Zaak T‑233/22
Ekaterina Islentyeva
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 20 december 2023
„Beroep tot nietigverklaring – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren – Verbod voor alle niet in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen die eigendom zijn van of gecharterd worden door, of anderszins onder de controle staan van een Russische natuurlijke persoon of rechtspersoon, entiteit of lichaam, om te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen – Artikel 4 sexies van besluit 2014/512/GBVB – Onbevoegdheid van Gerecht – Artikel 3 quinquies van verordening (EU) nr. 833/2014 – Geen procesbevoegdheid – Niet-ontvankelijkheid”
1. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Besluit houdende sluiting van het luchtruim van de Unie voor bepaalde categorieën luchtvaartuigen – Rechterlijke wettigheidstoetsing – Omvang – Artikel 4 sexies van besluit 2014/512/GBVB – Maatregelen van algemene strekking – Uitsluiting
(Artikel 275, tweede alinea, VWEU; besluit 2014/512/GBVB van de Raad, artikel 4 sexies)
(zie punten 20‑24, 26‑28, 30)
2. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Regelgevingshandelingen die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen en hen rechtstreeks raken – Rechtstreekse geraaktheid – Criteria – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Handeling die alle niet in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen die eigendom zijn van of gecharterd worden door, of anderszins onder de controle staan van Russische natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, verbiedt om te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen – Beroep ingesteld door een Russische burger die houder is van een bewijs van bevoegdheid als privévlieger en die geen economische of financiële controle heeft over een niet in Rusland geregistreerd luchtvaartuig – Niet-ontvankelijkheid
(Art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 833/2014 van de Raad, art. 3 quinquies, lid 1)
(zie punten 39, 42‑48, 50‑54)
Samenvatting
Verzoekster, die de dubbele Luxemburgse en Russische nationaliteit heeft, is houder van een door de Direction de l’Aviation civile du Grand-Duché de Luxembourg (directoraat burgerluchtvaart van het Groothertogdom Luxemburg; hierna: „DAC”) afgegeven bewijs van bevoegdheid als privévlieger. Voor haar vluchten binnen de Europese Unie maakte zij gebruik van vliegtuigen van een Luxemburgse vereniging die op de luchthaven Luxembourg-Findel (Luxemburg) is gevestigd.
Na de agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne begin 2022 heeft de Unie als reactie op deze situatie een reeks beperkende maatregelen ingevoerd, waaronder besluit 2022/335(1) (hierna: „bestreden besluit”) en verordening 2022/334(2) (hierna: „bestreden verordening”).
Deze handelingen hebben met name tot doel alle luchtvaartuigen die worden geëxploiteerd door Russische luchtvaartmaatschappijen, alle in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen, en alle niet in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen die eigendom zijn van of gecharterd worden door, of anderszins onder de controle staan van een Russische natuurlijke of rechtspersoon, entiteit of lichaam, de toestemming te weigeren om te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen.(3)
De Europese Commissie en het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart hebben vervolgens verduidelijkt dat het verbod dat bij deze handelingen werd ingesteld, betrekking had op personen met de Russische nationaliteit die privé vliegen, aangezien deze personen als piloten controle hebben over het vliegtuig. De DAC heeft ook verduidelijkt dat het begrip „controle” dat in deze handelingen wordt gebruikt, in ruime zin moet worden uitgelegd: het omvat de daadwerkelijke en wezenlijke controle over een luchtvaartuig en is niet beperkt tot economische en financiële controle.
Van mening dat zij door deze handelingen wordt benadeeld, heeft verzoekster een beroep ingesteld strekkende tot, ten eerste, nietigverklaring van de bestreden verordening, voor zover daarbij artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014 wordt ingevoegd, en nietigverklaring van het bestreden besluit, voor zover daarbij artikel 4 sexies van besluit 2014/512 wordt ingevoegd, en, ten tweede, erkenning van het recht om haar bewijs van bevoegdheid als privévlieger te gebruiken en te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen.
In zijn arrest oordeelt het Gerecht dat het betrokken verbod niet van toepassing is op de „controle” van een vliegtuig, als piloot ervan, door een persoon met de Russische nationaliteit, zoals verzoekster heeft aangevoerd. Een dergelijke uitlegging heeft echter tot gevolg dat verzoekster geen procesbevoegdheid heeft om een beroep tot nietigverklaring van de bestreden verordening in te stellen, zodat de vordering tot nietigverklaring van die verordening niet-ontvankelijk wordt verklaard. De andere vorderingen van verzoekster worden afgewezen op grond dat het Gerecht niet bevoegd is om daarvan kennis te nemen.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats verklaart het Gerecht zich onbevoegd om kennis te nemen van de vorderingen van verzoekster strekkende tot erkenning van het recht om gebruik te maken van haar bewijs van bevoegdheid als privévlieger en te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen, aangezien het Gerecht in het kader van de wettigheidstoetsing op grond van artikel 263 VWEU niet bevoegd is om declaratoire of confirmatieve arresten te wijzen.
In de tweede plaats verklaart het Gerecht zich eveneens onbevoegd om uitspraak te doen over de vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit, aangezien overeenkomstig artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU, gelezen in samenhang met artikel 275, tweede alinea, VWEU en de rechtspraak van het Hof(4), de individuele aard van de op basis van de bepalingen inzake het GBVB vastgestelde handelingen de weg naar de rechterlijke instanties van de Unie vrijmaakt.
In casu hebben de in artikel 4 sexies van besluit 2014/512 vastgestelde verbodsmaatregelen echter betrekking op luchtvaartuigen die worden geëxploiteerd door Russische luchtvaartmaatschappijen, alle in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen en alle niet in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen die eigendom zijn van of gecharterd worden door, of anderszins onder de controle staan van een Russische natuurlijke of rechtspersoon, entiteit of lichaam. Deze maatregelen gelden dus voor alle luchtvaartuigen die aan deze objectieve criteria voldoen en vormen derhalve geen beperkende maatregelen tegen geïdentificeerde natuurlijke of rechtspersonen in de zin van artikel 275, tweede alinea, VWEU, maar maatregelen van algemene strekking. In die omstandigheden is het Gerecht niet bevoegd om de geldigheid van die maatregelen te toetsen.
In de derde plaats verklaart het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk voor zover het strekt tot nietigverklaring van de bestreden verordening, aangezien verzoekster niet bevoegd is om een beroep tot nietigverklaring van deze handeling in te stellen.
Overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU moet een natuurlijke persoon, om een handeling te kunnen aanvechten, rechtstreeks door die handeling worden geraakt. Deze voorwaarde vereist met name dat de bestreden handeling rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van die persoon.
In casu heeft het Gerecht, om te bepalen of verzoekster rechtstreeks wordt geraakt door de betrokken beperkende maatregelen, het begrip van een luchtvaartuig dat „anderszins onder de controle staat”, dat ten dele bepalend is voor de werkingssfeer van artikel 3 quinquies, lid 1, van verordening nr. 883/2014, uitgelegd volgens de in de rechtspraak ontwikkelde uitleggingsmethode.(5)
Hoewel de letterlijke uitlegging van dit begrip tot de conclusie zou kunnen leiden dat het ook „technische of operationele” controle omvat, zodat het verbod betrekking zou kunnen hebben op een luchtvaartuig dat wordt bestuurd door een natuurlijke persoon met de Russische nationaliteit, moet er op basis van een contextuele en teleologische uitlegging van dit begrip van worden uitgegaan dat het uitsluitend betrekking heeft op controle van economische of financiële aard.
Het begrip van een luchtvaartuig dat „anderszins onder de controle staat” maakt namelijk deel uit van de economische en financiële context waarin de betrokken beperkende maatregelen zijn vastgesteld. In de eerste plaats wijzigt de bestreden verordening nr. 833/2014, die voorziet in sectorale beperkende maatregelen van economische aard. In de tweede plaats volgt de uitdrukking „anderszins onder de controle staat” op de begrippen „eigendom” en „gecharterd”, die begrippen zijn die economisch of financieel relevante concepten aanduiden. In de derde plaats wordt het begrip „controle” in economische of financiële zin gebruikt in het kader van andere bepalingen van verordening nr. 833/2014.
Voorts is het met de bestreden verordening nagestreefde doel onder meer een zo groot mogelijke druk uit te oefenen op de Russische autoriteiten opdat zij een einde maken aan hun tegen Oekraïne gerichte acties. Beperkingen ten aanzien van niet in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen die eigendom zijn van, gecharterd worden door of anderszins onder economische of financiële controle staan, hebben economische gevolgen voor de Russische luchtvaartsector en dragen aldus bij tot de verwezenlijking van dat doel.
Bovendien leidt de naleving van het evenredigheidsbeginsel tot de conclusie dat een verbod om te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen, dat geldt voor elk luchtvaartuig dat op „technisch of operationeel” vlak onder de controle staat van een Russische burger, voor zover het ook Russische burgers met een bewijs van bevoegdheid als privévlieger omvat, kennelijk niet passend is in het licht van de doelstelling om een dergelijke druk op de Russische autoriteiten uit te oefenen.
Bijgevolg is het begrip van een niet in Rusland geregistreerd luchtvaartuig dat „anderszins onder de controle staat” van een Russische natuurlijke of rechtspersoon beperkt tot elk niet in Rusland geregistreerd luchtvaartuig dat economisch of financieel onder de controle staat van een dergelijke persoon.
Aangezien verzoekster in het hoofdgeding zich niet in die situatie bevindt, wordt zij niet rechtstreeks geraakt door het verbod van artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd.