T‑313/22. sz. ügy
Roman Arkadyevich Abramovich
kontra
az Európai Unió Tanácsa
A Törvényszék ítélete (kibővített első tanács), 2023. december 20.
„Közös kül- és biztonságpolitika – Az Ukrajna területi integritását, szuverenitását és függetlenségét aláásó vagy fenyegető intézkedések miatt hozott korlátozó intézkedések – A pénzeszközök befagyasztása – Azon személyek, szervezetek és szervek jegyzéke, akikre, illetve amelyekre a pénzeszközök és gazdasági erőforrások befagyasztása alkalmazandó – A tagállamok területére való belépésre vonatkozó korlátozások – A tagállamok területére történő belépésre vonatkozó korlátozások hatálya alá tartozó személyek, szervezetek és szervek jegyzéke – A felperes nevének a jegyzékekbe történő felvétele és a jegyzékeken való további szerepeltetése – A »vezető üzletember« fogalma – A 2014/145/KKBP határozat 2. cikke (1) bekezdésének g) pontja – Indokolási kötelezettség – Védelemhez való jog – Értékelési hiba – Arányosság – Egyenlő bánásmód – A tulajdonhoz való jog – A vállalkozás szabadsága – A magánélethez való jog – Valamely tagállami állampolgár tekintetében belépési korlátozások alkalmazása – Az uniós polgárok szabad mozgása”
1. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Az Oroszországi Föderáció kormánya számára fontos bevételi forrást jelentő gazdasági ágazatban tevékenykedő vezető üzletemberek és hozzájuk kapcsolódó személyek – Az említett intézkedést igazoló különös és konkrét tényezők indokolásban való azonosításának kötelezettsége – Az érintett előtt ismert olyan összefüggésben meghozott határozat, amely lehetővé teszi számára a vele szemben hozott intézkedés jelentőségének megértését – Rövidített indokolás megengedhetősége
(EUMSZ 296. cikk, második bekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (2) bekezdés, c) pont; a (KKBP) 2022/429, (KKBP) 2022/1530, (KKBP) 2023/572 és (KKBP) 2023/811 határozattal módosított 2014/145/KKBP tanácsi határozat; 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 és 2023/806 tanácsi rendelet)
(lásd: 39–42., 45–47. és 50. pont)
2. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A pénzeszközök befagyasztása – Védelemhez való jog – A felperes nevét az ezen intézkedésekkel érintett személyek jegyzékében fenntartó későbbi határozat – Új indokok hiánya – A Tanács azon kötelezettsége, hogy közölje az érdekelttel a korlátozó intézkedések időszakos felülvizsgálatakor figyelembe vett új bizonyítékokat – Az új bizonyítékok érdekelttel való közlése az észrevételei beszerzése érdekében
(A (KKBP) 2022/1530 és (KKBP) 2023/572 határozattal módosított 2014/145/KKBP tanácsi határozat; 269/2014, 2022/1529 és 2023/571 tanácsi rendelet)
(lásd: 59. pont)
3. Európai uniós jog – Elvek – Védelemhez való jog – A hatékony bírói jogvédelemhez való jog – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Előzetes formális meghallgatáshoz való jog – Hiány – A meghallgatáshoz való jog megsértése – Hiány
(A (KKBP) 2022/1530 és (KKBP) 2023/572 határozattal módosított 2014/145/KKBP tanácsi határozat; 269/2014, 2022/1529 és 2023/571 tanácsi rendelet)
(lásd: 60. pont)
4. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Az Oroszországi Föderáció kormánya számára fontos bevételi forrást jelentő gazdasági ágazatban tevékenykedő vezető üzletemberek és hozzájuk kapcsolódó személyek pénzeszközeinek befagyasztása – Védelemhez való jog – A felperes nevét az ezen intézkedésekkel érintett személyek jegyzékében fenntartó későbbi határozat – Új indokok hiánya – Új terhelő bizonyítékok hiánya – Terhelő bizonyítékok közlése – Hiány – A meghallgatáshoz való jog megsértése – Hiány
(A (KKBP) 2022/1530 és (KKBP) 2023/572 határozattal módosított 2014/145/KKBP tanácsi határozat; 269/2014, 2022/1529 és 2023/571 tanácsi rendelet)
(lásd: 62., 65–67. pont)
5. Európai uniós jog – Elvek – Védelemhez való jog – A meghallgatáshoz való jog – Az intézmények azon kötelezettsége, hogy az érintett felek álláspontjához igazodjanak – Hiány – A felek érveinek összességére való válaszadási kötelezettség – Hiány
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 41. cikk, (2) bekezdés)
(lásd: 69., 70. pont)
6. Európai Unió – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A felülvizsgálat terjedelme – Az intézkedés megalapozottságára vonatkozó bizonyíték – Az Unió illetékes hatóságának azon kötelezettsége, hogy vitatás esetén bizonyítsa az érintett személyekkel vagy szervezetekkel szemben figyelembe vett indokok megalapozottságát – Mérlegelési hiba – Hiány
(EUMSZ 275. cikk, második bekezdés; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 47. cikk; a (KKBP) 2022/429, (KKBP) 2022/1530, (KKBP) 2023/572 és (KKBP) 2023/811 határozattal módosított 2014/145/KKBP tanácsi határozat; 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 és 2023/806 tanácsi rendelet)
(lásd: 75–79., 102–102–106., 112., 113., 116., 117., 120., 121. pont)
7. Európai Unió – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A felülvizsgálat terjedelme – Az intézkedés megalapozottságára vonatkozó bizonyíték – Az Unió illetékes hatóságának azon kötelezettsége, hogy vitatás esetén bizonyítsa az érintett személyekkel vagy szervezetekkel szemben figyelembe vett indokok megalapozottságát – Az említett illetékes hatóság mérlegelési mozgásterének terjedelme – Korábbi jegyzékbe vétel keretében benyújtott bizonyítékok relevanciája az indokok módosításának, a felperes helyzetében bekövetkező változásoknak, illetve az ukrajnai helyzet alakulásának hiányában
(A (KKBP) 2022/429, (KKBP) 2022/1530, (KKBP) 2023/572 és (KKBP) 2023/811 határozattal módosított 2014/145/KKBP tanácsi határozat; 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 és 2023/806 tanácsi rendelet)
(lásd: 80., 81. pont)
8. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A korlátozó intézkedések elfogadásának feltételei – Az Oroszországi Föderáció kormánya számára fontos bevételi forrást jelentő gazdasági ágazatban tevékenykedő vezető üzletemberek és hozzájuk kapcsolódó személyek – Fogalom – Az intézkedésekkel érintett személy és az orosz kormány vagy annak az Ukrajna területi integritását, szuverenitását és függetlenségét aláásó intézkedései közötti szoros kapcsolat vagy kölcsönös függőségi viszony bizonyításának szükségessége – Hiány
(A (KKBP) 2022/429, (KKBP) 2022/1530, (KKBP) 2023/572 és (KKBP) 2023/811 határozattal módosított 2014/145/KKBP tanácsi határozat, 2. cikk, (1) bekezdés, g) pont; 269/2014 tanácsi rendelet, 3. cikk, (1) bekezdés, g) pont; 2022/427, 2022/1529, 2023/571 és 2023/806 tanácsi rendelet)
(lásd: 92–97. pont)
9. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – A korlátozó intézkedések elfogadásának feltételei – Az Oroszországi Föderáció kormánya számára jelentős bevételi forrást biztosító gazdasági ágazatban tevékenykedő vezető üzletemberek és velük kapcsolatban álló személyek – A jelentős bevételi forrást biztosító gazdasági ágazat fogalma
(A (KKBP) 2022/429, (KKBP) 2022/1530, (KKBP) 2023/572 és (KKBP) 2023/811 határozattal módosított 2014/145/KKBP tanácsi határozat, 2. cikk, (1) bekezdés, g) pont; 269/2014 tanácsi rendelet, 3. cikk, (1) bekezdés, g) pont; 2022/427, 2022/1529, 2023/571 és 2023/806 tanácsi rendelet)
(lásd: 108., 109. pont)
10. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Az Oroszországi Föderáció kormányának jelentős bevételi forrást biztosító gazdasági ágazatokban tevékenykedő vezető üzletemberek és a velük kapcsolatban álló személyek pénzeszközeinek befagyasztása – A korlátozó intézkedések elfogadásának a Tanács általi mellőzése az orosz állampolgársággal nem rendelkező üzletemberek tekintetében – Az egyenlő bánásmód elvének megsértése – Hiány
(A (KKBP) 2022/429, (KKBP) 2022/1530, (KKBP) 2023/572 és (KKBP) 2023/811 határozattal módosított 2014/145/KKBP tanácsi határozat; 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 és 2023/806 tanácsi rendelet)
(lásd: 127., 130. pont)
11. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Az Oroszországi Föderáció kormánya számára fontos bevételi forrást jelentő gazdasági ágazatban tevékenykedő vezető üzletemberek és hozzájuk kapcsolódó személyek pénzeszközeinek befagyasztása – A jogszerűség bírósági felülvizsgálata – A korlátozó intézkedések megfelelő jellege – A közös kül‑ és biztonságpolitika jogszerű célkitűzését követő korlátozó intézkedések
(EUSZ 5. cikk, (4) bekezdés, és 21. cikk, (2) bekezdés, c) pont; a (KKBP) 2022/429, (KKBP) 2022/1530, (KKBP) 2023/572 és (KKBP) 2023/811 határozattal módosított 2014/145/KKBP tanácsi határozat; 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 és 2023/806 tanácsi rendelet)
(lásd: 137–141., 144–146. és 149. pont)
12. Közös kül‑ és biztonságpolitika – Az ukrajnai helyzetre tekintettel hozott korlátozó intézkedések – Az ukrajnai helyzetre tekintettel egyes személyek és szervezetek pénzeszközeinek befagyasztása – A magánélet tiszteletben tartásához való jog, a tulajdonhoz való jog, a vállalkozás szabadságához való jog, valamint a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog korlátozása – Az arányosság elvének megsértése – Hiány
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 7., 16., 17. és 45. cikk, 52. cikk (1) bekezdés; a (KKBP) 2022/429, (KKBP) 2022/1530, (KKBP) 2023/572 és (KKBP) 2023/811 határozattal módosított 2014/145/KKBP tanácsi határozat; 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 és 2023/806 tanácsi rendelet)
(lásd: 155–164., 166. pont)
13. Európai uniós jog – Elvek – Alapvető jogok – Az ártatlanság vélelme – Az ukrajnai helyzetre tekintettel egyes személyekkel és szervezetekkel szemben hozott, pénzeszközök befagyasztására vonatkozó határozat – Az említett elvvel való összhang – Feltételek
(Az Európai Unió Alapjogi Chartája, 48. cikk, (1) bekezdés; a (KKBP) 2022/429, (KKBP) 2019/1530, (KKBP) 2023/572 és (KKBP) 2023/811 határozattal módosított 2011/145/KKBP tanácsi határozat; 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 és 2023/806 tanácsi rendelet)
(lásd: 167. pont)
14. Szerződésen kívüli felelősség – Feltételek – Jogellenesség – Kár – Okozati összefüggés – Együttes feltételek – Valamelyik feltétel hiánya – A kártérítési kereset egészének elutasítása
(EUMSZ 340. cikk, második bekezdés)
(lásd: 172–175. pont)
Összefoglalás
Az Oroszországi Föderáció Ukrajna elleni, 2022. február 24‑i katonai agresszióját követően az Európai Unió Tanácsa 2022. március 15‑én elfogadta a (KKBP) 2022/429 határozatot(1) és a 2022/427 rendeletet,(2) amelyekkel Roman Arkadyevich Abramovich nevét felvették azon személyek, szervezetek és szervek jegyzékeire, amelyeket a Tanács 2014 óta(3) fogadott el az Ukrajna területi integritását, szuverenitását és függetlenségét aláásó vagy fenyegető intézkedések támogatása miatt.
A Tanács a felperessel szemben, aki egy orosz, izraeli és portugál állampolgárságú üzletember, a módosított 2014/145 határozat 1. cikke (1) bekezdésének b) és e) pontja, illetve 2. cikke (1) bekezdésének d) és g) pontja alapján a tagállamok területére történő beutazási, illetve azon való átutazási tilalmat, továbbá pénzeszközeinek és egyéb vagyoni értékeinek befagyasztását rendelte el a Putyin elnökkel való szoros kapcsolata, valamin az Oroszország egyik legnagyobb adófizetőjének minősülő Evraz fő részvényesekénti minősége miatt. Ezen intézkedéseket 2022 szeptemberében,(4) 2023 márciusában(5) és 2023 áprilisában(6) ugyanezen okok miatt meghosszabbították a felperes tekintetében.
A felperes az Európai Unió Törvényszéke előtt keresetet indított a Tanács jogi aktusainak megsemmisítése, valamint az ezen aktusok miatt őt állítólagosan ért kár megtérítése iránt.
A Törvényszék, amely teljes egészében elutasítja a keresetet, pontosítja az Oroszország kormányának jelentős bevételi forrást biztosító gazdasági ágazatokban tevékenykedő vezető üzletemberi minőségen alapuló, a 2014/145 határozat 2. cikke (1) bekezdésének g) pontja szerinti jegyzékbe vételi kritérium (a továbbiakban: g) kritérium) hatályát.
A Törvényszék álláspontja
Ami legelőször is az indokolási kötelezettséget illeti, a Törvényszék emlékeztet arra, hogy a sérelmet okozó jogi aktus kellően indokolt, ha az érintett előtt ismert olyan összefüggésben került sor az elfogadására, amely lehetővé teszi a vele szemben hozott intézkedés terjedelmének megértését. Rámutat arra, hogy a korlátozó intézkedést előíró tanácsi aktusok indokolásának nemcsak ezen intézkedés jogalapját kell meghatároznia, hanem azokat az egyedi és konkrét okokat is, amelyek miatt a Tanács úgy ítéli meg, hogy az érintettel szemben ilyen intézkedést kell hozni. A jelen esetben a megtámadott jogi aktusok elfogadását övező összefüggés és körülmények jól ismertek voltak a felperes előtt. A megtámadott jogi aktusok indokolása továbbá kifejezetten említi a jegyzékbe vételi kritériumokat, és azon ténybeli elemeket, amelyek miatt a Tanács úgy határozott, hogy felveszi vagy fenntartja nevét a szóban forgó jegyzékeken. Ezért a Törvényszék megállapította, hogy a megtámadott jogi aktusok a jogilag megkövetelt módon tartalmazzák azokat a jogi és ténybeli elemeket, amelyek e jogi aktusok alapját képezik.
Ami ezen túlmenően a felperes meghallgatáshoz való jogát illeti, a Törvényszék megállapítja, hogy önmagában az, hogy a Tanács nem állapította meg a korlátozó intézkedések meghosszabbításának megalapozatlanságát, és a felperes által előterjesztett észrevételek alapján nem ítélte hasznosnak vizsgálatok lefolytatását, nem jelentheti azt, hogy nem ismerte meg ezeket az észrevételeket. Ugyanis, bár a védelemhez való jog és a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartása megköveteli, hogy az uniós intézmények lehetővé tegyék a sérelmet okozó aktus által érintett személy számára, hogy megfelelően ismertethesse az álláspontját, nem írhatja elő számukra, hogy ahhoz csatlakozzanak. A Törvényszék azt a következtetést vonja le, hogy a Tanács eleget tett a felperes meghallgatáshoz való jogának tiszteletben tartásával kapcsolatos kötelezettségeinek.
Ami pedig a felperesnek a jegyzékekbe a g) kritérium alapján történő felvételét illeti, a Törvényszék megállapítja, hogy e kritérium a „vezető üzletemberek” fogalmát az „[orosz kormánynak] jelentős bevételi forrást biztosító gazdasági ágazatokban” folytatott „tevékeny[séggel]” összefüggésben használja, az említett kormánnyal fennálló közvetlen vagy közvetett kapcsolatra vonatkozó további feltétel nélkül. E tekintetben logikai kapcsolat áll fenn az e kategóriába tartozó személyek célbavétele és a korlátozó intézkedések célja között, amely utóbbi abban áll, hogy növeljék az Oroszországra nehezedő nyomást, valamint az Ukrajnával szembeni intézkedéseinek költségeit. Ebből az következik, hogy a g) kritériumot úgy kell értelmezni egyrészt, hogy azt az adott ágazatban betöltött jelentős szerepük és ezen ágazatnak az orosz gazdaság tekintetében fennálló jelentősége miatt vezető fontosságúnak tekintett üzletemberekre kell alkalmazni, másrészt pedig azoknak a gazdasági ágazatoknak kell jelentős bevételi forrást biztosítaniuk az orosz kormány számára, amelyekben e személyek tevékenykednek.
A jelen ügyben a Törvényszék megítélése szerint a Tanács helyesen állapította meg, hogy a felperes vezető üzletember, többek között szakmai jogállása, gazdasági tevékenységének jelentősége, az Evrazon belüli tőketulajdonának nagysága, és konkrétan az említett cégcsoport anyavállalatának fő részvényesekénti minősége miatt.
A Törvényszék hangsúlyozza továbbá, hogy a Tanács kellően konkrét, pontosan meghatározott és egybevágó valószínűsítő körülmények együttesét terjesztette elő, amelyek alkalmasak annak bizonyítására, hogy az a gazdasági ágazat, amelyben a felperes tevékenykedik, jelentős bevételi forrást biztosít az orosz kormánynak. E tekintetben kiemeli, hogy a felperes állításával ellentétben a g) kritérium szerinti, az „[orosz kormánynak] jelentős bevételi forrást biztosító” kifejezés Oroszország fontos gazdasági ágazataiból származó bevételekre, nem pedig kizárólag a vezető üzletemberek által fizetett adóra utal. Egyebekben az a körülmény, hogy az acél‑ és a bányaiparból származó adóbevételeket elsősorban a helyi szövetségi egységek költségvetéséhez rendelik hozzá, nem releváns. Ugyanis, még ha e bevételi forrást nem is a szövetségi költségvetésnek szánják, és azt az említett kormány közvetlenül nem is használja fel katonai kiadásainak támogatására, összességében lehetővé teszi e kormány számára, hogy több forrást mozgósítson az Ukrajna területi integritásának, szuverenitásának és függetlenségének aláásására irányuló intézkedéseihez, arra vonatkozó különbségtétel nélkül, hogy ezek szövetségi költségvetésből vagy a regionális költségvetésekből származnak.
Ezért a Tanács nem követett el értékelési hibát, amikor úgy határozott, hogy felveszi, majd fenntartja a felperes nevét a jegyzékeken.
Ami a felperes azon érvét illeti, amely szerint a g) kritérium Tanács általi alkalmazása hátrányosan megkülönböztető, mivel az említett kritérium az orosz állampolgárságú üzletemberekre és orosz vállalkozásokra vonatkozik, és figyelmen kívül hagyja a külföldi vállalkozásokat, a Törvényszék megállapítja, hogy e kritérium nem a jegyzékbe vett személyek állampolgárságára vonatkozik, hanem minden olyan természetes személyre, aki az említett kritérium értelmében vezető üzletembernek minősül. Következésképpen a szóban forgó korlátozó intézkedésekkel érintett személyek bármilyen állampolgárságúak lehetnek, ha teljesítik a szóban forgó kritériumot.
Az arányosság elvének állítólagos megsértését illetően a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy a szóban forgó korlátozó intézkedések által követett célkitűzések – amelyek a béke fenntartására irányuló átfogóbb célkitűzésébe illeszkednek – kiemelkedő jelentőségére tekintettel a felperesre való alkalmazásukból eredő negatív következmények nem nyilvánvalóan aránytalanok. Ezt megerősíti a Tanács azon eljárása, hogy a kitűzött célok elérése céljából az ukrajnai helyzet súlyosbodása miatt fokozatosan bővíti a szóban forgó korlátozó intézkedésekkel érintett személyek és szervezetek körét. Az említett intézkedések továbbá a kitűzött általános érdekű célokra tekintettel megfelelőek és szükségesek is, mivel az alternatív és kevésbé korlátozó intézkedések nem teszik lehetővé a kitűzött cél ugyanolyan hatékony elérését. Az arányosság elvét ezért nem sértették meg.
Végül ami az alapvető jogoknak a felperes által hivatkozott megsértését illeti, a Törvényszék megjegyzi, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartája 52. cikkének (1) bekezdésében foglaltak szerint ezek nem abszolút jogok, és korlátozhatóak, amennyiben az érintett korlátozásokat törvény írja elő, azok tiszteletben tartják a szóban forgó alapvető jog lényeges tartalmát, valamint az arányosság elvének tiszteletben tartása mellett azok szükségesek és az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket szolgálnak. A Törvényszék megállapítja, hogy a jelen ügyben e feltételek teljesülnek. Megállapítja továbbá, hogy a korlátozó intézkedések nem rendelkeznek büntetőjogi jelleggel és így nem sértik az Európai Unió Alapjogi Chartája 48. cikkének (1) bekezdésében elismert ártatlanság vélelmét. Ezért a felperes alapvető jogainak a megtámadott jogi aktusokban elfogadott korlátozó intézkedésekből eredő korlátozása nem aránytalan, és nem teheti jogellenessé az említett jogi aktusokat.
A Törvényszék elemzése végén kimondja, hogy mivel hiányzik a Tanácsnak felrótt jogellenes magatartás, az Unió szerződésen kívüli felelőssége nem állapítható meg, következésképpen elutasítja a felperes kártérítési kérelmét.