Sprawa T‑313/22
Roman Arkadyevich Abramovich
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wyrok Sądu (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 20 grudnia 2023 r.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte ze względu na działania podważające integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażające – Zamrożenie środków finansowych – Wykaz osób, podmiotów i organów, do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych – Ograniczenia w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Wykaz osób, podmiotów i organów podlegających ograniczeniom w zakresie wjazdu na terytorium państw członkowskich – Umieszczenie i pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazach – Pojęcie „wiodących przedsiębiorców” – Artykuł 2 ust. 1 lit. g) decyzji 2014/145/WPZiB – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do obrony – Błąd w ocenie – Proporcjonalność – Równość traktowania – Prawo własności – Wolność prowadzenia działalności gospodarczej – Prawo do życia prywatnego – Stosowanie ograniczeń w zakresie wjazdu wobec obywatela państwa członkowskiego – Swobodne przemieszczanie się obywateli Unii
1. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Wiodący przedsiębiorcy prowadzący działalność w sektorach gospodarki zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej oraz osoby z nimi powiązane – Obowiązek określenia w uzasadnieniu specyficznych i konkretnych okoliczności uzasadniających ten środek – Decyzja wpisująca się w kontekst znany zainteresowanemu umożliwiająca mu zrozumienie zakresu podjętego wobec niego środka – Dopuszczalność zwięzłego uzasadnienia
[art. 296 akapit drugi TFUE, Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. c), decyzja Rady 2011/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/429, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 39–42, 45–47, 50)
2. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych – Prawo do obrony – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Brak nowych podstaw – Obowiązek poinformowania zainteresowanego przez Radę o nowych okolicznościach, które uwzględniono w trakcie okresowego przeglądu środków ograniczających – Powiadomienie zainteresowanego o nowych okolicznościach w celu umożliwienia mu przedstawienia uwag
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/1529, 2023/571]
(zob. pkt 59)
3. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Prawo do uprzedniego formalnego wysłuchania – Brak – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/1529, 2023/571]
(zob. pkt 60)
4. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych wiodących przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorach gospodarki zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej oraz osób z nimi powiązanych – Prawo do obrony – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Brak nowych podstaw – Brak nowych dowodów obciążających – Przekazanie dowodów obciążających – Brak – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/1529, 2023/571]
(zob. pkt 62, 65–67)
5. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Prawo do bycia wysłuchanym – Obowiązek uwzględnienia przez instytucje stanowiska zainteresowanych stron – Brak – Obowiązek udzielenia odpowiedzi na wszystkie argumenty stron – Brak
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2)
(zob. pkt 69, 70)
6. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom – Błąd w ocenie – Brak
[art. 275 akapit drugi TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/429, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 75–79, 102–106, 112, 113, 116, 117, 120, 121)
7. Unia Europejska – Sądowa kontrola zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zakres kontroli – Dowód zasadności środka – Ciążący na właściwym organie Unii obowiązek wykazania – w razie zakwestionowania – zasadności powodów wysuniętych przeciwko zainteresowanym osobom lub podmiotom – Zakres uznania, jakim dysponuje ten właściwy organ – Znaczenie dowodów przedstawionych w odniesieniu do poprzedniego umieszczenia w wykazie w przypadku braku zmiany powodów, zmiany sytuacji skarżącego lub zmiany kontekstu w Ukrainie
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/429, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 80, 81)
8. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Wiodący przedsiębiorcy prowadzący działalność w sektorach gospodarki zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej oraz osoby z nimi powiązane – Pojęcie – Konieczność ustalenia ścisłych związków lub stosunku współzależności między osobą objętą środkami ograniczającymi a rządem rosyjskim lub jego działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy – Brak
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/429, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811, art. 2 ust. 1 lit. g); rozporządzenia Rady: nr 269/2014, art. 3 ust. 1 lit. g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 92–97)
9. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Kryteria przyjmowania środków ograniczających – Wiodący przedsiębiorcy prowadzący działalność w sektorach gospodarki zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej oraz osoby z nimi powiązane – Pojęcie sektora gospodarki zapewniającego istotne źródło dochodów
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/429, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811, art. 2 ust. 1 lit. g); rozporządzenia Rady: nr 269/2014, art. 3 ust. 1 lit. g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 108, 109)
10. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych wiodących przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorach gospodarki zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej oraz osób z nimi powiązanych – Nieprzyjęcie przez Radę środków ograniczających względem przedsiębiorców niemających obywatelstwa rosyjskiego – Naruszenie zasady równego traktowania – Brak
[decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/429, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 127, 130)
11. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych wiodących przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorach gospodarki zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej oraz osób z nimi powiązanych – Kontrola sądowa zgodności z prawem – Stosowność środków ograniczających – Środki ograniczające służące realizacji uzasadnionego celu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
[art. 5 ust. 4, art. 21 ust. 2 lit. c) TUE; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/429, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 137–141, 144–146, 149)
12. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją w Ukrainie – Zamrożenie środków finansowych niektórych osób i podmiotów w związku z sytuacją w Ukrainie – Ograniczenie prawa do poszanowania życia prywatnego, prawa własności, swobody przedsiębiorczości, a także prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 7, 16, 17, 45, art. 52 ust. 1; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/429, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(voir points 155–164, 166)
13. Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawa podstawowe – Domniemanie niewinności – Decyzja o zamrożeniu środków finansowych skierowana przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Ukrainie – Zgodność z powyższą zasadą – Przesłanki
[Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 48 ust. 1; decyzja Rady 2014/145/WPZiB, zmieniona decyzjami: (WPZiB) 2022/429, (WPZiB) 2022/1530, (WPZiB) 2023/572, (WPZiB) 2023/811; rozporządzenia Rady: nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571, 2023/806]
(zob. pkt 167)
14. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Niezgodność z prawem – Krzywda – Związek przyczynowy – Przesłanki kumulatywne – Niespełnienie jednej z przesłanek – Oddalenie skargi o zadośćuczynienie w całości
(art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 172–175)
Streszczenie
W wyniku agresji wojskowej, jakiej Federacja Rosyjska dopuściła się wobec Ukrainy w dniu 24 lutego 2022 r., Rada Unii Europejskiej przyjęła w dniu 15 marca 2022 r. decyzję 2022/429(1) i rozporządzenie 2022/427(2), na mocy których nazwisko Romana Arkadyevicha Abramovicha zostało dodane do sporządzanych przez Radę od 2014 r.(3) wykazów osób, podmiotów i organów ze względu na wsparcie udzielane przez nie działaniom podważającym integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającym.
Na skarżącego, który jest przedsiębiorcą mającym obywatelstwa rosyjskie, izraelskie i portugalskie, Rada nałożyła zakaz wjazdu na terytoria państw członkowskich lub przejazdu przez nie oraz zastosowała wobec niego zamrożenie środków finansowych i innych aktywów finansowych, zgodnie odpowiednio z art. 1 ust. 1 lit. b) i e) oraz art. 2 ust. 1 lit. d) i g) decyzji 2014/145 w zmienionym brzmieniu, ze względu na jego bliskie związki z prezydentem Władimirem Putinem oraz jego status większościowego akcjonariusza grupy Evraz, jednego z największych podatników w Rosji. Obowiązywanie tych środków ograniczających przedłużono względem skarżącego z tych samych powodów we wrześniu 2022 r.(4), w marcu 2023 r.(5). i w kwietniu 2023 r.(6)
Skarżący wniósł do Sądu Unii Europejskiej skargę zarówno o stwierdzenie nieważności aktów Rady, jak i o naprawienie krzywdy, jaką miał ponieść ze względu na przyjęcie owych aktów.
Sąd, który oddalił skargę w całości, uściślił zakres zastosowania kryterium umieszczenia w wykazie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lit. g) decyzji 2014/145 [zwanego dalej „kryterium g)”], opartego na statusie wiodących przedsiębiorców prowadzących działalność w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi rosyjskiemu.
Ocena Sądu
Co się tyczy, najpierw, obowiązku uzasadnienia, Sąd przypomniał, że akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w kontekście znanym zainteresowanemu, który pozwala mu zrozumieć zakres zastosowanego w stosunku do niego środka. Sąd wyjaśnił, że uzasadnienie aktu Rady nakładającego środek ograniczający nie tylko powinno wskazywać jego podstawę prawną, ale także szczególne i konkretne powody, dla których Rada uznała w ramach przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, że zainteresowany powinien zostać objęty takim środkiem. W niniejszej sprawie kontekst i okoliczności związane z przyjęciem zaskarżonych aktów były skarżącemu dobrze znane. Ponadto uzasadnienie zaskarżonych aktów wyraźnie wymienia kryteria umieszczenia w wykazie oraz względy faktyczne, z powodu których Rada zdecydowała o umieszczeniu lub pozostawieniu jego nazwiska w przedmiotowych wykazach. Sąd doszedł zatem do wniosku, że zaskarżone akty wymieniają w sposób wymagany prawem okoliczności prawne i faktyczne stanowiące ich podstawę.
Następnie, jeśli chodzi o prawo skarżącego do bycia wysłuchanym, Sąd stwierdził, że sam fakt, iż Rada nie stwierdziła braku zasadności przedłużenia obowiązywania środków ograniczających ani nawet nie uznała, że użyteczne byłoby przeprowadzenie weryfikacji w świetle uwag przedstawionych przez skarżącego, nie oznacza, że nie zapoznała się ona z rzeczonymi uwagami. O ile bowiem poszanowanie prawa do obrony i prawa do bycia wysłuchanym wymaga, aby instytucje Unii umożliwiły osobie, której dotyczy niekorzystny akt, skuteczne przedstawienie jej stanowiska, o tyle prawa te nie wymagają, aby instytucje zgadzały się z tym stanowiskiem. Sąd wywiódł z tego, że Rada wywiązała się ze swoich obowiązków w zakresie poszanowania prawa skarżącego do bycia wysłuchanym.
Ponadto w odniesieniu do umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazach w oparciu o kryterium g) Sąd zauważył, że kryterium to nawiązuje do pojęcia „wiodących przedsiębiorców” „działających w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi [rosyjskiemu]”, nie przewidując dodatkowych warunków dotyczących bezpośredniego lub pośredniego związku z tym rządem. W tym względzie istnieje logiczny związek między oddziaływaniem na tę kategorię osób a celem rozpatrywanych środków ograniczających, jakim jest zwiększenie presji na Rosję oraz zwiększenie kosztów jej działań przeciwko Ukrainie. Sąd doszedł do wniosku, że kryterium g) należy interpretować w ten sposób, po pierwsze, że znajduje ono zastosowanie do przedsiębiorców uznanych za wiodących ze względu na ich znaczenie w sektorze gospodarczym, w którym prowadzą działalność, oraz ze względu na znaczenie, jakie sektor ten ma dla gospodarki rosyjskiej, a po drugie, że sektory gospodarki, w których działają te osoby, powinny zapewniać rządowi rosyjskiemu istotne źródło dochodów.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że Rada słusznie przyjęła, iż skarżący jest wiodącym przedsiębiorcą między innymi ze względu na swój status zawodowy, skalę jego działalności gospodarczej, wysokość kapitału posiadanego w grupie Evraz, a w szczególności jego status głównego akcjonariusza spółki dominującej w strukturze rzeczonej grupy spółek.
Sąd podkreślił poza tym, że Rada przedstawiła zbiór wystarczająco konkretnych, precyzyjnych i spójnych poszlak pozwalających na wykazanie faktu, że sektor gospodarczy, w którym prowadzi działalność skarżący, zapewnia istotne źródło dochodów rządowi rosyjskiemu. Sąd wskazał w tym względzie, że wbrew temu, co twierdzi skarżący, wyrażenie „zapewniający istotne źródło dochodów rządowi [rosyjskiemu]” w rozumieniu kryterium g) odnosi się do dochodów pochodzących z ważnych sektorów gospodarczych Rosji, a nie tylko z podatków uiszczanych przez wiodących przedsiębiorców. Ponadto okoliczność, że wpływy podatkowe pochodzące z sektorów stalowego i górniczego trafiają głównie do budżetu lokalnych jednostek federalnych, jest pozbawiona znaczenia. Nawet bowiem jeśli to źródło dochodów nie jest przeznaczone dla budżetu federalnego ani bezpośrednio wykorzystywane przez ten rząd do wspierania wydatków wojskowych, nie zmienia to w żadnym razie faktu, że pozwala ono temu rządowi rozumianemu ogólnie zmobilizować więcej zasobów na działania mające na celu podważenie integralności terytorialnej, suwerenności i niezależności Ukrainy, niezależnie od tego, czy rozpatrywane dochody należą do budżetu federalnego, czy do budżetów regionalnych.
Co za tym idzie, Rada nie popełniła błędu w ocenie podejmując decyzję o umieszczeniu, a następnie pozostawieniu nazwiska skarżącego w rzeczonych wykazach.
Odnosząc się do argumentu skarżącego, zgodnie z którym zastosowanie kryterium g) przez Radę jest dyskryminujące, ponieważ kryterium to dotyczy przedsiębiorców i przedsiębiorstw mających rosyjską przynależność państwową przy pominięciu przedsiębiorstw zagranicznych, Sąd stwierdził, że kryterium to nie dotyczy przynależności państwowej wskazanych osób, lecz każdej osoby fizycznej będącej wiodącym przedsiębiorcą w rozumieniu tego kryterium. W konsekwencji osoby objęte rozpatrywanymi środkami ograniczającymi mogą mieć dowolną przynależność państwową, jeżeli tylko spełniają odnośne kryterium.
Co się tyczy podnoszonego naruszenia zasady proporcjonalności Sąd uznał, uwzględniwszy pierwszorzędną wagę celów, których osiągnięciu służą rozpatrywane środki ograniczające, które to cele wpisują się w szerszy kontekst utrzymania pokoju, że negatywne konsekwencje ich stosowania wobec skarżącego nie są oczywiście nieproporcjonalne. Przemawia za tym podejście Rady polegające na stopniowym rozszerzaniu – dla osiągnięcia zamierzonych celów – ze względu na pogorszenie się sytuacji w Ukrainie, kręgu osób i podmiotów objętych rozpatrywanymi środkami ograniczającymi. Ponadto wspomniane środki są odpowiednie w świetle zamierzonych i niezbędnych celów interesu ogólnego, jako że inne środki mniej restrykcyjne nie pozwoliłyby na równie skuteczne osiągnięcie zamierzonych celów. Co za tym idzie, zasada proporcjonalności nie została naruszona.
Wreszcie, jeżeli chodzi o podniesione przez skarżącego naruszenia praw podstawowych Sąd zauważył, że zgodnie z postanowieniami art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej prawa te nie stanowią prerogatyw absolutnych, a ich wykonywanie może podlegać ograniczeniom, o ile dane ograniczenia są przewidziane ustawą i szanują istotę danego prawa podstawowego, a także, z poszanowaniem zasady proporcjonalności, są konieczne i odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię. Sąd stwierdził, że owe przesłanki są spełnione w niniejszej sprawie. Ponadto zauważył, że rozpatrywane środki ograniczające nie mają charakteru karnego, a zatem nie skutkują naruszeniem zasady domniemania niewinności, uznanej w art. 48 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Co za tym idzie, praw podstawowych, które wynikają ze środków ograniczających przyjętych wobec skarżącego w zaskarżonych aktach, nie są nieproporcjonalne i nie mogą powodować niezgodności wspomnianych aktów z prawem.
Ponieważ przesłanka dotycząca niezgodności z prawem zarzucanego Radzie zachowania nie została spełniona, Sąd orzekł na koniec, że pozaumowna odpowiedzialność Unii nie powstaje i oddalił w konsekwencji żądanie odszkodowawcze skarżącego.