Sag T-233/22
Ekaterina Islentyeva
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Første Udvidede Afdeling) af 20. december 2023
»Annullationssøgsmål – den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet på baggrund af Ruslands handlinger, der destabiliserer situationen i Ukraine – forbud for alle ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, mod at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område – artikel 4e i afgørelse 2014/512/FUSP – Rettens manglende kompetence – artikel 3d i forordning (EU) nr. 833/2014 – manglende søgsmålskompetence – afvisning«
1. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – afgørelse, som indebærer lukning af Unionens luftrum for visse kategorier af luftfartøjer – domstolskontrol med lovligheden – rækkevidde – artikel 4e i afgørelse 2014/512/FUSP – almengyldige foranstaltninger – ikke omfattet
(Art. 275, stk. 2, TEUF; Rådets afgørelse 2014/512/FUSP, art. 4e)
(jf. præmis 20-24, 26-28 og 30)
2. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – retsakter, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger og vedrører sagsøgeren direkte – umiddelbart berørt – kriterier – restriktive foranstaltninger på baggrund af situationen i Ukraine – retsakt, der forbyder alle ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område – sag anlagt af en russisk statsborger med privat pilotcertifikat, som ikke har økonomisk eller finansiel kontrol over et luftfartøj, der ikke er registreret i Rusland – afvisning
(Art. 263, stk. 4, TEUF; Rådets forordning nr. 833/2014, art. 3d, stk. 1)
(jf. præmis 39, 42-48 og 50-54)
Resumé
Sagsøgeren, der har både luxembourgsk og russisk statsborgerskab, var indehaver af et privat pilotcertifikat udstedt af Storhertugdømmet Luxembourgs direktorat for civil luftfart (herefter »direktoratet for civil luftfart«). Med henblik på at gennemføre sine flyvninger på Den Europæiske Unions område anvendte hun luftfartøjer, der tilhørte en luxembourgsk sammenslutning med hjemsted i Luxembourg-Findel lufthavn (Luxembourg).
Efter Den Russiske Føderations aggression mod Ukraine i begyndelsen af 2022 indførte Unionen en række restriktive foranstaltninger på baggrund af denne situation, herunder afgørelse 2022/335 (1) (herefter »den anfægtede afgørelse«) og forordning 2022/334 (2) (herefter »den anfægtede forordning«).
Disse retsakter forbyder bl.a. ethvert luftfartøj, der opereres af russiske luftfartsselskaber, alle russisk registrerede luftfartøjer eller alle ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område (3).
Europa-Kommissionen og Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur præciserede efterfølgende, at det forbud, der er indført ved disse retsakter, omfatter personer med russisk statsborgerskab, som flyver privat, eftersom de nævnte personer kontrollerer flyet i deres egenskab af pilot. Direktoratet for civil luftfart præciserede ligeledes, at udtrykket »kontrol«, der anvendes i disse retsakter, skal fortolkes bredt, hvilket omfatter faktisk og materiel kontrol med et luftfartøj og ikke blot en økonomisk og finansiel kontrol.
Da sagsøgeren mente at have lidt skade som følge af disse retsakter, anlagde hun sag med påstand om dels annullation af den anfægtede forordning, for så vidt som den indsætter artikel 3d i forordning nr. 833/2014, og annullation af den anfægtede afgørelse, for så vidt som den indsætter artikel 4e i afgørelse 2014/512, dels anerkendelse af retten til at anvende sit private pilotcertifikat og til at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område.
Retten fandt i sin dom, at det omhandlede forbud ikke finder anvendelse på en russisk persons »kontrol« med et fly som pilot på dette fly, således som sagsøgeren havde gjort gældende. En sådan fortolkning medfører imidlertid, at sagsøgeren ikke har søgsmålskompetence i forhold til den anfægtede forordning, og at påstanden om annullation af den nævnte forordning derfor skulle afvises. De øvrige påstande, som sagsøgeren havde nedlagt, blev afvist som følge af Rettens manglende kompetence til at træffe afgørelse herom.
Rettens bemærkninger
For det første erklærede Retten at savne kompetence til at træffe afgørelse om påstanden om, at den skulle anerkende, at sagsøgeren havde ret til at anvende sit private pilotcertifikat og til at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område, for så vidt som Retten i forbindelse med legalitetskontrollen i henhold til artikel 263 TEUF ikke har kompetence til at afsige deklaratoriske eller bekræftende domme.
For det andet erklærede Retten ligeledes at savne kompetence til at træffe afgørelse om påstanden om annullation af den anfægtede afgørelse, for så vidt som det i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 24, stk. 1, andet afsnit, sidste punktum, TEU, sammenholdt med artikel 275, stk. 2, TEUF og Domstolens praksis (4), er den individuelle karakter af de retsakter, der er vedtaget på grundlag af bestemmelserne vedrørende FUSP, der giver adgang til Unionens retsinstanser.
I det foreliggende tilfælde vedrører de forbudsforanstaltninger, der er fastsat i artikel 4e i afgørelse 2014/512, luftfartøjer, der opereres af russiske luftfartsselskaber, alle russisk registrerede luftfartøjer eller alle ikkerussisk registrerede luftfartøjer, som ejes eller chartres eller på anden måde kontrolleres af russiske fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer. Disse foranstaltninger finder således anvendelse på alle luftfartøjer, der opfylder disse objektive kriterier, og udgør derfor ikke restriktive foranstaltninger over for identificerede fysiske eller juridiske personer som omhandlet i artikel 275, stk. 2, TEUF, men almengyldige foranstaltninger. Under disse omstændigheder har Retten ikke kompetence til at efterprøve gyldigheden heraf.
For det tredje afviste Retten søgsmålet, for så vidt som der var nedlagt påstand om annullation af den anfægtede forordning, idet sagsøgeren ikke havde kompetence til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af denne retsakt.
I overensstemmelse med artikel 263, stk. 4, TEUF skal en fysisk person for at kunne anlægge sag til prøvelse af en foranstaltning være umiddelbart berørt af denne, idet denne betingelse bl.a. kræver, at den anfægtede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på denne persons retsstilling.
I den foreliggende sag foretog Retten med henblik på at afgøre, om appellanten er umiddelbart berørt af de omhandlede restriktive foranstaltninger, en fortolkning af begrebet luftfartøj, der »på anden måde kontrolleres«, som delvist fastlægger anvendelsesområdet for artikel 3d, stk. 1, i forordning nr. 833/2014 ved at følge den fortolkningsmetode, der er fastsat i retspraksis (5).
I denne henseende bemærkedes, at selv om en ordlydsfortolkning af dette begreb kan føre til, at det omfatter en »teknisk eller operationel« kontrol, således at forbuddet kan vedrøre et luftfartøj, der betjenes af en russisk fysisk person, skal det efter en kontekstuel og teleologisk fortolkning af dette begreb lægges til grund, at det kun omfatter en kontrol af økonomisk eller finansiel karakter.
I første række indgår begrebet luftfartøj, der »på anden måde kontrolleres« i den økonomiske og finansielle sammenhæng, som vedtagelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger indgår i. For det første ændrer den anfægtede forordning nr. 833/2014, som fastsætter sektorspecifikke restriktive foranstaltninger af økonomisk art. For det andet ligger udtrykket »på anden måde kontrolleres« i forlængelse af ordene »ejes« og »chartres«, som er udtryk, der betegner begreber, der er relevante ud fra et økonomisk eller finansielt synspunkt. For det tredje anvendes begrebet »kontrol« i økonomisk eller finansiel forstand i forbindelse med andre bestemmelser i forordning nr. 833/2014.
I anden række er det formål, der forfølges med den anfægtede forordning, bl.a. at lægge det størst mulige pres på de russiske myndigheder, for at disse kan bringe deres tiltag over for Ukraine til ophør. Restriktionerne over for luftfartøjer, der ikke er indregistreret i Rusland, og som ejes, chartres eller på anden vis kontrolleres økonomisk eller finansielt, påvirker således den russiske luftfartssektor økonomisk og bidrager dermed til at nå dette mål.
Overholdelsen af proportionalitetsprincippet fører desuden til den antagelse, at et forbud mod at lande på, lette fra eller overflyve Unionens område, som finder anvendelse på ethvert luftfartøj, der på et »teknisk eller operationelt plan« kontrolleres af en russisk statsborger, for så vidt som det omfatter russiske statsborgere, der er indehavere af et privat pilotcertifikat, er åbenbart uegnet i forhold til formålet om at lægge et sådant pres på de russiske myndigheder.
Begrebet luftfartøj, der ikke er registreret i Rusland, og som »på anden måde kontrolleres« af en russisk fysisk eller juridisk person, begrænser sig således til at omfatte ethvert luftfartøj, der ikke er registreret i Rusland, og som er økonomisk eller finansielt kontrolleret af en sådan person.
Da sagsøgeren i hovedsagen ikke befinder sig i denne situation, er hun ikke umiddelbart berørt af forbuddet i artikel 3d i forordning nr. 833/2014, som ændret.