Causa T‑313/22
Roman Arkadyevich Abramovich
contro
Consiglio dell’Unione europea
Sentenza del Tribunale (Prima Sezione ampliata) del 20 dicembre 2023
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Congelamento dei capitali – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi cui si applica il congelamento dei capitali e delle risorse economiche – Restrizioni in materia di ammissione nel territorio degli Stati membri – Elenco delle persone, delle entità e degli organismi soggetti a restrizioni all’ammissione nel territorio degli Stati membri – Inserimento e mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi – Nozione di “imprenditori di spicco” – Articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145/PESC – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa – Errore di valutazione – Proporzionalità – Parità di trattamento – Diritto di proprietà – Libertà d’impresa – Diritto alla vita privata – Applicazione, a un cittadino di uno Stato membro, di restrizioni in materia di ammissione – Libera circolazione dei cittadini dell’Unione»
1. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Imprenditori di spicco che operano in settori economici che forniscono una notevole fonte di reddito al governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Obbligo di individuare nella motivazione gli elementi specifici e concreti che giustificano tale misura – Decisione che si inserisce in un contesto noto all’interessato e che gli consente di comprendere la portata della misura adottata nei suoi confronti – Ammissibilità di una motivazione sommaria
[Art. 296, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, c); decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 39‑42, 45‑47, 50)
2. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali – Diritti della difesa – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Insussistenza di nuovi motivi – Obbligo per il Consiglio di comunicare all’interessato gli elementi nuovi presi in considerazione in occasione del riesame periodico delle misure restrittive – Comunicazione degli elementi nuovi all’interessato al fine di acquisire le sue osservazioni
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/1530 e (PESC) 2023/572; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/1529 e 2023/571]
(v. punto 59)
3. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto a una tutela giurisdizionale effettiva – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Diritto a un’audizione formale preliminare – Insussistenza – Violazione del diritto di essere ascoltato – Insussistenza
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/1530 e (PESC) 2023/572; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/1529 e 2023/571]
(v. punto 60)
4. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali degli imprenditori di spicco che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e delle persone associate agli stessi – Diritti della difesa – Decisione successiva che ha mantenuto il nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di tali misure – Insussistenza di nuovi motivi – Assenza di nuovi elementi a carico – Comunicazione degli elementi a carico – Assenza – Violazione del diritto di essere ascoltato – Insussistenza
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/1530 e (PESC) 2023/572; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/1529 e 2023/571]
(v. punti 62, 65‑67)
5. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti della difesa – Diritto di essere ascoltato – Obbligo delle istituzioni di aderire al punto di vista delle parti interessate – Insussistenza – Obbligo di rispondere a tutti gli argomenti delle parti – Insussistenza
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2)
(v. punti 69, 70)
6. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Errore di valutazione – Insussistenza
[Art. 275, comma 2, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 47; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 75‑79, 102‑106, 112, 113, 116, 117, 120, 121)
7. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza dei motivi addebitati alle persone o alle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente – Pertinenza delle prove prodotte in forza di un precedente inserimento in assenza di modifica dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Ucraina
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 80, 81)
8. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori di spicco che operano in settori economici che forniscono una notevole fonte di reddito al governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Nozione – Necessità di stabilire l’esistenza di legami stretti o di un vincolo di interdipendenza tra la persona oggetto delle misure e il governo russo o le sue azioni che compromettono l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina – Insussistenza
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 92‑97)
9. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Criteri di adozione delle misure restrittive – Imprenditori di spicco che operano in settori economici che forniscono una notevole fonte di reddito al governo della Federazione russa e persone ad essi associate – Nozione di settore economico che costituisce una notevole fonte di reddito
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811, art. 2, § 1, g); regolamenti del Consiglio n. 269/2014, art. 3, § 1, g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 108, 109)
10. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali degli imprenditori di spicco che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e delle persone associate agli stessi – Mancata adozione da parte del Consiglio di misure restrittive nei confronti di imprenditori privi della cittadinanza russa – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
[Decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 127, 130)
11. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali degli imprenditori di spicco che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa e delle persone associate agli stessi – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Adeguatezza delle misure restrittive – Misure restrittive che perseguono un obiettivo legittimo della politica estera e di sicurezza comune
[Artt. 5, § 4, e 21, § 2, c), TUE; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 137‑141, 144‑146, 149)
12. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate in considerazione della situazione in Ucraina – Congelamento dei capitali di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Restrizione del diritto al rispetto della vita privata, del diritto di proprietà, della libertà d’impresa e del diritto di circolazione e di soggiorno – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 7, 16, 17, 45 e 52, § 1; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punti 155‑164, 166)
13. Diritto dell’Unione europea – Principi – Diritti fondamentali – Presunzione d’innocenza – Decisione di congelamento dei capitali adottata nei confronti di talune persone ed entità in considerazione della situazione in Ucraina – Compatibilità con detto principio – Presupposti
[Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 48, § 1; decisione del Consiglio 2014/145/PESC, come modificata dalle decisioni (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; regolamenti del Consiglio n. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(v. punto 167)
14. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illecito – Danno – Nesso causale – Presupposti cumulativi – Mancanza di uno dei presupposti – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni
(Art. 340, comma 2, TFUE)
(v. punti 172‑175)
Sintesi
A seguito dell’aggressione militare perpetrata, il 24 febbraio 2022, dalla Federazione russa contro l’Ucraina, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, il 15 marzo 2022, la decisione 2022/429 (1) e il regolamento 2022/427 (2), con cui Roman Arkadyevich Abramovich è stato aggiunto negli elenchi delle persone, entità e organismi adottati dal Consiglio dal 2014 (3) in ragione del sostegno accordato ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.
Al ricorrente, un imprenditore di nazionalità russa, israeliana e portoghese, è stato imposto dal Consiglio il divieto d’ingresso o di transito nel territorio degli Stati membri e il congelamento dei suoi capitali e depositi bancari, conformemente, rispettivamente, all’articolo 1, paragrafo 1, lettere b) ed e), e all’articolo 2, paragrafo 1, lettere d) e g), della decisione 2014/145 come modificata, a causa dei suoi stretti legami con il presidente Putin e della sua qualità di importante azionista della Evraz, uno dei principali contribuenti della Russia. Tali misure sono state prorogate nei confronti del ricorrente nel settembre 2022 (4), nel marzo 2023 (5) e nell’aprile 2023(6) per gli stessi motivi.
Il ricorrente ha proposto dinanzi al Tribunale dell’Unione europea un ricorso diretto, da un lato, all’annullamento degli atti del Consiglio e, dall’altro, al risarcimento del danno asseritamente subito a causa di tali atti.
Il Tribunale, che respinge integralmente il ricorso, precisa l’ambito di applicazione del criterio di inserimento di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145 [in prosieguo: il «criterio g)»] fondato sulla qualità di imprenditore di spicco operante in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Russia.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda, innanzitutto, l’obbligo di motivazione, il Tribunale ricorda che un atto pregiudizievole è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti. Esso precisa che la motivazione di un atto del Consiglio che impone una misura restrittiva deve identificare non soltanto la base giuridica di tale misura, ma anche i motivi specifici e concreti per i quali il Consiglio ritiene che l’interessato debba essere assoggettato a una misura di questo tipo. Nel caso di specie, il contesto e le circostanze che hanno accompagnato l’adozione degli atti impugnati erano ben noti al ricorrente. Inoltre, la motivazione degli atti impugnati menziona esplicitamente i criteri di inserimento e le ragioni di fatto per le quali il Consiglio ha deciso di inserire o mantenere il suo nome negli elenchi in questione. Pertanto, il Tribunale conclude che gli atti impugnati enunciano sufficientemente gli elementi di diritto e di fatto che ne costituiscono il fondamento.
Per quanto riguarda, poi, il diritto del ricorrente di essere ascoltato, il Tribunale rileva che il solo fatto che il Consiglio non abbia ritenuto infondata la proroga delle misure restrittive, e neppure considerato utile procedere a verifiche alla luce delle osservazioni presentate dal ricorrente, non può significare che esso non abbia preso conoscenza di tali osservazioni. Infatti, sebbene il rispetto dei diritti della difesa e del diritto di essere ascoltato esiga che le istituzioni dell’Unione consentano alla persona interessata da un atto che le arreca pregiudizio di far conoscere utilmente il suo punto di vista, esso non può obbligarle a condividerlo. Il Tribunale conclude che il Consiglio ha adempiuto i suoi obblighi per quanto riguarda il rispetto del diritto del ricorrente di essere ascoltato.
Per quanto attiene, peraltro, all’inserimento del ricorrente negli elenchi sulla base del criterio g), il Tribunale osserva che detto criterio ricorre alla nozione di «imprenditori di spicco» in correlazione con l’esercizio di un’«[attività] in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo [russo]», senza ulteriori condizioni riguardanti un collegamento, diretto o indiretto, con detto governo. A questo proposito, esiste un collegamento logico tra il fatto di prendere di mira detta categoria di persone e l’obiettivo delle misure restrittive di cui trattasi, che consiste nell’aumentare la pressione sulla Russia nonché il costo delle azioni da essa intraprese contro l’Ucraina. Esso ne trae la conclusione che il criterio g) deve essere interpretato nel senso, da un lato, che quest’ultimo si applica agli imprenditori considerati di spicco in ragione della loro importanza nel settore di attività in cui operano e dell’importanza di tale settore per l’economia russa e, dall’altro, che sono i settori economici in cui intervengono tali persone a dover costituire una notevole fonte di reddito per il governo russo.
Nel caso di specie, il Tribunale ritiene che il Consiglio abbia giustamente considerato che il ricorrente era un imprenditore di spicco a causa, in particolare, del suo status professionale, dell’importanza delle sue attività economiche, della vastità dei suoi possedimenti di capitali all’interno della Evraz e, più in particolare, della sua qualità di importante azionista della società madre di detto gruppo di società.
Il Tribunale sottolinea inoltre che il Consiglio ha fornito un insieme di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti idonei a mettere in evidenza il fatto che il settore economico nel quale il ricorrente opera costituisce una notevole fonte di reddito per il governo russo. Esso rileva al riguardo che, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, l’espressione «che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo [russo]», ai sensi del criterio g), si riferisce ai redditi provenienti da importanti settori economici in Russia e non unicamente alle imposte versate dagli imprenditori di spicco. Peraltro, la circostanza che le entrate fiscali provenienti dal settore siderurgico e dalle miniere siano destinate principalmente ai bilanci degli enti federati locali è irrilevante. Infatti, anche se tale fonte di reddito non è destinata al bilancio federale né direttamente utilizzata da detto governo per sostenere le sue spese militari, ciò non toglie che essa consente a tale governo, nella sua globalità, senza distinguere a seconda che tali redditi provengano dal bilancio federale o dai bilanci regionali, di mobilitare maggiori risorse per le sue azioni volte a compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.
Pertanto, il Consiglio non è incorso in errori di valutazione decidendo di inserire e poi di mantenere il nome del ricorrente negli elenchi in questione.
Facendo seguito all’argomento del ricorrente secondo cui l’applicazione del criterio g) da parte del Consiglio sarebbe discriminatoria in quanto detto criterio riguarda gli imprenditori e le imprese di nazionalità russa ignorando le imprese straniere, il Tribunale constata che tale criterio non riguarda la nazionalità delle persone designate, ma qualsiasi persona fisica che abbia lo status di imprenditore di spicco ai sensi di detto criterio. Di conseguenza, le persone oggetto delle misure restrittive di cui trattasi possono essere di qualsiasi nazionalità se soddisfano il criterio in questione.
Per quanto riguarda l’asserita violazione del principio di proporzionalità, il Tribunale ritiene, alla luce dell’importanza fondamentale degli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive di cui trattasi, che rientrano nell’obiettivo più ampio del mantenimento della pace, che le conseguenze negative derivanti dalla loro applicazione al ricorrente non siano manifestamente sproporzionate. L’iniziativa del Consiglio di ampliare progressivamente, a causa dell’aggravarsi della situazione in Ucraina, la cerchia delle persone e delle entità oggetto delle misure restrittive di cui trattasi, al fine di raggiungere gli obiettivi perseguiti, lo corrobora. Inoltre, dette misure sono adeguate rispetto agli obiettivi di interesse generale perseguiti e necessari, in quanto misure alternative e meno vincolanti non consentirebbero di raggiungere altrettanto efficacemente gli obiettivi perseguiti. Pertanto, il principio di proporzionalità non è stato violato.
Per quanto riguarda, infine, le violazioni dei diritti fondamentali invocate dal ricorrente, il Tribunale osserva che, conformemente alle disposizioni dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, questi ultimi non costituiscono prerogative assolute e possono essere oggetto di limitazioni, a condizione che tali limitazioni siano previste dalla legge, rispettino il contenuto essenziale del diritto fondamentale di cui trattasi e, nel rispetto del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano ad obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione. Il Tribunale afferma che tali requisiti sono soddisfatti nel caso di specie. Inoltre, esso rileva che le misure restrittive non hanno alcun carattere penale e non hanno quindi l’effetto di ledere il diritto alla presunzione di innocenza, riconosciuto all’articolo 48, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Pertanto, le limitazioni dei diritti fondamentali del ricorrente, che derivano dalle misure restrittive adottate nei suoi confronti negli atti impugnati, non sono sproporzionate e non possono viziare di illegittimità detti atti.
Poiché manca la condizione relativa all’illiceità del comportamento contestato al Consiglio, il Tribunale dichiara, in ultima analisi, che non può sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione e respinge, di conseguenza, la domanda di risarcimento del ricorrente.