WYROK SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 26 marca 2020 r. (*)
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Sprawozdanie z audytu dotyczącego zasobów ludzkich EACEA – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu
W sprawie T‑646/18
Laurence Bonnafous, zamieszkała w Brukseli (Belgia), którą reprezentowali A. Blot oraz S. Rodrigues, avocats,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowały C. Ehrbar oraz K. Herrmann, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji C(2018) 6753 final z dnia 9 października 2018 r. oddalającej złożony przez skarżącą wniosek o udzielenie dostępu do końcowego sprawozdania z audytu z 2018 r. dotyczącego zasobów ludzkich Agencji Wykonawczej ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA) z dnia 21 stycznia 2018 r.,
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: H. Kanninen, prezes, N. Półtorak (sprawozdawczyni) i M. Stancu, sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżąca, Laurence Bonnafous, była członkiem personelu kontraktowego Agencji Wykonawczej ds. Edukacji, Kultury i Sektora Audiowizualnego (EACEA).
2 W dniu 30 lipca 2018 r. skarżąca skierowała wiadomość elektroniczną do służby audytu wewnętrznego Komisji Europejskiej, domagając się, na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43), dostępu do dokumentu określonego przez tę służbę jako „Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency [Ares(2018) 361356]” (końcowe sprawozdanie z audytu – Audyt służby audytu wewnętrznego Komisji dotyczący zarządzania zasobami ludzkimi EACEA, zwany dalej „żądanym dokumentem”).
3 Pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. służby audytu wewnętrznego Komisji odmówiły skarżącej dostępu do żądanego dokumentu. Odmowa ta była zasadniczo oparta na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, który stanowi, że instytucja Unii może odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, jeżeli jego ujawnienie może naruszyć ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Służby te uznały bowiem, że ujawnienie na tym etapie żądanego dokumentu naruszyłoby ochronę celów kontroli, dochodzenia i audytu, którym dokument ten został poświęcony, ponieważ utrudniłoby skuteczne wykonanie zawartych w nim zaleceń, a związane z nim działania kontrolne nie zostały w pełni zakończone.
4 Pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła ponowny wniosek o udzielenie dostępu do żądanego dokumentu.
5 W wiadomości elektronicznej z dnia 19 września 2018 r. Komisja poinformowała skarżącą, że pierwotny termin przewidziany na udzielenie odpowiedzi na złożony przez nią ponowny wniosek o udzielenie dostępu powinien zostać przedłużony o 15 dni roboczych i że należy zatem wyznaczyć nowy termin, do dnia 10 października 2018 r.
6 W dniu 9 października 2018 r. Komisja wydała decyzję C(2018) 6753 final (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), w której oddaliła złożony przez skarżącą ponowny wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu. Uznała ona zasadniczo, po pierwsze, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 interpretowanego w świetle art. 99 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. 2012, L 298, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem finansowym”) stoi na przeszkodzie przedwczesnemu ujawnieniu sprawozdania z audytu, które może zagrozić zrównoważeniu i niezależności audytu, a po drugie, że nie istniał nadrzędny interes publiczny uzasadniający niestosowanie tego wyjątku.
Postępowanie i żądania stron
7 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 26 października 2018 r. skarżąca wniosła rozpatrywaną skargę.
8 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu tego samego dnia skarżąca wniosła o połączenie sprawy T‑614/17, Bonnafous/EACEA, z niniejszą sprawą. W dniu 5 grudnia 2018 r. Komisja sprzeciwiła się połączeniu tych dwóch spraw.
9 W dniu 21 grudnia 2018 r. skarżąca złożyła w sekretariacie Sądu nowy wniosek dowodowy.
10 Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2019 r. prezes trzeciej izby Sądu orzekł, że niniejsza sprawa nie zostanie połączona ze sprawą T‑614/17.
11 W dniu 31 stycznia 2019 r. Komisja złożyła w sekretariacie Sądu odpowiedź na skargę.
12 W dniu 7 marca 2019 r. skarżąca złożyła w sekretariacie Sądu replikę.
13 W dniu 17 kwietnia 2019 r. Komisja złożyła w sekretariacie Sądu duplikę.
14 Ze względu na zmianę składu izb Sądu, zgodnie z art. 27 ust. 5 regulaminu postępowania przed Sądem, sędzia sprawozdawczyni została przydzielona do pierwszej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
15 Wobec braku w wyznaczonym terminie wniosku stron o przeprowadzenie rozprawy Sąd, uznając, że akta sprawy wystarczająco wyjaśniają okoliczności zawisłej przed nim sprawy, postanowił orzec bez przeprowadzenia ustnego etapu postępowania, zgodnie z art. 106 ust. 3 regulaminu postępowania.
16 Strona skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie strony pozwanej kosztami postępowania.
17 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
18 Na poparcie skargi skarżąca podnosi trzy zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy łącznego naruszenia art. 15 ust. 3 TFUE, art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) i rozporządzenia nr 1049/2001. Zarzut drugi dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia, który wynika z art. 296 TFUE i art. 41 karty. Wreszcie, zarzut trzeci dotyczy naruszenia zasady proporcjonalności.
19 W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy zbadać drugi zarzut skargi.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 296 TFUE i art. 41 karty
20 Skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja nie jest w wystarczający sposób uzasadniona. W szczególności podnosi ona, że określenie ryzyka zostało sformułowane warunkowo i bez żadnego odniesienia do szczególnych powodów, które pozwoliłyby na jego zdefiniowanie, a nawet naszkicowanie. Podnosi ona również, że to abstrakcyjne uzasadnienie opiera się na bardzo niejasnych rozważaniach. Ponadto utrzymuje ona, że istnieją sprzeczności pomiędzy uzasadnieniem tej decyzji a treścią pisma z dnia 19 września 2018 r., które zostało do niej skierowane przez sekretarza generalnego Komisji w celu uzasadnienia odroczenia odpowiedzi na złożony przez nią ponowny wniosek. Jej zdaniem opóźnienie to było w nim bowiem wyjaśnione koniecznością połączenia wszystkich elementów niezbędnych do udzielenia odpowiedzi na złożony przez nią wniosek o udzielenie dostępu do dokumentu. Tymczasem, żadne wskazówki dotyczące tych elementów nie zostały zawarte w owej decyzji. Na etapie repliki, również w ramach zarzutu drugiego, skarżąca podnosi, że w każdym razie Komisja uchybiła ciążącemu na niej na mocy art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 obowiązkowi wspomagania i informowania opinii publicznej.
21 Komisja kwestionuje tę argumentację.
22 Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE oraz art. 41 ust. 2 lit. c) karty, powinno być dostosowane do charakteru aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która akt wydała, pozwalając zainteresowanym poznać uzasadnienie podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli (zob. wyrok z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 147 i przytoczone tam orzecznictwo).
23 Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Brak jest wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać jego kontekst, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (zob. wyrok z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 150 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów, jeśli dana instytucja odmawia udzielenia takiego dostępu, musi ona, na podstawie informacji, którymi dysponuje, w każdym przypadku wykazać, że dokumenty, których udostępnienia zażądano, są faktycznie objęte wyjątkami wymienionymi w rozporządzeniu nr 1049/2001 (wyroki: z dnia 10 września 2008 r., Williams/Komisja, T‑42/05, EU:T:2008:325, pkt 95; z dnia 7 lipca 2011 r., Valero Jordana/Komisja, T‑161/04, niepublikowany, EU:T:2011:337, pkt 49).
24 Zgodnie z orzecznictwem instytucja odmawiająca dostępu do dokumentu zobowiązana jest zatem przedstawić uzasadnienie pozwalające na zrozumienie i kontrolę, po pierwsze, czy żądany dokument faktycznie objęty jest wskazanym wyjątkiem, oraz, po drugie, czy potrzeba ochrony związana z tym wyjątkiem jest rzeczywista (zob. wyrok z dnia 4 maja 2012 r., In ’t Veld/Rada, T‑529/09, EU:T:2012:215, pkt 118 i przytoczone tam orzecznictwo).
25 Ponadto, o ile Komisja jest zobowiązana do przedstawienia powodów uzasadniających zastosowanie w niniejszej sprawie jednego z wyjątków od prawa dostępu przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001, o tyle nie jest ona zobowiązana do przedstawienia informacji wykraczających poza to, co jest konieczne dla zrozumienia przez wnioskodawcę powodów leżących u podstaw jej decyzji i dla kontroli przez Sąd zgodności tej decyzji z prawem (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2008 r., Terezakis/Komisja, T‑380/04, niepublikowany, EU:T:2008:19, pkt 119).
26 W świetle tych okoliczności należy ustalić, czy w niniejszej sprawie Komisja spełniła wymogi wynikające z art. 296 TFUE i art. 41 karty.
27 W pierwszej kolejności skarżąca podnosi, że w zaskarżonej decyzji ryzyko, na które powołuje się Komisja w celu uzasadnienia odmowy ujawnienia żądanego dokumentu, zostało sformułowane w sposób czysto hipotetyczny, bez żadnego odniesienia do konkretnych powodów, które pozwoliłyby na jego określenie.
28 W tym względzie należy zauważyć, że powody leżące u podstaw zaskarżonej decyzji zostały w niej jasno przedstawione.
29 W zaskarżonej decyzji Komisja uznała bowiem w istocie i w świetle ogólnego domniemania poufności, że ewentualne ujawnienie żądanego dokumentu może zagrażać celom omawianego audytu. Uznała ona mianowicie, że takie ujawnienie mogłoby zagrozić spokojnemu i niezależnemu przebiegowi tego audytu, w szczególności w odniesieniu do działań, jakie należy podjąć, a także ich zatwierdzenia przez jej służbę audytu wewnętrznego. Uznała ona zatem, że istnieje przewidywalne ryzyko, iż przekazanie żądanego dokumentu narazi na szwank klimat wzajemnego zaufania między EACEA a wspomnianą służbą, co mogłoby mieć negatywny wpływ na wykonanie stosownych zaleceń.
30 W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji Komisja jasno przedstawiła ryzyko, w świetle którego uznała, że ujawnienie żądanego dokumentu może zagrozić celom rozpatrywanego audytu.
31 W tym względzie należy uściślić, że na tym etapie nie ma potrzeby wypowiadania się co do zasadności powodów zawartych w zaskarżonej decyzji. Analiza istnienia i zakresu uzasadnienia decyzji Komisji wchodzi bowiem w zakres kontroli spełniania istotnych wymogów proceduralnych, a zatem formalnej zgodności z prawem tej decyzji. Kontrolę tę należy odróżnić od analizy prawidłowości uzasadnienia tej decyzji, która wchodzi ze swej strony w zakres kontroli jej merytorycznej zgodności z prawem (zob. wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo) i zostanie w niniejszej sprawie rozwinięta w ramach analizy zarzutu pierwszego podniesionego przez skarżącą.
32 W drugiej kolejności skarżąca podnosi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt abstrakcyjne, ponieważ opiera się na bardzo niejasnych rozważaniach.
33 W tym względzie, jak wynika ze streszczenia przedstawionego w pkt 29 powyżej, należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji Komisja uznała w szczególności, iż oprócz zagrożeń, na jakie byłyby narażone cele omawianego audytu, gdyby żądany dokument został ujawniony, ujawnienie takie było również uniemożliwione z uwagi na fakt, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy interpretować w świetle art. 99 ust. 6 rozporządzenia finansowego. Ponadto Komisja przypomniała o konieczności dokonania rozróżnienia między działalnością administracyjną i procedurami legislacyjnymi, jako że wymóg przejrzystości jest bardziej istotny w odniesieniu do tych ostatnich, czego skarżąca nie kwestionuje.
34 Należy zauważyć, że uzasadnienie przedstawione w pkt 33 powyżej było wystarczające, aby wskazać skarżącej, czy zaskarżona decyzja była uzasadniona, czy też była dotknięta wadą umożliwiającą zakwestionowanie jej ważności. Na podstawie tego uzasadnienia skarżąca była bowiem w stanie zrozumieć szczególne powody, dla których Komisja uznała w niniejszej sprawie, że żądany dokument jest objęty wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Należy ponadto stwierdzić w tym względzie, że podnoszona przez skarżącą niemożność uznania, iż należało dokonać takiej wykładni wspomnianego wyjątku, stanowi sedno argumentacji przedstawionej przez nią w ramach podniesionego przez nią zarzutu pierwszego. Ponadto należy również stwierdzić, że wspomniane uzasadnienie jest wystarczające, aby Sąd mógł przeprowadzić kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
35 Nie można zatem kwestionować tego, że zaskarżona decyzja spełnia przesłanki określone w orzecznictwie, przypomniane w pkt 22–25 powyżej. W związku z tym należy również oddalić argument skarżącej, zgodnie z którym uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt abstrakcyjne.
36 W trzeciej kolejności skarżąca podnosi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada uzasadnieniu przedstawionemu w wiadomości elektronicznej, która została jej przekazana w dniu 19 września 2018 r.
37 Należy jednak zauważyć, że omawiana wiadomość elektroniczna miała jedynie na celu wskazanie skarżącej, iż Komisja nie była w stanie ustosunkować się do jej ponownego wniosku o udzielenie dostępu do żądanego dokumentu w pierwotnie wyznaczonym terminie. Tak więc owa wiadomość elektroniczna w żaden sposób nie miała na celu przedstawienia powodów, dla których w danym przypadku należałoby oddalić ten wniosek.
38 Z powyższego wynika, że ten argument skarżącej nie jest w stanie podważyć wystarczającego charakteru uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w związku z czym argument ów należy oddalić.
39 W czwartej kolejności skarżąca podnosi na etapie repliki, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej na mocy art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 obowiązkowi wspomagania i informowania opinii publicznej.
40 Należy przypomnieć, że art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi, że „[i]nstytucje zapewniają obywatelom informację i pomoc dotyczące metod i miejsc składania wniosków o dostęp do dokumentów”.
41 W tym względzie należy stwierdzić, że skarżąca nie przedstawia żadnego dowodu mogącego wykazać, iż Komisja w niniejszej sprawie uchybiła zobowiązaniom przewidzianym w art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, ani zresztą że podnoszony przez nią brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowi takie uchybienie obowiązkowi wspomagania i informowania przewidzianemu w tym przepisie.
42 W tym względzie, jak przypomniano już w pkt 2–6 powyżej, należy zauważyć, że skarżąca najpierw zażądała dostępu do żądanego dokumentu, kierując wiadomość elektroniczną do służby audytu wewnętrznego Komisji w dniu 30 lipca 2018 r. Komisja odpowiedziała na tę wiadomość elektroniczną pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. Skarżąca zakwestionowała następnie ocenę przekazaną przez wspomnianą służbę, składając ponowny wniosek o udzielenie dostępu w dniu 29 sierpnia 2018 r. Komisja należycie odpowiedziała na ten ponowny wniosek o udzielenie dostępu, wydając zaskarżoną decyzję w dniu 9 października 2018 r., po uprzednim poinformowaniu skarżącej w dniu 19 września 2018 r., że termin na udzielenie odpowiedzi na ten wniosek zostanie przedłużony o 15 dni.
43 Należy również wyjaśnić, że skarżąca nie kwestionuje prawidłowości procedury, w wyniku której wydana została zaskarżona decyzja. Z powyższych rozważań wynika ponadto, że skarżąca była wystarczająco zaznajomiona z procedurami składania wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów, aby móc złożyć sporny wniosek. Ponadto nie ulega wątpliwości, że Komisja odpowiedziała na niego z należytą starannością.
44 W tym kontekście należy stwierdzić brak w argumentacji skarżącej jakiegokolwiek dowodu mogącego wykazać, że Komisja uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi pomocy przewidzianemu w art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 lub że takie uchybienie może mieć wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżąca nie przedstawia żadnego dowodu mogącego wyjaśnić związek, jaki dostrzega między tym rzekomym uchybieniem a uzasadnieniem owej decyzji, które jest przedmiotem niniejszego zarzutu.
45 W związku z tym argument skarżącej, wedle którego Komisja uchybiła obowiązkowi wspomagania i informowania opinii publicznej, wynikającemu z art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, jest bezzasadny. Argument ten należy zatem oddalić.
46 W konsekwencji zarzut pierwszy należy oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 3 TFUE, art. 42 karty i rozporządzenia nr 1049/2001
47 Skarżąca podnosi w istocie, że w zaskarżonej decyzji Komisja niesłusznie odmówiła ujawnienia żądanego dokumentu, powołując się na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Zarzut ten można podzielić na cztery części.
48 W pierwszej części skarżąca podnosi, że audyt, w ramach którego sporządzono żądany dokument, został zakończony, gdy zwróciła się o dostęp do tego dokumentu. W tym względzie sam tytuł dokumentu, a mianowicie „Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisal and Cultural Executive Agency [Ares (2018) 361356]”, a także rozważania przedstawione w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi „[n]a podstawie końcowego sprawozdania z audytu [EACEA] zgodziła się na wykonanie zaproponowanych zaleceń”, wykazują stan zakończenia omawianego audytu. Ponadto dokument zatytułowany „HR Annual Plan” (roczny plan zasobów ludzkich), opracowany przez samą EACEA, potwierdza te stwierdzenia, jako że przewiduje działania naprawcze wykazujące, że została osiągnięta końcowa faza przeprowadzenia audytu. Ponadto z tego ostatniego dokumentu wynika, że siedem działań zaproponowanych w żądanym dokumencie zostało w pełni zrealizowanych, podczas gdy rozsądne byłoby założenie, że dwa ostatnie działania zaproponowane w żądanym dokumencie zostały w pełni zrealizowane, ponieważ zostały już zrealizowane odpowiednio w 70% i w 80% przy opracowywaniu dokumentu zatytułowanego „HR Annual Plan”. Skarżąca podnosi na etapie repliki, że dziesięć najważniejszych działań zostało więc w pełni wykonanych na podstawie zaleceń zawartych w sprawozdaniu z audytu. Na poparcie tej argumentacji sporządziła ona podsumowanie dotyczące analizy stopnia realizacji środków wykonawczych przez EACEA. Utrzymuje ona jednak w tym względzie, że ponieważ na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 można powoływać się w celu odmowy udzielenia dostępu do dokumentu jedynie w przypadku, gdy jego ujawnienie może zagrozić celom audytu, nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na zakończony stan omawianego audytu. W każdym razie niedopuszczalne byłoby uzależnienie udzielenia dostępu do żądanego dokumentu od zdarzenia niepewnego, przyszłego i odległego.
49 W części drugiej skarżąca utrzymuje, że argument Komisji, wedle którego należy zaczekać na zarchiwizowanie przez nią zaleceń sformułowanych w żądanym dokumencie po ich wdrożeniu przez EACEA, przed udzieleniem zezwolenia na ich publiczne udostępnienie, jest sprzeczny zarówno z celem rozporządzenia nr 1049/2001, jak i z prawem do przejrzystości uznanym w art. 15 TFUE i art. 42 karty. Zostało to już zresztą stwierdzone przez Sąd w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., Éditions Jacob/Komisja (T‑237/05, EU:T:2010:224). W każdym razie skarżąca podnosi, że ogólny zakres nadany przez Komisję pojęciu celów dochodzenia wynika z neutralizującej wykładni prawa do przejrzystości, której to wykładni nie można zaakceptować. Ponadto braku możliwości powołania się na niektóre ogólne domniemania nie można zdaniem skarżącej wywieść w sposób systematyczny w odniesieniu do każdego dochodzenia lub audytu, ponieważ wyjątki od zasady przejrzystości należy interpretować w sposób zawężający i ograniczać do specyfiki danego postępowania, jak wynika to z pkt 123 wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., Éditions Jacob/Komisja (T‑237/05, EU:T:2010:224).
50 W trzeciej części skarżąca podnosi, że przepis wynikający z prawa wtórnego nie może w sposób nieuzasadniony ograniczać prawa podstawowego, którego moc prawna jest równoważna z mocą prawa pierwotnego. Zdaniem skarżącej należy zatem oddalić argument Komisji, zgodnie z którym wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy interpretować w świetle art. 99 ust. 6 rozporządzenia finansowego, który stanowi, że „sprawozdania i wnioski audytora wewnętrznego […] są publicznie dostępne tylko wtedy, gdy audytor wewnętrzny zatwierdził środki podjęte w celu ich wprowadzenia w życie”. Na etapie repliki skarżąca twierdzi, że zauważa, iż wspomniany wyjątek powinien móc być interpretowany w sposób spójny z art. 99 ust. 6 rozporządzenia finansowego. Uważa ona jednak, że brak możliwości powołania się na taki obowiązek zachowania poufności nie może w niniejszym przypadku zwolnić Komisji z obowiązku przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy żądanego dokumentu, ponieważ w związku z ukończeniem tego dokumentu Komisja nie miała podstaw do zastosowania wyjątku opartego na tym ostatnim przepisie ani ogólnego domniemania ochrony czynności audytu.
51 W części czwartej skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja nie spełnia kryterium ryzyka, które można rozsądnie przewidzieć. Ryzyko naruszenia spokojnego i niezależnego przebiegu danego dochodzenia zostało bowiem w niej sformułowane jedynie w sposób czysto hipotetyczny. Natomiast ani konieczność zastosowania rozpatrywanego wyjątku, ani konieczność zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 do całości żądanego dokumentu nie zostały w niej wykazane. W związku z tym w celu uzasadnienia tej decyzji nie można powoływać się na ogólne domniemanie nieujawniania. W świetle tych rozważań skarżąca uważa, że w niniejszej sprawie nie należało powoływać się na istnienie nadrzędnego interesu publicznego w celu uzasadnienia ujawnienia tego dokumentu. W każdym razie podnosi ona jednak pomocniczo oczywisty błąd w ocenie, którym dotknięta jest ta decyzja. Uważa ona bowiem, że błędnie uznano w niej, iż jej argumenty mające na celu uzyskanie dostępu do tego dokumentu mają „raczej charakter prywatny”. Tymczasem Komisja powinna była określić, jakie były te prywatne względy, i zbadać, czy fakt powołania się na ogólne zasady przejrzystości był wystarczający, aby wykluczyć potrzebę ochrony tego dokumentu.
52 Komisja kwestionuje tę argumentację.
53 Sąd uważa za użyteczne zbadanie najpierw łącznie części od pierwszej do trzeciej, a następnie części czwartej.
W przedmiocie części od pierwszej do trzeciej
54 Na wstępie, co się tyczy prawa publicznego dostępu do dokumentów instytucji Unii, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 42 karty „[k]ażdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy”. Z art. 15 ust. 3 zdanie pierwsze TFUE wynika również, że „[k]ażdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy”.
55 Jednocześnie rozporządzenie nr 1049/2001, przyjęte na podstawie art. 255 ust. 2 WE, ma na celu, jak wynika z jego art. 1 w związku z motywem 4, zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 40).
56 Należy jednak przypomnieć, że w szczególnych okolicznościach prawo dostępu do dokumentów może zostać ograniczone. I tak, art. 15 ust. 3 TFUE przewiduje w szczególności, że „zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane w drodze rozporządzeń przez Parlament Europejski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą”. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem jasno, że ograniczenia te mogą zostać ustanowione w drodze rozporządzeń.
57 Rozporządzenie nr 1049/2001 przewiduje w art. 4 system wyjątków pozwalający instytucjom na odmowę dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten artykuł (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
58 W tym względzie w orzecznictwie przypomniano ponadto, że prawo dostępu do dokumentów podlega pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny, wyjaśniając jednocześnie, że wyjątki te, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny podlegać ścisłej wykładni i stosowaniu (wyrok z dnia 1 lutego 2007 r., Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, pkt 62, 63).
59 Wśród wyjątków od prawa dostępu do dokumentów znajduje się wyjątek określony w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, na mocy którego instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem danego dokumentu przemawia nadrzędny interes publiczny.
60 System wyjątków przewidziany w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, a w szczególności w ust. 2 tego artykułu, opiera się na wyważeniu interesów, które w danej sytuacji stoją ze sobą w sprzeczności, a mianowicie z jednej strony interesów, za którymi przemawia ujawnienie danych dokumentów, a z drugiej strony interesów zagrożonych ujawnieniem. Decyzja w przedmiocie wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów zależy od tego, jaki jest interes przeważający w danej sprawie (wyrok z dnia 14 listopada 2013 r., LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, pkt 42).
61 Ponadto gdy do instytucji wpływa wniosek o ujawnienie dokumentu, ma ona obowiązek ocenić, dla każdego takiego przypadku, czy dokument ten objęty jest wyjątkami od prawa do publicznego dostępu do dokumentów instytucji wymienionymi w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lipca 2008 r., Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, pkt 35).
62 To właśnie w świetle powyższych rozważań należy w niniejszej sprawie wypowiedzieć się w kwestii, czy uzasadnione było, jak twierdzi Komisja, odmówienie skarżącej dostępu do żądanego dokumentu na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 interpretowanego w świetle art. 99 ust. 6 rozporządzenia finansowego zasadniczo ze względu na to, że istniało przewidywalne ryzyko, iż jego ujawnienie naruszy cel omawianego audytu, szkodząc wykonaniu przez EACEA zawartych w nim zaleceń.
63 Z argumentacji skarżącej wynika zasadniczo, że kwestionuje ona zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 oraz jego wykładnię w świetle art. 99 ust. 6 rozporządzenia finansowego w odniesieniu do żądanego dokumentu ze względu na to, że audyt, w ramach którego zredagowano ów dokument, był zakończony, gdy złożyła ona wniosek o udzielenie dostępu do tego dokumentu. Zdaniem skarżącej byłoby bowiem sprzeczne z celem rozporządzenia nr 1049/2001, a także z zasadą przejrzystości, by oczekiwać, aż zalecenia sformułowane w końcowym sprawozdaniu z audytu zostaną wykonane, zanim dokumenty, które są z nim związane, mogłyby zostać ujawnione bez obaw o realizację celów tego audytu.
64 Po pierwsze, co się tyczy etapu, na którym znajdował się omawiany audyt w momencie wydania zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że żądany dokument jest sprawozdaniem końcowym służby audytu wewnętrznego Komisji, stanowiącym część akt administracyjnych audytu dotyczącego zarządzania zasobami ludzkimi w ramach EACEA.
65 W tym względzie należy na wstępie stwierdzić, że niniejsza sprawa różni się od sprawy, w której zapadł wyrok z dnia 12 maja 2015 r., Technion i Technion Research & Development Foundation/Komisja (T‑480/11, EU:T:2015:272), na który Komisja powołała się tytułem przykładu w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał bowiem w pkt 66 tego wyroku, że „w dniu wydania [omawianej] decyzji nie zostało jeszcze przyjęte sprawozdanie końcowe z audytu i że wciąż możliwe było przeprowadzenie w związku z tym audytem dodatkowych czynności dochodzeniowych”. Tymczasem bezsporne jest, że w niniejszej sprawie sprawozdanie końcowe zostało przyjęte, gdy została wydana zaskarżona decyzja.
66 Jednakże, jak wynika z akt sprawy, w szczególności z podsumowania sporządzonego przez samą skarżącą, jedynie niektóre zalecenia sformułowane w żądanym dokumencie zostały zastosowane w dniu 24 października 2018 r., co oznacza, że wszystkie zalecenia zawarte w tym dokumencie nie były jeszcze stosowane w momencie wydania zaskarżonej decyzji.
67 Z powyższych rozważań wynika zatem, że chociaż sprawozdanie końcowe kończące procedurę audytu rzeczywiście było przyjęte w chwili złożenia wniosku o udzielenie dostępu do spornych dokumentów, środki wykonawcze odnoszące się do wspomnianej procedury audytu były jednak w toku w chwili przyjęcia zaskarżonej decyzji.
68 Po drugie, w zakresie, w jakim skarżąca podnosi, że oczekiwanie, aż zalecenia sformułowane w żądanym dokumencie zostaną przez Komisję zarchiwizowane, zanim wydane zostanie zezwolenie na ich publiczne udostępnianie, jest sprzeczne zarówno z celem rozporządzenia nr 1049/2001, jak i z prawem do przejrzystości uznanym przez art. 15 TFUE i art. 42 karty, należy stwierdzić, co następuje.
69 W zaskarżonej decyzji Komisja uznała w szczególności, że należy interpretować wyjątek od prawa dostępu do dokumentów oparty na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w świetle art. 99 ust. 6 rozporządzenia finansowego. W każdym razie należy zauważyć, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018, L 193, s. 1), które zgodnie z jego art. 281 ust. 1 uchyliło rozporządzenie finansowe ze skutkiem od dnia 2 sierpnia 2018 r., zawiera w art. 118 ust. 9 przepis, w którym zasadniczo przejęto treść art. 99 ust. 6 rozporządzenia finansowego.
70 W tym względzie należy uściślić, że art. 99 ust. 6 rozporządzenia finansowego przewiduje, iż „sprawozdania i ustalenia audytora wewnętrznego oraz sprawozdanie instytucji są udostępniane publicznie dopiero po zatwierdzeniu przez audytora wewnętrznego działań podjętych w celu wykonania zawartych w nich zaleceń”.
71 Należy również stwierdzić, że rozporządzenie nr 1049/2001 i rozporządzenie finansowe mają różne cele. Rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu jak największe ułatwienie korzystania z prawa do dostępu do dokumentów, a także wspieranie dobrych praktyk administracyjnych (wyrok z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 109). Celem rozporządzenia finansowego jest określenie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii. Dokładniej rzecz ujmując, rozdział 9 określa zadania i konkretne zasady funkcjonowania mające zastosowanie do audytora wewnętrznego, do którego powołania zobowiązana jest każda instytucja Unii.
72 Równolegle należy zauważyć, że rozporządzenie nr 1049/2001 i rozporządzenie finansowe nie zawierają przepisu przewidującego w sposób wyraźny pierwszeństwo jednego z tych rozporządzeń przed drugim. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że co do zasady nie można wykluczyć wykładni wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w świetle niektórych szczególnych uregulowań prawa Unii. A zatem w takim przypadku należy zapewnić takie stosowanie każdego z tych rozporządzeń, które jest zgodne ze stosowaniem drugiego z nich, i umożliwić w ten sposób spójne stosowanie (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 123; z dnia 29 stycznia 2013 r., Cosepuri/EFSA, T‑339/10 i T‑532/10, EU:T:2013:38, pkt 85; z dnia 21 września 2016 r., Secolux/Komisja, T‑363/14, EU:T:2016:521, pkt 43).
73 Tymczasem przedmiotem art. 99 ust. 6 rozporządzenia finansowego jest ograniczenie dostępu do sprawozdań i ustaleń audytora wewnętrznego poprzez wstrzymanie publicznego ujawnienia wspomnianych dokumentów do czasu zatwierdzenia przez niego działań w celu ich wykonania. W tych okolicznościach umożliwienie na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 uogólnionego dostępu do sprawozdań audytora wewnętrznego, których wdrażanie nie zostało jeszcze przez niego zatwierdzone, mogłoby zagrozić równowadze, jaką prawodawca Unii chciał zapewnić w rozporządzeniu finansowym między prawem opinii publicznej do dostępu do dokumentów instytucji w najszerszym możliwym zakresie a możliwością przeprowadzenia przez audytora wewnętrznego w sposób prawidłowy wykonywanych przez niego audytów.
74 Zatem w celu dokonania wykładni wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy zastosować ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie ustaleń i sprawozdań audytora wewnętrznego przed zatwierdzeniem przez niego środków wykonawczych, które zawierają, może zaszkodzić celom prowadzonych przez niego audytów (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 czerwca 2012 r., Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 123; z dnia 29 stycznia 2013 r., Cosepuri/EFSA, T‑339/10 i T‑532/10, EU:T:2013:38, pkt 85; z dnia 21 września 2016 r., Secolux/Komisja, T‑363/14, EU:T:2016:521, pkt 43), przy czym owo domniemanie szkodliwości w żaden sposób nie wyklucza dla zainteresowanych możliwości wykazania w szczególności, że dany dokument, o którego ujawnienie wniesiono, nie jest objęty tym domniemaniem (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo).
75 W każdym razie należy uściślić, że okoliczność, iż dokumenty dotyczące audytu wewnętrznego są objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, o ile środki wykonawcze spornego audytu nie zostały zatwierdzone przez audytora wewnętrznego, prowadzi do ograniczenia podstawowego prawa społeczeństwa do dostępu do dokumentów jedynie w dwójnasób zawężonym zakresie.
76 Po pierwsze bowiem, wykładnia ta dotyczy, w ramach kontroli, dochodzenia i audytu, jedynie szczególnej kategorii audytów prowadzonych przez audytora wewnętrznego. Po drugie, jest ona ograniczona w czasie, ponieważ pozwala instytucjom Unii na odmowę dostępu do sprawozdań i ustaleń dotyczących takich audytów wewnętrznych tylko do momentu, w którym audytor wewnętrzny zatwierdził środki podjęte w celu ich wykonania. Innymi słowy, wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, interpretowany w świetle art. 99 ust. 6 rozporządzenia finansowego, jest ograniczony do czasu trwania postępowania, po którego zakończeniu audytor wewnętrzny zatwierdza działania monitorujące takie sprawozdania.
77 W świetle wszystkich powyższych rozważań i biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia spójnego stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 i rozporządzenia finansowego, skarżąca niesłusznie twierdzi, że Komisja dokonała neutralizującej wykładni prawa do przejrzystości, odmawiając jej dostępu do żądanego dokumentu ze względu na to, że działania następcze związane z rozpatrywanym audytem nie zostały jeszcze zatwierdzone przez audytora wewnętrznego.
78 Po trzecie, w zakresie, w jakim skarżąca podnosi, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ ujawnienie żądanego dokumentu nie mogło zagrozić celom omawianego audytu ze względu na jego stan zakończenia, należy przypomnieć, że – jak stwierdzono w pkt 66 powyżej – wszystkie zalecenia sformułowane w tym dokumencie nie zostały jeszcze zastosowane w momencie wydania zaskarżonej decyzji.
79 W tym względzie należy uściślić, że w kontekście ogłoszenia wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., Franchet i Byk/Komisja (T‑391/03 i T‑70/04, EU:T:2006:190), przywołanego przez skarżącą w jej pismach, właściwe przepisy rozporządzenia finansowego w dziedzinie dostępu do dokumentów w toku procedury audytu wewnętrznego nie weszły jeszcze w życie w czasie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne sprawy, w której zapadł wspomniany wyrok, oraz że rozporządzenie finansowe w wersji wówczas obowiązującej nie przewidywało zasad ograniczających publiczny dostęp do sprawozdań z audytu. Tymczasem od wejścia w życie art. 99 ust. 6 rozporządzenia finansowego w wersji z 2012 r. jego przepisy należy koniecznie brać pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z powodów wskazanych w pkt 68–77. W związku z tym środków wykonawczych rozpatrywanych w niniejszej sprawie nie można uznać za zdarzenie niepewne, przyszłe i odległe, od którego uzależniony byłby dostęp do żądanego dokumentu w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego przez skarżącą.
80 W świetle powyższego należy zatem oddalić części od pierwszej do trzeciej zarzutu pierwszego.
W przedmiocie części czwartej
81 Skarżąca podnosi, po pierwsze, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, iż Komisja przeprowadziła konkretną analizę żądanego dokumentu, zanim stwierdziła jego „poufność”. Po drugie, skarżąca podnosi, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, stwierdzając, że jej interes w ujawnieniu żądanego dokumentu miał raczej charakter prywatny.
82 W tym względzie należy przypomnieć, po pierwsze, że z chwilą otrzymania wniosku na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 instytucja ma co do zasady obowiązek dokonać konkretnej i indywidualnej oceny treści dokumentów objętych wnioskiem (wyrok z dnia 13 kwietnia 2005 r., Verein für Konsumenteninformation/Komisja, T‑2/03, EU:T:2005:125, pkt 74).
83 Tego rodzaju zasadnicze rozwiązanie nie oznacza jednak, że takie badanie jest wymagane w każdych okolicznościach. W związku z tym, że konkretna i indywidualna analiza, której co do zasady powinna dokonać instytucja w odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu, złożony na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, ma na celu umożliwienie danej instytucji zarówno oceny, w jakim zakresie zastosowanie znajduje wyjątek od prawa dostępu, jak i oceny możliwości udzielenia dostępu częściowego, tego typu analiza może bowiem nie być konieczna, gdy ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy jest oczywiste, że należy udzielić dostępu bądź go odmówić. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia w szczególności, gdy pewne dokumenty są albo w sposób oczywisty objęte w całości wyjątkiem od prawa dostępu, albo przeciwnie, ewidentnie dostępne w całości, albo też były już uprzednio przedmiotem konkretnej i indywidualnej oceny Komisji dokonanej w podobnych okolicznościach (wyrok z dnia 13 kwietnia 2005 r., Verein für Konsumenteninformation/Komisja, T‑2/03, EU:T:2005:125, pkt 75).
84 Tymczasem w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w zaskarżonej decyzji, z powodów wskazanych w pkt 29 powyżej, Komisja uznała, iż w przypadku ujawnienia żądanego dokumentu zagrożona byłaby realizacja celów omawianego audytu. Rozważania te zostały ponadto jasno przedstawione we wspomnianej decyzji.
85 Należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie oczywiste jest, iż konkretna i indywidualna ocena treści dokumentu, o którym mowa we wniosku, nie była konieczna, ponieważ był on objęty ogólnym domniemaniem, zgodnie z którym ujawnienie ustaleń i sprawozdań sporządzonych przez audytora wewnętrznego przed zatwierdzeniem związanych z nimi i wykonywanych przez niego środków może zaszkodzić celom audytów, których dotyczą.
86 Należy zatem oddalić argument skarżącej, wedle którego z zaskarżonej decyzji nie wynika, by Komisja przeprowadziła konkretną analizę żądanego dokumentu.
87 Po drugie, w zakresie, w jakim skarżąca zarzuca Komisji, że popełniła oczywisty błąd, uznając, iż interesy leżące u podstaw złożonego przez nią wniosku o udzielenie dostępu do żądanego dokumentu miały raczej charakter prywatny, należy stwierdzić, że Komisja słusznie podkreśla, iż składając wniosek o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą, w której zapadł wyrok z dnia 6 czerwca 2019 r., Bonnafous/EACEA (T‑614/17, niepublikowany, EU:T:2019:381), skarżąca wyraźnie przedstawiła takie względy o charakterze prywatnym w celu uzasadnienia swojego interesu w uzyskaniu dostępu do żądanego dokumentu.
88 We wspomnianym wniosku o połączenie skarżąca podniosła w szczególności, że „zapoznanie się z [żądanym dokumentem] powinno [umożliwić jej] potwierdzenie lub udokumentowanie kilku zarzutów, które podniosła w sprawie T‑614/17”.
89 Tymczasem indywidualnego interesu w uzyskaniu dostępu do dokumentu dotyczącego wnioskodawcy osobiście, na który może się on powołać, nie można uwzględnić jako nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu przepisów art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Wynika z tego, że obrona jego interesów w celu wniesienia skargi nie stanowi nadrzędnego interesu publicznego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu (zob. podobnie wyrok z dnia 24 maja 2011 r., NLG/Komisja, T‑109/05 i T‑444/05, EU:T:2011:235, pkt 148).
90 Ponadto należy po raz kolejny przypomnieć, że odmowa ujawnienia, z jaką spotkała się skarżąca, oraz ogólne domniemanie, zgodnie z którym ujawnienie żądanego dokumentu mogłoby zaszkodzić celom audytu będącego podstawą tej odmowy, mają charakter tymczasowy. Z samego charakteru tego domniemania wynika bowiem, że można się na nie powołać tylko wtedy, gdy służba audytu wewnętrznego Komisji nie zatwierdziła środków wykonawczych dotyczących żądanego dokumentu. Dlatego też odesłanie do wyroków z dnia 12 października 2000 r., JT’s Corporation/Komisja (T‑123/99, EU:T:2000:230, pkt 50), i z dnia 6 lipca 2006 r., Franchet i Byk/Komisja (T‑391/03 i T‑70/04, EU:T:2006:190, pkt 112), zawarte w replice na poparcie argumentu, wedle którego zaskarżona decyzja pozbawia obywateli możliwości kontrolowania zgodności z prawem wykonywania władzy publicznej, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.
91 A zatem w świetle powyższych rozważań należy uznać, że skarżąca nie przedstawiła żadnego argumentu mogącego wykazać, iż nadrzędny interes publiczny może uzasadniać ujawnienie żądanego w niniejszej sprawie dokumentu.
92 Należy zatem oddalić część czwartą zarzutu pierwszego, a wraz z nią ów zarzut w całości.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
93 Skarżąca podnosi, że ogólne domniemanie nieujawniania żądanego dokumentu, na którym opiera się zaskarżona decyzja, nie jest uzasadnione. Uważa ona, że nawet częściową odmowę udostępnienia tego dokumentu należy interpretować jako odmowę zbadania go w sposób konkretny i indywidualny, co stanowi oczywiste naruszenie zasady proporcjonalności.
94 Komisja kwestionuje tę argumentację.
95 W tym względzie wystarczy stwierdzić, że z tych samych powodów, które zostały wskazane w pkt 82–85 powyżej, Komisja nie była zobowiązana do przeprowadzenia w niniejszej sprawie konkretnej i indywidualnej analizy żądanego dokumentu.
96 W konsekwencji należy oddalić zarzut trzeci, a tym samym oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
97 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Laurence Bonnafous zostaje obciążona kosztami postępowania.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 26 marca 2020 r.
Podpisy