(Sprawa T‑233/22)
Ekaterina Islentyeva
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 20 grudnia 2023 r.
Skarga o stwierdzenie nieważności – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte ze względu na działania Rosji destabilizujące sytuację na Ukrainie – Zakaz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium Unii wszelkich niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych, które są własnością lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną – Artykuł 4e decyzji 2014/512/WPZiB – Brak właściwości Sądu – Artykuł 3d rozporządzenia (UE) nr 833/2014 – Brak legitymacji procesowej – Niedopuszczalność
1. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Decyzja pociągająca za sobą zamknięcie przestrzeni powietrznej Unii dla niektórych kategorii statków powietrznych – Kontrola sądowa zgodności z prawem – Zakres – Artykuł 4e decyzji 2014/512/WPZiB – Środki o charakterze generalnym – Wyłączenie
(art. 275 akapit drugi TFUE; decyzja Rady 2014/512/WPZiB, art. 4e)
(zob. pkt 20–24, 26–28, 30)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Akty regulacyjne niewymagające przyjęcia środków wykonawczych i dotyczące ich bezpośrednio – Bezpośrednie oddziaływanie – Kryteria – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie – Akt zakazujący lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium Unii wszelkim niezarejestrowanym w Rosji statkom powietrznym, które są własnością lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną – Skarga wniesiona przez obywatela rosyjskiego posiadającego licencję pilota turystycznego niemającego kontroli gospodarczej lub finansowej nad statkiem powietrznym niezarejestrowanym w Rosji – Niedopuszczalność
(art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie Rady nr 833/2014, art. 3d ust. 1)
(zob. pkt 39, 42–48, 50–54)
Streszczenie
Skarżąca, która ma podwójne obywatelstwo luksemburskie i rosyjskie, posiada licencję pilota turystycznego wydaną przez Direction de l’aviation civile du Grand-Duché de Luxembourg (dyrekcję lotnictwa cywilnego Wielkiego Księstwa Luksemburga, zwaną dalej „DAC”). W celu wykonywania lotów na terytorium Unii Europejskiej korzystała ona ze statków powietrznych należących do luksemburskiego stowarzyszenia z siedzibą w porcie lotniczym Luksemburg-Findel (Luksemburg).
W następstwie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę na początku 2022 r. Unia wprowadziła szereg środków ograniczających w związku z tą sytuacją, w tym decyzję 2022/335(1) (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) i rozporządzenie 2022/334(2) (zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).
Akty te dotyczyły w szczególności zakazania lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium wszelkim statkom powietrznym eksploatowanym przez rosyjskich przewoźników lotniczych, wszelkim zarejestrowanym w Rosji statkom powietrznym oraz wszelkim niezarejestrowanym w Rosji statkom powietrznym, które są własnością lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną(3).
Komisja Europejska i Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego wyjaśniły następnie, że zakaz wprowadzony tymi aktami dotyczył osób posiadających obywatelstwo rosyjskie, które wykonywały loty do celów prywatnych, ponieważ wspomniane osoby kontrolowały statki powietrzne, będąc ich pilotami. DAC wyjaśnił również, że termin „kontrola” użyty w tych aktach należy interpretować szeroko, jako obejmujący swym zakresem rzeczywistą i materialną kontrolę nad statkiem powietrznym i niesprowadzający się wyłącznie do kontroli gospodarczej i finansowej.
Uznając się za poszkodowaną przez te akty, skarżąca wniosła skargę mającą na celu, po pierwsze, stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim wprowadza ono art. 3d rozporządzenia nr 833/2014 i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wprowadza ona art. 4e decyzji 2014/512, a po drugie, uznanie jej prawa do korzystania przez nią z licencji pilota turystycznego oraz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium.
W swoim wyroku Sąd uznał, że rozpatrywany zakaz nie znajduje zastosowania do „kontroli” statku powietrznego przez osobę posiadającą obywatelstwo rosyjskie będącą jego pilotem, jak podnosiła skarżąca. Jednakże taka wykładnia skutkuje brakiem legitymacji procesowej tej osoby do zaskarżenia zaskarżonego rozporządzenia, a tym samym odrzuceniem jako niedopuszczalnego żądania stwierdzenia nieważności tego rozporządzenia. Pozostałe żądania przedstawione przez skarżącą zostały oddalone ze względu na brak właściwości Sądu do ich rozpoznania.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd stwierdził brak swojej właściwości do rozpoznania żądania mającego na celu przyznanie skarżącej prawa do korzystania z licencji pilota turystycznego oraz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium, ponieważ w ramach kontroli zgodności z prawem opartej na art. 263 TFUE Sąd nie jest władny do wydawania wyroków deklaratoryjnych lub zatwierdzających.
W drugiej kolejności Sąd stwierdził brak swojej właściwości do orzekania w przedmiocie żądania dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE w związku z art. 275 akapit drugi TFUE oraz z orzecznictwem Trybunału(4) to indywidualny charakter aktów przyjętych na podstawie postanowień dotyczących WPZiB otwiera dostęp do sądów Unii.
Tymczasem w niniejszej sprawie zakazy ustanowione w art. 4e decyzji 2014/512 dotyczą statków powietrznych eksploatowanych przez rosyjskich przewoźników lotniczych, zarejestrowanych w Rosji statków powietrznych oraz niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych, które są własnością lub są czarterowane lub w inny sposób kontrolowane przez rosyjską osobę prawną lub fizyczną. Środki te mają zatem zastosowanie do wszelkich statków powietrznych, które spełniają te obiektywne kryteria, a zatem nie stanowią środków ograniczających wobec określonych osób fizycznych lub prawnych w rozumieniu art. 275 akapit drugi TFUE, lecz środki o charakterze generalnym. W tych okolicznościach Sąd nie jest właściwy do kontroli ich ważności.
W trzeciej kolejności Sąd uznał skargę za niedopuszczalną w zakresie, w jakim zmierza ona do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia, przy czym skarżąca nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności tego aktu.
Zgodnie bowiem z art. 263 akapit czwarty TFUE, aby móc wnieść skargę na dany środek, musi on dotyczyć osoby fizycznej bezpośrednio, przy czym przesłanka ta wymaga w szczególności, by zaskarżony akt wywoływał bezpośredni wpływ na sytuację prawną tej osoby.
W niniejszej sprawie w celu ustalenia, czy rozpatrywane środki ograniczające dotyczą skarżącej bezpośrednio, Sąd dokonał wykładni pojęcia „kontrolowania w inny sposób” statku powietrznego, która powadzi do częściowego określenia zakresu stosowania art. 3d ust. 1 rozporządzenia nr 883/2014, stosując metodę wykładni przewidzianą w orzecznictwie(5).
W tym względzie, chociaż wykładnia językowa tego pojęcia może prowadzić do przyjęcia, że obejmuje ono kontrolę „techniczną lub operacyjną”, w związku z czym odnośny zakaz może obejmować statek powietrzny kontrolowany przez osobę fizyczną będącą obywatelem rosyjskim, należy uznać, na podstawie wykładni kontekstowej i celowościowej tego pojęcia, że dotyczy on jedynie kontroli o charakterze gospodarczym lub finansowym.
Z jednej strony bowiem, pojęcie „kontrolowania w inny sposób” statku powietrznego wpisuje się w kontekst gospodarczy i finansowy stosowania rozpatrywanych środków ograniczających. Po pierwsze, zaskarżone rozporządzenie zmienia rozporządzenie nr 833/2014, które przewiduje sektorowe środki ograniczające o charakterze gospodarczym. Po drugie, wyrażenie „w inny sposób kontrolowane” stanowi rozwinięcie terminów „są własnością” i „czarterowane”, które są pojęciami istotnymi pod względem gospodarczym lub finansowym. Po trzecie, pojęcie „kontroli” jest używane w znaczeniu gospodarczym lub finansowym w kontekście innych przepisów rozporządzenia nr 833/2014.
Z drugiej strony, celem zaskarżonego rozporządzenia jest w szczególności wywarcie maksymalnej presji na władze rosyjskie, aby zaprzestały one działań wobec Ukrainy. Tymczasem ograniczenia w stosunku do niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych, które są własnością lub są czarterowane lub są w inny sposób kontrolowane pod względem gospodarczym lub finansowym wpływają pod względem gospodarczym na rosyjski sektor lotnictwa, przyczyniając się w ten sposób do realizacji tego celu.
Ponadto poszanowanie zasady proporcjonalności prowadzi do uznania, że zakaz lądowania na terytorium Unii, startowania z tego terytorium lub przelotu nad tym terytorium mający zastosowanie do wszelkich statków powietrznych kontrolowanych pod względem „technicznym lub operacyjnym” przez obywatela rosyjskiego, w zakresie, w jakim obejmuje obywateli rosyjskich posiadających licencję pilota turystycznego, jest ewidentnie niewłaściwy w świetle celu polegającego na wywarciu takiej presji na władze rosyjskie.
W związku z tym pojęcie niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych „w inny sposób kontrolowanych” przez rosyjską osobę fizyczną lub prawną dotyczy wszelkich niezarejestrowanych w Rosji statków powietrznych które są kontrolowane pod względem gospodarczym lub finansowym przez taką osobę.
Ponieważ skarżąca w postępowaniu głównym nie znajduje się w takiej sytuacji, zakaz przewidziany w art. 3d rozporządzenia nr 833/2014 w zmienionym brzmieniu nie dotyczy jej bezpośrednio.