TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)
den 26 mars 2020 (*)
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Revisionsberättelse om EACEA:s personalresurser – Nekad tillgång – Undantag avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revision”
i mål T‑646/18,
Laurence Bonnafous, Bryssel (Belgien), företrädd av advokaterna A. Blot och S. Rodrigues,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av C. Ehrbar och K. Herrmann, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut C (2018) 6753 slutlig av den 9 oktober 2018 om avslag på sökandens ansökan om tillgång till den slutliga revisionsrapporten för år 2018 för personal vid Genomförandeorganet för utbildning, audiovisuella medier och kultur (EACEA) av den 21 januari 2018,
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen),
sammansatt av ordföranden H. Kanninen samt domarna N. Półtorak (referent) och M. Stancu,
justitiesekreterare: E. Coulon,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Sökanden, Laurence Bonnafous, var kontraktsanställd vid Genomförandeorganet för utbildning, audiovisuella medier och kultur (EACEA).
2 Den 30 juli 2018 sände sökanden ett e-postmeddelande till Europeiska kommissionens tjänst för internrevision för att enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43) ansöka om tillgång till en handling som den tjänstegrenen angav som ”Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency (Ares(2018) 361356)” (Slutlig revisionsrapport – Revision av kommissionens tjänst för internrevision om handhavande av EACEA:s personalresurser, nedan kallad den begärda handlingen).
3 Genom skrivelse av den 9 augusti 2018 nekade kommissionens tjänst för internrevision sökanden tillgång till den begärda handlingen. Avslaget grundades i huvudsak på undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, enligt vilket en unionsinstitution får vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande av handlingen kan undergräva skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Den ansåg nämligen att ett utlämnande av den begärda handlingen i detta skede skulle undergräva skyddet för syftet med de inspektioner, utredningar och revisioner som handlingen avsåg, eftersom det skulle hindra ett effektivt genomförande av rekommendationerna i handlingen och eftersom uppföljningsåtgärderna inte var helt avslutade.
4 Genom skrivelse av den 29 augusti 2018 ingav sökanden en bekräftande ansökan om tillgång till den begärda handlingen.
5 Genom e-postmeddelande av den 19 september 2018 informerade kommissionen sökanden om att den ursprungliga fristen för att besvara sökandens bekräftande ansökan om tillgång till handlingar skulle förlängas med 15 arbetsdagar och att en ny frist därför skulle fastställas i detta avseende, vilken skulle löpa ut den 10 oktober 2018.
6 Den 9 oktober 2018 antog kommissionen beslut C (2018) 6753 final (nedan kallat det angripna beslutet), genom vilket den avslog sökandens bekräftande ansökan om tillgång till handlingen. Kommissionen fann i huvudsak dels att det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, tolkad mot bakgrund av artikel 99.6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 2012, s. 1) (nedan kallad budgetförordningen), utgjorde hinder för att i förtid lämna ut en revisionsrapport som riskerade att äventyra revisionens hållbarhet och oberoende, dels att det inte fanns något övervägande allmänintresse som motiverade att undantaget inte skulle tillämpas.
Förfarandet och parternas yrkanden
7 Sökanden har, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 26 oktober 2018, väckt förevarande talan.
8 Genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli samma dag begärde sökanden att mål T‑614/17, Bonnafous/EACEA, skulle förenas med förevarande mål. Den 5 december 2018 motsatte sig kommissionen att de två målen förenades.
9 Den 21 december 2018 inkom sökanden med en ny bevisuppgift till tribunalens kansli.
10 Genom beslut av den 7 januari 2019 beslutade ordföranden på tribunalens tredje avdelning att inte förena förevarande mål med mål T‑614/17.
11 Kommissionen inkom med sin svarsinlaga till tribunalens kansli den 31 januari 2019.
12 Sökanden ingav repliken till tribunalens kansli den 7 mars 2019.
13 Kommissionen inkom med en duplik till tribunalens kansli den 17 april 2019.
14 I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades enligt artikel 27.5 i tribunalens rättegångsregler, förordnades referenten att tjänstgöra på tredje avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.
15 Eftersom någon begäran om muntlig förhandling inte hade inkommit från parterna inom den föreskrivna fristen beslutade tribunalen, som ansåg sig ha tillräckligt underlag för avgörandet genom handlingarna i målet, att i enlighet med artikel 106.3 i rättegångsreglerna avgöra målet utan att inleda den muntliga delen av förfarandet.
16 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
17 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
18 Till stöd för sin talan har sökanden åberopat tre grunder. Den första grunden avser ett gemensamt åsidosättande av artikel 15.3 FEUF, artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och förordning nr 1049/2001. Den andra grunden avser åsidosättande av den motiveringsskyldighet som följer av artikel 296 FEUF och artikel 41 i stadgan. Den tredje grunden avser slutligen åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
19 Tribunalen finner det lämpligt att börja med att pröva den andra grunden för talan.
Den andra grunden: åsidosättande av artikel 296 FEUF och artikel 41 i stadgan
20 Sökanden har hävdat att det omtvistade beslutet inte är tillräckligt motiverat. Hon har särskilt gjort gällande att identifieringen av riskerna anges i konditionalis och utan hänvisning till de specifika skäl som skulle göra det möjligt att definiera eller ens antyda riskerna. Sökanden har beklagat att den abstrakta motiveringen grundar sig på mycket vaga överväganden. Sökanden har vidare hävdat att det föreligger motsägelser mellan motiveringen av beslutet och innehållet i den skrivelse av den 19 september 2018 som kommissionens generalsekreterare tillställde henne för att motivera att svaret på sökandens bekräftande ansökan sköts upp. Enligt sökanden förklarades den förseningen av att det var nödvändigt att samla alla uppgifter som var nödvändiga för att besvara sökandens ansökan om tillgång till handlingar. Det finns emellertid inga spår av dessa omständigheter i beslutet. I repliken, och fortfarande i den andra grunden, har sökanden även gjort gällande att kommissionen under alla omständigheter har brustit i sin skyldighet enligt artikel 6.4 i förordning nr 1049/2001 att bistå och informera allmänheten.
21 Kommissionen har bestritt dessa argument.
22 Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF och artikel 41.2 c i stadgan vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se dom av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punkt 147 och där angiven rättspraxis).
23 Kravet på motivering ska bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda målet. Det fordras inte att samtliga relevanta sakförhållanden och rättsliga överväganden anges i motiveringen av en rättsakt, eftersom frågan huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte enbart ska bedömas mot bakgrund av motiveringens lydelse, utan även mot bakgrund av dess sammanhang samt alla rättsregler som reglerar det ifrågavarande området (se dom av den 29 september 2011, Elf Aquitaine/kommissionen, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, punkt 150 och där angiven rättspraxis). När det är fråga om en ansökan om tillgång till handlingar ska institutionen i fråga, när den avslår en sådan ansökan, i varje enskilt fall styrka att de begärda handlingarna, enligt de uppgifter som institutionen har tillgång till, verkligen omfattas av undantagen i förordning nr 1049/2001 (dom av den 10 september 2008, Williams/kommissionen, T-42/05, EU:T:2008:325, punkt 95, och dom av den 7 juli 2011, Valero Jordana/kommissionen, T-161/04, ej publicerad, EU:T:2011:337, punkt 49).
24 Det ankommer enligt rättspraxis på den institution som inte ger tillgång till en handling att lämna en motivering som gör det möjligt att förstå och kontrollera dels om den begärda handlingen verkligen berörs av det område som avses i det åberopade undantaget, dels huruvida det verkligen finns ett skyddsbehov avseende detta undantag (se dom av den 4 maj 2012, In ’t Veld/rådet, T-529/09, EU:T:2012:215, punkt 118 och där angiven rättspraxis).
25 Även om kommissionen är skyldig att ange de skäl som motiverar att ett av de undantag från rätten till tillgång till handlingar som föreskrivs i förordning nr 1049/2001 är tillämpligt, är den inte skyldig att lämna upplysningar som går utöver vad som är nödvändigt för att den som ansöker om tillgång ska förstå skälen till beslutet och för att tribunalen ska kunna utföra sin domstolsprövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2008, Terezakis/kommissionen, T-380/04, ej publicerad, EU:T:2008:19, punkt 119).
26 Det är mot bakgrund av dessa omständigheter som det ska avgöras huruvida kommissionen i förevarande fall har uppfyllt de krav som följer av artikel 296 FEUF och artikel 41 i stadgan.
27 Sökanden har för det första gjort gällande att de risker som kommissionen har hänvisat till för att motivera sitt beslut att inte lämna ut den begärda handlingen är rent hypotetiska i det angripna beslutet och inte har någon hänvisning till de specifika skäl som skulle göra det möjligt att definiera dem.
28 De skäl som ligger till grund för det angripna beslutet anges tydligt i beslutet.
29 I det angripna beslutet fann kommissionen nämligen, mot bakgrund av en allmän presumtion för sekretess, att ett eventuellt utlämnande av den begärda handlingen skulle kunna undergräva syftet med den aktuella revisionen. Kommissionen ansåg således att ett sådant utlämnande skulle kunna äventyra revisionens hållbarhet och oberoende, bland annat vad gäller vilka åtgärder som skulle vidtas och godkännandet av dem av dess enhet för internrevision. Den ansåg således att det förelåg en förutsebar risk för att det ömsesidiga förtroendet mellan EACEA och nämnda enhet skulle rubbas genom att den begärda handlingen lämnades ut, vilket skulle kunna inverka negativt på genomförandet av de relevanta rekommendationerna.
30 Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att kommissionen i det angripna beslutet tydligt redogjorde för de risker mot bakgrund av vilka den ansåg att syftet med den aktuella revisionen kunde hotas av att den begärda handlingen lämnades ut.
31 Det ska härvid preciseras att det i detta skede inte finns anledning att uttala sig om huruvida motiveringen i det angripna beslutet är välgrundad. Prövningen av om kommissionen har motiverat ett beslut och om motiveringen är tillräcklig rör beslutets formella lagenlighet. Denna prövning ska särskiljas från huruvida motiveringen är hållbar, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (se dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 67 och där angiven rättspraxis) den kommer i förevarande mål att utvecklas i samband med bedömningen av sökandens första grund.
32 Sökanden har för det andra gjort gällande att motiveringen i det angripna beslutet är alltför abstrakt, eftersom den grundar sig på mycket vaga överväganden.
33 Såsom framgår av sammanfattningen ovan i punkt 29, fann kommissionen i det angripna beslutet bland annat att förutom de risker som syftet med den aktuella revisionen skulle utsättas för om den begärda handlingen lämnades ut, hindrades ett sådant utlämnande även av den omständigheten att undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 skulle tolkas mot bakgrund av artikel 99.6 i budgetförordningen. Kommissionen har dessutom erinrat om att det är nödvändigt att skilja mellan administrativ verksamhet och lagstiftningsförfaranden, eftersom kravet på insyn visat sig vara mer uttalat för de sistnämnda, vilket sökanden inte har bestritt.
34 Det ska emellertid påpekas att de skäl som anges ovan i punkt 33 utgjorde en tillräcklig upplysning till sökanden för att hon skulle kunna veta om det angripna beslutet var välgrundat eller om det var behäftat med ett fel som gjorde det möjligt att ifrågasätta dess giltighet. På grundval av dessa skäl kunde sökanden nämligen förstå de specifika skälen till att kommissionen i förevarande fall ansåg att den begärda handlingen omfattades av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Det ska i detta avseende för övrigt konstateras att den av sökanden påstådda omöjligheten att anse att det fanns anledning att tolka nämnda undantag på detta sätt utgör kärnan i de argument som sökanden har utvecklat inom ramen för den första grunden. Det ska även konstateras att dessa skäl är tillräckliga för att tribunalen ska kunna pröva lagenligheten av det angripna beslutet.
35 Det kan därför inte bestridas att det angripna beslutet uppfyller de villkor som uppställs i rättspraxis, vilka det erinrats om ovan i punkterna 22–25. Sökandens argument att motiveringen i det angripna beslutet är för abstrakt kan således inte heller godtas.
36 Sökanden har för det tredje gjort gällande att skälen i det angripna beslutet inte motsvarar dem som angetts i ett e-postmeddelande som översändes till sökanden den 19 september 2018.
37 Det aktuella e-postmeddelandet hade emellertid endast till syfte att upplysa sökanden om att kommissionen inte kunde besvara sökandens bekräftande ansökan om tillgång till den begärda handlingen inom den ursprungligen fastställda fristen. Detta e-postmeddelande syftade således inte till att ange skälen till att ansökan i förevarande fall skulle avslås.
38 Härav följer att detta argument från sökanden inte kan påverka bedömningen att motiveringen i det angripna beslutet är tillräcklig. Argumentet kan av detta skäl inte godtas.
39 För det fjärde har sökanden i repliken gjort gällande att kommissionen har åsidosatt sin skyldighet att bistå och informera allmänheten enligt artikel 6.4 i förordning nr 1049/2001.
40 Tribunalen erinrar om att det i artikel 6.4 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att ”[i]nstitutionerna ska bistå och informera medborgarna om de närmare bestämmelserna för inlämnande av ansökningar om tillgång till handlingar”.
41 Tribunalen konstaterar att sökanden inte har anfört någon omständighet som kan styrka att kommissionen i förevarande fall har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.4 i förordning nr 1049/2001. sökanden har inte heller anfört att den påstått bristande motiveringen i det angripna beslutet utgör ett sådant åsidosättande av den bistånds- och informationsskyldighet som föreskrivs i denna bestämmelse.
42 Såsom redan har påpekats ovan i punkterna 2–6, ansökte sökanden först om att få tillgång till den begärda handlingen genom att skicka ett e-postmeddelande till kommissionens tjänst för internrevision den 30 juli 2018. Denna besvarade e-postmeddelandet i vederbörlig ordning genom skrivelse av den 9 augusti 2018. Sökanden bestred därefter den bedömning som nämnda tjänst hade gjort genom att inge en bekräftande ansökan om tillgång till handlingar den 29 augusti 2018. Kommissionen besvarade denna bekräftande ansökan om tillgång i vederbörlig ordning genom att anta det angripna beslutet den 9 oktober 2018, efter att den 19 september 2018 ha informerat sökanden om att tidsfristen för att besvara ansökan skulle förlängas med 15 dagar.
43 Det ska även påpekas att sökanden inte har bestritt att det förfarande som ledde till att det angripna beslutet antogs var korrekt. Det framgår för övrigt av det ovan anförda att sökanden var tillräckligt informerad om hur en ansökan om tillgång till handlingar ska ges in för att kunna inge den omtvistade ansökan om tillgång till handlingar. Det är för övrigt fastställt att kommissionen besvarade frågorna skyndsamt.
44 Tribunalen konstaterar att det saknas uppgifter i sökandens argument som kan styrka att kommissionen har åsidosatt sin biståndsskyldighet enligt artikel 6.4 i förordning nr 1049/2001 eller att ett sådant åsidosättande kan påverka det angripna beslutets lagenlighet. Sökanden har inte heller anfört någon omständighet som kan förklara sambandet mellan det påstådda fördragsbrottet och motiveringen av detta beslut, vilket emellertid är föremålet för förevarande grund.
45 Sökandens argument att kommissionen har åsidosatt den skyldighet att bistå och informera allmänheten som följer av artikel 6.4 i förordning nr 1049/2001 kan således inte godtas. Den kan därför inte vinna bifall.
46 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser någon del av den andra grunden.
Den första grunden: åsidosättande av artikel 15.3 FEUF, artikel 42 i stadgan och förordning nr 1049/2001
47 Sökanden har i huvudsak gjort gällande att kommissionen gjorde fel när den i det angripna beslutet inte lämnade ut den begärda handlingen med hänvisning till undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Grunden kan delas upp i fyra delar.
48 Som första delgrund har sökanden gjort gällande att den revision i samband med vilken den begärda handlingen upprättades var avslutad när sökanden begärde att få tillgång till den. Själva rubriken i handlingen ”IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency (Ares (2018) 361356)” och övervägandena i det angripna beslutet, enligt vilka ”[EACEA] på grundval av den slutliga revisionsrapporten har gått med på att genomföra de föreslagna rekommendationerna” visar att den aktuella revisionen var avslutad. För övrigt stöder handlingen med rubriken ”HR Annual Plan” (den årliga personalplanen), som EACEA själv utarbetat, dessa påståenden genom att det däri föreskrivs korrigerande åtgärder som visar att den slutliga fasen av revisionen uppnåtts. Det framgår dessutom av den sistnämnda handlingen att sju av de åtgärder som föreslagits i den begärda handlingen genomförts fullt ut, medan det skulle vara rimligt att anta att de två sista åtgärderna som föreslogs i den begärda handlingen genomförts fullt ut, eftersom de redan hade genomförts till 70 respektive 80 procent vid utarbetandet av handlingen med rubriken ”HR Annual Plan”. Sökanden har i replikskedet anfört att tio större åtgärder genomförts fullständigt på grundval av rekommendationerna i revisionsrapporten. Till stöd för detta resonemang upprättade kommissionen en sammanfattning av EACEA:s genomförande av de åtgärder som vidtagits. Kommissionen har emellertid hävdat att eftersom det undantag som föreskrivs i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 kan åberopas för att inte ge tillgång till en handling endast om ett utlämnande skulle kunna äventyra syftet med en revision, undantaget är inte tillämpligt i förevarande fall på grund av att den aktuella revisionen är avslutad. Det skulle under alla omständigheter vara oacceptabelt att låta en osäker, framtida och avlägsen omständighet vara beroende av tillgången till den begärda handlingen.
49 I den andra delgrunden har sökanden gjort gällande att kommissionens argument att det är lämpligt att invänta att rekommendationerna i den begärda handlingen rangordnas av kommissionen, efter att EACEA genomfört dem, innan de får lämnas ut till allmänheten, strider mot både det eftersträvade syftet med förordning nr 1049/2001 och rätten till insyn enligt artikel 15 FEUF och artikel 42 i stadgan. Tribunalen har för övrigt redan konstaterat detta i dom av den 9 juni 2010, Éditions Jacob/kommissionen (T-237/05, EU:T:2010:224). Sökanden har gjort gällande att den allmänna räckvidd som kommissionen gett begreppet syftet med utredningar följer av kommissionens neutrala tolkning av rätten till insyn som inte kan godtas. Dessutom anser sökanden att det inte systematiskt går att sluta sig till att vissa allmänna presumtionsregler kan åberopas i varje undersöknings- eller revisionsförfarande, eftersom undantagen från principen om öppenhet ska tolkas restriktivt och begränsas till att det aktuella förfarandet är specifikt, som framgår av punkt 123 i domen av den 9 juni 2010, Éditions Jacob/kommissionen (T-237/05, EU:T:2010:224).
50 I den tredje delgrunden har sökanden gjort gällande att en bestämmelse i sekundärrätten inte utan motivering kan inskränka en grundläggande rättighet vars rättsliga värde är likvärdigt med primärrättens rättsliga värde. Kommissionens argument att undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 bör tolkas mot bakgrund av artikel 99.6 i budgetförordningen, i vilken det föreskrivs att ”internrevisorns rapporter och slutsatser ska vara tillgängliga för allmänheten först när internrevisorn har godkänt de åtgärder som vidtagits för att genomföra dem” bör inte godtas. Sökanden har i replikskedet påpekat att undantaget ska kunna tolkas på ett sätt som överensstämmer med artikel 99.6 i budgetförordningen. Sökanden anser emellertid att den omständigheten att en sådan sekretesskyldighet kan åberopas i förevarande fall inte kunde befria kommissionen från att göra en konkret och individuell prövning av den begärda handlingen, eftersom kommissionen när den handlingen var färdigställd inte hade fog för att tillämpa undantaget i sistnämnda bestämmelse eller en allmän presumtion om skydd för revisioner.
51 I den fjärde delgrunden har sökanden gjort gällande att det angripna beslutet inte uppfyller kravet på att det ska föreligga en risk som rimligen kan förutses. Risken för att den aktuella utredningens hållbarhet och oberoende undergrävs har nämligen endast formulerats rent hypotetiskt. Däremot har det inte visats att det är nödvändigt att tillämpa det aktuella undantaget eller att tillämpa undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 på den begärda handlingen i dess helhet. En allmän presumtionsregel med innebörden att handlingar inte får lämnas ut kan således inte åberopas för att motivera nämnda beslut. Mot bakgrund av dessa överväganden anser sökanden att det i förevarande mål inte fanns anledning att göra gällande att det förelåg ett övervägande allmänintresse för att lämna ut nämnda handling. Kommissionen har emellertid, under alla omständigheter och i andra hand, gjort gällande att beslutet bygger på en uppenbart oriktig bedömning. Sökanden anser nämligen att det var fel att anse att hennes argument för att få tillgång till denna handling ”snarare är av privat natur”. Kommissionen borde emellertid ha angett vilka dessa privata överväganden var och undersökt huruvida åberopandet av allmänna principer om öppenhet var tillräckligt för att utesluta behovet av skydd för denna handling.
52 Kommissionen har bestritt dessa argument.
53 Den första, den andra och den tredje delgrunden bör först prövas tillsammans och därefter bör den fjärde delgrunden prövas.
Den första, den andra och den tredje delgrunden
54 När det inledningsvis gäller allmänhetens rätt till tillgång till unionsinstitutionernas handlingar. föreskrivs i artikel 42 i stadgan att ”[v]arje unionsmedborgare eller varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt stadgeenliga säte i en medlemsstat ska ha rätt till tillgång till unionens institutioners, organ och byråers handlingar, oberoende av medium”. Det framgår även av artikel 15.3 första meningen FEUF att ”[v]arje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt stadgeenliga säte i en medlemsstat ska ha rätt till tillgång till unionens institutioners, organs och byråers handlingar, oberoende av medium”.
55 Samtidigt är syftet med förordning nr 1049/2001, som antagits med stöd av artikel 255.2 EG, såsom framgår av dess artikel 1, jämförd med skäl 4, att ge allmänheten största möjliga tillgång till institutionernas handlingar (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 40).
56 Det ska emellertid erinras om att rätten till tillgång till handlingar under särskilda omständigheter kan begränsas. Det föreskrivs bland annat i artikel 15.3 FEUF att ”[d]e allmänna principerna och gränserna för rätten till tillgång till handlingar, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, ska fastställas av Europaparlamentet och rådet genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet”. Det framgår således tydligt av dess lydelse att dessa gränser kan fastställas genom förordningar.
57 I artikel 4 i förordning 1049/2001 föreskrivs ett antal undantagsbestämmelser som ger institutionerna rätt att inte ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva något av de intressen som skyddas genom denna artikel (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet, T-540/15, EU:T:2018:167, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
58 I rättspraxis har det för övrigt erinrats om att rätten till tillgång till handlingar är föremål för vissa begränsningar som grundar sig på hänsyn till allmänna eller privata intressen, samtidigt som det preciseras att sådana undantag ska tolkas och tillämpas restriktivt, eftersom de utgör en avvikelse från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar (dom av den 1 februari 2007, Sison/rådet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punkterna 62 och 63).
59 Ett av undantagen från rätten till tillgång till handlingar är det som anges i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, enligt vilken institutionerna ska avslå att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet.
60 De undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, bland annat i artikel 4.2, grundar sig på en avvägning mellan de intressen som står mot varandra i en viss situation, det vill säga å ena sidan intressen som gynnas av ett utlämnande av de berörda handlingarna och å andra sidan intressen som hotas av utlämnandet. Vilket beslut som fattas med anledning av en ansökan om tillgång till handlingar beror på vilket intresse som anses väga tyngst i det enskilda fallet (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen, C‑514/11 P och C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punkt 42).
61 När en ansökan görs hos en institution om att en handling ska lämnas ut, är institutionen skyldig att, i varje enskilt fall, bedöma huruvida den handlingen omfattas av de undantag från allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet, C‑39/05 P och C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punkt 35).
62 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen i detta mål ska ta ställning till frågan huruvida det, såsom kommissionen har gjort gällande, var motiverat att avslå sökandens ansökan om tillgång till den begärda handlingen med stöd av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, tolkad mot bakgrund av artikel 99.6 i budgetförordningen, huvudsakligen på grund av att det fanns en förutsebar risk för att ett utlämnande av handlingen skulle undergräva syftet med den aktuella revisionen genom att undergräva genomförandet av EACEA:s rekommendationer.
63 Det framgår i huvudsak av sökandens argument att hon har bestritt att undantaget enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och tolkningen av det mot bakgrund av artikel 99.6 i budgetförordningen ska tillämpas på den begärda handlingen, med motiveringen att den revision i vilken handlingen upprättades hade avslutats när sökanden ingav sin ansökan om tillgång till nämnda handling. Enligt sökanden skulle det strida mot syftet med förordning nr 1049/2001 och mot principen om insyn att invänta att rekommendationerna i en slutlig revisionsrapport genomfördes innan de handlingar som hänför sig till denna kan lämnas ut utan fruktan för att de syften som eftersträvas med revisionen undergrävs.
64 Vad för det första gäller det skede i vilket revisionen i fråga befann sig när det angripna beslutet antogs, erinrar tribunalen om att den begärda handlingen är en slutlig rapport från kommissionens tjänst för internrevision som ingår i den administrativa akten avseende en revision av personaladministrationen inom EACEA.
65 Tribunalen konstaterar inledningsvis att förevarande fall skiljer sig från det mål som avgjordes genom domen av den 12 maj 2015, Technion och Technion Research & Development Foundation/kommissionen (T-480/11, EU:T:2015:272), som kommissionen bland annat har åberopat som exempel i det angripna beslutet. Tribunalen fann nämligen i punkt 66 i denna dom att ”att när det [aktuella] beslutet antogs hade rapporten varigenom revisionen avslutas ännu inte antagits. Ytterligare utredningsåtgärder med koppling till den aktuella revisionen var således möjliga och kunde komma att vidtas”. Det är emellertid utrett att slutrapporten i förevarande fall hade antagits när det angripna beslutet antogs.
66 Såsom framgår av handlingarna i målet, bland annat av den sammanställning som upprättats genom sökandens försorg, tillämpades endast vissa rekommendationer i den begärda handlingen av den 24 oktober 2018, vilket innebär att samtliga rekommendationer i denna handling ännu inte hade tillämpats när det angripna beslutet antogs.
67 Det framgår således av det ovan anförda att även om den slutrapport genom vilken revisionsförfarandet avslutades hade antagits när ansökan om tillgång till de omtvistade handlingarna ingavs, pågick likväl åtgärder för genomförande av det revisionsförfarandet när det angripna beslutet antogs.
68 Till den del sökanden för det andra har gjort gällande att det strider mot både syftet med förordning nr 1049/2001 och rätten till öppenhet enligt artikel 15 FEUF och artikel 42 i stadgan att invänta att rekommendationerna i den begärda handlingen ska klassificeras av kommissionen innan utlämnande till allmänheten tillåts, konstaterar tribunalen följande.
69 I det angripna beslutet ansåg kommissionen bland annat att undantaget från rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 skulle tolkas mot bakgrund av artikel 99.6 i budgetförordningen. Det ska under alla omständigheter påpekas att Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014, beslut nr 541/2014/EU och om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 2018, s. 1), enligt artikel 281.1 i denna upphävs finansförordningen från och med den 2 augusti 2018, i artikel 118.9 innehåller en bestämmelse, i vilken artikel 99.6 i budgetförordningen i sak upprepas.
70 I artikel 99.6 i budgetförordningen föreskrivs att ”internrevisorns rapporter och slutsatser samt institutionens rapport ska vara tillgängliga för allmänheten först när internrevisorn har godkänt de åtgärder som vidtagits för att genomföra dem”.
71 Det kan även konstateras att förordning nr 1049/2001 och budgetförordningen har olika syften. Syftet med förordning nr 1049/2001 är att i största möjliga utsträckning underlätta utövandet av rätten till tillgång till handlingar och att främja goda förvaltningsrutiner (dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 109). Budgetförordningen syftar för sin del till att fastställa de finansiella reglerna för unionens allmänna budget. Närmare bestämt anges i kapitel 9 i densamma de uppgifter och konkreta metoder som är tillämpliga på den internrevisor som varje unionsinstitution ska ha.
72 Det ska samtidigt påpekas att förordning nr 1049/2001 och budgetförordningen inte innehåller några uttryckliga bestämmelser om vilken förordning som har företräde. Det följer emellertid av fast rättspraxis att det i princip inte kan uteslutas att de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 tolkas mot bakgrund av vissa specifika unionsrättsliga bestämmelser. I ett sådant fall ska således tillämpningen av var och en av dessa förordningar säkerställas på ett sätt som är förenligt med tillämpningen av den andra förordningen och som möjliggör en enhetlig tillämpning av dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 123; den 29 januari 2013, Cosepuri/Efsa, T-339/10 och T-532/10, EU:T:2013:38, punkt 85, och dom av den 21 september 2016, Secolux/kommissionen, T-363/14, EU:T:2016:521, punkt 43).
73 Syftet med artikel 99.6 i budgetförordningen är emellertid att begränsa tillgången till internrevisorns rapporter och slutsatser, genom att se till att handlingarna inte lämnas ut till allmänheten till dess att åtgärderna för genomförande har godkänts. Mot denna bakgrund skulle det kunna äventyra den balans som unionslagstiftaren velat säkerställa i budgetförordningen mellan allmänhetens rätt att få största möjliga tillgång till institutionernas handlingar och möjligheten för internrevisorn att genomföra revisionen om det med stöd av förordning nr 1049/2001 gavs en allmän tillgång till rapporter från internrevisorn, vars genomförandeåtgärder ännu inte har godkänts.
74 För att tolka undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska en allmän presumtion tillämpas enligt vilken ett utlämnande av internrevisorns slutsatser och rapporter före godkännande av genomförandeåtgärderna kan skada revisionens syften (se för ett liknande resonemang dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punkt 123, av den 29 januari 2013, Cosepuri/EFSA, T-339/10 och T-532/10, EU:T:2013:38, punkt 85, och av den 21 september 2016, Secolux/kommissionen, T-363/14, EU:T:2016:521, punkt 43), eftersom den skadepresumtionen inte utesluter att de berörda har möjlighet att visa bland annat att en viss handling som begärs utlämnad inte omfattas av presumtionen (se för ett liknande resonemang dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punkt 100 och där angiven rättspraxis).
75 Det ska under alla omständigheter preciseras att den omständigheten att handlingar hänförliga till en internrevision omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, i den mån internrevisorn inte har godkänt åtgärderna för att genomföra den aktuella revisionen, endast leder till att allmänhetens grundläggande rätt till tillgång till handlingar begränsas i två avseenden.
76 Tolkningen avser nämligen, bland verksamheterna för inspektion, utredning och revision, endast den specifika kategorin revisioner som utförs av internrevisorn. Den är å andra sidan begränsad i tiden, eftersom den ger unionsinstitutionerna möjlighet att vägra tillgång till rapporter och slutsatser avseende sådana internrevisioner endast tills internrevisorn har godkänt de åtgärder som vidtagits för att genomföra dem. Undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, såsom det tolkats mot bakgrund av artikel 99.6 i budgetförordningen, är med andra ord begränsat till tidsåtgången för det förfarande vid vars slut internrevisorn godkänner uppföljningen av sådana rapporter.
77 Mot bakgrund av det ovan anförda och med hänsyn till att det är nödvändigt att säkerställa en enhetlig tillämpning av förordning nr 1049/2001 och budgetförordningen, gjorde sökanden en oriktig bedömning när hon påstod att kommissionen gjorde en neutraliserande tolkning av rätten till insyn genom att neka sökanden tillgång till den begärda handlingen, eftersom internrevisorn ännu inte hade godkänt följderna av den aktuella revisionen.
78 För det tredje, i den mån sökanden har gjort gällande att undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 inte var tillämpligt i förevarande fall, eftersom utlämnandet av den begärda handlingen inte kunde äventyra syftet med den aktuella revisionen på grund av hur avslutad revisionen var, erinrar tribunalen, såsom konstaterats i punkt 66 ovan, om att samtliga rekommendationer i den handlingen ännu inte hade tillämpats när det angripna beslutet antogs.
79 Det ska i detta hänseende preciseras att när domen av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen (T-391/03 och T-70/04, EU:T:2006:190) meddelades, vilken sökanden har åberopat i sina inlagor, hade de relevanta bestämmelserna i finansförordningen om tillgång till handlingar under ett internt revisionsförfarande ännu inte trätt i kraft. Den då gällande versionen av budgetförordningen innehöll inte några bestämmelser som begränsade allmänhetens tillgång till revisionsrapporter. Sedan artikel 99.6 i budgetförordningen i versionen av år 2012 trätt i kraft måste bestämmelserna i den med nödvändighet beaktas, för att bedöma om det angripna beslutet är lagenligt av de skäl som angetts ovan i punkterna 68–77. De aktuella genomförandeåtgärderna kan därför inte anses vara en osäker, framtida och avlägsen omständighet som tillgång till den begärda handlingen i den mening som avses i den rättspraxis som sökanden har angett ska göras beroende av.
80 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första, andra och tredje del.
Den fjärde delgrunden
81 Sökanden har för det första gjort gällande att det inte framgår av det angripna beslutet att kommissionen gjorde en konkret prövning av den begärda handlingen innan den drog slutsatsen att den var ”konfidentiell”. Sökanden har för det andra gjort gällande att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den ansåg att sökanden hade ett privat intresse av att få den begärda handlingen utlämnad.
82 Tribunalen har för det första erinrat om att en institution som mottar en ansökan som grundas på förordning nr 1049/2001 i princip är skyldig att göra en konkret och individuell bedömning av innehållet i de handlingar som avses i den (dom av den 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/kommissionen, T-2/03, EU:T:2005:125, punkt 74).
83 Denna principiella lösning innebär emellertid inte att en sådan prövning krävs i alla situationer. Den konkreta och individuella prövning som institutionen i princip måste göra som svar på en ansökan om tillgång till handlingar, som har ingetts på grundval av förordning nr 1049/2001, syftar till att möjliggöra för den aktuella institutionen att bedöma dels i vilken mån undantaget från rätten till tillgång till handlingar är tillämpligt, dels möjligheten att ge tillgång till delar av handlingarna. Det kan vara så att prövningen inte är nödvändig när det, på grund av särskilda omständigheter i det aktuella fallet, är uppenbart att tillgång till handlingarna inte ska ges, eller tvärtom ska ges. Så kan vara fallet särskilt när vissa handlingar i sin helhet uppenbarligen omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar eller, tvärtom, uppenbarligen ska utlämnas i sin helhet eller, slutligen, redan har varit föremål för en konkret och individuell bedömning av kommissionen under liknande omständigheter (dom av den 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/kommissionen, T-2/03, EU:T:2005:125, punkt 75).
84 I förevarande fall är det utrett att kommissionen, i det angripna beslutet och av de skäl som anges ovan i punkt 29, ansåg att syftet med den aktuella revisionen skulle utsättas för hot om den begärda handlingen lämnades ut. Dessa överväganden har för övrigt klart angetts i nämnda beslut.
85 Tribunalen konstaterar således att det i förevarande fall är uppenbart att en konkret och individuell bedömning av innehållet i den handling som avses i ansökan det inte är nödvändig, eftersom handlingen omfattades av en allmän presumtionsregel enligt vilken utlämnande av internrevisorns slutsatser och rapporter, före godkännandet av åtgärder för genomförande, kan skada syftet med de revisioner som de hänför sig till.
86 Sökandens argument att det inte framgår av det angripna beslutet att kommissionen har gjort en konkret prövning av den begärda handlingen kan således inte godtas.
87 Vad för det andra gäller sökandens påstående att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning när den ansåg att de intressen som låg till grund för ansökan om tillgång till den begärda handlingen snarare var av privat natur, konstaterar tribunalen att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den påpekade att sökanden, när hon begärde att förevarande mål skulle förenas med det mål som avgjordes genom domen av den 6 juni 2019, Bonnafous/EACEA (T-614/17, ej publicerad, EU:T:2019:381), uttryckligen anförde sådana privata skäl för att motivera sitt intresse av att få tillgång till den begärda handlingen.
88 I den aktuella begäran om förening av målen gjorde sökanden bland annat gällande att ”[den begärda handlingen] borde således göra det möjligt för [sökanden] att bekräfta och/eller dokumentera flera av de anmärkningar som anförts i mål T‑614/17”.
89 Det särskilda intresse som den som ansöker om tillgång till en handling som rör honom personligen kan göra gällande kan inte betraktas som ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Härav följer att försvaret av sina intressen av att väcka talan inte utgör ett övervägande allmänintresse i den mening som avses i ovannämnda bestämmelse (se för ett liknande resonemang dom av den 24 maj 2011, NLG/kommissionen, T-109/05 och T-444/05, EU:T:2011:235, punkt 148).
90 Det ska dessutom återigen erinras om att beslutet att inte lämna ut de handlingar som sökanden begärt och den allmänna presumtionsregeln att ett utlämnande av den begärda handlingen kan skada syftet med den aktuella revisionen, vilken ligger till grund för avslaget, är preliminära. Det följer nämligen av nämnda presumtions egenskaper att den endast kan göras gällande när kommissionens tjänst för internrevision inte har godkänt åtgärderna för att genomföra den begärda handlingen. Därför är hänvisningen till dom av den 12 oktober 2000, JT’s Corporation/kommissionen (T-123/99, EU:T:2000:230, punkt 50), och dom av den 6 juli 2006, Franchet och Byk/kommissionen (T-391/03 och T-70/04, EU:T:2006:190, punkt 112), som återfinns i repliken till stöd för argumentet att det angripna beslutet fråntar medborgarna möjligheten att kontrollera att den offentliga makten utövas lagenligt, inte relevant i förevarande mål.
91 Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att sökanden inte har anfört något argument som kan styrka ett övervägande allmänintresse av att den begärda handlingen lämnas ut.
92 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den fjärde delgrunden och därmed inte avseende den första grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
93 Sökanden har gjort gällande att den allmänna presumtionsregeln för att den begärda handlingen inte ska lämnas ut, vilken ligger till grund för det angripna beslutet, inte är motiverad. Sökanden anser att vägran att lämna ut denna handling, om än delvis, ska tolkas som en vägran att göra en konkret och individuell prövning av denna handling, vilket utgör ett uppenbart åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
94 Kommissionen har bestritt de argumenten.
95 Det är härvid tillräckligt att slå fast att kommissionen, av samma skäl som anges i punkterna 82–85 ovan, i förevarande mål inte var skyldig att göra en konkret och individuell prövning av den begärda handlingen.
96 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden. Talan ska därmed ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
97 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Laurence Bonnafous ska ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 26 mars 2020.
Underskrifter