(Processo T‑313/22)
Roman Arkadyevich Abramovich
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção Alargada) de 20 de dezembro de 2023
«Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas adotadas em relação a ações que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia – Congelamento de fundos – Lista das pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento de fundos e de recursos económicos – Restrição em matéria de admissão nos territórios dos Estados‑Membros – Lista das pessoas, entidades e organismos objeto de restrições em matéria de admissão no território dos Estados‑Membros – Inscrição do nome do recorrente nas listas – Conceito de “homens de negócios proeminentes” – Artigo 2.°, n.° 1, alínea g), da Decisão 2014/145/PESC – Dever de fundamentação – Direitos de defesa – Erro de apreciação – Proporcionalidade – Igualdade de tratamento – Direito de propriedade – Liberdade de empresa – Privacidade; – Restrição em matéria de admissão nos territórios dos Estados‑Membros – Liberdade de circulação dos cidadãos da União»
1. Atos das instituições – Fundamentação – Dever – Alcance – Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia – Homens de negócios proeminentes que operam em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, e pessoas associadas aos mesmos –Obrigação de identificar na fundamentação os elementos específicos e concretos que justificam a referida medida – Decisão que se inscreve num contexto do conhecimento do interessado que lhe permite compreender o alcance da medida adotada a seu respeito – Admissibilidade de uma fundamentação sumária
[Artigo 296.°, segundo parágrafo, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.°, n.° 2, alínea c); Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/429 (PESC) 2022/1530 (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos do Conselho n.° 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(cf. n.os 39‑42, 45‑47, 50)
2. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia – Congelamento de fundos – Direitos de defesa – Decisão subsequente que manteve o nome do recorrente na lista das pessoas visadas por estas medidas – Inexistência de novos motivos –Obrigação do Conselho de comunicar ao interessado os elementos novos tidos em conta aquando da reapreciação periódica das medidas restritivas –Comunicação dos elementos novos ao interessado para que apresente observações
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/1530 e (PESC) 2023/572; Regulamentos do Conselho n.° 269/2014, 2022/1529 e 2023/571]
(cf. n.° 59)
3. Direito da União Europeia – Princípios – Direitos de defesa – Direito a uma proteção jurisdicional efetiva – Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia –Direito a uma audição formal prévia – Inexistência – Violação do direito de ser ouvido – Inexistência
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/1530 e (PESC) 2023/572; Regulamentos do Conselho n.° 269/2014, 2022/1529 e 2023/571]
(cf. n.° 60)
4. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia – Congelamento de fundos de homens de negócios proeminentes que operam em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, e pessoas associadas aos mesmos – Direitos de defesa – Decisão subsequente que manteve o nome do recorrente na lista das pessoas visadas por essas medidas – Inexistência de novos motivos – Inexistência de novos elementos de acusação – Comunicação das provas incriminatórias – Inexistência – Violação do direito de ser ouvido – Inexistência
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/1530 e (PESC) 2023/572; Regulamentos do Conselho n.° 269/2014, 2022/1529 e 2023/571]
(cf. n.os 62, 65‑67)
5. Direito da União Europeia – Princípios – Direitos de defesa – Direito de ser ouvido – Obrigação de as instituições aderirem ao ponto de vista das partes interessadas – Inexistência – Obrigação de responder a todos os argumentos das partes – Inexistência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.°, n.° 2)
(cf. n.os 69, 70)
6. União Europeia – Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições – Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia – Alcance da fiscalização – Prova do fundamento da medida – Obrigação de a autoridade competente da União demonstrar, em caso de contestação, que os motivos invocados contra as pessoas ou as entidades em causa têm fundamento – Erro de apreciação – Inexistência
[Artigo 275.º, segundo parágrafo, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.°; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/429, (PESC) 2020/1530, (PESC) 2020/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos do Conselho n.os 269/2014, 2020/427, 2020/1529, 2023/571, 2023/571 e 2023/806]
(cf. n.os 75‑79, 102‑102‑106, 112, 113, 116, 117, 120, 121)
7. União Europeia – Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições – Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia – Alcance da fiscalização – Prova do fundamento da medida – Obrigação de a autoridade competente da União demonstrar, em caso de contestação, que os motivos invocados contra as pessoas ou as entidades em causa têm fundamento – Alcance da margem de apreciação da referida autoridade competente –Relevância das provas apresentadas numa anterior inscrição não havendo alteração dos fundamentos, alteração da situação do recorrente ou evolução do contexto na Ucrânia
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos do Conselho n.° 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(cf. n.os 80, 81)
8. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia – Critérios de adoção das medidas restritivas – Homens de negócios proeminentes que operam em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, e pessoas associadas aos mesmos – Conceito –Necessidade de uma ligação estreita ou uma relação de interdependência entre a pessoa visada pelas medidas e o Governo da Rússia Russo ou as suas ações que comprometem ou ameaçam a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia – Inexistência
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811, artigo 2.°, n.° 1, alínea g); Regulamentos do Conselho n.° 269/2014, artigo 3.°, n.° 1, alínea g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(cf. n.os 92‑97)
9. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia – Critérios de adoção das medidas restritivas – Homens de negócios proeminentes que operam em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, e pessoas associadas aos mesmos – Conceito de setor económicoque representa uma fonte substancial de receitas
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811, artigo 2.°, n.° 1, alínea g); Regulamentos do Conselho n.° 269/2014, artigo 3.°, n.° 1, alínea g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(cf. n.os 108, 109)
10. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia – Congelamento de fundos dos homens de negócios proeminentes que operam em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, e pessoas associadas aos mesmos – Não adoção pelo Conselho de medidas restritivas contra homens de negócios que não têm a nacionalidade russa – Violação do princípio da igualdade de tratamento – Inexistência
[Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos do Conselho n.° 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(cf. n.os 127, 130)
11. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia –Congelamento de fundos dos homens de negócios proeminentes que operam em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Federação da Rússia, e pessoas associadas aos mesmos – Fiscalização jurisdicional da legalidade – Caráter adequado das medidas restritivas – Medidas restritivas que prosseguem um objetivo legítimo de política externa e de segurança comum
[Artigos 5.°, n.° 4, e 21.°, n.° 2, alínea c), TUE; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos do Conselho n.° 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(cf. n.os 137‑141, 144‑146, 149)
12. Política externa e de segurança comum – Medidas restritivas adotadas tendo em conta a situação na Ucrânia – Congelamento de fundos de certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia – Restrição do direito ao respeito pela vida privada, pelo direito de propriedade, pela liberdade de empresa e pela livre circulação – Violação do princípio da proporcionalidade – Inexistência
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 7.°, 16.°, 17.°, 45.° e 52.°, n.° 1; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos do Conselho n.° 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(cf. n.os 155‑164, 166)
13. Direito da União Europeia – Princípios – Direitos fundamentais – Presunção de inocência – Decisão de congelamento de fundos adotada contra determinadas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Ucrânia – Compatibilidade com o referido princípio – Requisitos
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 48.°, n.° 1; Decisão 2014/145/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/429, (PESC) 2022/1530, (PESC) 2023/572 e (PESC) 2023/811; Regulamentos do Conselho n.° 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 e 2023/806]
(cf. n.° 167)
14. Responsabilidade extracontratual – Requisitos – Ilegalidade – Prejuízo – Nexo de causalidade – Requisitos cumulativos – Falta de um dos requisitos – Improcedência total da ação de indemnização
(Artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 172‑175)
Resumo
Na sequência da agressão militar levada a cabo pela Federação da Rússia contra a Ucrânia em 24 de fevereiro de 2022, o Conselho de União Europeia adotou, em 15 de março de 2022, a Decisão 2022/429 (1) e o Regulamento 2022/427 (2), pelos quais o nome de Roman Arkadyevich Abramovich foi acrescentado nas listas de pessoas, entidades ou organismos adotadas pelo Conselho desde 2014 (3) em razão do apoio concedido a ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia.
Ao recorrente, um empresário de nacionalidade russa, israelita e portuguesa, foi imposta pelo Conselho, a proibição de entrada e de circulação no território dos Estados‑Membros e o congelamento dos seus fundos e a penhora das contas bancárias, em conformidade, respetivamente, com o artigo 1.°, n.° 1, alíneas b) e e), e o artigo 2.°, n.° 1, alíneas d) e g), da Decisão 2014/145 conforme alterada, devido à estreita relação com o presidente Poutine e à sua qualidade de acionista maioritário da Evraz, um dos maiores contribuintes da Rússia. Essas medidas foram prorrogadas relativamente ao recorrente em setembro de 2022 (4), em março de 2023 (5) e em abril de 2023 (6) pelas mesmas razões.
O recorrente interpôs no Tribunal de União Europeia um recurso destinado à anulação dos atos do Conselho e pediu o ressarcimento do dano alegadamente sofrido devido a esses atos.
O Tribunal, que julga globalmente improcedente o recurso, precisa o âmbito de aplicação do critério de inscrição previsto no artigo 2.°, n.° 1, alínea g), da Decisão 2014/145 [a seguir «critério g)»] baseado na sua qualidade de homem de negócios proeminente que opera em setores económicos que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Rússia.
Apreciação do Tribunal Geral
Antes de mais, no que toca ao dever de fundamentação o Tribunal recorda que um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido praticado num contexto que é do conhecimento do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito. Especifica que a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida restritiva deve, não só identificar a base jurídica dessa medida, mas também as razões particulares e concretas pelas quais o Conselho considera que o interessado deve ser objeto dessa medida. No caso em apreço, o contexto e as circunstâncias que envolveram a adoção dos atos impugnados eram bem conhecidas do recorrente. Ademais, a fundamentação dos atos impugnados refere explicitamente os critérios de inscrição e as razões factuais pelas quais o Conselho decidiu inscrever e manter o seu nome nas listas em questão. Por conseguinte, concluiu o Tribunal que os atos impugnados enunciam de forma juridicamente bastante os elementos de direito e de facto que estão na sua base.
No que concerne, seguidamente, ao direito por parte do recorrente a ser ouvido, o Tribunal Geral realça que o simples facto de o Conselho não ter concluído pela falta de procedência da prorrogação das medidas restritivas, nem mesmo ter considerado útil proceder a verificações à luz das observações apresentadas pelo recorrente não pode, em todo caso, implicar que não tenha tido conhecimento dessas observações. Com efeito, embora o respeito dos direitos de defesa e do direito a ser ouvido exija que as instituições da União permitam à pessoa visada por um ato lesivo dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista, não pode impor‑lhe que adiram ao mesmo. O Tribunal Geral conclui que o Conselho cumpriu o prescrito no que concerne ao respeito do direito do recorrente a ser ouvido.
Por outro lado, quanto à inscrição do nome do recorrente nas listas com base no critério g), o Tribunal observa que esse critério recorre ao conceito de «homens de negócios proeminentes» em correlação com «[a operação] em setores económicos que representam uma fonte substancial de receita para o governo [russo]», sem outra condição referente a uma ligação, direta ou indireta, com o dito governo. Neste caso, existe um nexo lógico entre o facto de ter por alvo esta categoria de pessoas e o objetivo das medidas em questão, que é pressionar a Rússia e aumentar o custo das suas ações contra a Ucrânia. Daí depreende o Tribunal Geral que o critério g) deve ser interpretado no sentido, por um lado, de que se aplica aos homens de negócios proeminentes, em razão da sua importância nesse setor de atividade e do significado desse setor para a economia russa e, por outro, já que são setores económicos em que intervêm essas pessoas que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo da Rússia.
No caso em apreço, o Tribunal entende que o Conselho considerou acertadamente que o recorrente era um homem de negócios proeminente, em razão, designadamente do seu estatuto profissional, da relevância das suas atividades económicas, da dimensão do seu poder capitalista na Evraz e, mais precisamente, da sua qualidade de acionista principal da sociedade‑mãe do referido grupo de sociedades.
Além disso, o Tribunal sublinha que o Conselho apresentou um conjunto de índices suficientemente concretos, precisos e coerentes suscetíveis de tornar manifesto o facto de que o setor económico em que o recorrente opera constitui uma fonte substancial de receitas para o Governo da Rússia. A este respeito, salienta que, contrariamente ao que pretende o recorrente, a expressão «que representam uma fonte substancial de receitas para o Governo [russo]», na aceção do critério g), se refere a receitas provenientes de setores económicos significativos na Rússia e não unicamente aos impostos pagos pelos homens de negócios proeminentes. Por outro lado, a circunstância de as receitas fiscais provenientes do setor siderúrgico e mineiro serem principalmente afetadas aos orçamentos das entidades federadas locais é irrelevante. Com efeito, embora essa fonte de receita não seja destinada ao orçamento federal nem diretamente usada pelo referido governo para financiar as suas despesas militares, não é menos verdade que permite a esse governo, no seu conjunto, sem distinguir consoante essas receitas sejam provenientes do orçamento federal ou dos orçamentos regionais, mobilizar mais recursos para as suas ações que comprometam ou ameacem a integridade territorial, a soberania e a independência da Ucrânia.
O Conselho não incorreu em erro de apreciação ao decidir inscrever e posteriormente manter o nome do recorrente nas listas em causa.
Na continuação da argumentação do recorrente segundo a qual a aplicação do critério g) pelo Conselho é discriminatória na medida em que visa os homens de negócios e as empresas de nacionalidade russa, ignorando as empresas estrangeiras, o Tribunal Geral observa que este critério não visa a nacionalidade das pessoas designadas, mas toda e qualquer pessoa singular, homem de negócios proeminente, na aceção do referido critério. Por conseguinte, podem ter qualquer nacionalidade as pessoas visadas pelas medidas restritivas se preencherem o critério em questão.
No que toca à alegada violação do princípio da proporcionalidade, o Tribunal Geral considera, atenta a importância significativa dos objetivos prosseguidos pelas medidas restritivas em questão, que se inscrevem no objetivo mais amplo de manutenção da paz, que as consequências negativas resultantes da sua aplicação ao recorrente não são manifestamente desproporcionadas. A atuação do Conselho ao alargar progressivamente, devido ao agravamento da situação na Ucrânia, o círculo de pessoas e de entidades visadas pelas medidas restritivas em questão, tendo em vista os objetivos prosseguidos, vem corroborar tal posição. Além disso, as referidas medidas são adequadas à luz dos objetivos de interesse geral prosseguidos e necessários, dado que as medidas alternativas e menos coercitivas não permitiriam alcançar eficazmente os objetivos perseguidos. Por conseguinte, o princípio da proporcionalidade não foi violado.
Por último, quanto às violações dos direitos fundamentais invocadas pelo recorrente, o Tribunal Geral observa que, em conformidade com o disposto no artigo 52.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, estes não são prerrogativas absolutas e podem ser objeto de limitações desde que as restrições em causa estejam previstas por lei, respeitem o conteúdo essencial do direito fundamental em causa e que, na observância do princípio da proporcionalidade, essas restrições sejam necessárias e correspondam a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União. O Tribunal observa que estas condições estão preenchidas no caso vertente. Além disso, realça que as medidas restritivas não revestem qualquer natureza penal e, portanto, não têm, por efeito prejudicar o direito à presunção de inocência, reconhecido no artigo 48.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Por conseguinte, as limitações dos direitos fundamentais do recorrente, que decorrem das medidas restritivas adotadas a seu respeito nos atos impugnados, não são desproporcionadas e não inquinam os referidos atos de ilegalidade.
Não se verificando o requisito de ilegalidade de comportamento que é imputado ao Conselho, o Tribunal Geral decide, em última análise, que a União não incorre em responsabilidade extracontratual e julga improcedente, em consequência, a ação de indemnização do recorrente.