Mål T‑233/22
Jekaterina Islentjeva
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (första avdelningen i utökad sammansättning) av den 20 december 2023
”Talan om ogiltigförklaring – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina – Förbud för varje icke-ryskregistrerat luftfartyg som ägs eller chartras, eller på annat sätt kontrolleras av ryska fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ, tillstånd att landa på, starta från eller flyga över unionens territorium – Artikel 4e i beslut 2014/512/Gusp – Tribunalens bristande behörighet – Artikel 3d i förordning (EU) nr 833/2014 – Talerätt saknas – Avvisning”
1. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Beslut som innebär att unionens luftrum stängs för vissa kategorier av luftfartyg – Domstolsprövning av lagenligheten – Räckvidd – Artikel 4e i beslut 2014/512/Gusp – Åtgärder med allmän räckvidd – Omfattas inte
(Artikel 275 andra stycket FEUF; rådets beslut 2014/512/Gusp, artikel 4e)
(se punkterna 20–24, 26–28 och 30)
2. Talan om ogiltigförklaring – Fysiska eller juridiska personer – Akter som berör dem direkt och personligen – Regleringsakter som inte medför genomförandeåtgärder och som berör dem direkt och personligen – Villkoret direkt berörd – Kriterier – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Rättsakt som medför ett förbud för varje icke-ryskregistrerat luftfartyg som ägs eller chartras, eller på annat sätt kontrolleras av ryska fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ, att landa på, starta från eller flyga över unionens territorium – Talan väckt av en rysk medborgare med privatflygarcertifikat som i varken ekonomisk eller finansiell bemärkelse kontrollerar ett icke-ryskregistrerat luftfartyg – Avvisning
(Artikel 263 fjärde stycket FEUF; rådets förordning nr 833/2014, artikel 3d.1)
(se punkterna 39, 42–48 och 50–54)
Resumé
Sökanden, som har både luxemburgskt och ryskt medborgarskap, innehar ett privatflygarcertifikat utfärdat av Direction de l’aviation civile du Grand-Duché de Luxembourg (direktoratet för civil luftfart i Storhertigdömet Luxemburg, DAC). För sina flygningar inom Europeiska unionen använde hon sig av luftfartyg tillhörande en luxemburgsk förening baserad på flygplatsen Luxembourg-Findel (Luxemburg).
Sedan Ryska federationen invaderat Ukraina i början av år 2022 vidtog Europeiska unionen en rad restriktiva åtgärder med anledning av den uppkomna situationen, däribland beslut 2022/335(1) (nedan kallat det angripna beslutet) och förordning 2022/334(2) (nedan kallad den angripna förordningen).
Genom dessa rättsakter förbjuds varje luftfartyg som flygs av ryska lufttrafikföretag, varje ryskregistrerat luftfartyg, samt varje icke-ryskregistrerat luftfartyg som ägs eller chartras, eller på annat sätt kontrolleras av ryska fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ, att landa på, starta från eller flyga över unionens territorium.(3)
Europeiska kommissionen och Europeiska byrån för luftfartssäkerhet preciserade sedermera att det förbud som införts genom dessa rättsakter även omfattade ryska medborgare som flög privat i egenskap av pilot och därmed kontrollerade det aktuella luftfartyget. DAC påpekade även att begreppet kontroll i dessa rättsakter skulle tolkas extensivt, så att det innefattade faktisk och materiell kontroll över ett luftfartyg och inte enbart ekonomisk och finansiell kontroll.
Sökanden ansåg sig ha lidit förfång av dessa rättsakter och väckte därför talan, dels om ogiltigförklaring av den angripna förordningen, i den del den inför artikel 3d i förordning nr 833/2014, och av det angripna beslutet, i den del den inför artikel 4e i beslut 2014/512, dels om att hon skulle tillerkännas rätt att nyttja sitt privatflygarcertifikat och att landa på, starta från eller flyga över unionens territorium.
I sin dom finner tribunalen att det aktuella förbudet inte tar sikte på den kontroll av ett luftfartyg som en rysk person har i egenskap av pilot av luftfartyget, vilket sökanden också gjort gällande. Denna tolkning medför emellertid att sökanden inte har rätt att väcka talan mot den angripna förordningen, och att hennes yrkanden om ogiltigförklaring av förordningen därför ska avvisas. Vad gäller sökandens övriga yrkanden avvisas även dessa, då tribunalen saknar behörighet att pröva dem.
Tribunalens bedömning
Tribunalen finner för det första att den inte är behörig att pröva sökandens yrkanden om att hon ska tillerkännas en rätt att nyttja sitt privatflygarcertifikat och att landa på, starta från eller flyga över unionens territorium, eftersom den inom ramen för en laglighetsprövning enligt artikel 263 FEUF, inte är behörig att meddela fastställelsedomar.
Tribunalen konstaterar för det andra att den inte heller är behörig att pröva sökandens yrkanden om ogiltigförklaring av det angripna beslutet, då det följer av artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 andra stycket FEUF, samt domstolens praxis,(4) att möjligheten att väcka talan vid unionsdomstolen mot rättsakter som antagits med stöd av bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är beroende av rättsakternas individuella karaktär.
I förevarande fall åsyftar det förbud som uppställs i artikel 4e i beslut 2014/512 luftfartyg som flygs av ryska lufttrafikföretag, ryskregistrerade luftfartyg, samt icke-ryskregistrerade luftfartyg som ägs eller chartras, eller på annat sätt kontrolleras av ryska fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ. Dessa åtgärder är således tillämpliga på samtliga luftfartyg som uppfyller dessa objektiva kriterier, och utgör inte restriktiva åtgärder mot vissa angivna fysiska eller juridiska personer i den mening som avses i artikel 275 andra stycket FEUF, utan är att betrakta som åtgärder med allmän räckvidd. Under dessa omständigheter är tribunalen inte behörig att pröva giltigheten av dessa åtgärder.
Tribunalen slår, för det tredje, fast att talan ska avvisas såtillvida sökanden har yrkat att den angripna förordningen ska ogiltigförklaras, eftersom sökanden inte har rätt att väcka en dylik talan mot denna rättsakt.
Enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF krävs nämligen att för att en fysisk person ska få väcka talan mot en viss åtgärd, måste vederbörande vara direkt berörd av denna åtgärd, vilket innebär att den omtvistade åtgärden direkt ska påverka personens rättsliga ställning.
För att avgöra huruvida sökanden berörs direkt av de aktuella restriktiva åtgärderna företar tribunalen, i enlighet med de tolkningsmetoder som fastställts i rättspraxis,(5) en tolkning av begreppet ”på annat sätt kontrollerat luftfartyg” som, delvis, fastställer tillämpningsområdet för artikel 3d.1 i förordning nr 883/2014.
Även om en bokstavlig tolkning av detta begrepp kan föranleda slutsatsen att det inbegriper en ”teknisk eller operativ kontroll”, med innebörden att förbudet i fråga kan omfatta luftfartyg som framförs av en fysisk person som är rysk medborgare, ger en kontextuell och teleologisk tolkning vid handen att nämnda begrepp endast avser ekonomisk eller finansiell kontroll.
Begreppet ”på annat sätt kontrollerat” luftfartyg ska nämligen förstås i det ekonomiska och finansiella sammanhang som utmärker de aktuella restriktiva åtgärderna. För det första ändrar den angripna förordningen förordning nr 833/2014, som innehåller sektoriella restriktiva åtgärder. För det andra ska det understrykas att uttrycket ”på annat sätt kontrolleras” i förlängningen hänför sig till begreppen ägs och chartras, vilket är begrepp som är relevanta ur ekonomisk eller finansiell synpunkt. För det tredje används begreppet kontroll i ekonomisk eller finansiell betydelse i andra bestämmelser i förordning nr 833/2014.
Dessutom består syftet med den angripna förordningen bland annat i att utöva största möjliga tryck på de ryska myndigheterna, för att dessa ska upphöra med sin politik mot Ukraina. Restriktioner gentemot icke-ryskregistrerade luftfartyg som ägs, chartrats eller på annat sätt kontrolleras i ekonomiskt eller finansiellt hänseende av ryska fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ, har en ekonomisk påverkan på den ryska luftfartssektorn och bidrar således till att uppnå detta syfte.
Iakttagandet av proportionalitetsprincipen leder också till slutsatsen att ett förbud för varje luftfartyg som i tekniskt eller operativt hänseende kontrolleras av en rysk medborgare att landa på, starta från eller flyga över unionens territorium, vilket också skulle omfatta ryska medborgare med privatflygarcertifikat, skulle vara uppenbart olämpligt med hänsyn till syftet att utöva sådana påtryckningar på de ryska myndigheterna.
Begreppet icke-ryskregistrerat luftfartyg som ”på annat sätt kontrolleras” av ryska fysiska eller juridiska personer avser således endast icke-ryskregistrerade luftfartyg som i ekonomiskt eller finansiellt hänseende kontrolleras av sådana personer.
Eftersom detta inte gäller sökanden är hon inte direkt berörd av det förbud som uppställs i artikel 3d i förordning nr 833/2014 i dess ändrade lydelse.