Zaak T‑313/22
Roman Arkadyevich Abramovich
tegen
Raad van de Europese Unie
Arrest van het Gerecht (Eerste kamer – uitgebreid) van 20 december 2023
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen – Bevriezing van tegoeden – Lijst van personen, entiteiten en lichamen waarvan de tegoeden en economische middelen zijn bevroren – Beperkingen inzake de toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Lijst van personen, entiteiten en lichamen die onderworpen zijn aan beperkingen inzake de toegang tot het grondgebied van de lidstaten – Plaatsing en handhaving van verzoekers naam op de lijsten – Begrip ‚vooraanstaande zakenlieden’ – Artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145/GBVB – Motiveringsplicht – Rechten van de verdediging – Beoordelingsfout – Evenredigheid – Gelijke behandeling – Recht van eigendom – Vrijheid van ondernemerschap – Recht op een privéleven – Toepassing van toegangsbeperkingen op een staatsburger van een lidstaat – Vrij verkeer van Unieburgers”
1. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Strekking – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Vooraanstaande zakenlieden die betrokken zijn bij economische sectoren die een belangrijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie en personen die met hen verbonden zijn – Verplichting om in de motivering de specifieke en concrete redenen voor die maatregel aan te geven – Besluit genomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de tegen hem genomen maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering
[Artikel 296, tweede alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 41, lid 2, onder c); besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/429, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014 2022/427, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
(zie punten 39‑42, 45‑47, 50)
2. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van tegoeden – Rechten van de verdediging – Later besluit waarbij verzoekers naam wordt gehandhaafd op de lijst van personen voor wie de maatregelen gelden – Geen nieuwe redenen – Verplichting van de Raad tot mededeling aan de betrokkene van de nieuwe gegevens die in aanmerking zijn genomen bij de periodieke heroverweging van de beperkende maatregelen – Mededeling van de nieuwe gegevens aan de betrokkene opdat deze opmerkingen kan indienen
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/1530 en (GBVB) 2023/572; verordeningen nr. 269/2014, 2022/1529 en 2023/571 van de Raad]
(zie punt 59)
3. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht op effectieve rechterlijke bescherming – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Recht op voorafgaand formeel verhoor – Geen – Schending van het recht om te worden gehoord – Geen
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/1530 en (GBVB) 2023/572; verordeningen nr. 269/2014, 2022/1529 en 2023/571 van de Raad]
(zie punt 60)
4. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van de tegoeden van vooraanstaande zakenlieden die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie en personen die met hen verbonden zijn – Rechten van de verdediging – Later besluit waarbij verzoekers naam wordt gehandhaafd op de lijst van personen voor wie de maatregelen gelden – Geen nieuwe redenen – Geen nieuwe bezwarende gegevens – Mededeling van de nieuwe bezwarende gegevens – Geen – Schending van het recht om te worden gehoord – Geen
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/1530 en (GBVB) 2023/572; verordeningen nr. 269/2014, 2022/1529 en 2023/571 van de Raad]
(zie punten 62, 65‑67)
5. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Recht om te worden gehoord – Verplichting van de instellingen om zich achter het standpunt van de belanghebbende partijen te scharen – Geen – Verplichting om te antwoorden op alle argumenten van de partijen – Geen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 41, lid 2)
(zie punten 69, 70)
6. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting van de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen – Beoordelingsfout – Geen
[Artikel 275, tweede alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 47; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/429, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
(zie punten 75‑79, 102‑106, 112, 113, 116, 117, 120, 121)
7. Europese Unie – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Omvang van het toezicht – Bewijs van de gegrondheid van de maatregel – Verplichting van de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting de gegrondheid van de tegen de betrokken personen of entiteiten aangevoerde redenen aan te tonen – Omvang van de beoordelingsbevoegdheid van die bevoegde autoriteit – Relevantie van het in het kader van een eerdere plaatsing overgelegde bewijs bij gebreke van wijziging van de redenen, wijzigingen in de situatie van verzoeker of evolutie van de omstandigheden in Oekraïne
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/429, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
(zie punten 80, 81)
8. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Vooraanstaande zakenlieden die betrokken zijn bij economische sectoren die een belangrijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie en personen die met hen verbonden zijn – Begrip – Noodzaak om aan te tonen dat er sprake is van nauwe banden of een relatie van wederzijdse afhankelijkheid tussen de persoon voor wie de maatregelen gelden en de Russische regering of haar acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen – Geen
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/429, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811, artikel 2, lid 1, onder g); verordeningen van de Raad nr. 269/2014, art. 3, lid 1, onder g), en 2022/427, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806]
(zie punten 92‑97)
9. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Criteria voor vaststelling van de beperkende maatregelen – Vooraanstaande zakenlieden die betrokken zijn bij economische sectoren die een belangrijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie en personen die met hen verbonden zijn – Begrip „economische sector die een aanzienlijke bron van inkomsten vormt”
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/429, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811, artikel 2, lid 1, onder g); verordeningen van de Raad nr. 269/2014, art. 3, lid 1, onder g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806]
(zie punten 108, 109)
10. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van de tegoeden van vooraanstaande zakenlieden die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie en personen die met hen verbonden zijn – Niet-vaststelling door de Raad van beperkende maatregelen tegen zakenlieden die niet de Russische nationaliteit hebben – Schending van het beginsel van gelijke behandeling – Geen
[Besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/429, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
(zie punten 127, 130)
11. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van de tegoeden van vooraanstaande zakenlieden die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie en personen die met hen verbonden zijn – Rechterlijk toezicht op de rechtmatigheid – Geschiktheid van de beperkende maatregelen – Beperkende maatregelen die een legitieme doelstelling van gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid nastreven
[Artikel 5, lid 4, en artikel 21, lid 2, onder c), VEU; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/429, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
(zie punten 137‑141, 144‑146, 149)
12. Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen gelet op de situatie in Oekraïne – Bevriezing van de tegoeden van bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Oekraïne – Beperking van het recht op eerbiediging van het privéleven, het recht van eigendom, de vrijheid van ondernemerschap en het recht op vrij verkeer en verblijf – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikelen 7, 16, 17, en 45 en artikel 52, lid 1; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/429, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
(zie punten 155‑164, 166)
13. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Grondrechten – Vermoeden van onschuld – Besluit tot bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten gelet op de situatie in Oekraïne – Verenigbaarheid met dat beginsel – Voorwaarden
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 48, lid 1; besluit 2014/145/GBVB van de Raad, zoals gewijzigd bij besluiten (GBVB) 2022/429, (GBVB) 2022/1530, (GBVB) 2023/572 en (GBVB) 2023/811; verordeningen nr. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 en 2023/806 van de Raad]
(zie punt 167)
14. Niet-contractuele aansprakelijkheid – Voorwaarden – Onrechtmatigheid – Schade – Oorzakelijk verband – Cumulatieve voorwaarden – Ontbreken van een van de voorwaarden – Verwerping van het beroep tot schadevergoeding in zijn geheel
(Artikel 340, tweede alinea, VWEU)
(zie punten 172‑175)
Samenvatting
Naar aanleiding van de militaire agressie door de Russische Federatie tegen Oekraïne op 24 februari 2022, heeft de Raad van de Europese Unie op 25 februari 2022 besluit 2022/429(1) en verordening 2022/427(2) vastgesteld, waarbij Roman Arkadyevich Abramovich is toegevoegd aan de lijsten van personen, entiteiten en lichamen die sinds 2014 door de Raad zijn vastgesteld(3), wegens steun aan acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen.
Aan verzoeker, een zakenman met de Russische, Israëlische en Portugese nationaliteit, is door de Raad een verbod opgelegd van binnenkomst op en doorreis via het grondgebied van de lidstaten. Daarnaast werden overeenkomstig respectievelijk artikel 1, lid 1, onder b) en e), en artikel 2, lid 1, onder d) en g), van besluit 2014/145, zoals gewijzigd, zijn tegoeden en banktegoeden bevroren op grond van zijn nauwe banden met president Poetin en zijn hoedanigheid van belangrijke aandeelhouder van Evraz, een van de grootste belastingbetalers van Rusland. Deze maatregelen zijn ten aanzien van verzoeker in september 2022(4), maart 2023(5) en april 2023(6) om dezelfde redenen verlengd.
Verzoeker heeft bij het Gerecht van de Europese Unie beroep ingesteld tot zowel nietigverklaring van de handelingen van de Raad als vergoeding van de schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van deze handelingen.
Het Gerecht, dat het beroep in zijn geheel verwerpt, verduidelijkt de draagwijdte van het in artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145 bedoelde criterium voor plaatsing [hierna: „criterium g)”], dat gebaseerd is op de hoedanigheid van vooraanstaand zakenman die betrokken is bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van Rusland.
Beoordeling door het Gerecht
Wat om te beginnen de motiveringsplicht betreft, brengt het Gerecht in herinnering dat een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd is wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de tegen hem genomen maatregel kan begrijpen. Het Gerecht zet uiteen dat de motivering van een handeling van de Raad waarbij een beperkende maatregel wordt opgelegd, niet alleen de rechtsgrondslag van die maatregel dient aan te geven, maar ook de specifieke en concrete redenen waarom de Raad van mening is dat een dergelijke maatregel ten aanzien van de betrokkene moet worden vastgesteld. In casu was verzoeker goed op de hoogte van de context en de omstandigheden rond de vaststelling van de bestreden handelingen. Bovendien worden in de motivering van de bestreden handelingen uitdrukkelijk de criteria voor plaatsing vermeld, alsmede de feitelijke redenen waarom de Raad heeft besloten zijn naam op de betrokken lijsten te plaatsen of te handhaven. Derhalve komt het Gerecht tot de slotsom dat de bestreden handelingen rechtens genoegzaam de gegevens, rechtens en feitelijk, vermelden die de grondslag daarvan vormen.
Wat voorts verzoekers recht om te worden gehoord betreft, merkt het Gerecht op dat het enkele feit dat de Raad niet heeft geconcludeerd dat de verlenging van de beperkende maatregelen ongegrond was en het zelfs niet nuttig heeft geacht verificaties te verrichten gelet op de door verzoeker ingediende opmerkingen, niet betekent dat hij geen kennis heeft genomen van die opmerkingen. De eerbiediging van de rechten van de verdediging en van het recht om te worden gehoord vereist namelijk weliswaar dat de instellingen van de Unie de persoon tegen wie een voor hem bezwarende handeling is gericht, in staat stellen zijn standpunt nuttig kenbaar te maken, maar deze instellingen zijn daarom nog niet verplicht om zich achter dit standpunt te scharen. Het Gerecht stelt vast dat de Raad zijn verplichtingen wat betreft de eerbiediging van verzoekers recht om te worden gehoord, is nagekomen.
Wat voorts de plaatsing van verzoekers naam op de lijsten op basis van criterium g) betreft, merkt het Gerecht op dat dit criterium het begrip „vooraanstaande zakenlieden” hanteert in relatie tot de betrokkenheid bij „economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de [Russische] regering”, zonder nadere voorwaarde betreffende een directe of indirecte band met die regering. Het feit dat de beperkende maatregelen in kwestie tegen deze categorie personen gericht zijn, houdt logischerwijs verband met de doelstelling ervan, namelijk de druk op Rusland en de kosten van zijn acties tegen Oekraïne doen toenemen. Het Gerecht komt op basis daarvan tot de slotsom dat criterium g) in die zin moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op zakenlieden die als vooraanstaand worden beschouwd wegens hun belang in de sector waarin zij actief zijn en het belang van die sector voor de Russische economie en dat voorts de aanzienlijke bron van inkomsten voor de Russische regering moet worden gevormd door de economische sectoren waarbij die personen betrokken zijn.
In casu oordeelt het Gerecht dat de Raad verzoeker terecht heeft aangemerkt als vooraanstaand zakenman op grond van, onder meer, zijn professionele status, het belang van zijn economische activiteiten, de omvang van zijn kapitaalbezit in Evraz en, meer in het bijzonder, zijn hoedanigheid van belangrijkste aandeelhouder van de moedermaatschappij van dat concern.
Bovendien benadrukt het Gerecht dat de Raad een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende aanwijzingen heeft voorgelegd die het bewijs leveren dat de economische sector waarbij verzoeker betrokken is een aanzienlijke bron van inkomsten voor de Russische regering vormt. In dit verband onderstreept het dat de bewoordingen „die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de [Russische] regering”, in de zin van criterium g), anders dan verzoeker stelt, verwijzen naar de inkomsten uit belangrijke economische sectoren van Rusland en niet enkel naar de door vooraanstaande zakenlieden betaalde belastingen. Voorts is de omstandigheid dat de van de staal- en mijnbouwsector afkomstige belastinginkomsten voornamelijk bestemd zijn voor de begroting van lokale gefedereerde entiteiten, niet relevant. Hoewel die bron van inkomsten niet aan de federale begroting wordt toegewezen en door die regering niet direct voor haar militaire uitgaven wordt gebruikt, blijft zij die regering namelijk in staat stellen om in het geheel genomen meer middelen te mobiliseren voor haar acties die tot doel hebben om de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne te ondermijnen ongeacht of deze inkomsten afkomstig zijn uit de federale begroting dan wel regionale begrotingen.
Derhalve heeft de Raad geen beoordelingsfout gemaakt door verzoekers naam op de betrokken lijsten te plaatsen en vervolgens daarop te handhaven.
Naar aanleiding van verzoekers argument dat de toepassing door de Raad van criterium g) discriminerend is omdat het ziet op zakenlieden en ondernemingen met de Russische nationaliteit en buitenlandse vennootschappen buiten beschouwing laat, constateert het Gerecht dat dit criterium niet ziet op de nationaliteit van de aangewezen personen, maar op elke natuurlijke persoon die de hoedanigheid van vooraanstaand zakenman of -vrouw in de zin van dit criterium heeft. Bijgevolg kunnen de personen op wie de betrokken beperkende maatregelen van toepassing zijn, elke nationaliteit hebben indien zij aan het betrokken criterium voldoen.
Wat betreft de vermeende schending van het evenredigheidsbeginsel oordeelt het Gerecht dat, gelet op het wezenlijke belang van de met de betrokken beperkende maatregelen nagestreefde doelstellingen, die onderdeel zijn van de ruimere doelstelling om de vrede in stand te houden, de negatieve gevolgen die voortvloeien uit de toepassing van de maatregelen op verzoeker niet kennelijk onevenredig zijn. Dit vindt steun in de aanpak waarbij de Raad, wegens de verslechterde situatie in Oekraïne, de betrokken beperkende maatregelen geleidelijk toepast op een ruimere kring van personen en entiteiten, teneinde de nagestreefde doeleinden te verwezenlijken. Bovendien zijn genoemde maatregelen geschikt, gelet op de nagestreefde doelstellingen van algemeen belang, en noodzakelijk, aangezien de nagestreefde doelstellingen niet even doeltreffend kunnen worden bereikt met alternatieve en minder dwingende maatregelen. Derhalve is het evenredigheidbeginsel niet geschonden.
Wat ten slotte de door verzoeker aangevoerde schendingen van de grondrechten betreft, merkt het Gerecht op dat die grondrechten overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie geen absolute gelding hebben en kunnen worden beperkt, voor zover die beperkingen bij wet zijn gesteld, de wezenlijke inhoud van het betrokken grondrecht eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en beantwoorden aan de door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang. Het Gerecht stelt vast dat in casu aan deze voorwaarden is voldaan. Bovendien merkt het op dat de beperkende maatregelen geen strafrechtelijk karakter hebben en dus niet leiden tot aantasting van het recht op het vermoeden van onschuld, dat in artikel 48, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie wordt erkend. Derhalve zijn de beperkingen van verzoekers grondrechten, die voortvloeien uit de beperkende maatregelen die bij de bestreden handelingen jegens hem zijn vastgesteld, niet onevenredig en maken zij deze handelingen niet onrechtmatig.
Aangezien niet is voldaan aan de voorwaarde dat het aan de Raad verweten gedrag onrechtmatig is, oordeelt het Gerecht uiteindelijk dat het niet mogelijk is om de Unie niet-contractueel aansprakelijk te stellen en wijst het bijgevolg verzoekers vordering tot schadevergoeding af.