Zadeva T‑233/22
Ekaterina Islentyeva
proti
Svetu Evropske unije
Sodba Splošnega sodišča (prvi razširjeni senat) z dne 20. decembra 2023
„Ničnostna tožba – Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini – Prepoved pristanka na ozemlju Unije, vzlet z njega ali njegov prelet za vse zrakoplove, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom katere koli ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa – Člen 4e Sklepa 2014/512/SZVP – Nepristojnost Splošnega sodišča – Člen 3d Uredbe (EU) št. 833/2014 – Neobstoj procesnega upravičenja – Nedopustnost“
1. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Sklep o zaprtju zračnega prostora Unije za nekatere kategorije zrakoplovov – Sodni nadzor nad zakonitostjo – Obseg – Člen 4e Sklepa 2014/512/SZVP – Splošni ukrepi – Izključitev
(člen 275, drugi odstavek, PDEU; sklep Sveta 2014/512/SZVP, člen 4e)
(Glej točke od 20 do 24, od 26 do 28 in 30.)
2. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Predpis, za katerega izvedbeni ukrepi niso potrebni in ki se na te fizične ali pravne osebe neposredno nanašajo – Neposredno nanašanje – Merila – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Akt o prepovedi pristanka na ozemlju Unije, vzlet z njega ali njegov prelet za vse zrakoplove, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom katere koli ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa – Tožba, ki jo je vložil ruski državljan z licenco zasebnega pilota, ki nima ekonomskega ali finančnega nadzora nad zrakoplovom, ki ni registriran v Rusiji – Nedopustnost
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Sveta št. 833/2014, člen 3d(1))
(Glej točke 39, od 42 do 48 in od 50 do 54.)
Povzetek
Tožeča stranka, ki ima dvojno, luksemburško in rusko, državljanstvo, ima licenco zasebnega pilota, ki jo je izdal Direction de l’aviation civile du Grand-Duché de Luxembourg (direktorat za civilno letalstvo Velikega vojvodstva Luksemburg, v nadaljevanju: DAC). Za lete na ozemlju Evropske unije je tožeča stranka uporabljala zrakoplove luksemburškega združenja s sedežem na letališču Luxembourg Findel (Luksemburg).
Unija je po agresiji Ruske federacije proti Ukrajini v začetku leta 2022 uvedla vrsto omejevalnih ukrepov zaradi teh razmer, med katerimi sta Sklep 2022/335(1) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) in Uredba 2022/334(2) (v nadaljevanju: izpodbijana uredba).
Namen teh aktov je med drugim vsem zrakoplovom, ki jih uporabljajo ruski letalski prevozniki, vsem zrakoplovom, registriranim v Rusiji, in vsem zrakoplovom, ki niso registrirani v Rusiji, vendar bi bili v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom katere koli ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa, prepovedati pristanek na ozemlju Unije, vzlet z njega ali njegov prelet.(3)
Evropska komisija in Agencija Evropske unije za varnost v letalstvu sta nato pojasnili, da se prepoved, ki je bila uvedena s tema aktoma, nanaša na osebe z ruskim državljanstvom, ki letijo v zasebne namene, saj navedene osebe nadzorujejo letalo kot piloti. DAC je tudi pojasnil, da je treba izraz „nadzor“, uporabljen v teh aktih, razlagati široko, kar vključuje dejanski in fizični nadzor zrakoplova, in da ni omejen le na ekonomski in finančni nadzor.
Ker je tožeča stranka menila, da je oškodovana s tema aktoma, je vložila tožbo, s katero je predlagala, prvič, razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe v delu, v katerem je z njo vstavljen člen 3d Uredbe št. 833/2014, in razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa v delu, v katerem je z njim vstavljen člen 4e Sklepa 2014/512, in drugič, priznanje pravice do uporabe njene licence zasebnega pilota in pristanka na ozemlju Unije, vzleta z njega ali njegov prelet.
Splošno sodišče je v sodbi ugotovilo, da se zadevna prepoved ne uporablja za „nadzor“ letala, ki ga izvaja oseba z ruskim državljanstvom kot pilot tega letala, kot je trdila tožeča stranka. Vendar je posledica take razlage neobstoj procesnega upravičenja tožeče stranke v zvezi z izpodbijano uredbo, zato je bilo treba predlog za razglasitev ničnosti navedene uredbe zavreči kot nedopusten. Drugi predlogi tožeče stranke pa so bili zavrženi zaradi nepristojnosti Splošnega sodišča za odločanje o njih.
Presoja Splošnega sodišča
Na prvem mestu, Splošno sodišče se je izreklo za nepristojno za odločanje o predlogu, naj se tožeči stranki prizna pravica do uporabe licence zasebnega pilota in pristajanja na ozemlju Unije, vzleta z njega ali njegovega preleta, ker Splošno sodišče v okviru nadzora zakonitosti na podlagi člena 263 PDEU ni pristojno za izrekanje ugotovitvenih ali potrditvenih sodb.
Na drugem mestu, Splošno sodišče se je izreklo tudi za nepristojno za odločanje o predlogu za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, saj je v skladu z določbami člena 24(1), drugi pododstavek, zadnji stavek, PEU v povezavi s členom 275, drugi odstavek, PDEU in sodno prakso Sodišča(4) dostop do sodišča Unije omogočen s tem, da so akti, sprejeti na podlagi določb o SZVP, posamični.
V obravnavani zadevi pa se ukrepi prepovedi iz člena 4e Sklepa 2014/512 nanašajo na zrakoplove, ki jih upravljajo ruski letalski prevozniki, zrakoplove, ki so registrirani v Rusiji, in zrakoplove, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom katere koli ruske fizične ali pravne osebe, subjekta ali organa. Ti ukrepi se tako uporabljajo za vse zrakoplove, ki izpolnjujejo ta objektivna merila in torej niso omejevalni ukrepi proti določenim fizičnim ali pravnim osebam v smislu člena 275, drugi odstavek, PDEU, temveč splošni ukrepi. V teh okoliščinah Splošno sodišče ni pristojno za nadzor veljavnosti teh ukrepov.
Na tretjem mestu, Splošno sodišče je tožbo razglasilo za nedopustno v delu, v katerem se nanaša na razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe, ker tožeča stranka nima procesnega upravičenja za razglasitev ničnosti tega akta.
V skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU se mora namreč ukrep na fizično osebo, da bi lahko ta vložila tožbo zoper ta ukrep, neposredno nanašati, pri čemer se s tem pogojem zlasti zahteva, da mora imeti izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj te osebe.
V obravnavani zadevi je Splošno sodišče za ugotovitev, ali se zadevni omejevalni ukrepi na tožečo stranko neposredno nanašajo, pojem zrakoplov „pod drugim nadzorom“ razlagalo tako, da je uporabilo metodo razlage, ki deloma določa področje uporabe člena 3d(1) Uredbe št. 883/2014, pri čemer je uporabilo metodo razlage iz sodne prakse.(5)
V zvezi s tem je mogoče sicer na podlagi jezikovne razlage tega pojma ugotoviti, da vključuje „tehnični ali operativni“ nadzor, tako da bi se prepoved lahko nanašala na zrakoplov, ki ga pilotira fizična oseba z ruskim državljanstvom, vendar je treba v skladu s kontekstualno in teleološko razlago tega pojma ugotoviti, da se nanaša le na ekonomski ali finančni nadzor.
Na eni strani namreč pojem zrakoplov „pod drugim nadzorom“ spada v ekonomski in finančni okvir sprejetja zadevnih omejevalnih ukrepov. Prvič, izpodbijana uredba spreminja Uredbo št. 833/2014, ki določa sektorske omejevalne ukrepe gospodarske narave. Drugič, izraz „pod drugim nadzorom“ temelji na izrazih „v lasti“ in „v zakupu“, ki sta izraza, ki označujeta pojma, ki sta ekonomsko ali finančno upoštevna. Tretjič, pojem „nadzor“ se uporablja v ekonomskem ali finančnem smislu v okviru drugih določb Uredbe št. 833/2014.
Na drugi strani je cilj izpodbijane uredbe zlasti čim bolj pritisniti na ruske oblasti, da bi ti prenehali s svojimi dejanji proti Ukrajini. Omejitve za zrakoplove, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so v lasti, zakupu ali pod drugim nadzorom v ekonomskem ali finančnem smislu, pa ekonomsko vplivajo na ruski letalski sektor, s čimer prispevajo k uresničitvi tega cilja.
Poleg tega spoštovanje načela sorazmernosti vodi do ugotovitve, da bi bila prepoved pristanka na ozemlju Unije, vzleta z njega ali njegovega preleta, ki se uporablja za vse zrakoplove, ki jih ruski državljan nadzira „tehnično ali operativno“, v delu, v katerem vključuje ruske državljane z licenco zasebnega pilota, očitno neprimerna glede na cilj izvajanja takšnega pritiska na ruske oblasti.
Zato se pojem zrakoplova, ki v Rusiji ni registriran in je „pod drugim nadzorom“ katere koli ruske fizične ali pravne osebe, nanaša le na vse zrakoplove, ki niso registrirani v Rusiji, vendar so pod ekonomskim ali finančnim nadzorom take osebe.
Ker tožeča stranka iz postopka v glavni stvari ni v tem položaju, se prepoved iz člena 3d Uredbe št. 833/2014, kakor je bila spremenjena, nanjo ne nanaša neposredno.