Mål T‑529/09

Sophie in ‘t Veld

mot

Europeiska unionens råd

”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Yttrande från rådets juridiska avdelning beträffande en rekommendation från kommissionen om ett bemyndigande att inleda förhandlingar för att ingå ett internationellt avtal – Ansökan om tillgång avslås delvis – Undantag avseende skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser – Undantag avseende skyddet för juridisk rådgivning – Konkret och förutsebar skada på det berörda intresset – Övervägande allmänintresse”

Sammanfattning av domen

1.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Nekad tillgång – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna – Räckvidd

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)

2.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för det allmänna samhällsintresset – Domstolsprövning – Räckvidd – Gränser

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1 a)

3.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för det allmänna samhällsintresset – Tillämpningsområde – Yttrande från rådets juridiska avdelning som rör den rättsliga grunden för ett beslut att tillåta att förhandlingar inleds i syfte att sluta ett internationellt avtal – Omfattas

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1 a, tredje strecksatsen)

4.      Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Valet ska utgå ifrån objektiva kriterier som kan underställas domstolsprövning

(Artikel 5 FEU)

5.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för det allmänna samhällsintresset – Utlämnande av juridisk rådgivning avseende inledande av förhandlingar för att sluta ett internationellt avtal – Risk för skada på det skyddade allmänna samhällsintresset till följd av att tvivel röjs avseende valet av rättslig grund – Föreligger inte

(Artikel 218.11 FEUF, Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1 a tredje strecksatsen)

6.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 andra strecksatsen)

7.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning – Utlämnande av juridisk rådgivning avseende inledande av förhandlingar för att sluta ett internationellt avtal

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artiklarna 4.1 a tredje strecksatsen och 2 andra strecksatsen)

8.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning – Övervägande allmänintresse av att handlingar lämnas ut – Skyldighet för institutionen att göra en avvägning mellan föreliggande intressen

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skälen 2 och 6 samt artikel 4.2 andra strecksatsen)

9.      Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för juridisk rådgivning – Räckvidd – Utlämnande av juridisk rådgivning avseende internationella förhandlingar – Skyldighet att lämna insyn

(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artiklarna 4.1 a tredje strecksatsen och 2 andra strecksatsen)

10.    Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyldighet att bevilja delvis tillgång till de delar av en handling som inte täcks av undantagen

[Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artiklarna 4.1 a tredje strecksatsen och 6]

11.    Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens rätt till tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Räckvidd

(Artikel 296 FEUF, Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001)

1.      När en institution beslutar att avslå en ansökan om att en handling ska lämnas ut är den i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det av institutionen åberopade undantaget i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.

Omständigheten att en handling rör ett intresse som skyddas genom ett undantag är inte i sig tillräcklig för att undantaget ska tillämpas. En sådan tillämpning är i princip enbart motiverad om institutionen tidigare har bedömt, för det första, huruvida tillgången till handlingen skulle kunna medföra konkret och faktisk skada på det skyddade intresset och, för det andra – vad gäller de fall som avses i artikel 4.2 och 4.3 i förordning nr 1049/2001 – huruvida det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnandet av den ifrågavarande handlingen. Vidare måste risken för skada på ett skyddat intresse rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk. Omständigheten att handlingen är klassificerad ”RESTREINT UE” enligt rådets beslut kan förvisso utgöra en indikation på den sålunda klassificerade handlingens känsliga innehåll, men den är inte tillräcklig för att motivera tillämpning av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001.

(se punkterna 19–21)

2.      Institutionerna ska enligt artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle komma att undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser. Det beslut som institutionen ska fatta med tillämpning av denna bestämmelse är komplicerat och känsligt. Det krävs härvid en särskild grad av försiktighet mot bakgrund av det skyddade intressets synnerligen känsliga och viktiga karaktär. Eftersom ett sådant beslut kräver ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, ska tribunalens granskning av beslutets lagenlighet följaktligen vara begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och motivering har följts, att de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk.

(se punkterna 23–25)

3.      Ett yttrande från rådets juridiska avdelning – som har lämnats inför rådets antagande av ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar i unionens namn för att sluta ett internationellt avtal mellan unionen och ett tredjeland, enligt vilket finansiella betalningsmeddelanden ska göras tillgängliga för denna stats skattemyndighet i syfte att bekämpa terrorism och finansiering av terrorism, och yttrandet i huvudsak gäller beslutets rättsliga grund och därigenom unionens respektive gemenskapens befogenheter – kan, mot bakgrund av sitt innehåll och den kontext yttrandet avfattats i, omfattas av undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar när yttrandet rör det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser.

I den mån handlingen har upprättats just för att förhandlingar ska inledas, vilka ska utmynna i att ett internationellt avtal ingås, anknyter den analys som rådets juridiska avdelning gjort nödvändigtvis till det specifika sammanhang som det planerade internationella avtalet ingår i även om handlingen behandlar frågeställningen om den rättsliga grunden, som regleras av intern unionsrätt.

Utlämnande av de delar som har samband med de mål som unionen eftersträvar i förhandlingarna, i synnerhet då avtalets specifika innehåll berörs, skulle inverka menligt på den anda av förtroende som råder i förhandlingarna.

Sökanden kan i detta avseende inte med framgång åberopa att viss information om innehållet i det planerade internationella avtalet har offentliggjorts av såväl rådet självt som under debatterna i parlamentet.

Den skaderisk som rådet har gjort gällande följer nämligen av att den specifika bedömning som rådets juridiska avdelning gjort av uppgifterna röjs. Enbart det förhållandet att uppgifterna i sig är kända av allmänheten påverkar således inte denna bedömning.

(se punkterna 26, 28–29 och 35–38)

4.      Valet av lämplig rättslig grund för såväl unionens interna som internationella åtgärder är av konstitutionell betydelse, eftersom unionen enbart har den behörighet som den tilldelats och således måste knyta den rättsakt den önskar anta till en bestämmelse i fördraget som ger den behörighet att godkänna en sådan rättsakt. Valet av rättslig grund för en rättsakt, inklusive en rättsakt som antas inför ingåendet av ett internationellt avtal, kan inte enbart bero på en institutions övertygelse, utan det ska ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för domstolsprövning, såsom till exempel rättsaktens syfte och innehåll.

(se punkterna 47 och 48)

5.      När valet av rättslig grund baserar sig på objektiva skäl och inte omfattas av en institutions utrymme för skönsmässig bedömning, kan eventuella meningsskiljaktigheter i ämnet inte likställas med skilda inställningar hos institutionerna såvitt avser avtalets innehåll. Enbart rädsla för att röja en eventuell avvikande mening inom institutionerna avseende den rättsliga grunden för ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar i unionens namn är inte en tillräcklig grund för att dra slutsatsen att det föreligger en risk för skada på det skyddade allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser. Användande av en felaktig rättslig grund kan förvisso medföra att själva rättsakten om ingående blir ogiltig och därmed medföra att unionens medgivande till att vara bunden av avtalet blir ogiltigt. En sådan risk kan emellertid inte presumeras föreligga på grund av att det förekommit en juridisk diskussion om omfattningen av institutionernas behörighet i fråga om unionens internationella åtgärder.

Om den rättsliga grunden inte anges, kan det nämligen leda till förvirring när det gäller arten av unionens behörighet, vilket kan försvaga unionen då den ska försvara sin ståndpunkt i samband med internationella förhandlingar. Förvirringen kan bara bli än större om de berörda institutionerna inte har fört en föregående objektiv diskussion om den rättsliga grunden för den planerade åtgärden.

I unionsrätten föreskrivs dessutom ett förfarande i artikel 300.6 EG (nu artikel 218.11 FEUF) som just syftar till att förekomma de komplikationer som kan uppstå på såväl unionsnivå som inom den internationella rättsordningen på grund av att fel rättslig grund har valts.

(se punkterna 49–54)

6.      För att kunna åberopa artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar måste rådet göra en prövning i tre etapper, motsvarande de tre rekvisit som anges i den bestämmelsen. Rådet ska för det första försäkra sig om att den handling som begärs utlämnad verkligen avser juridisk rådgivning. Om detta är fallet ska rådet avgöra vilka delar av handlingen som faktiskt berörs och som således kan omfattas av undantagets tillämpningsområde. Rådet ska för det andra pröva huruvida utlämnandet av de delar av handlingen som avser juridisk rådgivning skulle undergräva skyddet för sådan rådgivning. Om rådet anser att utlämnandet av en handling innebär att skyddet för juridisk rådgivning undergrävs är rådet, för det tredje, skyldigt att kontrollera huruvida något övervägande allmänintresse är för handen, vilket motiverar att handlingen lämnas ut trots den skada som skulle bli följden härav för rådets möjligheter att begära in juridiska yttranden och att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden.

(se punkterna 63 och 64)

7.      Risken för att utlämnande av handlingen skulle medföra en konkret och faktisk skada på institutionens intresse av att begära in juridiska yttranden och av att få uppriktiga, objektiva och fullständiga yttranden måste rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk.

Enbart det förhållandet att den juridiska rådgivningen avser unionens internationella förbindelser är inte i sig tillräckligt för att tillämpa undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, eftersom denna hypotes redan omfattas av ett separat undantag i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i nämnda förordning. Även om det kan godtas att det i nämnda situation behövs ett förstärkt skydd för institutionens dokument för att på så sätt utesluta all form av skada på unionens intresse under de internationella förhandlingarnas gång, har detta emellertid redan beaktats genom att institutionerna tillerkänts ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i samma förordning.

Vad dock gäller undantaget i artikel 4.2 andra strecksatsen i samma förordning kan rådet emellertid inte med framgång göra gällande den allmänna ståndpunkten att skada på det skyddade allmänna samhällsintresset kan presumeras inom ett känsligt område, i synnerhet gällande juridisk rådgivning som ges inom ramen för en förhandling av ett internationellt avtal. En konkret och förutsebar skada på det berörda intresset kan inte heller styrkas genom enbart rädsla för att medborgarna får kännedom om meningsskiljaktigheter mellan institutionerna avseende den rättsliga grunden för unionens internationella åtgärder, vilket på så vis kan föranleda tvivel om huruvida åtgärden är lagenlig.

Risken för att röjande av juridisk rådgivning i ett beslutsförfarande kan ge upphov till tvivel om de antagna rättsakternas lagenlighet är inte tillräcklig för att styrka att skyddet för juridisk rådgivning har undergrävts. Denna ståndpunkt kan i princip överföras på unionens internationella åtgärder. Beslutsförfarandet på detta område är nämligen inte uteslutet från tillämpning av principen om öppenhet.

(se punkterna 69, 71 och 73–76)

8.      Vid tillämpningen av undantaget för juridisk rådgivning i artikel 4.2 andra strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar ankommer det på rådet att göra en avvägning mellan det specifika intresse som ska skyddas genom att den aktuella handlingen inte lämnas ut och ett eventuellt övervägande allmänintresse som motiverar att handlingen lämnas ut. Bland annat ska allmänintresset av att handlingen görs tillgänglig beaktas med hänsyn till de fördelar som, i enlighet med vad som anges i skäl 2 i förordning nr 1049/2001, följer av en ökad öppenhet, nämligen att medborgarna ges bättre möjligheter att delta i beslutsfattandet och att förvaltningen åtnjuter större legitimitet och att den blir effektivare och får ett större ansvar gentemot medborgarna i ett demokratiskt system. Dessa överväganden är särskilt relevanta när rådet handlar i egenskap av lagstiftare. Detta framgår av skäl 6 i förordning nr 1049/2001, enligt vilket det bör ges större tillgång till handlingar i dessa fall.

Artikel 207.3 andra stycket EG och artikel 7 i beslut 2006/683 om antagande av rådets arbetsordning har endast ett upplysningsvärde vid tillämpningen av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 för att avgöra om rådet agerat i egenskap av lagstiftare eller inte.

Initiativet till och genomförandet av förhandlingar för ingående av ett internationellt avtal omfattas i princip av den verkställande makten. Allmänhetens deltagande i det förfarande som gäller förhandling och slutande av ett internationellt avtal är nödvändigtvis begränsat mot bakgrund av det legitima intresset av att inte röja de strategiska målen med förhandlingarna. Rådet ska därför inte anses agera i egenskap av lagstiftare i ett sådant förfarande. Det är emellertid inte uteslutet att tillämpa de överväganden som hänger samman med principen om öppenhet i unionens beslutförfarande såvitt avser internationella åtgärder. Detta gäller i synnerhet när ett beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar gäller ett internationellt avtal som kan ha verkningar inom ett område där unionen lagstiftar, såsom till exempel behandling och utbyte av information inom ramen för polisiärt samarbete och som även kan påverka skyddet för personuppgifter.

Det finns följaktligen ett övervägande allmänintresse av att en handling innehållande rättslig rådgivning lämnas ut. Ett utlämnande skulle nämligen bidra till att ge institutionerna en större legitimitet och öka de europeiska medborgarnas förtroende för institutionerna genom att möjliggöra en öppen debatt på de punkter som var föremål för meningsskiljaktigheter. Det rör sig här om den handling som behandlar den rättsliga grunden för ett avtal som, sedan det ingåtts, kommer att påverka den grundläggande rätten till skydd för personuppgifter.

(se punkterna 81–83, 87–90 och 93)

9.      När det gäller allmänhetens rätt till tillgång till unionsinstitutionernas handlingar saknas det grund för rädslan att utlämnande av en institutions interna juridiska rådgivning avseende pågående internationella förhandlingar mellan unionen och ett tredjeland skulle undergräva skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser. Det är just öppenhet i fråga om juridisk rådgivning som – genom att det blir möjligt att öppet diskutera skillnaderna mellan olika ståndpunkter – bidrar till att öka institutionernas legitimitet i unionsmedborgarnas ögon och öka deras förtroende för dessa institutioner. Det är snarare avsaknaden av information och debatt som kan ge upphov till tvivel hos medborgarna, inte endast om lagenligheten av en viss rättsakt, utan även om legitimiteten hos beslutsprocessen i dess helhet.

Det förhållandet att den berörda handlingen gäller ett område som eventuellt täcks av undantaget i artikel 4.1 a tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, avseende skydd för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser, är inte relevant för bedömningen av tillämpningen av det specifika undantag som rör skydd för juridisk rådgivning och som föreskrivs i artikel 4.2 andra strecksatsen i nämnda förordning.

Det förhållandet att förfarandet för att sluta det internationella avtalet fortfarande pågick då beslutet antogs att inte bevilja tillgång till ett yttrande innehållande juridisk rådgivning avseende detta avtal kan förvisso åberopas inom ramen för prövningen av risken för skada på det allmänna samhällsintresset i fråga om skydd för juridisk rådgivning. Argumentet är emellertid inte avgörande för kontrollen av om det eventuellt föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnande, oavsett risken för skada.

Det allmänna samhällsintresset av öppenhet i beslutsprocessen skulle nämligen berövas sitt innehåll om beaktandet av nämnda intresse var begränsat till det fall då beslutsförfarandet är avslutat.

(se punkterna 96, 97 och 99–101)

10.    Prövningen av huruvida tillgång kan beviljas till delar av ett dokument från unionsinstitutionerna ska ske mot bakgrund av proportionalitetsprincipen. Det framgår av själva ordalydelsen i artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar att en institution är skyldig att pröva om det är möjligt att ge tillgång till delar av de handlingar som en ansökan om tillgång avser, genom att begränsa ett eventuellt avslag på ansökan till att endast avse sådana uppgifter som omfattas av undantagen i nämnda artikel. Institutionen ska lämna ut delar av handlingarna om institutionens syfte, när den vägrar att ge tillgång till handlingen, kan uppnås även då institutionen begränsar sig till att dölja de avsnitt som kan skada det skyddade allmänna samhällsintresset.

(se punkterna 105 och 106)

11.    Det ankommer på den institution som vägrar att ge tillgång till en handling att ange en motivering som gör det möjligt att förstå och kontrollera dels huruvida den begärda handlingen verkligen berörs av det område som avses i det åberopade undantaget, dels huruvida det verkligen finns ett skyddsbehov avseende detta undantag.

Motiveringens allmänna karaktär – rådet identifierar inte det känsliga innehåll som kan avslöjas genom att handlingen lämnas ut – motiveras dessutom av en önskan att inte avslöja uppgifter som skyddas enligt det åberopade undantaget, nämligen skyddet för det allmänna samhällsintresset i fråga om internationella förbindelser.

(se punkterna 118 och 121)