Cauza T‑233/22
Ekaterina Islentyeva
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera întâi extinsă) din 20 decembrie 2023
„Acțiune în anulare – Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere acțiunile Rusiei de destabilizare a situației în Ucraina – Interdicție impusă oricărei aeronave care nu este înmatriculată în Rusia, dar este deținută sau închiriată sau controlată în alt mod de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism rus să aterizeze pe teritoriul Uniunii, să decoleze de pe acesta sau să îl survoleze – Articolul 4e din Decizia 2014/512/PESC – Necompetența Tribunalului – Articolul 3d din Regulamentul (UE) nr. 833/2014 – Lipsa calității procesuale active – Inadmisibilitate”
1. Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Decizie care implică închiderea spațiului aerian al Uniunii pentru anumite categorii de aeronave – Control jurisdicțional al legalității – Întindere – Articolul 4e din Decizia 2014/512/PESC – Măsuri cu aplicabilitate generală – Excludere
(art. 275 al doilea paragraf TFUE; Decizia Consiliului 2014/512/PESC, art. 4e)
(a se vedea punctele 20-24, 26-28, 30)
2. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Acte normative care nu presupun măsuri de executare și care le privesc direct – Afectare directă – Criterii – Măsuri restrictive adoptate având în vedere situația din Ucraina – Act care interzice oricărei aeronave care nu este înmatriculată în Rusia, dar este deținută sau închiriată sau controlată în alt mod de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism rus să aterizeze pe teritoriul Uniunii, să decoleze de pe acesta sau să îl survoleze – Acțiune formulată de un cetățean rus deținător al unei licențe de pilot privat care nu are control economic sau financiar asupra unei nave care nu este înmatriculată în Rusia – Inadmisibilitate
[(art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul nr. 833/2014 al Consiliului, art. 3d alin. (1)]
(a se vedea punctele 39, 42-48 și 50-54)
Rezumat
Reclamanta, care are dublă cetățenie, luxemburgheză și rusă, este titulara unei licențe de pilot privat eliberate de Direcția Aviației Civile din Marele Ducat al Luxemburgului (denumită în continuare „DAC”). Pentru a efectua zboruri pe teritoriul Uniunii Europene, aceasta utiliza aeronave care aparțineau unei asociații luxemburgheze cu sediul în Aeroportul Luxemburg‑Findel (Luxemburg).
În urma agresiunii Federației Ruse împotriva Ucrainei la începutul anului 2022, Uniunea a instituit o serie de măsuri restrictive având în vedere această situație, printre care Decizia 2022/335(1) (denumită în continuare „decizia atacată”) și Regulamentul 2022/334(2) (denumit în continuare „regulamentul atacat”).
Aceste acte urmăresc printre altele să refuze oricărei aeronave operate de transportatori aerieni ruși, oricărei aeronave care este înmatriculată în Rusia și oricărei aeronave care nu este înmatriculată în Rusia, dar este deținută sau închiriată sau controlată în alt mod de orice persoană fizică sau juridică, entitate sau organism rus permisiunea să aterizeze pe teritoriul Uniunii, să decoleze de pe acesta sau să îl survoleze(3).
Comisia Europeană și Agenția Europeană de Siguranță a Aviației au precizat ulterior că interdicția introdusă prin aceste acte vizează persoanele care au cetățenia rusă și zboară cu titlu privat, din moment ce persoanele menționate controlează avionul ca piloți. DAC a precizat de asemenea că termenul „control” utilizat în aceste acte trebuia interpretat în sens larg, ceea ce includea controlul efectiv și material al unei aeronave și nu se rezuma numai la un control economic și financiar.
Considerându‑se lezată de aceste acte, reclamanta a formulat o acțiune pentru a obține, pe de o parte, anularea regulamentului atacat, în măsura în care introduce articolul 3d din Regulamentul nr. 833/2014, și anularea deciziei atacate, în măsura în care introduce articolul 4e din Decizia 2014/512, și, pe de altă parte, recunoașterea dreptului său de a‑și utiliza licența de pilot privat și de a ateriza pe teritoriul Uniunii, de a decola de pe acesta sau de a‑l survola.
Prin hotărârea sa, Tribunalul consideră că interdicția în discuție nu se aplică „controlului” unui avion, în calitate de pilot al acestuia, de către o persoană de cetățenie rusă, astfel cum susținea reclamanta. Cu toate acestea, o astfel de interpretare are drept consecință lipsa calității procesuale active a acesteia împotriva regulamentului atacat și, prin urmare, respingerea ca inadmisibil a capătului de cerere prin care se solicită anularea regulamentului menționat. În ceea ce privește celelalte capete de cerere formulate de reclamantă, acestea sunt respinse ca urmare a necompetenței Tribunalului de a le judeca.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul se declară necompetent să soluționeze capătul de cerere prin care se solicită să i se recunoască reclamantei dreptul de a‑și utiliza licența de pilot privat și de a ateriza pe teritoriul Uniunii, de a decola de pe acesta sau de a‑l survola, în măsura în care, în cadrul controlului de legalitate întemeiat pe articolul 263 TFUE, Tribunalul nu are competența de a pronunța hotărâri declarative sau confirmative.
În al doilea rând, Tribunalul se declară de asemenea necompetent să se pronunțe cu privire la capătul de cerere referitor la anularea deciziei atacate, în măsura în care, în conformitate cu dispozițiile articolului 24 alineatul (1) al doilea paragraf ultima teză TUE coroborate cu cele ale articolului 275 al doilea paragraf TFUE și cu jurisprudența Curții(4), natura individuală a actelor adoptate în temeiul dispozițiilor referitoare la PESC este cea care deschide accesul la instanțele Uniunii.
Or, în speță, măsurile de interdicție prevăzute la articolul 4e din Decizia 2014/512 privesc aeronavele operate de transportatori aerieni ruși, pe cele înmatriculate în Rusia și pe cele care nu sunt înmatriculate în Rusia, dar sunt deținute, închiriate sau controlate în alt mod de o persoană fizică sau juridică, entitate sau organism rus. Aceste măsuri se aplică, astfel, tuturor aeronavelor care îndeplinesc aceste criterii obiective și nu constituie, așadar, măsuri restrictive împotriva unor persoane fizice sau juridice identificate în sensul articolului 275 al doilea paragraf TFUE, ci măsuri cu aplicabilitate generală. În aceste condiții, Tribunalul nu este competent să îi controleze validitatea.
În al treilea rând, Tribunalul declară acțiunea inadmisibilă în măsura în care prin aceasta se solicită anularea regulamentului atacat, în lipsa calității procesuale active a reclamantei în ceea ce privește anularea acestui act.
Astfel, conform articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, pentru a putea exercita o acțiune împotriva unei măsuri, o persoană fizică trebuie să fie vizată în mod direct de aceasta, condiția respectivă impunând printre altele ca măsura contestată să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a acestei persoane.
În speță, pentru a stabili dacă reclamanta este vizată în mod direct de măsurile restrictive în cauză, Tribunalul a efectuat o interpretare a noțiunii de „control în alt mod” al unei aeronave care stabilește, în parte, domeniul de aplicare al articolului 3d alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2014, urmând metoda de interpretare prevăzută de jurisprudență(5).
În această privință, deși interpretarea literală a acestei noțiuni poate face să se rețină că aceasta include un control „tehnic sau operațional”, astfel încât interdicția să poată privi o aeronavă pilotată de o persoană fizică de naționalitate rusă, trebuie să se considere, în urma unei interpretări contextuale și teleologice a acestei noțiuni, că ea nu vizează decât un control de natură economică sau financiară.
Astfel, pe de o parte, noțiunea „control în alt mod” al unei aeronave se înscrie în contextul economic și financiar al adoptării măsurilor restrictive în cauză. Primo, regulamentul atacat modifică Regulamentul nr. 833/2014, care prevede măsuri restrictive sectoriale de natură economică. Secundo, expresia „controlată în alt mod” se situează în continuarea termenilor „deținută” și „închiriată”, care sunt termeni care desemnează noțiuni relevante din punct de vedere economic sau financiar. Tertio, noțiunea de „control” este utilizată într‑un sens economic sau financiar în cadrul altor dispoziții ale Regulamentului nr. 833/2014.
Pe de altă parte, obiectivul urmărit de regulamentul atacat este printre altele de a exercita o presiune maximă asupra autorităților ruse, pentru ca ele să pună capăt acțiunilor lor vizând Ucraina. Or, restricțiile privind aeronavele neînmatriculate în Rusia deținute, închiriate sau controlate în alt mod pe plan economic sau financiar afectează din punct de vedere economic sectorul aviației ruse, contribuind astfel la realizarea acestui obiectiv.
În plus, respectarea principiului proporționalității conduce la concluzia că o interdicție de aterizare, de decolare de pe teritoriul Uniunii sau de survolare a acestuia aplicabilă oricărei aeronave controlate pe plan „tehnic sau operațional” de un cetățean rus, în măsura în care include cetățenii ruși deținători ai unei licențe de pilot privat, ar fi vădit inadecvată în raport cu obiectivul constând în exercitarea unei astfel de presiuni asupra autorităților ruse.
Prin urmare, noțiunea de aeronavă care nu este înmatriculată în Rusia „controlată în alt mod” de o persoană fizică sau juridică rusă se limitează să vizeze orice aeronavă care nu este înmatriculată în Rusia care este controlată din punct de vedere economic sau financiar de o astfel de persoană.
Întrucât reclamanta din litigiul principal nu se află în această situație, ea nu este vizată în mod direct de interdicția prevăzută la articolul 3d din Regulamentul nr. 833/2014, astfel cum a fost modificat.