Sprawa T‑529/09
Sophie in ‘t Veld
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Opinia służb prawnych Rady na temat zalecenia Komisji dotyczącego upoważnienia do rozpoczęcia negocjacji celem zawarcia umowy międzynarodowej – Częściowa odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych – Wyjątek dotyczący ochrony opinii prawnych – Konkretne i przewidywalne zagrożenie dla danego interesu – Nadrzędny interes publiczny
Streszczenie wyroku
1. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Odmowa dostępu – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Zakres
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)
2. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesu publicznego – Kontrola sądowa – Zakres – Granice
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1 lit. a))
3. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesu publicznego – Zakres stosowania – Opinia służb prawnych Rady dotycząca podstawy prawnej decyzji upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji celem zawarcia umowy międzynarodowej – Włączenie
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie)
4. Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Wybór, który powinien opierać się na obiektywnych elementach możliwych do skontrolowania na drodze sądowej
(art. 5 TUE)
5. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesu publicznego – Ujawnienie opinii prawnej dotyczącej rozpoczęcia negocjacji celem zawarcia umowy międzynarodowej – Ryzyko naruszenia chronionego interesu publicznego wynikające z ujawnienia istnienia wątpliwości co do wyboru podstawy prawnej – Brak
(art. 218 ust. 11 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie).
6. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret drugie)
7. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Ujawnienie opinii prawnej dotyczącej rozpoczęcia negocjacji celem zawarcia umowy międzynarodowej
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie, art. 4 ust. 2 tiret drugie)
8. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Obowiązek wyważenia przez instytucję istniejących interesów
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motywy 2, 6, art. 4 ust. 2 tiret drugie)
9. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona opinii prawnych – Zakres – Ujawnienie opinii prawnej dotyczącej negocjacji międzynarodowych – Obowiązek przejrzystości
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie, art. 4 ust. 2 tiret drugie)
10. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od zasady dostępu do dokumentów – Obowiązek udzielenia częściowego dostępu do części dokumentu nieobjętych zakresem wyjątków
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie, art. 4 ust. 6)
11. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Obowiązek uzasadnienia – Zakres
(art. 296 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady)
1. W przypadku gdy dana instytucja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie do niej się zwrócono, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i rzeczywiste naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, na który instytucja ta się powołuje.
W tej kwestii należy z jednej strony zauważyć, że sama okoliczność, iż dokument dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie wystarcza, by uzasadnić jego zastosowanie. Stosowanie takiego wyjątku może co do zasady być uzasadnione jedynie w przypadku, gdy instytucja uprzednio ustaliła, po pierwsze, czy udzielenie dostępu do dokumentu stanowiłoby rzeczywiste i konkretne naruszenie chronionego interesu oraz, po drugie – w przypadkach, o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 – czy nie istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danego dokumentu. Z drugiej strony ryzyko naruszenia chronionego interesu powinno być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne. Okoliczność, że dokument został – na podstawie decyzji Rady – zaklasyfikowany jako „restreint UE”, choć może stanowić wskazówkę, iż dokument tak zaklasyfikowany zawiera treści sensytywne, nie wystarczy, by uzasadnić stosowanie wyjątków z art. 4 omawianego rozporządzenia.
(por. pkt 19–21)
2. Decyzja wydawana przez instytucję na podstawie art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, zgodnie z którą instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych, ma złożony i delikatny charakter, co wymaga pewnego stopnia szczególnego rodzaju ostrożności, w szczególności z uwagi na fakt, iż chroniony interes jest szczególnie sensytywny i ma zasadnicze znaczenie. Skoro tego rodzaju decyzja wymaga istnienia szerokiego zakresu uznania, sprawowana przez Trybunał kontrola zgodności z prawem takiej decyzji musi zostać ograniczona do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy.
(por. pkt 23–25)
3. Opinia prawna służby prawnej Rady, wydana dla potrzeb przyjęcia przez Radę decyzji o upoważnieniu do rozpoczęcia negocjacji w imieniu Unii celem zawarcia umowy międzynarodowej pomiędzy Unią a państwem trzecim o udostępnieniu departamentowi skarbu tego państwa danych z komunikatów finansowych w ramach zapobiegania terroryzmowi i finansowaniu terroryzmu oraz walki z tym zjawiskiem, dotycząca zasadniczo podstawy prawnej tej decyzji oraz kompetencji, odpowiednio, Unii i Wspólnoty, może wchodzić, ze względu na jej treść i kontekst, w jakim została sporządzona, w zakres wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, dotyczącego ochrony interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych.
Ze tego bowiem względu, że dokument ten został sporządzony konkretnie dla potrzeb rozpoczęcia negocjacji, które powinny zakończyć się zawarciem umowy międzynarodowej, analiza dokonana przez służbę prawną danej instytucji w sposób nieunikniony wiąże się ze specyficznym kontekstem planowanej umowy międzynarodowej, i to mimo faktu, iż rzeczony dokument dotyczy kwestii podstawy prawnej, to jest zagadnienia prawa wewnętrznego Unii.
Zatem ujawnienie fragmentów mających związek z celami, jakie Unia zamierza osiągnąć w negocjacjach, w szczególności dlatego, że poruszone są w nich kwestie dotyczące swoistej treści planowanej umowy, zaszkodziłoby klimatowi zaufania w negocjacjach.
W tej kwestii strona skarżąca nie może skutecznie powoływać się na fakt, iż pewna liczba informacji dotyczących treści planowanej umowy została już upubliczniona zarówno przez samą Radę, jak i przez Parlament przy okazji toczących się w nim debat.
Ryzyko naruszenia, na które powołała się Rada, wynika bowiem z ujawnienia szczególnego znaczenia, jakie przypisała tym elementom jej służba prawna, a zatem sam fakt, że elementy te były publicznie znane, nie podważa tego stwierdzenia.
(por. pkt 26, 28, 29, 35–38)
4. Kwestia wyboru właściwej podstawy prawnej dla działania zarówno wewnętrznego, jak i zewnętrznego Unii ma znaczenie konstytucyjne. Skoro bowiem Unia posiada tylko kompetencje powierzone, musi ona koniecznie powiązać zamierzony akt z postanowieniem traktatu, które upoważnia ją do zatwierdzenia takiego aktu. Ponadto wybór podstawy prawnej aktu, w tym aktu przyjętego w celu zawarcia umowy międzynarodowej, nie wynika jedynie z przekonania jego autora, lecz powinien opierać się na obiektywnych elementach możliwych do skontrolowania na drodze sądowej, takich jak w szczególności cel i treść aktu.
(por. pkt 47, 48)
5. Skoro wybór podstawy prawnej opiera się na obiektywnych elementach i nie podlega uznaniu instytucji, ewentualnej rozbieżności poglądów w tym przedmiocie nie można zrównać z rozbieżnościami między instytucjami w kwestiach dotyczących treści umowy. W konsekwencji sama tylko obawa przed ujawnieniem ewentualnej rozbieżności stanowisk między instytucjami co do podstawy prawnej decyzji upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji w imieniu Unii nie wystarcza, by móc z niej wywnioskować istnienie ryzyka naruszenia chronionego interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych. O ile nie ulega wątpliwości, że błędna podstawa prawna może przesądzić o nieważności samego aktu zawarcia, a tym samym o wadliwości zgody Unii na związanie umową, o tyle nie można domniemywać istnienia takiego ryzyka na podstawie faktu, iż doszło do debaty prawnej na temat zakresu kompetencji instytucjonalnych dotyczących międzynarodowego działania Unii.
Niejasność w zakresie charakteru kompetencji Unii, która może utrudniać Unii obronę swego stanowiska podczas międzynarodowych negocjacji i która może wynikać z niewskazania podstawy prawnej, może jedynie ulec pogłębieniu w braku wcześniejszej obiektywnej dyskusji między zainteresowanymi instytucjami na temat podstawy prawnej planowanego działania.
Zresztą prawu Unii znana jest procedura – w okresie gdy miały miejsce okoliczności faktyczne, przewidziana w art. 300 ust. 6 WE – która ma na celu właśnie zapobieganie, zarówno na poziomie Unii, jak i w międzynarodowym porządku prawnym, komplikacjom, jakie mogą się pojawić z powodu błędnego wyboru podstawy prawnej.
(por. pkt 49–54)
6. Jeżeli Rada pragnie powołać się na przepis art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, powinna ona przeprowadzić trzyetapową analizę, odpowiadającą trzem kryteriom zawartym w tym przepisie. W pierwszej kolejności Rada powinna upewnić się, że dokument, o którego ujawnienie chodzi, dotyczy rzeczywiście opinii prawnej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – ustalić, których części rzeczywiście to dotyczy, a więc które z nich mogą być objęte zakresem tego wyjątku. W drugiej kolejności Rada powinna zbadać, czy ujawnienie tych części danego dokumentu, co do których stwierdzono, że dotyczą one opinii prawnej, naruszyłoby ochronę tej opinii. W trzecim etapie Rada, jeśli uzna, że ujawnienie dokumentu naruszy ochronę opinii prawnej, powinna zbadać, czy nie istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadniałby ujawnienie tego dokumentu, mimo wynikającego z tego zagrożenia możliwości Rady w zakresie zwracania się o opinie prawne i uzyskiwania w odpowiedzi szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii.
(por. pkt 63, 64)
7. Ryzyko, iż ujawnienie dokumentu będzie mogło konkretnie i rzeczywiście naruszyć interes instytucji w zakresie zwracania się o opinie prawne i uzyskiwania w odpowiedzi szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii, powinno być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.
Sam fakt, że opinia prawna dotyczy dziedziny stosunków międzynarodowych Unii, nie jest sam w sobie wystarczający do zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, ponieważ przypadek ten jest już objęty wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie wspomnianego rozporządzenia. Mimo iż możliwe jest przyjęcie, że w tej sytuacji wskazana jest wzmocniona ochrona dokumentów instytucji w celu uniknięcia jakiegokolwiek naruszenia interesów Unii w trakcie międzynarodowych negocjacji, twierdzenie to zostało już wzięte pod uwagę poprzez uwzględnienie szerokiego zakresu uznania, jakie przysługuje instytucjom przy stosowaniu wyjątku z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie tego rozporządzenia.
Tymczasem jeżeli chodzi o wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie tego rozporządzenia, Rada nie może skutecznie powołać się na ogólne twierdzenie, zgodnie z którym można domniemywać naruszenia chronionego interesu publicznego w delikatnej materii, w szczególności jeżeli chodzi o opinie prawne sporządzane w ramach procesu negocjowania umowy międzynarodowej. Konkretne i przewidywalne naruszenie rozpatrywanego interesu nie może być też wykazane poprzez zwykłą obawę przed ujawnieniem obywatelom rozbieżności poglądów między instytucjami co do podstawy prawnej międzynarodowego działania Unii i przed wzbudzeniem w ten sposób wątpliwości co do zgodności z prawem tego działania.
Twierdzenie – zgodnie z którym ryzyko, iż ujawnienie opinii prawnych dotyczących procesu decyzyjnego może wzbudzić wątpliwości co do zgodności z prawem przyjętego aktu, nie jest bowiem wystarczające dla zakwalifikowania takiej sytuacji jako naruszenie ochrony opinii prawnej co do zasady przekłada się na dziedzinę międzynarodowego działania Unii, gdyż proces decyzyjny w tej dziedzinie nie jest wyłączony ze stosowania zasady przejrzystości.
(por. pkt 69, 71, 73–76)
8. Przy stosowaniu wyjątku dotyczącego porad prawnych przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, na Radzie ciąży obowiązek wyważenia szczególnego interesu podlegającego ochronie poprzez nieujawnienie danego dokumentu oraz ewentualnego nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego takie ujawnienie. Należy w szczególności pamiętać o ogólnym interesie w udostępnieniu dokumentu w świetle korzyści wynikających – jak podkreślono w motywie 2 rozporządzenia nr 1049/2001 – ze zwiększonej przejrzystości, czyli większego uczestnictwa obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większej legitymizacji, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym. Względy te zyskują szczególnie istotny charakter wówczas, gdy Rada działa jako organ prawodawczy, jak wynika z motywu 6 rozporządzenia nr 1049/2001, zgodnie z którym szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony właśnie w takich przypadkach.
W tym zakresie art. 207 ust. 3 akapit drugi WE i art. 7 decyzji 2006/683 w sprawie przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady mogą stanowić jedynie wskazówkę przy ustalaniu, czy Rada działała w charakterze prawodawcy do celów stosowania wyjątków z art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.
Tymczasem inicjatywa oraz prowadzenie negocjacji w celu zawarcia umowy międzynarodowej wchodzą co do zasady w zakres dziedziny wykonawczej. Ponadto udział opinii publicznej w procedurze związanej z negocjacjami i z zawarciem umowy międzynarodowej jest w sposób nieunikniony ograniczony z uwagi na uzasadniony interes w nieodsłanianiu strategicznych elementów negocjacji. Wobec tego należy uznać, że w ramach tej procedury Rada nie działa w charakterze prawodawcy. Jednak stosowania względów związanych z zasadą przejrzystości w procesie decyzyjnym Unii, nie sposób wyłączyć w zakresie zewnętrznego działania Unii, w szczególności wtedy, gdy decyzja upoważniająca do rozpoczęcia negocjacji ma na celu zawarcie umowy, która może mieć konsekwencje w dziedzinie prawodawczej działalności Unii, takiej jak przetwarzanie i wymiana informacji w ramach współpracy policyjnej, która może mieć także wpływ na ochronę danych osobowych.
W konsekwencji istnieje nadrzędny interes publiczny w ujawnieniu dokumentu zawierającego opinię prawną, ponieważ ujawnienie to przyczyniłoby się do wzmocnienia legitymizacji instytucji i zwiększyłoby zaufanie do nich ze strony obywateli europejskich poprzez umożliwienie otwartej debaty na temat kwestii, co do których istniały rozbieżne opinie; rzecz dotyczyła zresztą dokumentu omawiającego podstawę prawną umowy, która, po jej zawarciu, będzie miała wpływ na prawo podstawowe do ochrony danych osobowych.
(por. pkt 81–83, 87–90, 93)
9. W dziedzinie prawa publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii, nie można uzasadnić obawy, że ujawnienie wewnętrznych opinii prawnych instytucji dotyczących toczących się międzynarodowych negocjacji między Unią a państwem trzecim narusza interes publiczny związany z ochroną opinii prawnych, ze względu na to, że to właśnie przejrzystość w tym względzie, pozwalająca na to, by rozbieżności między szeregiem punktów widzenia były poddane otwartej debacie, przyczynia się do większej legitymizacji instytucji w oczach obywateli Unii i do zwiększenia ich zaufania. W rzeczywistości to raczej brak informacji i debaty może wzbudzić u obywateli wątpliwości nie tylko co do zgodności z prawem pojedynczego aktu, lecz również co do zgodności z prawem całego procesu decyzyjnego.
W tym względzie z jednej strony okoliczność, że sporny dokument dotyczy materii potencjalnie objętej wyjątkiem z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, dotyczącym ochrony interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych, nie ma znaczenia dla oceny stosowania odrębnego wyjątku, dotyczącego ochrony opinii prawnych i przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie tego rozporządzenia.
Z drugiej strony o ile w ramach badania, czy istnieje ryzyko naruszenia interesu publicznego związanego z ochroną opinii prawnych, można powoływać się na fakt, że procedura mająca na celu zawarcie umowy międzynarodowej jest jeszcze w toku w momencie wydania decyzji odmawiającej dostępu do opinii prawnej dotyczącej tej umowy, o tyle argument ten nie jest decydujący przy ustalaniu, czy mimo tego ryzyka naruszenia istnieje ewentualnie nadrzędny interes publiczny.
Interes publiczny związany z przejrzystością procesu decyzyjnego zostałby bowiem pozbawiony treści, gdyby jego uwzględnienie było ograniczone do sytuacji, gdy procedura decyzyjna została zakończona.
(por. pkt 96, 97, 99–101)
10. Badanie częściowego dostępu do dokumentu instytucji Unii powinno odbywać się w świetle zasady proporcjonalności. Z samego brzmienia art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji wynika, że instytucja ma obowiązek zbadać, czy należy udzielić częściowego dostępu do dokumentów objętych wnioskiem o jego udzielenie, ograniczając ewentualną odmowę wyłącznie do danych objętych wyjątkami wymienionymi w tym artykule. Instytucja musi udzielić takiego częściowego dostępu, jeżeli zamierzony przez nią cel, którego osiągnięcie miała zapewnić instytucji odmowa dostępu do dokumentu, może zostać spełniony za pomocą nieujawnienia przez nią fragmentów, które mogłyby naruszyć chroniony interes publiczny.
(por. pkt 105, 106)
11. W dziedzinie prawa dostępu do dokumentów instytucja odmawiająca dostępu do dokumentu zobowiązana jest przedstawić uzasadnienie pozwalające na zrozumienie i kontrolę, po pierwsze, czy, żądany dokument faktycznie objęty jest wskazanym wyjątkiem oraz, po drugie, czy potrzeba ochrony związana z tym wyjątkiem jest rzeczywista.
Ponadto ogólny charakter tego uzasadnienia, polegający na tym, że Rada nie ujawnia sensytywnej treści, która mogłaby zostać podana do wiadomości poprzez ujawnienie, usprawiedliwiony jest troską o nieodsłanianie informacji, których ochronę ma na celu przytoczony wyjątek, dotyczący ochrony interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych.
(por. pkt 118, 121)