Asunto T‑233/22
Ekaterina Islentyeva
contra
Consejo de la Unión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 20 de diciembre de 2023
«Recurso de anulación — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia que desestabilizan la situación en Ucrania — Prohibición de aterrizar en el territorio de la Unión, despegar desde este o sobrevolarlo a las aeronaves no matriculadas en Rusia pero que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos rusos — Artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512/PESC — Incompetencia del Tribunal General — Artículo 3 quinquies del Reglamento (UE) n.º 833/2014 — Falta de legitimación activa — Inadmisibilidad»
1. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania — Decisión que supone el cierre del espacio aéreo de la Unión a determinadas categorías de aeronaves — Control judicial de la legalidad — Alcance — Artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512/PESC — Medida de alcance general — Exclusión
(Art. 275 TFUE, párr. 2; Decisión 2014/512/PESC del Consejo, art. 4 sexies)
(véanse los apartados 20 a 24, 26 a 28 y 30)
2. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Actos reglamentarios que no incluyen medidas de ejecución y que las afectan directamente — Actos que las afectan directamente — Criterios — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la situación en Ucrania —Acto que prohíbe aterrizar en el territorio de la Unión, despegar desde este o sobrevolarlo a las aeronaves no matriculadas en Rusia pero que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos rusos — Recurso interpuesto por un ciudadano ruso que es titular de una licencia de piloto privado y carece de control económico o financiero sobre aeronaves no matriculadas en Rusia — Inadmisibilidad
[Art. 263 TFUE, párr. 4; Reglamento (UE) n.º 833/2014 del Consejo, art. 3 quinquies, ap. 1]
(véanse los apartados 39, 42 a 48 y 50 a 54]
Resumen
La demandante, que tiene la doble nacionalidad luxemburguesa y rusa, es titular de una licencia de piloto privado expedida por la Dirección de Aviación Civil del Gran Ducado de Luxemburgo (en lo sucesivo, «DAC»). Para efectuar sus vuelos en el territorio de la Unión Europea, utilizaba aeronaves pertenecientes a una asociación luxemburguesa establecida en el aeropuerto de Luxemburgo‑Findel (Luxemburgo).
A raíz de la agresión de la Federación de Rusia contra Ucrania a principios de 2022, la Unión estableció una serie de medidas restrictivas habida cuenta de esta situación, entre ellas la Decisión 2022/335 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada») (1) y el Reglamento 2022/334 (en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»). (2)
Los mencionados actos tienen por objeto denegar el permiso para aterrizar en el territorio de la Unión, despegar desde este o sobrevolarlo a cualquier aeronave operada por compañías aéreas rusas, cualquier aeronave matriculada en Rusia y cualquier aeronave no matriculada en Rusia pero que pertenezca, sea fletada o esté de otro modo bajo el control de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos rusos. (3)
La Comisión Europea y la Agencia Europea de Seguridad Aérea precisaron posteriormente que la prohibición introducida por estos actos se refiere a personas que tienen la nacionalidad rusa y pilotan con carácter privado, ya que dichas personas, como pilotos, controlan el avión. La DAC también precisó que el término «control» que emplean dichos actos debía interpretarse en sentido amplio, lo que incluía el control efectivo y material de una aeronave y no se limitaba únicamente a un control económico y financiero.
Al considerarse perjudicada por dichos actos, la demandante interpuso un recurso con el fin de obtener, por una parte, la anulación del Reglamento impugnado, en la medida en que incluye el artículo 3 quinquies del Reglamento n.º 833/2014, y la anulación de la Decisión impugnada, en la medida en que incluye el artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512, y, por otra parte, el reconocimiento del derecho a utilizar su licencia de piloto privado y aterrizar en el territorio de la Unión, a despegar desde este o a sobrevolarlo.
En su sentencia, el Tribunal General considera que la prohibición controvertida no se aplica al «control» de un avión, como piloto de este, por una persona de nacionalidad rusa, como alegaba la demandante. No obstante, tal interpretación tiene como consecuencia la falta de legitimación activa de esta para impugnar el Reglamento impugnado y, por tanto, la declaración de inadmisibilidad de la pretensión de anulación de dicho Reglamento. En cuanto a las demás pretensiones formuladas por la demandante, se desestiman debido a la incompetencia del Tribunal General para conocer de ellas.
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General se declara incompetente para conocer de la pretensión de que se reconozca a la demandante el derecho a utilizar su licencia de piloto privado y aterrizar en el territorio de la Unión, a despegar desde este o a sobrevolarlo, en la medida en que, en el marco del control de legalidad basado en el artículo 263 TFUE, el Tribunal General carece de competencia para dictar sentencias declarativas o confirmatorias.
En segundo lugar, el Tribunal General también se declara incompetente para pronunciarse sobre la pretensión relativa a la anulación de la Decisión impugnada, en la medida en que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, última frase, en relación con el artículo 275 TFUE, párrafo segundo, y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (4) es la naturaleza individual de los actos adoptados sobre la base de las disposiciones relativas a la PESC la que da acceso a los órganos jurisdiccionales de la Unión.
Pues bien, en el caso de autos, las medidas de prohibición establecidas en el artículo 4 sexies de la Decisión 2014/512 afectan a aeronaves operadas por compañías aéreas rusas, aeronaves matriculadas en Rusia y aeronaves que no estén matriculadas en Rusia y pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo control de una persona física o jurídica, entidad u organismo rusos. Así pues, estas medidas se aplican a todas las aeronaves que cumplen estos criterios objetivos y, por tanto, no constituyen medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas identificadas en el sentido del artículo 275 TFUE, párrafo segundo, sino medidas de alcance general. En estas circunstancias, el Tribunal General no es competente para controlar su validez.
En tercer lugar, el Tribunal General declara la inadmisibilidad del recurso en tanto en cuanto tiene por objeto la anulación del Reglamento impugnado, al carecer la demandante de legitimación para interponer un recurso de anulación contra dicho acto.
En efecto, con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, para poder interponer recurso contra una medida, una persona física debe resultar directamente afectada por esta, requisito que requiere, en particular, que la medida impugnada surta efectos directamente en la situación jurídica de dicha persona.
En el caso de autos, para determinar si las medidas restrictivas controvertidas afectan directamente a la demandante, el Tribunal General ha realizado una interpretación del concepto de estar «de otro modo bajo el control», en relación con una aeronave, que determina, en parte, el ámbito de aplicación del artículo 3 quinquies, apartado 1, del Reglamento n.º 883/2014, siguiendo el método de interpretación previsto por la jurisprudencia. (5)
A ese respecto, aunque la interpretación literal de ese concepto pueda llevar a concluir que incluye un control «técnico u operativo», de modo que la prohibición pudiera afectar a una aeronave pilotada por una persona física de nacionalidad rusa, es preciso considerar, tras una interpretación contextual y teleológica del concepto, que solo se refiere a un control de carácter económico o financiero.
En efecto, por una parte, el concepto de estar «de otro modo bajo el control», en relación con una aeronave, se inscribe en el contexto económico y financiero de adopción de las medidas restrictivas en cuestión. En primer lugar, el Reglamento impugnado modifica el Reglamento n.º 833/2014, que establece medidas restrictivas sectoriales de carácter económico. En segundo lugar, la expresión «de otro modo bajo el control» se inscribe en la prolongación de las expresiones «pertenezcan» y «sean fletadas», que designan conceptos pertinentes desde el punto de vista económico o financiero. En tercer lugar, el concepto de «control» se utiliza en un sentido económico o financiero en el marco de otras disposiciones del Reglamento n.º 833/2014.
Por otra parte, el objetivo perseguido por el Reglamento impugnado es, en particular, ejercer la máxima presión sobre las autoridades rusas para que pongan fin a sus acciones contra Ucrania. Pues bien, las restricciones impuestas a las aeronaves no matriculadas en Rusia que pertenezcan, sean fletadas o estén de otro modo bajo el control, desde el punto de vista económico o financiero, afectan económicamente al sector ruso de la aviación, contribuyendo así a la consecución de dicho objetivo.
Además, el respeto del principio de proporcionalidad lleva a considerar que una prohibición de aterrizar en el territorio de la Unión, despegar desde este o sobrevolarlo que fuera aplicable a cualquier aeronave controlada desde un punto de vista «técnico u operativo» por un ciudadano ruso, en la medida en que incluye a los ciudadanos rusos titulares de una licencia de piloto privado, sería manifiestamente inadecuada a la luz del objetivo de ejercer tal presión sobre las autoridades rusas.
Por consiguiente, el concepto de aeronave no matriculada en Rusia que esté «de otro modo bajo el control» de una persona física o jurídica rusa se limita a referirse a cualquier aeronave no matriculada en Rusia que esté controlada desde el punto de vista económico o financiero por dicha persona.
Dado que la demandante en el litigio principal no se encuentra en esta situación, la prohibición establecida en el artículo 3 quinquies del Reglamento n.º 833/2014, en su versión modificada, no la afecta directamente.