Vec T‑313/22
Roman Arkadjevič Abramovič
proti
Rade Európskej únie
Rozsudok Všeobecného súdu (prvá rozšírená komora) z 20. decembra 2023
„Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na konanie, ktorým sa narúša alebo ohrozuje územná celistvosť, zvrchovanosť a nezávislosť Ukrajiny – Zmrazenie finančných prostriedkov – Zoznam osôb, subjektov a orgánov, na ktoré sa uplatňuje zmrazenie finančných prostriedkov a hospodárskych zdrojov – Obmedzenia v oblasti vstupu na územie členských štátov – Zoznam osôb, subjektov a orgánov, na ktoré sa vzťahujú obmedzenia v oblasti vstupu na územie členských štátov – Zaradenie a ponechanie mena žalobcu na zoznamoch – Pojem ‚poprední podnikatelia‘ – Článok 2 ods. 1 písm. g) rozhodnutia 2014/145/SZBP – Povinnosť odôvodnenia – Právo na obhajobu – Nesprávne posúdenie – Proporcionalita – Rovnosť zaobchádzania – Právo vlastniť majetok – Sloboda podnikania – Právo na súkromný život – Uplatnenie obmedzení v oblasti vstupu na štátneho príslušníka členského štátu – Voľný pohyb občanov únie“
1. Akty inštitúcií – Odôvodnenie – Povinnosť – Rozsah – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu na Ukrajine – Poprední podnikatelia pôsobiaci v hospodárskych odvetviach, ktoré poskytujú vláde Ruskej federácie významné zdroje príjmov, a osoby s nimi spojené – Povinnosť identifikovať v odôvodnení špecifické a konkrétne skutočnosti, ktoré odôvodňujú uvedené opatrenie – Rozhodnutie prijaté v súvislostiach známych dotknutej osobe, ktoré jej umožňujú pochopiť dosah opatrenia, ktoré bolo vo vzťahu k nej prijaté – Prípustnosť stručného odôvodnenia
[Článok 296 druhý odsek ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 41 ods. 2 písm. c); rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nariadenia Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(pozri body 39 – 42, 45 – 47, 50)
2. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu na Ukrajine – Zmrazenie finančných prostriedkov – Právo na obhajobu – Následné rozhodnutie, ktorým sa meno žalobcu ponechalo na zozname osôb dotknutých týmito opatreniami – Neexistencia nových dôvodov – Povinnosť Rady oznámiť dotknutej osobe nové skutočnosti zohľadnené pri pravidelnom preskúmaní reštriktívnych opatrení – Oznámenie nových skutočností dotknutej osobe na účely získania jej pripomienok
[Rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/1530 a (SZBP) 2023/572; nariadenia Rady č. 269/2014, 2022/1529 a 2023/571]
(pozri bod 59)
3. Právo Európskej únie ‑ Zásady ‑ Právo na obhajobu ‑ Právo na účinnú súdnu ochranu ‑ Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu na Ukrajine – Právo na predchádzajúce formálne vypočutie – Porušenie práva byť vypočutý – Neexistencia
[Rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/1530 a (SZBP) 2023/572; nariadenia Rady č. 269/2014, 2022/1529 a 2023/571]
(pozri bod 60)
4. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu na Ukrajine – Zmrazenie finančných prostriedkov popredných podnikateľov pôsobiacich v hospodárskych odvetviach, ktoré poskytujú vláde Ruskej federácie významné zdroje príjmov, a osôb s nimi spojených – Právo na obhajobu – Následné rozhodnutie, ktorým sa meno žalobcu ponechalo na zozname osôb dotknutých týmito opatreniami – Neexistencia nových dôvodov – Neexistencia nových skutočností zohľadnených v neprospech – Oznámenie skutočností zohľadnených v neprospech – Neexistencia – Porušenie práva byť vypočutý – Neexistencia
[Rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/1530 a (SZBP) 2023/572; nariadenia Rady č. 269/2014, 2022/1529 a 2023/571]
(pozri body 62, 65 – 67)
5. Právo Európskej únie ‑ Zásady ‑ Právo na obhajobu – Právo byť vypočutý – Povinnosť inštitúcií vychádzať zo stanoviska dotknutých účastníkov konania – Neexistencia – Povinnosť odpovedať na všetky tvrdenia účastníkov konania – Neexistencia
(Charta základných práv Európskej únie, článok 41 ods. 2)
(pozri body 69, 70)
6. Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu na Ukrajine – Rozsah preskúmania – Dôkaz o dôvodnosti opatrenia – Povinnosť príslušného orgánu Únie preukázať v prípade spochybnenia opodstatnenosť dôvodov uplatňovaných proti dotknutým osobám alebo subjektom – Nesprávne posúdenie – Neexistencia
[Článok 275 druhý odsek ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 47; rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nariadenia Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(pozri body 75 – 79, 102 – 106, 112, 113, 116, 117, 120, 121)
7. Európska únia – Súdne preskúmanie zákonnosti aktov inštitúcií – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu na Ukrajine – Rozsah preskúmania – Dôkaz o dôvodnosti opatrenia – Povinnosť príslušného orgánu Únie preukázať v prípade spochybnenia opodstatnenosť dôvodov uplatňovaných proti dotknutým osobám alebo subjektom – Rozsah miery voľnej úvahy uvedeného príslušného orgánu – Relevantnosť dôkazov predložených v súvislosti s predchádzajúcim zápisom v prípade neexistencie zmeny dôvodov, zmien v situácii žalobcu alebo vývoja kontextu na Ukrajine
[Rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nariadenia Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(pozri body 80, 81)
8. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu na Ukrajine – Kritériá prijatia reštriktívnych opatrení – Poprední podnikatelia pôsobiaci v hospodárskych odvetviach, ktoré poskytujú vláde Ruskej federácie významné zdroje príjmov, a osoby s nimi spojené – Pojem – Nevyhnutnosť preukázania existencie úzkych väzieb alebo vzťahu vzájomnej prepojenosti medzi osobou, na ktorú sa vzťahujú opatrenia, a ruskou vládou alebo jej konaním narúšajúcim územnú celistvosť, zvrchovanosť a nezávislosť Ukrajiny – Neexistencia
[Rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811, článok 2 ods. 1 písm. g); nariadenia Rady č. 269/2014, článok 3 ods. 1 písm. g), a 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(pozri body 92 – 97)
9. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu na Ukrajine – Kritériá prijatia reštriktívnych opatrení – Poprední podnikatelia pôsobiaci v hospodárskych odvetviach, ktoré poskytujú vláde Ruskej federácie významné zdroje príjmov, a osoby s nimi spojené – Pojem hospodárske odvetvie poskytujúce významný zdroj príjmov
[Rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811, článok 2 ods. 1 písm. g); nariadenie Rady č. 269/2014, článok 3 ods. 1 písm. g), a nariadenia Rady 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(pozri body 108, 109)
10. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu na Ukrajine – Zmrazenie finančných prostriedkov popredných podnikateľov pôsobiacich v hospodárskych odvetviach, ktoré poskytujú vláde Ruskej federácie významné zdroje príjmov, a osôb s nimi spojených – Neprijatie reštriktívnych opatrení Radou voči podnikateľom, ktorí nemajú ruskú štátnu príslušnosť – Porušenie zásady rovnosti zaobchádzania – Neexistencia
[Rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nariadenia Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(pozri body 127, 130)
11. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu na Ukrajine – Zmrazenie finančných prostriedkov popredných podnikateľov pôsobiacich v hospodárskych odvetviach, ktoré poskytujú vláde Ruskej federácie významné zdroje príjmov, a osôb s nimi spojených – Súdne preskúmanie zákonnosti – Vhodnosť reštriktívnych opatrení – Reštriktívne opatrenia, ktoré sledujú legitímny cieľ spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky
[Článok 5 ods. 4 a článok 21 ods. 2 písm. c) ZEÚ; rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nariadenia Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(pozri body 137 – 141, 144 – 146, 149)
12. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté vzhľadom na situáciu na Ukrajine – Zmrazenie finančných prostriedkov určitých osôb a subjektov s ohľadom na situáciu na Ukrajine – Obmedzenie práva na rešpektovanie súkromného života, práva na slobodu podnikania, práva vlastniť majetok a práva na pohyb a pobyt – Porušenie zásady proporcionality – Neexistencia
[Charta základných práv Európskej únie, články 7, 16, 17, 45 a článok 52 ods. 1; rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nariadenia Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(pozri body 155 – 164, 166)
13. Právo Európskej únie ‑ Zásady – Základné práva – Prezumpcia neviny – Rozhodnutie o zmrazení finančných prostriedkov prijaté voči určitým osobám a subjektom s ohľadom na situáciu na Ukrajine – Zlučiteľnosť s uvedenou zásadou – Podmienky
[Charta základných práv Európskej únie, článok 48 ods. 1; rozhodnutie Rady 2014/145/SZBP, zmenené rozhodnutiami (SZBP) 2022/429, (SZBP) 2022/1530, (SZBP) 2023/572 a (SZBP) 2023/811; nariadenia Rady č. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 a 2023/806]
(pozri bod 167)
14. Mimozmluvná zodpovednosť – Podmienky – Protiprávnosť – Ujma – Príčinná súvislosť – Kumulatívne podmienky – Neexistencia jednej z podmienok – Zamietnutie žaloby o náhradu škody v celom rozsahu
(Článok 340 druhý odsek ZFEÚ)
(pozri body 172 – 175)
Zhrnutie
V nadväznosti na vojenskú agresiu Ruskej federácie voči Ukrajine 24. februára 2022 prijala Rada Európskej únie 15. marca 2022 rozhodnutie 2022/429(1) a nariadenie 2022/427(2), ktorými bol do zoznamov osôb, subjektov a orgánov prijatých Radou od roku 2014(3) zaradený Roman Arkadjevič Abramovič z dôvodu podpory činností narúšajúcich alebo ohrozujúcich územnú celistvosť, zvrchovanosť a nezávislosť Ukrajiny.
Žalobcovi, ktorý je podnikateľom ruskej, izraelskej a portugalskej štátnej príslušnosti, uložila Rada zákaz vstupu na územie členských štátov alebo prechodu cez ne a zmrazenie jeho finančných prostriedkov a bankových aktív v súlade s článkom 1 ods. 1 písm. b) a e) a článkom 2 ods. 1 písm. d) a g) rozhodnutia 2014/145 v znení zmien z dôvodu jeho úzkych väzieb s prezidentom Putinom a jeho postavenia majoritného akcionára skupiny Evraz, jedného z najväčších ruských daňovníkov. Platnosť týchto opatrení bola voči žalobcovi predĺžená v septembri 2022(4), v marci 2023(5) a v apríli 2023(6) z rovnakých dôvodov.
Žalobca podal na Všeobecný súd Európskej únie žalobu o neplatnosť aktov Rady, ako aj o náhradu škody, ktorá mu údajne vznikla v dôsledku týchto aktov.
Všeobecný súd, ktorý zamietol žalobu v celom rozsahu, spresnil pôsobnosť kritéria zaradenia uvedeného v článku 2 ods. 1 písm. g) rozhodnutia 2014/145 [ďalej len „kritérium g)“], ktoré je založené na postavení popredného podnikateľa zapojeného do hospodárskych odvetví, ktoré poskytujú ruskej vláde významný zdroj príjmov.
Posúdenie Všeobecným súdom
Pokiaľ ide najskôr o povinnosť odôvodnenia, Všeobecný súd pripomenul, že akt spôsobujúci ujmu je dostatočne odôvodnený vtedy, ak bol prijatý v kontexte, ktorý bol dotknutej osobe známy a ktorý jej umožňuje pochopiť dosah opatrenia prijatého voči nej. Všeobecný súd spresnil, že odôvodnenie aktu Rady, ktorým sa ukladá reštriktívne opatrenie, musí označovať nielen právny základ tohto opatrenia, ale aj presné a konkrétne dôvody, pre ktoré sa Rada domnieva, že na dotknutú osobu sa má vzťahovať takéto opatrenie. V prejednávanej veci boli kontext a okolnosti, ktoré sprevádzali prijatie napadnutých aktov, žalobcovi dobre známe. Okrem toho odôvodnenie napadnutých aktov výslovne uvádza kritériá zaradenia a skutkové dôvody, pre ktoré sa Rada rozhodla zaradiť jeho meno do predmetných zoznamov alebo ponechať jeho meno na týchto zoznamoch. Všeobecný súd preto dospel k záveru, že napadnuté akty z právneho hľadiska dostatočne uvádzajú právne a skutkové okolnosti, ktoré sú základom týchto aktov.
Pokiaľ ide ďalej o právo žalobcu byť vypočutý, Všeobecný súd uviedol, že samotná skutočnosť, že Rada nedospela k záveru, že predĺženie reštriktívnych opatrení je nedôvodné, ani nepovažovala za užitočné vykonať overenia s prihliadnutím na pripomienky predložené žalobcom, nemôže znamenať, že sa s takýmito pripomienkami neoboznámila. Aj keď si totiž dodržiavanie práva na obhajobu a práva byť vypočutý vyžaduje, aby inštitúcie Únie umožnili osobe dotknutej aktom spôsobujúcim ujmu účinne vyjadriť svoje stanovisko, nemôže ich nútiť, aby ho rešpektovali. Všeobecný súd dospel k záveru, že Rada si splnila svoje povinnosti, pokiaľ ide o dodržanie práva žalobcu byť vypočutý.
Okrem toho, pokiaľ ide o zaradenie žalobcu do zoznamov na základe kritéria g), Všeobecný súd poznamenal, že toto kritérium používa pojem „poprední podnikatelia“ v súvislosti so „zapojen[ím] do hospodárskych odvetví, ktoré poskytujú významný zdroj príjmov [ruskej] vláde“, bez ďalšej podmienky týkajúcej sa priamej alebo nepriamej väzby na uvedenú vládu. V tomto ohľade existuje logická súvislosť medzi zameraním sa na túto kategóriu osôb a cieľom predmetných reštriktívnych opatrení, ktorým je zvýšiť tlak na Rusko, ako aj náklady na jeho konanie voči Ukrajine. Z toho vyvodil, že kritérium g) sa musí vykladať v tom zmysle, že na jednej strane sa uplatňuje na podnikateľov považovaných za popredných z dôvodu ich významu v odvetví ich činnosti a významu tohto odvetvia pre ruské hospodárstvo a na druhej strane, že práve hospodárske odvetvia, v ktorých pôsobia tieto osoby, musia poskytovať ruskej vláde významný zdroj príjmov.
V prejednávanej veci dospel Všeobecný súd k záveru, že Rada sa správne domnievala, že žalobca je popredným podnikateľom, a to najmä z dôvodu jeho profesijného postavenia, významu jeho hospodárskych činností, rozsahu jeho kapitálovej účasti v rámci skupiny Evraz a konkrétnejšie jeho postavenia hlavného akcionára materskej spoločnosti uvedenej skupiny spoločností.
Všeobecný súd okrem toho zdôraznil, že Rada predložila súbor dostatočne konkrétnych, presných a zhodujúcich sa nepriamych dôkazov, ktoré umožňujú preukázať skutočnosť, že hospodárske odvetvie, v ktorom žalobca pôsobí, poskytuje ruskej vláde významný zdroj príjmov. V tejto súvislosti zdôraznil, že na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, výraz „ktoré poskytujú významný zdroj príjmov [ruskej] vláde“ v zmysle kritéria g) odkazuje na príjmy pochádzajúce z významných hospodárskych odvetví v Rusku, a nielen na dane platené poprednými podnikateľmi. Okrem toho okolnosť, že daňové príjmy pochádzajúce z oceliarskeho a banského odvetvia v zásade smerujú do miestnych rozpočtov federálnych celkov, je irelevantná. Aj keby totiž tento zdroj príjmov nebol určený do federálneho rozpočtu, ani nebol uvedenou vládou priamo použitý na podporu svojich vojenských výdavkov, nič to nemení na tom, že ako celok umožňuje tejto vláde bez toho, aby sa rozlišovalo, či tieto príjmy pochádzajú z federálneho rozpočtu alebo z regionálnych rozpočtov, mobilizovať viac zdrojov na svoje činnosti zamerané na narušenie územnej celistvosti, zvrchovanosti a nezávislosti Ukrajiny.
Rada sa preto nedopustila nesprávneho posúdenia, keď rozhodla o zaradení a následnom ponechaní mena žalobcu na predmetných zoznamoch.
V nadväznosti na tvrdenie žalobcu, podľa ktorého je uplatnenie kritéria g) Radou diskriminačné v tom, že uvedené kritérium sa zameriava na podnikateľov a podniky ruskej štátnej príslušnosti, pričom nezohľadňuje zahraničné podniky, Všeobecný súd konštatoval, že toto kritérium sa netýka štátnej príslušnosti označených osôb, ale akejkoľvek fyzickej osoby, ktorá má postavenie popredného podnikateľa v zmysle uvedeného kritéria. V dôsledku toho osoby, na ktoré sa vzťahujú predmetné reštriktívne opatrenia, môžu mať akúkoľvek štátnu príslušnosť, ak spĺňajú dotknuté kritérium.
Pokiaľ ide o údajné porušenie zásady proporcionality, Všeobecný súd konštatoval, že vzhľadom na prvoradý význam cieľov sledovaných predmetnými reštriktívnymi opatreniami, ktoré sú súčasťou širšieho cieľa zachovania mieru, nie sú negatívne dôsledky vyplývajúce z ich uplatnenia na žalobcu zjavne neprimerané. Potvrdzuje to aj prístup Rady rozšíriť postupne z dôvodu zhoršenia situácie na Ukrajine okruh osôb a subjektov, na ktoré sa vzťahujú predmetné reštriktívne opatrenia, na dosiahnutie sledovaných cieľov. Okrem toho sú uvedené opatrenia primerané sledovaným cieľom všeobecného záujmu a nevyhnutné, keďže iné menej obmedzujúce opatrenia neumožňujú tak účinne dosiahnuť sledované ciele. Zásada proporcionality preto nebola porušená.
Napokon, pokiaľ ide o porušenia základných práv, ktorých sa dovoláva žalobca, Všeobecný súd poznamenal, že v súlade s ustanoveniami článku 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie tieto práva nie sú absolútnymi výsadami a môžu podliehať obmedzeniam, ak sú dotknuté obmedzenia ustanovené zákonom, rešpektujú podstatu dotknutého základného práva a sú pri dodržaní zásady proporcionality nevyhnutné a zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou. Všeobecný súd konštatoval, že tieto podmienky sú v prejednávanej veci splnené. Okrem toho uviedol, že reštriktívne opatrenia nemajú trestnoprávnu povahu, a teda nemajú za následok zásah do práva na prezumpciu neviny, uznaného v článku 48 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie. Preto obmedzenia základných práv žalobcu, ktoré vyplývajú z reštriktívnych opatrení prijatých voči nemu v napadnutých aktoch, nie sú neprimerané a nemôžu spôsobiť protiprávnosť uvedených aktov.
Keďže podmienka týkajúca sa protiprávnosti konania vytýkaného Rade nie je splnená, Všeobecný súd v konečnom dôsledku rozhodol, že mimozmluvná zodpovednosť Únie nemôže vzniknúť, a v dôsledku toho zamietol návrh žalobcu na náhradu škody.