Mål T‑313/22
Roman Arkadjevitj Abramovitj
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (första avdelningen i utökad sammansättning) av den 20 december 2023
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende – Frysning av tillgångar – Förteckning över personer, enheter och organ vars penningmedel och ekonomiska resurser ska frysas – Restriktioner avseende inresa i medlemsstaterna – Förteckning över personer, enheter och organ som är föremål för restriktioner avseende inresa i medlemsstaterna – Beslut att sökanden ska föras upp och kvarstå i dessa förteckningar – Begreppet ’ledande affärsmän’ – Artikel 2.1 g i beslut 2014/145/Gusp – Motiveringsskyldighet – Rätt till försvar – Oriktig bedömning – Proportionalitet – Likabehandling – Rätt till egendom – Näringsfrihet – Rätt till respekt för privatlivet – Tillämpning av inreserestriktioner på en unionsmedborgare – Unionsmedborgarnas fria rörlighet”
1. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Ledande affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, samt personer som är associerade med dessa – Skyldighet att i motiveringen ange de specifika och konkreta omständigheter som rättfärdigar nämnda åtgärd – Beslut som har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den som berörs av beslutet, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas mot vederbörande – Huruvida en kortfattad motivering kan tillåtas
(Artikel 296 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 c; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/429, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 39–42, 45–47 och 50)
2. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar – Rätt till försvar – Senare beslut om att låta sökanden kvarstå i förteckningen över personer som omfattas av dessa åtgärder – Avsaknad av nya skäl – Skyldighet för rådet att underrätta den berörda personen eller enheten om nya omständigheter som beaktats vid den kontinuerliga översynen av de restriktiva åtgärderna – Underrättelse till den berörda personen om nya omständigheter i syfte att bereda denne tillfälle att yttra sig
(Rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/1530 och (Gusp) 2022/572; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/1529 och 2023/571)
(se punkt 59)
3. Unionsrätt – Principer – Rätt till försvar – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Rätt till ett föregående formellt muntligt hörande – Föreligger inte – Åsidosättande av rätten att yttra sig – Föreligger inte
(Rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/1530 och (Gusp) 2022/572; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/1529 och 2023/571)
(se punkt 60)
4. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande ledande affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, samt tillhörande personer som är associerade med dessa – Rätt till försvar – Senare beslut om att låta sökanden kvarstå i förteckningen över personer som omfattas av dessa åtgärder – Avsaknad av nya skäl – Avsaknad av nya omständigheter som läggs någon till last – Underrättelse av de omständigheter som läggs någon till last – Föreligger inte – Åsidosättande av rätten att yttra sig – Föreligger inte
(Rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/1530 och (Gusp) 2022/572; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/1529 och 2023/571)
(se punkterna 62 och 65–67)
5. Unionsrätt – Principer – Rätt till försvar – Rätt att yttra sig – Skyldighet för institutionerna att ansluta sig till de berörda parternas ståndpunkt – Föreligger inte – Skyldighet att bemöta samtliga argument som parterna anfört – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2)
(se punkterna 69–70)
6. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Lagenlighetsprövningens omfattning – Bevis för att åtgärden är välgrundad – Skyldighet för den behöriga unionsmyndigheten att vid bestridande visa att de skäl som har åberopats mot de berörda personerna eller enheterna är välgrundade – Oriktig bedömning – Föreligger inte
(Artikel 275 andra stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/429, (Gusp) 2022/1530 och (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 75–79, 102–106, 112, 113, 116, 117, 120 och 121)
7. Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Lagenlighetsprövningens omfattning – Bevis för att åtgärden är välgrundad – Skyldighet för den behöriga unionsmyndigheten att vid bestridande visa att de skäl som har åberopats mot de berörda personerna eller enheterna är välgrundade – Omfattning av den behöriga myndighetens utrymme för skönsmässig bedömning – Relevansen av bevisning som anförts i samband med ett tidigare beslut om uppförande när skälen är oförändrade, sökandens situation densamma och sammanhanget i Ukraina inte har utvecklats
(Rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/429, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 80–81)
8. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Kriterier för att vidta restriktiva åtgärder – Ledande affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, samt personer som är associerade med dessa – Begrepp – Krav på att styrka förekomsten av nära band eller ett beroendeförhållande mellan personen som är föremål för restriktiva åtgärder och den ryska regeringen eller dess åtgärder som undergräver Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende – Föreligger inte
(Rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/429, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811, artikel 2.1 g; rådets förordningar nr 269/2014, artikel 3.1 g, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 92–97)
9. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Kriterier för att vidta restriktiva åtgärder – Ledande affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, samt personer som är associerade med dessa – Begreppet ekonomisk sektor som utgör en betydande inkomstkälla
(Rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/429, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811, artikel 2.1 g; rådets förordningar nr 269/2014, artikel 3.1 g, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 108–109)
10. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande ledande affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, samt tillhörande personer som är associerade med dessa – Rådet har inte vidtagit restriktiva åtgärder mot affärsmän som inte är ryska medborgare – Åsidosättande av principen om likabehandling – Föreligger inte
(Rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/429, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 127–130)
11. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande ledande affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, samt tillhörande personer som är associerade med dessa – Domstolsprövning av lagenligheten – Huruvida de restriktiva åtgärderna är lämpliga – Restriktiva åtgärder som eftersträvar ett legitimt mål inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
(Artiklarna 5.4 och 21.2 c FEU; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/429, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 137–141, 144–146 och 149)
12. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Ukraina – Begränsning av rätten till respekt för privatlivet, rätten till egendom, näringsfriheten samt rätten att fritt röra sig och uppehålla sig – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7, 6, 17, 45 och 52.1; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/429, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 155–164 och 166)
13. Unionsrätt – Principer – Grundläggande rättigheter – Oskuldspresumtion – Beslut att frysa tillgångar tillhörande vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Ukraina – Förenlighet med nämnda princip – Villkor
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 48.1; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2022/429, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkt 167)
14. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Skada – Orsakssamband – Kumulativa villkor – Ett av villkoren är inte uppfyllt – Skadeståndstalan ska ogillas i sin helhet
(Artikel 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 172–175)
Resumé
Med anledning av den militära aggression som Ryska federationen inlett mot Ukraina den 24 februari 2022 antog Europeiska unionens råd, den 15 mars 2022, beslut (Gusp) 2022/429(1) och förordning 2022/427,(2) varigenom Roman Arkadjevitj Abramovitj fördes upp i de förteckningar över personer, enheter och organ som rådet antagit sedan 2014,(3) på grund av deras stöd till åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.
Sökanden är en affärsman med ryskt, israeliskt och portugisiskt medborgarskap. På grund av hans nära band till president Putin och hans ställning som huvudaktieägare i Evraz, en av de största skattebetalarna i Ryssland, beslutade rådet att han skulle förbjudas att resa in till eller transitera genom medlemsstaternas territorium, samt att hans penningmedel och ekonomiska resurser skulle frysas, i enlighet med artikel 1.1 b och e, respektive artikel 2.1 d och g i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse. De åtgärder som vidtagits gentemot sökanden förlängdes, av samma skäl, i september 2022,(4) mars 2023,(5) och april 2023.(6)
Sökanden väckte talan vid tribunalen med yrkande om ogiltigförklaring av rådets rättsakter och om ersättning för den skada han påstod sig ha lidit till följd av dessa rättsakter.
Tribunalen ogillar talan i sin helhet och ger preciseringar beträffande tillämpningsområdet för det kriterium som föreskrivs i artikel 2.1 g i beslut 2014/145 (nedan kallat kriterium g), avseende den berörda personens ställning som ledande affärsman inom ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen.
Tribunalens bedömning
Vad inledningsvis gäller motiveringsskyldigheten erinrar tribunalen om att en rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att denna har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot vederbörande. Tribunalen preciserar härvidlag att motiveringen av en av rådet antagen rättsakt, varigenom en restriktiv åtgärd införs, inte endast ska innehålla den rättsliga grunden för denna åtgärd, utan också behandla de specifika och konkreta skäl som fått rådet att anse att den berörda personen ska bli föremål för en sådan åtgärd. I förevarande fall var sökanden väl medveten om sammanhanget och de omständigheter som föranledde rådet att anta de angripna rättsakterna. I motiveringen till de angripna rättsakterna hänvisas dessutom uttryckligen till de kriterier och de faktiska omständigheter som rådet lagt till grund för sitt beslut att föra upp och låta sökanden kvarstå i de aktuella förteckningarna. Tribunalen finner således att de angripna rättsakterna i tillräcklig utsträckning redogör för de faktiska och rättsliga omständigheter som ligger till grund för dessa rättsakter.
Vad därefter gäller sökandens rätt att yttra sig påpekar tribunalen att blott den omständigheten att rådet inte har dragit slutsatsen att det saknades grund för att förlänga de restriktiva åtgärderna, och inte heller ansett det nödvändigt att göra kontroller mot bakgrund av sökandens synpunkter, innebär inte att rådet inte har tagit del av dessa synpunkter. Även om iakttagandet av rätten till försvar och rätten att yttra sig kräver att unionsinstitutionerna bereder den person som berörs av en rättsakt som går vederbörande emot tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt ge sin ståndpunkt till känna, medför detta ingen skyldighet för institutionerna att ansluta sig till denna ståndpunkt. Tribunalen konstaterar således att rådet fullgjort sina skyldigheter vad gäller iakttagandet av sökandens rätt att yttra sig.
Vad gäller beslutet att föra upp sökanden i de aktuella förteckningarna med stöd av kriterium g, noterar tribunalen att detta kriterium använder begreppet ”ledande affärsmän” i förening med ”[delaktighet] i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för [den ryska regeringen]”, utan att det uppställs något ytterligare krav på att det ska finnas någon direkt eller indirekt koppling till denna regering. Det finns nämligen ett logiskt samband mellan utpekandet av denna personkategori och syftet med de aktuella restriktiva åtgärderna, det vill säga att intensifiera trycket på Ryska federationen och att öka kostnaderna för dess agerande mot Ukraina. Härav drar tribunalen slutsatsen att kriterium g ska tolkas dels så, att det är tillämpligt på affärsmän som anses vara ledande på grund av sin betydelse inom den ekonomiska sektor där de är verksamma och på grund av den relevans denna sektor har för den ryska ekonomin, dels så att det är de ekonomiska sektorer där dessa affärsmän är verksamma som ska utgöra en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen.
I förevarande fall anser tribunalen att rådet gjorde en riktig bedömning när det fann att sökanden är en ledande affärsman, bland annat på grund av hans yrkesmässiga ställning, betydelsen av hans ekonomiska verksamhet, omfattningen av hans kapitalinnehav i Evraz och, i synnerhet, hans ställning som största aktieägare i denna bolagskoncerns moderbolag.
Tribunalen framhåller dessutom att rådet lagt fram tillräckligt konkret, precis och samstämmig bevisning som kan styrka att den ekonomiska sektor inom vilken sökanden är verksam utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen. I detta hänseende påpekar tribunalen att i motsats till vad sökanden har hävdat hänför sig uttrycket ”som utgör en betydande inkomstkälla för [den ryska regeringen]” i kriterium g till inkomster från viktiga ekonomiska sektorer i Ryssland, och inte enbart till den skatt som ledande affärsmän betalar. Den omständigheten att skatteintäkterna från stål- och gruvsektorn huvudsakligen avsätts till de lokala federala enheternas budgetar saknar dessutom relevans. Det kan nämligen konstateras att även om denna inkomstkälla inte är avsedd för den federala budgeten och inte heller direkt används av nämnda regering för att täcka dess militära utgifter, gör den det icke desto mindre möjligt för denna regering, i sin helhet, att utan att göra någon åtskillnad beroende på om inkomsterna härrör från den federala budgeten eller från en regional budget, allokera mer resurser till de åtgärder som undergräver Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.
Rådet gjorde således inte någon oriktig bedömning när det beslutade att föra upp och låta sökanden kvarstå i de aktuella förteckningarna.
Vad därefter gäller sökandens argument att rådets tillämpning av kriterium g är diskriminerande såtillvida att det omfattar ryska affärsmän och ryska företag men inte utländska företag, konstaterar tribunalen att detta kriterium inte tar sikte på nationaliteten hos de utpekade personerna utan varje fysisk person som är en ledande affärsman i den mening som avses enligt detta kriterium. Var och en som uppfyller kriteriet i fråga kan således bli föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna, oavsett vederbörandes nationalitet.
När det gäller sökandens påstående om ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen, anser tribunalen att med hänsyn till den grundläggande betydelsen av de mål som eftersträvas med de aktuella restriktiva åtgärderna, vilka ingår i det övergripande målet att bevara freden, är de negativa följderna av de åtgärder som vidtagits gentemot sökanden inte uppenbart oproportionerliga. Denna slutsats stöds av rådets tillvägagångssätt att, mot bakgrund av den förvärrade situationen i Ukraina, successivt utvidga kretsen av personer och enheter som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna för att uppnå de eftersträvade målen. Åtgärderna är dessutom lämpliga mot bakgrund av det eftersträvade målet av allmänintresse, och nödvändiga eftersom alternativa och mindre ingripande åtgärder inte skulle utgöra ett lika effektivt medel för att uppnå det eftersträvade målet. Proportionalitetsprincipen har följaktligen inte åsidosatts.
Vad slutligen gäller det åsidosättande av grundläggande rättigheter som sökanden åberopat noterar tribunalen att det följer av artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna att dessa rättigheter inte är absoluta, utan kan bli föremål för begränsningar, förutsatt att begränsningarna är föreskrivna i lag, är förenliga med det väsentliga innehållet i den aktuella grundläggande rättigheten och att de, med beaktande av proportionalitetsprincipen, är nödvändiga och svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen. Tribunalen konstaterar att dessa villkor är uppfyllda i förevarande fall. Tribunalen noterar även att de restriktiva åtgärderna inte är av straffrättslig karaktär och således kan de inte medföra ett åsidosättande av den rätt till oskuldspresumtion som stadfästs i artikel 48.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. De begränsningar av sökandens grundläggande rättigheter som följer av de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot honom genom de angripna rättsakterna är således inte oproportionerliga och kan inte medföra att dessa rättsakter ska anses rättsstridiga.
Eftersom villkoret att det handlade som läggs rådet till last ska vara rättsstridigt inte är uppfyllt, finner tribunalen slutligen att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar inte kan aktualiseras och ogillar följaktligen sökandens yrkande om ersättning.