od 22. listopada 2015.(1)

Predmet C‑336/14

Sebat Ince

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Amtsgericht Sonthofen (Prvostupanjski sud u Sonthofenu) (Njemačka))

„Sloboda pružanja usluga – Igre na sreću – Javni monopol na sportsko klađenje – Dozvola – Isključenje privatnih subjekata – Kaznene sankcije – Direktiva 98/34/EZ – Nacrti tehničkih propisa – Obveza priopćavanja – Usklađenost dozvole s načelima transparentnosti i jednakog postupanja“





1.        Sve od ključne presude Simmenthal(2), ustaljena je sudska praksa da „svaki nacionalni sud u predmetu iz svoje nadležnosti ima dužnost u potpunosti primijeniti pravo [Unije] i pružiti zaštitu pravima koja na temelju njega pripadaju pojedincima, ostavljajući neprimijenjenom svaku odredbu nacionalnog zakona koja bi mu mogla biti suprotna, bez obzira na to je li donesena prije ili nakon pravnog pravila [Unije]“. Takva obveza potječe iz načela nadređenosti prava Unije nacionalnom pravu.

2.        U predmetnom slučaju, u kojem je njemački državni odvjetnik optužio S. Ince da je počinila kazneno djelo održavanja igre na sreću bez dozvole propisano njemačkim Kaznenim zakonom jer je postavila uređaj za klađenje i učinila ga dostupnim javnosti bez odobrenja, u svojem nastojanju da postigne usklađenost s pravom Unije sud koji je uputio zahtjev suočen je s poteškoćom točnog utvrđivanja koje nacionalne odredbe mora ostaviti neprimijenjenima kako bi postupio u skladu s pravom Unije, a osobito s presudama Suda Winner Wetten(3), Stoß i dr.(4) i Carmen Media Group(5). Sud koji je uputio zahtjev mora utvrditi koje od nekoliko sredstava koja su mu dostupna jest ono kojim se osigurava usklađenost s pravom Unije. Predmetni slučaj stoga omogućava Sudu da podsjeti na niz pitanja vezanih uz odredbe Ugovora o slobodi pružanja usluga i načelo nadređenosti prava Unije.

I –    Pravni okvir

A –    Pravo Unije

3.        Članak 56. UFEU‑a glasi kako slijedi:

„U okviru odredaba navedenih u nastavku, zabranjuju se ograničenja slobode pružanja usluga unutar Unije u odnosu na državljane država članica s poslovnim nastanom u državi članici koja nije država osobe kojoj su usluge namijenjene.

[...]“

4.        U skladu s člankom 1. Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih standarda i propisa te pravila o uslugama informacijskog društva(6):

„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]

2.      ‚usluga’, svaka usluga informacijskog društva, to jest svaka usluga koja se obično pruža uz naknadu, na daljinu, elektronskim sredstvima te na osobni zahtjev primatelja usluga.

[…]

11.      ‚tehnički propis’, tehničke specifikacije i ostali zahtjevi ili propisi koji se odnose na usluge, uključujući odgovarajuće administrativne odredbe pridržavanje kojih je obavezno, de jure ili de facto, kada je riječ o stavljanju na tržište, pružanju neke usluge, poslovnom nastanu nekog operatera usluga ili korištenju u nekoj državi članici ili najvećem dijelu iste, kao i zakonima i drugim propisima država članica, osim onih navedenih u članku 10. koji zabranjuju proizvodnju, uvoz, marketing ili korištenje nekog proizvoda ili zabranjuju pružanje ili korištenje neke usluge ili poslovni nastan kao operatera usluga.

[...]“

5.        Članak 8. stavak 1. iste direktive predviđa:

„Pridržavajući se članka 10., države članice Komisiji bez odlaganja dostavljaju sve nacrte tehničkih propisa, osim ako se njima u cijelosti prenosi tekst međunarodne ili europske norme, u kom su slučaju dovoljne informacije o toj normi; one Komisiji istodobno dostavljaju obrazloženje u kojemu navode razloge za donošenje tehničkog propisa, ako to već nije pojašnjeno u nacrtu.

[...]“

B –    Njemačko pravo

6.        U skladu s člancima 70. i 72. njemačkog Temeljnog zakona (Grundgesetz) zakonodavstvo o igrama na sreću u nadležnosti je saveznih zemalja.

7.        Državnim ugovorom o igrama na sreću (Staatsvertrag zum Glücksspielwesen, u daljnjem tekstu: GlüStV), koji je sklopljen među saveznim zemljama i stupio na snagu 1. siječnja 2008., uveden je novi ujednačeni okvir za organiziranje, upravljanje i posredovanje u igrama na sreću, zamjenjujući prethodni takav državni ugovor.

8.        U članku 4. stavku 1. GlüStV‑a navodi se:

„Organiziranje ili posredovanje u igrama na sreću moguće je samo uz dozvolu nadležnog tijela odnosne savezne države. Svako je organiziranje ili posredovanje u takvim igrama bez navedene dozvole zabranjeno (nezakonite igre na sreću).“

9.        Članak 10. GlüStV‑a predviđa:

(1)      Za postizanje ciljeva navedenih u članku 1. savezne zemlje imaju zakonsku obvezu jamčiti dostatnu ponudu igara na sreću. U tome će im pomagati tehnički odbor koji se sastoji od stručnjaka za borbu protiv ovisnosti o igrama na sreću.

(2)      Na temelju zakonskog propisa, savezne zemlje tu zadaću mogu provoditi same ili posredovanjem pravnih osoba javnog prava odnosno trgovačkih društava privatnog prava u kojima pravne osobe javnog prava posredno ili neposredno drže odlučujuće udjele.

[...]

(5)      Osobama različitima od onih navedenih u stavku 2. može se povjeriti samo organizacija lutrije i igara na sreću u skladu s odredbama trećeg odjeljka.“

10.      GlüStV je istekao krajem 2011. Međutim, svaka od njemačkih saveznih zemalja (uz iznimku Schleswig‑Holsteina) donijela je zakonodavstvo na temelju kojeg se odredbe GlüStV‑a nastavljaju primjenjivati kao zakon savezne zemlje do stupanja na snagu novog državnog ugovora o igrama na sreću. U Bavarskoj je to učinjeno u obliku bavarskog Zakona o provedbi Državnog ugovora o igrama na sreću u Njemačkoj (Bayerisches Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland; u daljnjem tekstu: AGGlüStV). Komisija nije bila obaviještena ni o tom zakonu ni o odgovarajućim zakonima drugih saveznih zemalja.

11.      Državni ugovor o izmjeni odredaba o igrama na sreću (Glücksspieländerungsstaatsvertrag; u daljnjem tekstu: GlüÄndStV) u Bavarskoj je stupio na snagu 1. srpnja 2012.

12.      Njegovim člankom 10. stavcima 2. i 6. predviđen je državni monopol nad sportskim klađenjem(7). U skladu s člankom 4. GlüÄndStV‑a, obveza ishođenja dozvole za organiziranje i posredovanje u sportskom klađenju nastavlja se primjenjivati iako se dozvola ne može izdati za posredovanje u igrama na sreću koje nisu odobrene na temelju GlüÄndStV‑a i ne postoje stečena prava za izdavanje dozvole. Novo obilježje GlüÄndStV‑a je „eksperimentalna klauzula za sportsko klađenje“ (članak 10.a). U skladu s tom klauzulom, državni monopol nad sportskim klađenjem predviđen člankom 10. stavkom 6. neće se primjenjivati na organizaciju sportskog klađenja u trajanju od sedam godina računajući od stupanja na snagu GlüÄndStV‑a. Tijekom tog razdoblja sportsko klađenje može se organizirati samo uz koncesiju te se može dati najviše 20 koncesija. Obveza dobivanja koncesije prvotno će se primjenjivati samo na privatne organizatore klađenja. U slučaju 16 privatnih organizatora klađenja koji već posluju, ona će se primjenjivati tek jednu godinu nakon dodjele koncesija.

13.      Dana 8. kolovoza 2012. njemačka tijela su u Službenom listu najavila pokretanje postupka za dodjelu tih koncesija. Taj postupak očito još nije dovršen.

14.      Članak 284. njemačkog Kaznenog zakona (Strafgesetzbuch; u daljnjem tekstu: StGB), naslovljen „Organiziranje nedopuštene igre na sreću“, glasi kako slijedi:

„(1)      Tko organizira ili javno održava igru na sreću bez dozvole upravnog tijela ili pruža infrastrukturu potrebnu u tu svrhu, kaznit će se kaznom zatvora u trajanju od najviše dvije godine ili novčanom kaznom.

[…]

(3)      Tko u slučajevima navedenima u stavku 1. djeluje

1.      u profesionalnom svojstvu ili

2.      kao pripadnik organizacije čija je svrha kontinuirano činjenje takvih djela,

kaznit će se kaznom zatvora u trajanju od tri mjeseca do pet godina.

[...]“

II – Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja

15.      S. Ince, turska državljanka s boravištem u Njemačkoj, optužena je da je 11. i 12. veljače 2012. (prva optužba) i u razdoblju od 13. travnja do 7. studenoga 2012. (druga optužba) djelovala kao posrednik za prikupljanje sportskih oklada putem uređaja za klađenje postavljenog u „sportskom baru“ koji vodi, za račun organizatora klađenja sa sjedištem i licenciranog u Austriji koji nema njemačku dozvolu za nuđenje sportskog klađenja. Optužena je da je time počinila kazneno djelo „nedopuštenog organiziranja igre na sreću“ iz članka 284. StGB‑a.

16.      Rješenjem od 7. svibnja 2013., zaprimljenim u tajništvu Suda 11. srpnja 2014., Amtsgericht Sonthofen (Prvostupanjski sud u Sonthofenu) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„I.      Što se tiče prve (siječanj 2012.) i druge optužbe (za razdoblje do kraja lipnja 2012.):

1.      (a)   Treba li članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da je tijelima kaznenog progona zabranjeno kažnjavati posredovanje u sportskom klađenju pružano bez njemačke dozvole organizatorima klađenja licenciranima u drugim državama EU‑a, ako je za to posredovanje također propisano da organizator treba imati njemačku dozvolu, ali nacionalnim tijelima prema zakonodavstvu koje je u suprotnosti s pravom Unije (,monopol na sportsko klađenje’) nije dopušteno izdati takvu dozvolu privatnom organizatoru sportskog klađenja?

(b)      Bi li odgovor na pitanje 1. (a) bio drukčiji s obzirom na to da u jednoj od 15 njemačkih saveznih zemalja koje su uvele i zajednički provode državni monopol nad sportskim klađenjem državna tijela u postupku izricanja zabrane i kaznenom postupku smatraju da se zakonska zabrana izdavanja dozvola privatnim pružateljima u toj saveznoj zemlji ne primjenjuje u slučaju eventualnog zahtjeva za dozvolu za organizaciju ili posredovanje?

(c)      Treba li pravna načela Unije, osobito slobodu pružanja usluga, kao i presudu Suda u predmetu C‑186/11 tumačiti na način da predstavljaju prepreku trajnoj i opisanoj kao ,preventivnoj’ zabrani ili kažnjavanju prekograničnog posredovanja u sportskom klađenju, kad je to obrazloženo činjenicom da u trenutku odluke tijelu koje odlučuje o zabrani nije bilo ,očito, odnosno vidljivo bez daljnjeg ispitivanja’ da djelatnost posredovanja ispunjava sve materijalne uvjete za izdavanje dozvole, osim onih o državnom monopolu?

(2)      Treba li Direktivu [98/34] tumačiti na način da predstavlja prepreku kažnjavanju posredovanja u sportskom klađenju putem automata za klađenje bez njemačke dozvole, pruženog organizatoru klađenja licenciranom u drugoj državi članici Unije, ako državne intervencije počivaju na zakonu jedne savezne države koji nije dostavljen Europskoj komisiji, a kojemu je sadržaj istekli [GlüStV]?

II.      Što se tiče druge optužbe za razdoblje od srpnja 2012.:

(3)      Treba li članak 56. UFEU‑a, načelo transparentnosti, načelo jednakosti i zabranu favoriziranja u pravu Unije tumačiti tako da predstavljaju prepreku kažnjavanju posredovanja u sportskom klađenju bez njemačke dozvole, pruženog organizatoru klađenja licenciranom u drugoj državi članici Unije, u slučaju koji karakterizira [GlüÄndStV] sklopljen na devet godina, koji sadrži ,eksperimentalnu klauzulu za sportsko klađenje’, a koja tijekom sedam godina predviđa teorijsku mogućnost dodjele najviše 20 koncesija i privatnim organizatorima klađenja, s učinkom ozakonjenja u svim njemačkim saveznim zemljama, kao nužni uvjet za dobivanje dozvole za posredovanje, ako:

      (a)      postupak koncesije i prateće sporove vodi tijelo nadležno za koncesije zajedno s odvjetničkim uredom koji je redovito savjetovao većinu saveznih zemalja i njihovih poduzeća za lutriju u vezi s monopolom nad sportskim klađenjem protivnim pravu Unije, koji ih je zastupao pred nacionalnim sudovima protiv privatnih pružatelja klađenja te kojemu je naloženo zastupanje interesa državnih tijela u postupcima povodom prethodnog pitanja koji su doveli do presuda Markus Stoß i dr. (C‑316/07, C‑358/07, C‑359/07, C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, ECLI:EU:C:2010:504), Carmen Media Group (C‑46/08, ECLI:EU:C:2010:505) i Winner Wetten (C‑409/06, ECLI:EU:C:2010:503);

      (b)      poziv na dostavu ponuda za koncesiju, objavljen 8. kolovoza 2012. u Službenom listu Europske unije, nije sadržavao nikakve detalje o minimalnim zahtjevima za koncepte koje treba predstaviti, ni o sadržaju drugih pojašnjenja i dokaza, kao ni o izboru najviše 20 koncesionara do kojeg treba doći te ako su ti detalji tek nakon isteka roka za prijavu, u tzv. informativnom memorandumu, uz brojne druge dokumente priopćeni samo onim kandidatima koji su odabrani za ,drugi krug’ postupka dodjele koncesije;

      (c)      je osam mjeseci nakon početka postupka i suprotno pozivu na dostavu ponuda, tijelo nadležno za koncesije pozvalo samo 14 kandidata da osobno predstave svoje socijalne i sigurnosne projekte jer su oni u potpunosti zadovoljili minimalne uvjete za koncesiju, ali je onda 15 mjeseci nakon početka postupka priopćilo da nijedan kandidat nije ,u provjerljivom obliku’ dokazao da je ispunio minimalne uvjete;

      (d)      se kandidat za koncesiju ‚Ods’ (Ods Deutschland Sportwetten GmbH) koji se sastoji od više državnih poduzeća za lutriju pod državnom kontrolom nalazi među 14 kandidata pozvanih da predstave svoje projekte pred tijelom nadležnim za koncesije, ali vjerojatno nema pravo na tu koncesiju zbog svoje organizacijske povezanosti s organizatorima sportskih događaja jer zakonodavstvo (članak 21. stavak 3. GlüÄndStV‑a) zahtijeva strogu odvojenost između, s jedne strane, sportskih aktivnosti i udruženja koja ih organiziraju te, s druge strane, organizatora i posrednika za sportsko klađenje;

      (e)      za dodjelu koncesije treba, među ostalim, dokazati ,zakonito podrijetlo sredstava potrebnih za organizaciju ponude predviđenih sportskih klađenja’, i

      (f)      tijelo nadležno za koncesije i kolegij za igre na sreću, koji se sastoji od predstavnika saveznih zemalja i odlučuje o dodjeli koncesija, ne koriste mogućnost dodjele koncesije privatnim organizatorima klađenja, dok državna poduzeća za lutriju mogu, tijekom razdoblja od najviše godinu dana nakon eventualne dodjele takvih koncesija, bez dodijeljene koncesije organizirati sportsko klađenje, lutriju i druge igre na sreću te ih iskorištavati i promovirati posredstvom svoje nacionalne mreže prihvatnih ureda?“

III – Analiza

A –    Uvodna razmatranja

17.      Prvo, predmetni se slučaj treba ispitati s obzirom na odredbe Ugovora. Direktiva 2006/123/EZ(8) ne primjenjuje se na kockanje.

18.      Drugo, kao što sud koji je uputio zahtjev s pravom pretpostavlja, činjenica da je S. Ince državljanka treće zemlje ne znači da se načelno ne može pozivati na članak 56. stavak 1. UFEU‑a koji zabranjuje ograničenja slobode pružanja usluga „u odnosu na državljane država članica“. Postoji prekogranična usluga između pružatelja usluga, sa sjedištem u Austriji, i primatelja usluge u Njemačkoj. S. Ince ima samo ulogu posrednika između pružatelja i primatelja takvih usluga. Ona djeluje za račun austrijskog pružatelja usluga. Ona sama ne pruža uslugu. No, njezine su djelatnosti ipak obuhvaćene člankom 56. UFEU‑a zbog čega se ona može pozivati na tu odredbu pred nacionalnim sudom. Naime, ako bi se cjelovit postupak pružanja usluga između austrijskog pružatelja i primatelja u Njemačkoj razbio na nekoliko potpostupaka, situacije koje čine dio ovog cjelovitog postupka često bi izbjegle članak 56. UFEU‑a, bilo stoga što je jedan od posrednika u lancu državljanin treće zemlje ili stoga što u tom potpostupku ne postoji prekogranična situacija.

19.      Treće, u ovom predmetu se ne radi o tome je li monopol u pogledu sportskog klađenja u skladu s pravom Unije. Zapravo, sud koji je uputio zahtjev očito ne dvoji o tome da se, s obzirom na niz presuda Suda(9), uspostavljanjem monopola u Njemačkoj u pogledu sportskog klađenja na temelju odredaba koje su navedene gore pod „Pravnim okvirom“ nastoji ostvariti nezakonite ciljeve te je stoga suprotno slobodi pružanja usluga iz Ugovora. Ono oko čega je sud koji je uputio zahtjev nesiguran su posljedice u pravu Unije koje se trebaju izvesti iz tih presuda u kontekstu upravnih zabrana i kaznenopravnih sankcija.

20.      U prvom pitanju sud koji je uputio zahtjev je svjestan da postoji neopravdano ograničenje slobode pružanja usluga i time povreda članka 56. UFEU‑a. Nesigurnost prvostupanjskoga suda potječe prema mojem mišljenju od činjenice da je sudska praksa na nacionalnoj razini u tom pogledu daleko od usklađene. Suočen sa zbunjujućom i proturječnom sudskom praksom u Njemačkoj, sud koji je uputio zahtjev treba smjernice Suda. U slučaju u kojem državni odvjetnik poduzme kazneni progon osobe koja nije podnijela zahtjev za dozvolu, sud koji je uputio zahtjev treba točno utvrditi koju odredbu nacionalnog prava mora ostaviti neprimijenjenom kako bi postupio u skladu s pravom Unije. Nasuprot tomu, treće pitanje je postavljeno u kontekstu različitih pravnih situacija u kojima su njemačka tijela organizirala postupak dodjele koncesija. Tu sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi postoji li povreda članka 56. UFEU‑a. On želi utvrditi je li postupak dodjele koncesija koji je u tijeku opravdan, s obzirom na to da je moguće da on nije u skladu s općim pravnim načelima.

21.      Prvo pitanje se, stoga, odnosi na nadređenost prava Unije, dok se treće pitanje tiče proporcionalnosti postupka dodjele koncesija.

B –    Prvo pitanje

22.      Prvim pitanjem, koje je podijeljeno u tri potpitanja, koja se ipak trebaju ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev želi znati predstavljaju li članak 56. UFEU‑a i načela koja sadržava prepreku tijelima kaznenog progona za kažnjavanje posredovanja u sportskom klađenju koje se obavlja bez njemačke dozvole za račun organizatora klađenja licenciranih u drugim državama članicama. Sud koji je uputio zahtjev suočen je s pitanjem je li S. Ince ispunila materijalne uvjete iz članka 284. StGB‑a. To ovisi o tome je li sustav u Njemačkoj zakonit. Sud koji je uputio zahtjev dvoji o njegovoj sukladnosti s pravom Unije jer nije siguran kako bi sudska i izvršna tijela države članice trebala postupati u situaciji u kojoj nacionalno zakonodavstvo još nije donijelo mjere za ispravljanje situacije suprotne pravu Unije.

1.      Članak 56. UFEU‑a – materijalni i postupovni zahtjevi koji proizlaze iz presuda Winner Wetten, Stoß i dr., Carmen Media Group te Stanleybet i dr.

23.      Prema informacijama koje je pružio sud koji je uputio zahtjev, u skladu s presudama Suda Stoß i dr.(10) i Carmen Media Group(11), njemački sudovi smatraju da je njemački državni monopol suprotan članku 56. UFEU‑a s obzirom na to da nije prikladan da se osigura postizanje cilja zbog kojeg je uspostavljen, a koji se sastojao u doprinošenju smanjenju prilika za kockanje i ograničenju aktivnosti unutar tog područja na sustavan i dosljedan način.

24.      S obzirom na to, ovdje ne treba podsjetiti na cjelokupnu sudsku praksu ovog Suda u pogledu opravdanih ograničenja članka 56. UFEU‑a u području kockanja. Međutim, u svrhu ovog predmeta, niz točaka zaslužuje da ih se naglasi.

25.      U presudi Winner Wetten(12) od Suda je zatražen odgovor je li prema sadašnjim člancima 49. i 56. UFEU‑a dopušteno „u prijelaznom razdoblju i na iznimnoj osnovi, unatoč nadređenosti izravno primjenjivog prava [Unije]“ održavati nacionalna pravila o državnom monopolu koja su suprotna tim pravilima.

26.      Pitanje se svodilo na to je li priznanje načela kojim se u iznimnim okolnostima dopušta privremeno održavanje učinaka nacionalnog prava za koje je utvrđeno da je suprotno izravno primjenjivom pravilu prava Unije bilo opravdano analogijom, s obzirom na sudsku praksu koju je Sud razvio na temelju članka 264. stavka 2. UFEU‑a.

27.      Sud je naveo da se, „zbog nadređenosti izravno primjenjivog prava Unije, nacionalno zakonodavstvo o javnom monopolu na klađenje na sportska natjecanja koje, prema zaključcima nacionalnog suda, sadržava ograničenja nespojiva sa slobodom poslovnog nastana i slobodom pružanja usluga ne može nastaviti primjenjivati tijekom prijelaznog razdoblja, s obzirom na to da ta ograničenja nisu doprinijela ograničenju aktivnosti klađenja na sustavan i dosljedan način“(13).

28.      To načelo prema mojem mišljenju nije ublaženo presudom Stanleybet i dr.

29.      U tom je predmetu Sud ponovno potvrdio utvrđenja iz presude Winner Wetten(14). Potom je podsjetio na sudsku praksu u skladu s kojom nacionalna tijela imaju dovoljnu diskrecijsku ovlast da odrede zahtjeve koje podrazumijeva zaštita potrošača i društvenog poretka u granicama načela proporcionalnosti(15) i u skladu s kojom je sektor igara na sreću „specifično tržište“ u kojem tržišno natjecanje među više subjekata ovlaštenih za gospodarsko iskorištavanje istih igara na sreću može imati štetne posljedice te kod potrošača povećati potrošnju na igre na sreću i rizik razvijanja ovisnosti o igri(16).

30.      Iz te sudske prakse Sud je zaključio da nedopuštanje prijelaznog razdoblja u slučaju nesukladnosti nacionalne odredbe s člancima 49. i 56. UFEU‑a „ne dovodi nužno do obveze odnosne države članice da liberalizira tržište igara na sreću ako smatra da takva liberalizacija nije spojiva s razinom zaštite potrošača i društvenim poretkom koje ta država članica namjerava osigurati. Naime, prema sadašnjem stanju prava Unije, države članice i dalje raspolažu mogućnošću izmjene postojećeg monopola s ciljem usklađivanja s odredbama prava Unije, na način da ga podvrgnu strogom i učinkovitom nadzoru javnih tijela.“(17)

31.      Potom je Sud naveo da čak i ako odnosna država članica smatra da izmjena postojećeg monopola s ciljem usklađivanja s odredbama Ugovora nije moguća i da liberalizacija tržišta igara na sreću više odgovara razini zaštite potrošača i socijalnom poretku koje ta država članica želi osigurati, mora poštovati temeljna pravila Ugovora, osobito [članke 49. i 56. UFEU‑a], načelo jednakog postupanja i nediskriminacije na temelju državljanstva kao i obvezu transparentnosti koja iz toga proizlazi. U tom slučaju uvođenje sustava upravnog odobrenja kad je riječ o ponudi određenih vrsta igara na sreću mora se temeljiti na objektivnim, nediskriminatornim i unaprijed poznatim kriterijima, tako da se izvršavanje diskrecijske ovlasti nacionalnih tijela ograniči kako se ona ne bi koristila arbitrarno“(18).

32.      Iz upravo navedene sudske prakse zaključujem sljedeće: prvo, niti je državni monopol kao takav suprotan članku 56. UFEU‑a niti se tom odredbom zahtijeva od država članica da liberaliziraju tržišta na području kockanja. Drugo, sustav upravnog odobrenja za ponudu igara na sreću u načelu je dopušten sve dok se temelji na objektivnim, nediskriminatornim i unaprijed poznatim kriterijima, tako da se izvršavanje diskrecijske ovlasti nacionalnih tijela ograniči kako se ona tom ovlasti ne bi koristila arbitrarno. Stoga načelno države članice slobodno mogu uređivati to područje sve dok poštuju pravo Unije(19). Treće, Sud nije odredio prijelazno razdoblje tijekom kojeg se zakon za koji se smatra da je nespojiv s pravom Unije može nastaviti primjenjivati.

2.      Obveza da se zahtjev ishođenja dozvole ostavi neprimijenjenim

33.      Nakon presude Suda iz koje se može zaključiti da nacionalno pravo nije spojivo s pravom Unije, sva tijela dotične države članice imaju obvezu ispraviti tu situaciju. To proizlazi iz načela nadređenosti i lojalne suradnje koja su utvrđena u članku 4. stavku 3. UEU‑a. U tom je pogledu ustaljena sudska praksa Suda da su države članice dužne poništiti nezakonite posljedice povrede prava Unije(20). Sud je naglasio da „takvu obvezu u okviru svoje nadležnosti ima svako tijelo dotične države članice“(21). Za zakonodavstvo to znači ukidanje pravnih odredbi suprotnih pravu Unije(22). Nacionalni sud mora, kao što je dobro poznato od presude Simmenthal, ostaviti neprimijenjenim odredbe nacionalnog prava koje su u suprotnosti s pravom Unije(23). Ista se obveza primjenjuje na sva tijela javne vlasti.

34.      No, koje odredbe treba u ovom predmetu ostaviti neprimijenjenima? Samo odredbe o državnom monopolu (članak 10. GlüStV‑a) ili i odredbu kojom se zahtijeva dozvola za organiziranje i posredovanje u sportskom klađenju (članak 4. GlüStV‑a)? S tim se problemom suočava sud koji je uputio zahtjev. Odluku o tome koje odredbe treba ostaviti neprimijenjenima ne olakšava činjenica da u Njemačkoj postoje dva smjera sudske prakse, koje treba kratko opisati.

35.      Prema stajalištu koje osobito zastupaju viši upravni sudovi, zabrana posredovanja u sportskom klađenju suprotna je pravu Unije samo ako se temelji na članku 10. stavcima 2. i 5. GlüStV‑a. To, međutim, ne znači da privatni subjekt može djelovati kao posrednik bez dozvole koja se zahtijeva člankom 4. GlüStV‑a i da članak 284. StGB postaje neprimjenjiv. Ti sudovi ispituju bi li privatni organizatori ili posrednici mogli ishoditi dozvolu pod uvjetima koji su GlüStV‑om i njegovim provedbenim zakonima utvrđeni za nositelje monopola i njihove posrednike. Međutim, kao što ističe sud koji je uputio zahtjev, uvijek se utvrdi da to (fiktivno) „ispunjavanje uvjeta za dozvolu“ ne postoji. Jedan od razloga danih za to utvrđenje jest taj da privatni organizatori klađenja ne postupaju u skladu s tržišnim ograničenjima ili drugim odredbama utvrđenim u GlüStV‑u koje su primjenjive na nositelje monopola da bi se opravdao monopol.

36.      U tom je pogledu Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) u nizu presuda u svibnju i lipnju 2013. zaključio da njemačka tijela mogu „predostrožnosti radi“ zabraniti organiziranje i posredovanje u sportskom klađenju bez njemačke dozvole, osim ako dotični organizator ili posrednik ispuni materijalne uvjete za dozvolu, uz iznimku mogućih nezakonitih odredaba, te da je to bilo očito, to jest vidljivo bez daljnjeg ispitivanja tijelu koje izriče zabranu u vrijeme donošenja njegove odluke.

37.      S druge strane, drugi sudovi smatraju da se ograničenje dozvole iz članka 4. stavka 1. GlüStV‑a ne smije primijeniti zasebno od zabrane utvrđene u članku 10. stavcima 2. i 5. GlüStV‑a. Oni drže da je fikcija sudskog postupka za izdavanje dozvole za privatne subjekte sama po sebi nezakonita. Osim toga, postupak za izdavanje dozvole utvrđen u GlüStV‑u i njegovim provedbenim zakonima nije namijenjen privatnim organizatorima klađenja i njihovim posrednicima, nego samo nositeljima državnog monopola i njihovim posrednicima.

38.      Na temelju gore iznesenih primjedbi, mogla bi postojati sklonost odgovoru da samo odredbu o državnom monopolu treba ostaviti neprimijenjenom. Sud ipak ne dovodi u pitanje opću dopuštenost postupka za izdavanje dozvole.

39.      No, unatoč tomu skeptičan sam u vezi s takvim pristupom te bih predložio da bi Sud trebao ići dalje od toga. Moja ocjena pitanja dovodi me do zaključka da sud koji je uputio zahtjev mora ostaviti neprimijenjenim i jedno i drugo, kao što ću pokazati dolje. Želio bih naglasiti da me posebne okolnosti ovog slučaja navode na to da predložim drugu mogućnost. 

40.      Prvo, činjenica da na nacionalnoj razini postoji proturječna sudska praksa u pogledu obveze podvrgavanja postupku za ishođenje dozvole ne jamči pravnu sigurnost za gospodarske subjekte. Ne smatram da se u takvoj situaciji, koju obilježava nesigurnost, od njih može zahtijevati da izaberu mogućnost koja je manje povoljna za njih.

41.      Drugo, dozvola nije bila izdana nijednom privatnom subjektu koji se podvrgnuo postupku. Naime, proizlazi da nacionalna tijela ne izdaju dozvolu ako u vrijeme donošenja odluke tijelu nije bilo u potpunosti jasno da djelatnost posredovanja ispunjava sve materijalne uvjete za izdavanje dozvole. Očito je da takva praksa čini beskorisnim cijeli postupak izdavanja dozvole. Ne proizlazi da je u takvom postupku ishod od početka neizvjestan (nedostatak „Ergebnisoffenheita“). Bilo bi cinično tražiti od gospodarskog subjekta da se podvrgne takvom postupku koji neće biti uspješan. Pravna posljedica može biti samo ta da nije obvezan podvrgnuti se takvom postupku.

42.      Treće, činjenica da nacionalna tijela moraju ostaviti neprimijenjenima pravne odredbe suprotne pravu Unije ne znači da pojedinac zapravo očekuje od njih to da to učine. Naposljetku, sa stajališta pojedinca za zakone vrijedi pretpostavka zakonitosti. Načelo pravne sigurnosti zahtijeva da su pravna pravila jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima, posebice kada za pojedince i poduzetnike mogu imati nepovoljne posljedice(24). Takva preciznost očito ne postoji ovdje. To samo može biti štetno za pojedinca.

43.      Četvrto, teško mi je razdvojiti zahtjev za izdavanje dozvole od državnog monopola. Te dvije odredbe međusobno su neodvojivo povezane s obzirom na to da je cijeli postupak izdavanja dozvole usmjeren prema javnim subjektima. Cijela logika GlüStV‑a svodi se na to da se primjenjuje samo na državne subjekte. Ako po toj logici samo državni subjekti mogu podnijeti zahtjev za dozvolu, teško se od privatnog subjekta može očekivati da podnese zahtjev za takvu dozvolu ako ga zakon izričito obeshrabruje.

3.      Nepostojanje kaznene sankcije

44.      Posljedica takvog tumačenja jest ta da materijalni zahtjevi iz članka 284. StGB‑a neće biti ispunjeni.

45.      Takvo obrazloženje poduprto je i obrazloženjem Suda u presudi Placanica. Tu je sud nedvosmisleno naveo da „država članica ne može primijeniti kaznenu sankciju za neizvršenu administrativnu formalnost ako je protivno pravu [Unije] odbila ili onemogućila ispunjenje te formalnosti“(25). Sud je tu formulaciju ponovio u presudi Stoß i dr.(26), koja je donesena u predmetu koji se, kako je gore navedeno, odnosio na njemačko zakonodavstvo o sportskom klađenju.

46.      Dakle, odgovor na prvo pitanje trebao bi biti da se u situaciji u kojoj je nacionalni sud utvrdio da je monopol na sportsko klađenje suprotan pravu Unije i u kojoj samo javni subjekti mogu na temelju odredaba nacionalnog prava ishoditi nacionalnu dozvolu, članku 56. UFEU‑a protivi to da nacionalna tijela kaznenog progona kažnjavaju posredovanje u sportskom klađenju koje se izvršava bez nacionalne dozvole za račun organizatora klađenja licenciranog u drugoj državi članici.

C –    Drugo pitanje

47.      Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi protivi li se Direktivi 98/34 primjena odredaba AGGlüStV‑a nakon isteka GlüStV‑a jer taj bavarski zakon nije bio dostavljen Komisiji.

48.      Unatoč značajnoj ukupnoj duljini zahtjeva za prethodnu odluku, sud koji je uputio zahtjev u ovom dijelu ne obrazlaže baš dobro relevantnost tog pitanja za ovaj predmet. Ne pojašnjava koje odredbe AGGlüStV‑a smatra relevantnima u tom pogledu. Dolje ću se vratiti tom pitanju.

49.      U skladu s člankom 8. stavkom 1. Direktive 98/34, koji je izravno primjenjiva odredba u smislu da se pojedinci na nju mogu pozivati pred nacionalnim sudovima(27), države članice obvezne su dostaviti Komisiji „sve nacrte tehničkih propisa“. Tehnički propis je definiran u članku 1. točki 11. Direktive 98/34 kao „tehničke specifikacije i ostali zahtjevi ili propisi koji se odnose na usluge, uključujući odgovarajuće administrativne odredbe pridržavanje kojih je obavezno, de jure ili de facto, kada je riječ o stavljanju na tržište, pružanju neke usluge, poslovnom nastanu nekog operatera usluga ili korištenju u nekoj državi članici ili najvećem dijelu iste, kao i zakonima i drugim propisima država članica, osim onih navedenih u članku 10. koji zabranjuju proizvodnju, uvoz, marketing ili korištenje nekog proizvoda ili zabranjuju pružanje ili korištenje neke usluge ili poslovni nastan kao operatera usluga“.

50.      Cjelokupni nacrt GlüStV‑a bio je prije donošenja dostavljen Komisiji na temelju članka 8. stavka 1. Direktive 98/34(28). U skladu s njegovim tekstom, kako je dostavljen Komisiji i konačno usvojen(29), GlüStV prestao je vrijediti na kraju četvrte godine nakon svojeg stupanja na snagu(30).

51.      Kada je GlüStV istekao na kraju 2011., odredbe GlüStV‑a ostale su na snazi u Bavarskoj na temelju AGGlüStV‑a. Komisija nikada nije bila obaviještena o tom produljenju.

52.      Smatram da je takva obavijest bila potrebna i da je prekršen članak 8. stavak 1. Direktive 98/34.

53.      Budući da ta direktiva ima preventivan cilj sprečavanja problema koji bi mogli nastati iz mogućih budućih prepreka trgovini, u interesu je i Komisije, kao čuvara Ugovora, i drugih država članica da ih se sveobuhvatno obavještava o nacrtima tehničkih propisa. Ako je zakon vremenski ograničenog važenja, to je značajan, ako ne i ključan element. Komisija i države članice imaju interes znati je li zakon za koji su smatrale da je istekao ponovno donesen.

54.      U ovom stadiju treba dodati da Sud zahtijeva od država članica da Komisiji u cijelosti dostave nacrte zakona, čak i ako samo neke njihove odredbe zapravo predstavljaju tehničke propise(31). Sud je to opravdao upućivanjem na cilj naveden u zadnjoj rečenici članka 8. stavka 1. prvog podstavka Direktive, koji se sastoji od toga da se Komisiji omogući da raspolaže najpotpunijim informacijama o svakom prijedlogu tehničkog propisa, i to o njegovu sadržaju, opsegu i općem kontekstu, kako bi joj se omogućilo da na najučinkovitiji mogući način izvršava ovlasti koje su joj dodijeljene Direktivom(32).

55.      Stoga smatram da su bavarska tijela povrijedila članak 8. stavak 1. Direktive 98/34 kada su propustila dostaviti AGGlüStV. Produljenje valjanosti zakona putem drugog zakona predstavlja drugim riječima novi nacrt tehničkog propusta, što je obuhvaćeno člankom 8. stavkom 1. prvim podstavkom Direktive 98/34(33).

56.      Koje su pravne posljedice tog izostanka dostavljanja?

57.      Moglo bi se doći u iskušenje da se tvrdi da ako država članica nije dostavila zakon, cijeli zakon nije primjenjiv. U obranu takvog stajališta se tvrdi da ako se mora dostaviti cijeli zakon, tada se neprimjenjivost treba logično protezati na cijeli zakon(34). Takvo bi rješenje, koje bi bilo privlačno zbog lake primjenjivosti, osim toga dalo državama članicama dodatni poticaj da Komisiji dostavljaju nacrte zakona.

58.      Ipak ne vidim prostor za takvo usko tumačenje.

59.      Od presude CIA Security International(35) ustaljena je sudska praksa Suda da „povreda obveze priopćavanja dovodi do neprimjenjivosti predmetnih tehničkih propisa na način da se ne mogu primijeniti na pojedince“.

60.      Taj odlomak shvaćam kao upućivanje samo na posebni tehnički propis odnosno posebne tehničke propise kojima se doista stvara obveza priopćavanja. Naime, u odnosu na nacrt talijanskog zakona, Sud je zaključio da sama činjenica da su sve odredbe sadržane u tom zakonu bile dostavljene Komisiji nije sprečavala Talijansku Republiku da odredi neodgodivo stupanje na snagu, dakle bez čekanja na ishod ispitnog postupka propisanog Direktivom, onih odredaba koje nisu predstavljale tehničke propise(36). Drugim riječima: iako Sud zahtijeva od države članice da dostavi cijeli nacrt zakona, on ne zahtijeva od te države da odgodi stupanje na snagu onih dijelova koji ne predstavljaju tehničke propise. S obzirom na tu sudsku praksu, izgledalo bi mi logično da su neprimjenjive samo one odredbe zakona koje zapravo predstavljaju tehničke propise(37).

61.      To me vraća ovom predmetu. Ni zahtjev ishođenja dozvole ni državni monopol ne predstavljaju prema mojem mišljenju tehničke propise u smislu Direktive 98/34.

62.      Direktivom 98/34 želi se putem preventivne kontrole zaštititi slobodno kretanje robe kao i sloboda pružanja usluga informacijskog društva.

63.      Istina je da je Sud ranije odlučio da nacionalne odredbe o igrama na sreću na uređajima s niskim dobitkom koje bi mogle imati učinak ograničavanja ili čak postupnog onemogućavanja odvijanja takvih igara na drugim mjestima osim u kockarnicama ili igraćim salonima, mogu predstavljati „tehničke propise“ u smislu članka 1. točke 11. Direktive 98/34(38). U takvom slučaju moglo bi se pokušati naći vezu sa slobodnim kretanjem robe, odnosno u ovom slučaju uređaja za klađenje. Međutim, u ovom predmetu zabrana je znatno šira. Veza s uređajem mi se čini preslabom.

64.      Stoga predlažem da na drugo pitanje Sud odgovori da se članku 8. Direktive 98/34 protivi kažnjavanje posredovanja u sportskom klađenju putem uređaja za klađenje bez nacionalne dozvole za račun organizatora klađenja licenciranog u drugoj državi članici kada se državne intervencije temelje na tehničkim propisima koji nisu dostavljeni Europskoj komisiji. Nacionalne odredbe kao što su članak 4. stavak 1. i članak 10. stavci 2. i 5. GlüStV‑a ne predstavljaju „tehničke propise“ u smislu članka 1. točke 11. Direktive 98/34.

D –    Treće pitanje

65.      U trećem se pitanju polazi od pravilne pretpostavke da se ograničenje slobode pružanja usluga i postupak izdavanja dozvole mogu opravdati samo ako služe zaštiti važnog razloga u općem interesu te su osim toga proporcionalni cilju koji se nastoji ostvariti i u skladu s općim načelima prava Unije.

66.      Stoga, sud koji je uputio zahtjev traži smjernice o tome je li postupak dodjele koncesije na temelju GlüÄndStV‑a, koji je u tijeku, u skladu s člankom 56. UFEU‑a i općim načelima prava Unije. Ako to nije slučaj, S. Ince se ne bi mogla smatrati kazneno odgovornom na temelju članka 284. StGB‑a. Sud koji je uputio zahtjev navodi dugačak popis čimbenika koji bi prema njegovu mišljenju mogli dovesti do toga da se postupak dodjele koncesije, koji je u tijeku, smatra nezakonitim na temelju prava Unije.

67.      Na početku treba podsjetiti da je u konačnici nacionalni sud, koji je jedini ovlašten ocijeniti činjenice i protumačiti nacionalno zakonodavstvo, taj koji ocjenjuje je li nacionalno pravo proporcionalno cilju od javnog interesa(39). Međutim, Sud može dati upute na temelju informacija danih u okviru postupka(40). U ovom slučaju Sud ne može ocijeniti svaku pojedinost koju je iznio nacionalni sud, s obzirom na to da se u trećem pitanju pretežito radi o činjeničnim pitanjima. Stoga bih Sudu savjetovao da podrobno ne analizira sva činjenična pitanja koja je iznio sud koji je uputio zahtjev jer bi to zahtijevalo pristup svim elementima nacionalnog postupka dodjele koncesije.

68.      Zbog tog ću razloga podsjetiti na nekoliko općih načela koja nacionalna tijela moraju poštovati kada koriste sustav izdavanja dozvola. Ta načela potječu iz sudske prakse Suda u okviru postupaka javne nabave, koncesija i prethodnih upravnih odobrenja. Sud primjenjuje ista načela na ta područja. Uvijek postoji obveza postupanja u skladu s temeljnim pravilima Ugovora i načelima koja potječu iz njega jer obavljanje takvih djelatnosti može biti od interesa za gospodarske subjekte u drugim državama članicama(41).

69.      Tijela javne vlasti koja izdaju dozvole moraju poštovati temeljna pravila Ugovora, uključujući načela jednakog postupanja i nediskriminacije na temelju državljanstva, kao i obvezu transparentnosti koja iz njih proizlazi(42). U tom pogledu države članice moraju osigurati takav način javne objave da se omogući određeno nadmetanje za koncesiju za uslugu kao i nadzor nepristranosti postupaka nabave(43).

70.      Osim toga, sustav izdavanja dozvola mora se temeljiti na objektivnim, nediskriminatornim i unaprijed poznatim kriterijima, tako da se izvršavanje diskrecijske ovlasti od strane nadležnih tijela ograniči kako se ona tom ovlasti ne bi koristila arbitrarno(44). Svaka osoba pogođena ograničavajućom mjerom utemeljenom na odstupanju od slobode pružanja usluga mora imati na raspolaganju pravni lijek(45).

71.      Daljnje smjernice mogu se naći u Direktivi 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji(46). Ta direktiva, koja je stupila na snagu 18. travnja 2014., treba biti prenesena do 18. travnja 2016. Iako proizlazi da se ona ne primjenjuje na postupak izdavanje dozvole kao što je onaj u ovom predmetu(47) te rok za prenošenje u svakom slučaju još uvijek nije istekao, opća načela na kojima se temelji mogu služiti kao izvor za nadahnuće i smjernice s obzirom na to da Sud koristi ista načela u postupcima za dodjelu dozvoli i koncesija(48).

72.      U odnosu na sukob interesa u okviru javne nabave, Sud je zaključio da se osoba koja je obavljala određene pripremne radove može naći u situaciji u kojoj se ne može tvrditi da načelo jednakog postupanja zahtijeva da se s tom osobom postupa na isti način kao i sa svakim drugim ponuditeljem(49). Osim toga, u članku 35. Direktive 2014/23, naslovljenom „Suzbijanje korupcije i sprečavanje sukoba interesa“, navodi se da „[d]ržave članice zahtijevaju od javnih naručitelja i naručitelja poduzimanje odgovarajućih mjera za suzbijanje prijevare, favoriziranja i korupcije i učinkovito sprečavanje, utvrđivanje i uklanjanje sukoba interesa koji proizlaze iz provedbe postupaka dodjele koncesije, kako bi se izbjeglo bilo kakvo narušavanje tržišnog natjecanja i osigurala transparentnost postupka dodjele i jednako postupanje prema svim natjecateljima i ponuditeljima“. U njemu se dalje navodi da „[k]oncept sukoba interesa obuhvaća barem one situacije kada članovi osoblja javnog naručitelja ili naručitelja koji su uključeni u provedbu postupka dodjele koncesije ili mogu utjecati na ishod tog postupka imaju, izravno ili neizravno, financijski, gospodarski ili bilo koji drugi osobni interes koji bi se mogao smatrati štetnim za njihovu nepristranost i neovisnost u kontekstu postupka dodjele koncesije.“

73.      Načelo transparentnosti zahtijeva od javnog naručitelja da u korist svakog potencijalnog ponuditelja osigura takav način javne objave da se omogući nadmetanje na tržištu usluga kao i nadzor nepristranosti postupaka nabave(50). Direktiva 2014/23 u svojem Prilogu V. sadrži podroban popis „[podataka] koje trebaju sadržavati obavijesti o koncesijama iz članka 31.“.

74.      Na sudu koji je uputio zahtjev jest da utvrdi s obzirom na prethodna razmatranja je li postupak dodjele koncesije, koji je u tijeku, u skladu s općim načelima i predstavlja li stoga opravdano ograničenje članka 56. UFEU‑a.

75.      Stoga bi odgovor na treće pitanje trebao glasiti da se članku 56. UFEU‑a protivi kažnjavanje posredovanja u sportskom klađenju bez nacionalne dozvole za račun organizatora klađenja s koncesijom u drugoj državi članici u situaciji u kojoj je nacionalni sud utvrdio da postupak dodjele koncesije u kojem će se dodijeliti najviše 20 koncesija za organizatore klađenja nije u skladu s općim načelima, kao što su načela jednakosti, nediskriminacije na temelju državljanstva i transparentnosti.

IV – Zaključak

76.      S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem da Sud na pitanja koja je uputio Amtsgericht Sonthofen (Prvostupanjski sud u Sonthofenu) odgovori na sljedeći način:

1.      U situaciji u kojoj je nacionalni sud utvrdio da je monopol na sportsko klađenje suprotan pravu Unije i u kojoj samo javni subjekti mogu na temelju odredaba nacionalnog prava ishoditi nacionalnu dozvolu, članku 56. UFEU‑a protivi se to da nacionalna tijela kaznenog progona kažnjavaju posredovanje u sportskom klađenju koje se izvršava bez nacionalne dozvole za račun organizatora klađenja licenciranog u drugoj državi članici.

2.      Članku 8. Direktive 98/34/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 22. lipnja 1998. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih standarda i propisa te pravila o uslugama informacijskog društva protivi se kažnjavanje posredovanja u sportskom klađenju putem uređaja za klađenje bez nacionalne dozvole za račun organizatora klađenja licenciranog u drugoj državi članici kada se državne intervencije temelje na tehničkim propisima koji nisu dostavljeni Europskoj komisiji. Nacionalne odredbe kao što su članak 4. stavak 1. i članak 10. stavci 2. i 5. Državnog ugovora o igrama na sreću (Staatsvertrag zum Glücksspielwesen) ne predstavljaju „tehničke propise“ u smislu članka 1. točke 11. Direktive 98/34.

3.      Članku 56. UFEU‑a protivi se kažnjavanje posredovanja u sportskom klađenju bez nacionalne dozvole za račun organizatora klađenja licenciranog u drugoj državi članici u situaciji u kojoj je nacionalni sud utvrdio da postupak dodjele koncesije u kojem će se dodijeliti najviše 20 koncesija za organizatore klađenja nije u skladu s općim načelima, kao što su načela jednakosti, nediskriminacije na temelju državljanstva i transparentnosti.


1 – Izvorni jezik: engleski


2 – 106/77, EU:C:1978:49, t. 21.


3 – C‑409/06, EU:C:2010:503


4 – C‑316/07, C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, EU:C:2010:504


5 – C‑46/08, EU:C:2010:505


6 – SL 1998., L 204, str. 37. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 42., str. 58.)


7 – Isto kao i članak 10. stavci 2. i 5. GlüStV‑a


8 – Vidjeti članak 2. stavak 2. točku (h) Direktive Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.).


9 – Presude Stoß i dr. (C‑316/07, C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, EU:C:2010:504) i Carmen Media Group (C‑46/08, EU:C:2010:505).


10 – C‑316/07, C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, EU:C:2010:504, t. 107.


11 – C‑46/08, EU:C:2010:505, t. 71.


12 – C‑409/06, EU:C:2010:503, t. 28.


13Ibid., t. 69.


14 – Vidjeti presudu Stanleybet i dr. (C‑186/11 i C‑209/11, EU:C:2013:33, t. 38., 39. i 42.).


15Ibid., t. 44. i navedena sudska praksa


16Ibid., t. 45. i navedena sudska praksa


17Ibid., t. 46.


18Ibid., t. 47.


19 – Vidjeti također Łacny, J., „Swoboda państw członkowskich w zakresie regulowania gier hazardowych – przegląd orzecznictwa TS“, Europejski Przegląd Sądowy grudzień, 2010., str. 37. – 47., na str. 39.


20 – Vidjeti osobito presudu Jonkman i dr. (C‑231/06 do C‑233/06, EU:C:2007:373, t. 37. i navedenu sudsku praksu).


21 – Vidjeti presudu Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, t. 64. i navedenu sudsku praksu).


22 – U okviru postupaka zbog povrede obveze, ustaljena je sudska praksa Suda da se nespojivost nacionalnih zakonodavstva s odredbama prava Unije može ispraviti samo putem obvezujućih nacionalnih odredbi koje imaju istu pravnu snagu kao i one koje se moraju izmijeniti. Za samu upravnu praksu, koju po samoj njezinoj naravi uprava može mijenjati prema nahođenju i koja nije primjereno obznanjena, ne može se smatrati da predstavlja pravilno ispunjavanje obveza iz Ugovora: vidjeti osobito presudu Komisija/Italija (C‑358/98, EU:C:2000:114, t. 17. i navedenu sudsku praksu). Ako se u presudi u okviru zahtjeva za prethodnu odluku dođe do zaključka da su pravu Unije protivne određene odredbe nacionalnog prava, tada dotična država članica ima obvezu ispraviti tu situaciju.


23 – Ustaljeno je u pravu Unije da kod ocjene usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije nacionalni sud ne smije ograničiti svoju analizu na tekst nacionalnih pravila, već bi trebao također uzeti u obzir na koji način nacionalna tijela primjenjuju ta pravila, vidjeti Łacny, J., „Swoboda państw członkowskich w zakresie regulowania gier hazardowych – przegląd orzecznictwa TS“, Europejski Przegląd Sądowy grudzień, 2010., str. 37. – 47., na str. 44.


24 – Vidjeti presudu Costa i Cifone (C‑72/10 i C‑77/10, EU:C:2012:80, t. 74. i navedenu sudsku praksu).


25 – Vidjeti presudu Placanica (C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04, EU:C:2007:133, t. 69.).


26 – C‑316/07, C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07, EU:C:2010:504, t. 115.


27 – To predstavlja ustaljenu sudsku praksu od presude CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172, t. 44.).


28 – Ovo nije mjesto za ispitivanje koje točno odredbe GlüStV‑a predstavljaju tehničke propise u smislu te direktive zbog kojih je nastala obveza o dostavi. Dovoljno je reći da bi odredba koja sadrži zabranu kockanja preko interneta zasigurno predstavljala tehnički propis.


29 – Nacrt i konačna verzija dostupni su na internetskoj stranici Komisije: http://ec.europa.eu/growth/tools‑databases/tris/en/index.cfm/search/?trisaction=search.detail&year= 2006&num= 658&mLang=EN.


30 – Osim ako bi konferencija predsjednika vlada s barem 13 glasova odlučila prije kraja četvrte godine da će Ugovor i dalje vrijediti, uzimajući u obzir ishod ocjene, što se nije dogodilo.


31 – Vidjeti presudu Komisija/Italija (C‑279/94, EU:C:1997:396, t. 40. i 41.).


32Ibid.


33 – Stoga ne smatram da članak 8. stavak 1. treći podstavak Direktive 98/34 ima odlučnu ulogu u ovom stadiju jer se očito ne radi o „[izmjenama] kojima se značajno mijenja njegov opseg ili skraćuje prvobitni raspored provedbe odnosno utvrđuju dodatne specifikacije i zahtjevi ili postojeće specifikacije i zahtjevi čine restriktivnijima“.


34 – Vidjeti Streinz, R., Herrmann, Ch. i Kruis, T., „Die Notifizierungspflicht des Glücksspielstaatsvertrags und der Ausführungsgesetze der Länder gem. der Richtlinie Nr. 98/34/EG (Informationsrichtlinie)“, Zeitschrift für Wett- und Glücksspielrecht, 2007., str. 402. – 408., na str. 406.


35 – C‑194/94, EU:C:1996:172, t. 54.


36 – Vidjeti presudu Komisija/Italija (C‑279/94, EU:C:1997:396, t. 42.).


37 – To stajalište dijeli Dietlein, J., „Informationsrichtlinie“, u J. Dietlein, M. Hecker i M. Ruttig (urednici), Glücksspielrecht, C. H. Beck, München, 2008., t. 19.


38 – Vidjeti presudu Fortuna i dr. (C‑213/11, C‑214/11 i C‑217/11, EU:C:2012:495, t. 40.). No, Sud je bio prilično oprezan jer je u toj istoj točki naveo da se obveza priopćavanja primjenjuje samo ako je utvrđeno da odredbe predstavljaju uvjete koji bi mogli znatno utjecati na narav ili prodaju dotičnog proizvoda, što je na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi.


39 – Vidjeti presude Rinner‑Kühn (171/88, EU:C:1989:328, t. 15.); Schönheit i Becker (C‑4/02 i C‑5/02, EU:C:2003:583, t. 82.) i Bressol i dr. (C‑73/08, EU:C:2010:181, t. 75.).


40 – Vidjeti presudu Bressol i dr. (C‑73/08, EU:C:2010:181, t. 65.).


41 – Vidjeti presudu Belgacom (C‑221/12, EU:C:2013:736, t. 33. i navedenu sudsku praksu). Vidjeti također presudu Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, t. 39. do 47.).


42 – Vidjeti presudu Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, t. 39. i navedenu sudsku praksu).


43Ibid., t. 41.


44Ibid., t. 50. i navedena sudska praksa


45Ibid.


46 – SL 2014., L 94, str. 1.


47 – Vidjeti uvodnu izjavu 14. Direktive. Iako i GlüÄndStV i odluka kojom se upućuju prethodna pitanja koriste njemački izraz „Konzession(en)“, valja naglasiti da se za potrebe prava Unije očito radi o dozvolama, a ne o „ugovorima o koncesiji“ u smislu te direktive.


48 – Vidjeti presudu Sporting Exchange (C‑203/08, EU:C:2010:307, t. 39. do 47.).


49 – Presuda Fabricom (C‑21/03 i C‑34/03, EU:C:2005:127, t. 31.)


50 – Vidjeti presudu Telaustria i Telefonadress (C‑324/98, EU:C:2000:669, t. 62.).