CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 30 iunie 2016(1)
Cauza C‑243/15
Lesoochranárske zoskupenie VLK
împotriva
Obvodný úrad Trenčín
(cerere de decizie preliminară formulată de Najvyšší súd Slovenskej republiky [Curtea Supremă a Republicii Slovace])
„Mediu – Convenția de la Aarhus – Procedura administrativă privind acordarea unei autorizații pentru un proiect – Cererea unei asociații care își desfășoară activitatea în domeniul protecției mediului de a i se recunoaște statutul de parte la procedură – Finalizarea procedurii de autorizare înainte de soluționarea cererii – Dreptul la o cale de atac împotriva deciziei – Protecție jurisdicțională efectivă”
I – Introducere
1. În funcție de abordarea aleasă, procedura principală care a condus la prezenta cerere de decizie preliminară amintește fie de operele lui Franz Kafka inspirate din domeniul juridic, în special de parabola „În fața legii”, fie de Don Quijote.
2. În scrierea lui Kafka, fără să se poată identifica vreun motiv în acest sens, justițiabilul este împiedicat să aibă acces la justiție, până când acesta moare epuizat. În schimb, Don Quijote insistă să lupte cu morile de vânt, în loc să se dedice unor lucruri mai serioase.
3. Organizația nonguvernamentală Lesoochranárske zoskupenie VLK (Asociația pentru Protecția Pădurilor VLK, denumită în continuare „LZ”) depune eforturi – care până în prezent au rămas fără rezultat – în sensul introducerii unei căi de atac la instanțele slovace și este îndrumată să exercite o altă cale de atac, care între timp s‑a prescris. Cu toate acestea, este posibil ca eroarea să nu se afle în sistemul slovac al protecției jurisdicționale, ci în faptul că, în pofida instrucțiunilor corespunzătoare, în loc să schimbe direcția în timp util, LZ insistă să urmeze calea bătută deja.
4. Curtea este chemată să clarifice dacă modul de organizare a unei acțiuni colective, din punct de vedere procedural, prevăzut de legislația slovacă în materie de proceduri administrative este compatibil cu principiul dreptului la o cale de atac efectivă consacrat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale. Cu toate că, în principiu, reglementările slovace aplicabile în acest domeniu nu sunt criticabile, în situația din procedura principală acestea trebuie aplicate cu diligență, pe de o parte, pentru a evita paradoxul lui Kafka și, pe de altă parte, pentru a nu susține nebunia narată de Cervantes. În acest caz, Curtea poate furniza instanțelor naționale doar indicii privind principiile fundamentale aplicabile, însă acestea trebuie să găsească singure soluția în cauză.
5. Având în vedere că articolul 47 din cartă se aplică numai în cazul transpunerii drepturilor sau libertăților garantate de dreptul Uniunii, trebuie să se verifice în prealabil dacă o asociație de protecție a mediului, precum LZ din procedura principală, poate invoca asemenea drepturi sau libertăți.
6. Cu toate că, în ceea ce privește anumite proceduri de participare a publicului, posibilitatea introducerii unei acțiuni colective cu privire la anumite proceduri de autorizare a fost deja prevăzută de Uniunea Europeană(2) prin transpunerea Convenției privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu(3) (denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”), aceste reglementări nu includ situația din cauza principală.
7. În lumina Convenției de la Aarhus și a principiilor generale de întemeiere pe dreptul Uniunii, asociațiile de protecție a mediului pot transpune legislația Uniunii în materie de mediu și dincolo de o acțiune colectivă reglementată explicit. În plus, în special în procedura principală, din Convenția de la Aarhus se poate deduce o poziție juridică corespunzătoare.
II – Cadrul juridic
A – Dreptul internațional
8. Poziția juridică a asociațiilor de protecție a mediului se întemeiază în primul rând pe Convenția de la Aarhus. Articolul 1 din Convenția de la Aarhus cuprinde obiectivele sale:
„Pentru a contribui la protejarea dreptului fiecărei persoane din generațiile prezente și viitoare de a trăi într‑un mediu propice sănătății și bunăstării sale, fiecare parte garantează drepturile de acces la informații, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu în conformitate cu dispozițiile prezentei convenții.”
9. Definiția noțiunilor de public și de public afectat de la articolul 2 punctele 4 și 5 din convenție face referire și la asociațiile de protecție a mediului. Astfel:
„4. «Public» înseamnă una sau mai multe persoane fizice sau juridice și, în conformitate cu legislația sau practica națională, asociațiile, organizațiile sau grupurile de astfel de persoane.
5. «Public interesat» înseamnă publicul afectat sau care poate fi afectat sau care are un interes în luarea deciziilor din domeniul mediului; în sensul prezentei definiții, organizațiile neguvernamentale care promovează protecția mediului și care respectă toate cerințele în conformitate cu legislația internă sunt considerate ca fiind interesate.”
10. Articolul 6 din Convenția de la Aarhus prevede participarea publicului la decizii privind anumite activități. Aceasta include elemente ale evaluării efectelor asupra mediului. Articolul 6 alineatul (1) reglementează domeniul de aplicare al acestei proceduri:
„Fiecare parte
(a) aplică dispozițiile prezentului articol în cazul deciziilor de acordare sau neacordare a autorizației pentru activitățile propuse de tipul celor enumerate în anexa I;
(b) aplică, de asemenea, în conformitate cu dreptul intern, dispozițiile prezentului articol în cazul deciziilor privind activitățile propuse care nu figurează în anexa I și care pot avea un impact semnificativ asupra mediului. În acest scop, părțile stabilesc dacă o astfel de activitate propusă intră sub incidența acestor dispoziții.”
11. Articolul 9 din Convenția de la Aarhus cuprinde reglementări privind căile de atac în litigii referitoare la mediu. Articolul 9 alineatul (2) se referă la proceduri care au făcut obiectul unei participări a publicului, alineatul (3) se aplică tuturor celorlalte decizii din domeniul dreptului mediului, iar alineatul (4) conține anumite principii de procedură:
„(2) Fiecare parte, în cadrul legislației interne proprii, se asigură că membrii publicului interesat:
(a) care prezintă un interes suficient sau
(b) care mențin încălcarea unui drept, în cazul în care legea procedurală administrativă a unei părți prevede acest lucru ca o precondiție, au acces la o cale de atac în fața unei instanțe judiciare și/sau a unui alt organism independent și imparțial stabilit prin lege pentru a contesta legalitatea de fond și de procedură a oricărei decizii, acțiuni sau omiteri care intră sub incidența dispozițiilor articolului 6 și, în cazul în care se prevede acest lucru în legislația internă și fără a aduce atingere alineatului (3) menționat în continuare, a altor dispoziții relevante ale prezentei convenții.
Ceea ce constituie un interes suficient și încălcarea unui drept se stabilește în conformitate cu prevederile legislației interne și în conformitate cu obiectivul de a acorda publicului interesat acces larg la justiție în cadrul sferei de aplicare a prezentei convenții. În acest sens, interesul oricărei organizații neguvernamentale care îndeplinește dispozițiile prevăzute la articolul 2 alineatul (5) este considerat suficient în sensul literei (a) menționate anterior. De asemenea, astfel de organizații sunt considerate ca având drepturi la care se poate aduce atingere în sensul literei (b) menționate anterior.
Dispozițiile prezentului alineat (2) nu exclud posibilitatea unei căi de atac preliminare în fața unei autorități administrative și nu aduc atingere obligației de epuizare a căilor de atac administrative înainte de a face apel la căile de atac judiciare, în cazul în care există o astfel de dispoziție în legislația internă.
(3) În plus față de căile de atac prevăzute la alineatele (1) și (2) și fără a le aduce atingere, fiecare parte se asigură că, în cazul în care îndeplinesc criteriile prevăzute de legislația internă proprie, în cazul în care acestea există, membrii publicului au acces la proceduri administrative sau judiciare pentru a contesta acțiuni și omiteri ale persoanelor fizice și ale autorităților publice care contravin dispozițiilor legislației interne proprii privind mediul.
(4) În plus față de alineatul (1) și fără a‑i aduce atingere, procedurile prevăzute la alineatele (1), (2) și (3) prevăd căi de atac adecvate și eficiente, inclusiv prin măsuri provizorii, după caz, și sunt oneste, echitabile, oportune și nu exagerat de costisitoare.
[…]”
B – Dreptul Uniunii
1. Evaluarea efectelor asupra mediului
12. În parte, Convenția de la Aarhus a fost transpusă în dreptul Uniunii prin Directiva EEM(4).
13. Articolul 1 alineatul (2) literele (d) și (e) din Directiva EEM definește noțiunea de public interesat:
„(d) «public»: înseamnă una sau mai multe persoane fizice sau juridice și, în conformitate cu legislația sau practica națională, asociațiile, organizațiile sau grupurile constituite de acestea;
(e) «public interesat»: înseamnă publicul afectat sau care ar putea fi afectat sau care este interesat de procedurile de adoptare a deciziilor în domeniul mediului menționate la articolul 2 alineatul (2). În sensul prezentei definiții, se consideră că au un interes organizațiile nonguvernamentale care promovează protecția mediului și care îndeplinesc toate cerințele prevăzute în legislația internă.”
14. Articolul 11 din Directiva EEM conține o dispoziție privind accesul la instanțe, care reproduce în mare parte articolul 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus și care, la rândul său, a fost introdusă prin Directiva 2003/35:
„(1) Statele membre se asigură, în conformitate cu sistemul legislativ intern aplicabil, că membrii publicului interesat:
(a) care au un interes suficient sau
(b) care pretind încălcarea unui drept, atunci când procedurile de drept administrativ al unui stat membru impun această condiție preliminară,
au acces la o cale de atac în fața unei instanțe judiciare sau a unui organism independent sau imparțial instituit în conformitate cu legea, prin care este contestată legalitatea de fond sau de procedură a deciziilor, a acțiunilor sau a omisiunilor care intră sub incidența dispozițiilor privind participarea publicului din prezenta directivă.
(2) […]
(3) Statele membre stabilesc ce înseamnă interes suficient și încălcarea unui drept în conformitate cu obiectivul de a acorda un acces amplu la justiție publicului interesat. În acest sens, interesul oricărei organizații nonguvernamentale care îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 1 alineatul (2) este considerat suficient în sensul alineatului (1) litera (a) de la prezentul articol. Se consideră că aceste organizații au drepturi care pot fi încălcate în sensul alineatului (1) litera (b) de la prezentul articol.
(4) […]”
2. Protecția naturii
15. Directiva habitate(5) prevede desemnarea de arii de conservare, așa‑numite situri de importanță comunitară. Articolul 6 alineatul (3) prevede o evaluare ex ante a proiectelor care ar putea afecta în mod semnificativ aceste arii:
„Orice plan sau proiect care nu are o legătură directă cu sau nu este necesar pentru gestionarea sitului, dar care ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective și în conformitate cu dispozițiile alineatului (4), autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.”
16. Potrivit articolului 7 din Directiva habitate, această dispoziție se aplică și ariilor de conservare a păsărilor desemnate în conformitate cu Directiva păsări(6).
C – Dreptul Republicii Slovace
17. Articolul 14 din Legea nr. 71/1967 privind procedura administrativă [Codul de procedură administrativă (denumit în continuare CPA)], în versiunea aplicabilă în speță, are următorul conținut:
„(1) Este parte la procedură persoana ale cărei drepturi, interese legitime sau obligații protejate de lege pot face obiectul unui act oficial sau ale cărei drepturi, interese și obligații protejate prin lege pot fi afectate în mod direct printr‑o decizie; este de asemenea parte la procedură persoana care susține că drepturile, interesele legitime sau obligațiile sale pot fi direct afectate de decizie, iar aceasta până la proba contrară.
(2) Este parte la procedură și persoana căreia i se recunoaște acest statut prin lege specială.”
18. Articolul 250b alineatele 2 și 3 din Občiansky súdny poriadok (Codul de procedură civilă, denumit în continuare „Codul de procedură civilă”), în versiunea aplicabilă în speță, conține printre altele următoarele prevederi care vizează conținutul întrebării preliminare:
„(2) În cazul în care reclamantul susține că decizia unui organ administrativ nu i‑a fost notificată deși ar fi trebuit să fie considerată parte la procedură, instanța judecătorească verifică realitatea acestei afirmații și obligă organul administrativ să îi notifice acelei părți decizia administrativă și, în funcție de circumstanțe, suspendă executarea acesteia. Hotărârea instanței este obligatorie pentru organul administrativ. După ce a procedat la notificare, organul administrativ transmite dosarul instanței în vederea pronunțării asupra acțiunii. În cazul în care, în cadrul procedurii administrative, după ce s‑a dat curs dispoziției instanței de notificare a deciziei administrative, se formulează o cale de atac în cadrul procedurii administrative, organul administrativ informează fără întârziere instanța cu privire la aceasta.
(3) Instanța procedează potrivit alineatului (2) numai dacă de la data adoptării deciziei nenotificate reclamantului nu a trecut mai mult de trei ani.”
III – Situația de fapt și cererea de decizie preliminară
19. Prin notificarea din 18 noiembrie 2008, LZ a fost informată cu privire la deschiderea unei proceduri administrative privind eliberarea unei autorizații, în vederea împrejmuirii unui teren din afara zonelor construibile ale unei comune, la cererea societății pe acțiuni Biely potok a.s. (denumită în continuare „BPAS”). Proiectul viza extinderea rezervației în care BPAS crește cerbi, mai precis în sensul includerii unor parcele situate într‑o arie naturală protejată (ANP), care fusese inclusă de Republica Slovacă în rețeaua NATURA 2000, ca arie de conservare în temeiul Directivei păsări și ca sit de importanță comunitară în sensul Directivei habitate.
20. LZ a solicitat suspendarea procedurii de autorizare și examinarea unei chestiuni preliminare referitoare la decizia Ministerului Mediului competent privind acordarea unei derogări de la regimul de protecție a speciilor protejate, subliniind impactul negativ prevăzut într‑un raport al autorității de protecție a naturii însărcinate cu gestionarea ANP, care, în opinia sa, ar fi într‑atât de grav, încât ar fi suficient pentru respingerea cererii de eliberare a autorizației.
21. În cadrul unei prime etape a procedurii de autorizare, în lunile aprilie și iunie 2009, autoritățile competente au decis să nu recunoască statutul LZ de parte la procedură, chestiune care face obiectul prezentei proceduri de control jurisdicțional din litigiul principal. În consecință, LZ a introdus o acțiune la Krajský súd v Trenčíne (Tribunalul Regional din Trenčín, denumit în continuare „Tribunalul Regional”), susținând că statutul său de parte la procedură rezultă în special din dispozițiile Convenției de la Aarhus.
22. Ulterior, procedura de autorizare a BPAS s‑a finalizat printr‑o decizie de acordare a autorizației, adoptată imediat, la 10 iunie 2009. În același timp, potrivit datelor Curții Supreme, decizia atacată, citată anterior, de nerecunoaștere a statutului de parte la procedură a devenit „definitivă”.
23. După ce a constatat că Curtea fusese sesizată în cauza C‑240/09 cu o întrebare preliminară susceptibilă să aibă o influență asupra deciziei sale, Tribunalul Regional a suspendat procedura pendinte în fața sa până când Curtea se va fi pronunțat în cauza C‑240/09, iar apoi, pe baza hotărârii pronunțate(7), precum și pe baza hotărârii Curții Supreme a Republicii Slovace într‑o cauză similară, a pronunțat hotărârea din 23 august 2011 prin care a anulat cele două decizii atacate, pentru motivul efectuării unei aprecieri eronate a faptelor, și a retrimis cauza autorităților administrative pentru continuarea procedurii.
24. În această hotărâre, Tribunalul Regional a acceptat argumentele LZ potrivit cărora aceasta din urmă beneficiază de dreptul la protecție jurisdicțională în privința dreptului de protecție a mediului sau a dreptului la un mediu sănătos. Tribunalul Regional a făcut trimitere directă la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus în coroborare cu articolul 44 alineatul 1 din Constituția Republicii Slovace.
25. În apel, Curtea Supremă a anulat la 26 ianuarie 2012 prima hotărâre a Tribunalului Regional și a trimis cauza spre rejudecare la acesta din urmă, indicându‑i prin aviz juridic obligatoriu că procedura referitoare la participare a rămas fără obiect. O examinare separată a deciziei privind refuzul de a recunoaște statutul de parte la procedura administrativă este admisibilă numai dacă procedura administrativă se află încă în desfășurare.
26. Ulterior, printr‑o a doua hotărâre, pronunțată la 12 septembrie 2012, Tribunalul Regional a anulat din nou deciziile celor două autorități administrative prin care se refuzare recunoașterea statutului de parte la procedură și a trimis acestora dosarul pentru continuarea procedurii. La 28 februarie 2013, Curtea Supremă a anulat însă și această hotărâre.
27. Pe această bază, printr‑o a treia hotărâre, din luna aprilie 2013, Tribunalul Regional a închis procedura jurisdicțională, însă nu a îndrumat LZ să introducă o cerere de notificare ulterioară a deciziei definitive referitoare la acordarea autorizației, pentru motivul că de la momentul acordării autorizației expirase deja termenul de trei ani prevăzut pentru formularea unei acțiuni în justiție.
28. În cadrul recursului introdus de LZ, Curtea Supremă adresează Curții de Justiție a Uniunii Europene următoarea întrebare:
„În cazul unei pretinse încălcări a dreptului la un nivel înalt de protecție a mediului, care a fost instituit în condițiile stabilite de Uniunea Europeană în principal prin Directiva habitate, în special [a dreptului de a] contribui la obținerea opiniei publicului cu privire la un proiect care poate afecta în mod semnificativ anumite arii speciale de conservare cuprinse în rețeaua ecologică europeană denumită NATURA 2000, dreptul la o cale de atac efectivă și la un proces echitabil în fața unei instanțe imparțiale, consacrat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, și drepturile invocate de recurentă, în calitatea sa de asociație fără scop lucrativ care își desfășoară activitatea în domeniul protecției mediului la nivel național, în temeiul articolului 9 din Convenția de la Aarhus și în limitele indicate de Curte în Hotărârea sa din 8 martie 2011, Lesoochranárske zoskupenie (C‑240/09, EU:C:2011:125) pot fi garantate și atunci când instanța națională închide o procedură privind controlul legalității unei decizii prin care nu se recunoaște [unei asemenea asociații] statutul de parte într‑o procedură administrativă referitoare la acordarea unei autorizații, precum în speță, și îndrumă partea interesată, căreia i s‑a refuzat să participe la procedura în discuție, să introducă o acțiune prin care să conteste excluderea sa din procedura administrativă respectivă?”
29. Lesoochranárske zoskupenie VLK, Republica Slovacă și Comisia Europeană au prezentat observații scrise și au participat la ședința din 18 aprilie 2016. În plus, înaintea ședinței, aceste trei părți interesate și Biely potok a.s. au răspuns în scris la mai multe întrebări ale Curții.
IV – Apreciere
30. Prin intermediul cererii sale de decizie preliminară, Curtea Supremă dorește să afle dacă modalitățile prevăzute de dreptul slovac pentru invocarea drepturilor unei asociații de protecție a mediului corespund cerințelor din dreptul Uniunii, în special celor privind dreptul la o cale de atac efectivă, prevăzut la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale.
31. Curtea Supremă consideră în mod întemeiat că drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii au vocația de a fi aplicate numai în situațiile reglementate de dreptul Uniunii(8). În plus, articolul 47 din cartă se referă numai la drepturile și libertățile garantate în temeiul dreptului Uniunii. Prin urmare, vom examina întâi existența drepturilor asociației reglementate în dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens secțiunea A), iar abia apoi vom dezbate cerințele impuse în temeiul dispozițiilor Uniunii în ceea ce privește protecția jurisdicțională efectivă (a se vedea în acest sens secțiunea B).
A – Cu privire la drepturile asociațiilor de protecție a mediului în temeiul dreptului Uniunii
32. Curtea Supremă consideră că, în speță, se aplică dreptul Uniunii întrucât în procedura principală s‑a adus atingere unor obligații ale statului membru care rezultă din Directiva habitate. În plus, instanța de trimitere menționează Convenția de la Aarhus.
33. La prima vedere, acțiunea din procedura principală se referă la participarea la o procedură privind autorizarea unei împrejmuiri în cadrul unei arii de conservare. Cu toate acestea, participarea în discuție nu este reglementată în mod expres și direct în dreptul Uniunii. Este mai degrabă vorba despre un concept din dreptul slovac, dar acesta cuprinde totuși elemente care probabil pot fi garantate în temeiul dreptului Uniunii. Cu privire la asemenea elemente, poate prezenta importanță garantarea protecției juridice efective prevăzute de dreptul Uniunii.
34. Astfel, nu este necesar să aprofundăm problema dacă dreptul Uniunii prevede un drept la participarea publicului la o procedură de autorizare, întrucât, potrivit cererii de decizie preliminară, LZ a fost informată cu privire la procedura de autorizare și a putut exprima o opinie în acest sens. Prin urmare, s‑a respectat un standard minim în materie de drepturi de participare.
35. În fapt, LZ nu dorește în principal să exprime o opinie referitoare la proiect, ci să i se recunoască dreptul de a ataca autorizarea proiectului în justiție. Din argumentele prezentate de părțile interesate rezultă că, în temeiul dreptului slovac, recunoașterea statutului de parte la procedură reprezintă o condiție pentru a putea ataca decizia prin care s‑a închis procedura (articolul 53 din Legea slovacă privind procedura administrativă și articolul 250b alineatul 2 din Codul de procedură civilă slovac).
36. Dreptul Uniunii instituie dreptul asociațiilor de protecție a mediului de a introduce acțiuni în justiție. Pe de o parte, asemenea drepturi se pot deduce în mod direct din dreptul Uniunii, în speță din articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate (a se vedea punctul 1). Pe de altă parte, articolul 9 alineatul (2) și articolul 6 din Convenția de la Aarhus prevăd în mod expres anumite drepturi la introducerea unei acțiuni în contextul procedurii privind participarea publicului (a se vedea punctul 2).
1. Cu privire la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate
37. Dreptul de a introduce o acțiune în justiție rezultă în mod direct din articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
38. În acest sens, Slovacia și BPAS susțin că aplicarea acestei dispoziții nu mai face obiectul procedurii principale, întrucât acest aspect a fost decis în mod definitiv. Astfel, nu ar fi necesare constatările Curții cu privire la articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
39. Cu toate acestea, în pofida diferitor întrebări, în cadrul ședinței de judecată a rămas neclar dacă este vorba despre o decizie care poate fi atacată separat sau numai despre o luare de poziție în cadrul procedurii de autorizare. În rest, în cererea sa de decizie preliminară, Curtea Supremă pornește în mod evident de la premisa că aplicarea Directivei habitate continuă să facă obiectul procedurii principale. Așadar, în cadrul prezentei proceduri se va porni de la această supoziție.
40. Potrivit articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate, orice plan sau proiect care, în sensul Directivei habitate sau al Directivei păsări, ar putea afecta în mod semnificativ aria, per se sau în combinație cu alte planuri sau proiecte, trebuie supus unei evaluări corespunzătoare a efectelor potențiale asupra sitului, în funcție de obiectivele de conservare ale acestuia din urmă. În funcție de concluziile evaluării respective, autoritățile naționale competente aprobă planul sau proiectul doar după ce au constatat că nu are efecte negative asupra integrității sitului respectiv și, după caz, după ce au consultat opinia publică.
41. Directiva habitate nu conține niciun indiciu privind aspectul dacă articolul 6 alineatul (3) instituie dreptul unei asociații de protecție a mediului de a introduce o acțiune invocând încălcarea acestei dispoziții. În acest context, am susținut că particularii pot invoca această dispoziție numai în măsura în care, potrivit dreptului național, aceștia dispun de posibilități de protecție jurisdicțională împotriva măsurilor care încalcă dispozițiile menționate(9).
42. Cu toate acestea, ar fi incompatibil cu caracterul obligatoriu pe care articolul 288 TFUE îl recunoaște directivei să se excludă, în principiu, posibilitatea ca obligația impusă de aceasta să fie invocată de persoanele vizate(10). Cel puțin persoanele fizice sau juridice vizate în mod direct de încălcarea dispozițiilor directivei trebuie să poată solicita autorităților competente, dacă este cazul prin sesizarea instanțelor competente, respectarea obligațiilor corespunzătoare(11).
43. Curtea de Justiție a constatat deja și că articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate se aplică în mod direct în măsura în care autoritățile naționale nu pot aproba o activitate în temeiul acestei dispoziții atunci când nu este cert că aceasta nu va produce efecte nefavorabile asupra sitului respectiv(12). În mod evident, acest aspect este valabil cu atât mai mult atunci când se constată că asemenea efecte s‑au produs deja. În ambele situații, autorizația se poate elibera cel mult cu titlu excepțional, în conformitate cu articolul 6 alineatul (4) din Directiva habitate(13).
44. Cu toate acestea, este incert dacă LZ ar fi afectată în mod direct de o eventuală încălcare a articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
45. În orice caz, sunt afectate în mod direct persoanele care invocă o încălcare a drepturilor proprii, dar în speță nu există indicii în acest sens.
46. Cu toate acestea, Curtea de Justiție a recunoscut deja – și tocmai în ceea ce privește LZ și Directiva habitate – că organizațiilor de protecție a mediului trebuie să li se permită să conteste în fața unei instanțe o decizie adoptată în urma unei proceduri administrative care poate fi contrară dreptului mediului al Uniunii(14).
47. În același sens, Curtea subliniază competența persoanelor fizice sau juridice de a lua măsuri împotriva unui risc de depășire a unor valori limită care servesc protecției sănătății publice(15). În timp ce, în cazul persoanelor fizice, faptul că sunt vizate în mod direct poate rezulta din afectarea sănătății lor, acest aspect nu este valabil în cazul persoanelor juridice.
48. Persoanele juridice, ca de exemplu asociațiile de protecție a mediului, pot fi afectate totuși de încălcarea reglementărilor privind protecția sănătății în măsura în care interesul lor față de protecția sănătății publice este recunoscut din punct de vedere juridic. În speță nu se ridică problema protecției sănătății, dar în domeniul protecției mediului recunoașterea juridică a intereselor asociației este chiar mai evidentă întrucât, pe planul dreptului Uniunii, recunoașterea interesului anumitor asociații de protecție a mediului este prevăzută la articolul 1 alineatul (2) litera (e) a doua teză din Directiva EEM și, în mod mai extins, la articolul 2 punctul 5 din Convenția de la Aarhus. Statele membre trebuie să recunoască asociațiile care promovează protecția mediului și care îndeplinesc toate cerințele prevăzute în legislația internă. Astfel, trebuie să se garanteze „un acces amplu la justiție” și efectul util al acțiunii colective în temeiul Directivei EEM(16).
49. Având în vedere interesul acestor asociații în materie de protecție a mediului, recunoscut astfel din perspectivă juridică, acestea sunt suficient de afectate de încălcarea dispozițiilor direct aplicabile ale dreptului Uniunii pentru a le putea invoca în fața instanțelor naționale. Acest lucru este valabil în special atunci când se invocă încălcarea articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
50. Recunoașterea faptului că încălcarea articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate afectează în mod direct asociațiile care își desfășoară activitatea în domeniul protecției mediului este impusă și de articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus. Cu toate că această dispoziție nu se aplică în mod direct(17), atunci când există riscul unei încălcări a Directivei habitate, revine instanței naționale, în vederea asigurării unei protecții jurisdicționale efective în domeniile acoperite de dreptul mediului al Uniunii, sarcina de a da dreptului său național o interpretare care, în cea mai mare măsură posibilă, să fie conformă cu obiectivele stabilite la articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus(18). Acestea urmăresc să permită asigurarea unei protecții efective a mediului(19). Având în vedere că Convenția de la Aarhus este parte integrantă din dreptul Uniunii, aceeași obligație revine și Curții.
51. La atingerea obiectivului aplicării efective a legislației de mediu contribuie situația în care asociații recunoscute de protecția mediului au dreptul să aplice dispozițiile direct aplicabile ale dreptului Uniunii, așadar în special articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
52. Această concluzie nu este străină dreptului Uniunii întrucât o asociație recunoscută de protecție a mediului poate să invoce articolul 6 din Directiva habitate și în cadrul unei acțiuni judiciare prevăzute la articolul 11 din Directiva EEM sau la articolul 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus(20).
53. Astfel, trebuie să se rețină că asociații de mediu recunoscute în sensul articolului 1 alineatul (2) litera (e) a doua teză din Directiva EEM trebuie să aibă posibilitatea să atace în instanță încălcarea articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate.
2. Cu privire la Convenția de la Aarhus
54. În plus, în procedura principală, dreptul introducerii unei acțiuni în justiție se poate întemeia în mod direct și pe Convenția de la Aarhus.
55. Potrivit articolului 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus, statele semnatare trebuie să permită membrilor publicului interesat accesul la o cale de atac pentru a contesta legalitatea de fond și de procedură a oricărei decizii, acțiuni sau omiteri care intră sub incidența dispozițiilor articolului 6. Autorizarea unei împrejmuiri, care a condus la procedura principală, ar putea intra sub incidența articolului 6 alineatul (1) litera (b).
a) Cu privire la efectele juridice ale Convenției de la Aarhus
56. Convenția de la Aarhus a fost semnată de Comunitatea Europeană de la acel moment și a fost aprobată ulterior prin Decizia 2005/370. Prin urmare, potrivit unei jurisprudențe constante, în prezent, dispozițiile acestei convenții fac parte integrantă din ordinea juridică a Uniunii(21) în conformitate cu articolul 216 alineatul (2) TFUE.
57. Cu toate că Convenția de la Aarhus a fost încheiată de Comunitate și de toate statele membre ale acesteia în temeiul unei competențe partajate, atunci când este sesizată conform articolului 267 TFUE, Curtea este competentă pentru a stabili linia de demarcație dintre obligațiile pe care le asumă Uniunea și cele care rămân numai în sarcina statelor membre și (în acest scop) pentru a interpreta dispozițiile Convenției de la Aarhus(22). În cazul în care Curtea concluzionează că dispoziția în cauză se numără printre obligațiile pe care le asumă Uniunea, interpretarea acesteia intră de asemenea în domeniul de competență al Curții.
58. În cazul procedurii de autorizare a anumitor activități, articolul 6 din Convenția de la Aarhus prevede o participare a publicului cu evaluarea efectelor asupra mediului. Articolul 9 alineatul (2) reglementează dreptul de a introduce în acest sens o acțiune în justiție. Cea mai mare parte dintre aceste dispoziții au fost transpuse prin Directiva EEM, astfel încât se referă în mare parte la un domeniu acoperit de norme ale Uniunii. Pentru acest motiv, Curtea are competență nelimitată să interpreteze articolul 6 și articolul 9 alineatul (2) din convenție(23).
59. Aceste dispoziții pot institui drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii în sensul articolului 47 din cartă fie în mod direct, fie prin determinarea conținutului normelor din dreptul derivat al Uniunii sau din dreptul național al statelor membre. Nu există indicii pentru faptul că procedura principală intră sub incidența celei din urmă situații. Prin urmare, articolul 6 și articolul 9 alineatul (2) din convenție intră în domeniul de aplicare al articolului 47 din cartă numai dacă acestea pot produce efecte directe care favorizează o asociație precum LZ în situația din procedura principală.
60. Dispozițiile unui acord încheiat de Uniune și de statele sale membre cu state terțe trebuie considerate ca având efect direct atunci când, având în vedere textul, precum și obiectul și natura sau „natura și economia” acestui acord, aceasta conține obligații clare și precise care nu sunt condiționate, în privința executării sau a efectelor lor, de intervenția vreunui act ulterior(24).
61. Astfel, trebuie să atragem în primul rând atenția asupra faptului că, spre deosebire, de exemplu, de normele OMC(25), potrivit obiectivului și naturii sale, Convenția de la Aarhus, astfel cum rezultă de la articolul 1 din aceasta, urmărește să confere particularilor și organizațiilor drepturi în domeniul protecției mediului. Când a examinat natura și structura Convenției de la Montego Bay, Curtea a subliniat tocmai acest obiectiv sau lipsa lui(26).
62. În plus, Curtea a constatat că, deja în ceea ce privește articolul 11 din Directiva EEM, acesta este aplicabil direct cu privire la drepturile asociaților de protecție a mediului(27). Această concluzie trebuie să se poată aplica și articolului 9 alineatul (2) din convenție întrucât, în măsura în care prezintă relevanță, această dispoziție corespunde articolului 11 din Directiva EEM.
63. Prin urmare, trebuie să se verifice de asemenea dacă articolul 6 alineatul (1) litera (b) din convenție conține o obligație clară și precisă care nu este condiționată, în privința executării sau a efectelor sale, de intervenția vreunui act ulterior(28).
b) Cu privire la articolul 6 alineatul (1) litera (b) din Convenția de la Aarhus
64. Potrivit articolului 6 alineatul (1) litera (b) din Convenția de la Aarhus, părțile semnatare aplică, în conformitate cu dreptul intern, dispozițiile acestui articol în cazul deciziilor privind activitățile propuse care nu figurează în anexa I și care pot avea un impact semnificativ asupra mediului. În acest sens, părțile stabilesc dacă o astfel de activitate propusă intră sub incidența articolului 6.
65. Anexa I la convenție se referă la articolul 6 alineatul (1) litera (a), care prevede, pentru autorizarea activităților menționate în această anexă, o participare obligatorie a publicului. Cu toate acestea, anexa nu menționează împrejmuirea anumitor suprafețe cu scopul extinderii unei rezervații de cerbi.
66. Faptul că la articolul 6 alineatul (1) litera (b) din convenție se face trimitere la dreptul național și determinarea aplicabilității articolului 6 de către părți pot înseamna că punerea în aplicare a participării publicului pe baza articolului 6 alineatul (1) litera (b) se poate face exclusiv în temeiul dreptului național al părților contractante. În același sens s‑ar putea interpreta și Comitetul pentru Respectarea Convenției de la Aarhus(29). În acest caz, aplicarea directă a acestei dispoziții este exclusă.
67. Totuși, la o analiză mai atentă, conținutul articolului 6 alineatul (1) litera (b) din convenție nu justifică concluzia că aplicarea acestei dispoziții presupune o transpunere de către Uniune sau de către statele membre.
68. Astfel, în versiunea franceză autentică a convenției, la articolul 6 alineatul (1) litera (b) a doua teză se consemnează în mod expres că părțile decid în orice caz cu privire la aplicarea participării publicului(30). Versiunea în limba engleză(31) și cea în limba rusă(32), care sunt de asemenea autentice, merg, cel puțin conform tendinței, în aceeași direcție. Acestea nu impun în mod expres o verificare a cazului individual, dar prevăd totuși că trebuie să se determine dacă o anumită activitate propusă intră în domeniul de aplicare al articolului 6.
69. Prin urmare, articolul 6 alineatul (1) litera (b) a doua teză din convenție este imperativ cel puțin prin faptul că, în principiu, părțile semnatare trebuie să decidă în fiecare caz dacă o anumită activitate trebuie supusă participării publicului în temeiul articolului 6. Aspectul dacă realizează această verificare nu intră în puterea lor de apreciere.
70. Aplicabilitățiii directe a acestei obligații nu i se opune nici faptul că, potrivit articolului 6 alineatul (1) litera (b) prima teză din convenție, acest articol 6 trebuie aplicat „în conformitate cu dreptul intern”. Această trimitere nu poate fi interpretată în special în sensul că examinarea cazului individual trebuie să fie prevăzută în dreptul național, întrucât în acest caz articolul 6 alineatul (1) litera (b) a doua teză din convenție ar fi superfluu.
71. Mai degrabă, în calitate de parte a dreptului Uniunii, articolul 6 din convenție constituie deja o parte din dreptul statelor membre și în principiu un temei juridic suficient pentru examinarea necesității unei participări a publicului.
72. Prin urmare, trimiterea la dreptul național înseamnă în special că din acest drept trebuie extrase elemente pe care articolul 6 din convenție nu le precizează suficient de exact. Examinarea necesității unei participări a publicului presupune în special că pentru activitatea în discuție trebuie să existe o procedură de autorizare, în cadrul căreia să poată fi verificat acest aspect. Stabilirea unor proceduri de autorizare limitează activitățile care sunt luate în considerare la aplicarea articolului 6 și permite desemnarea autorității care trebuie să examineze necesitatea unei participări a publicului.
73. În procedura principală această condiție este îndeplinită întrucât împrejmuirea în discuție trebuie autorizată. Se pare că, într‑o mică măsură, este prevăzută chiar o participare a publicului, întrucât LZ a fost informată cu privire la procedura de autorizare și a putut să adopte o poziție în acest sens.
74. Obligației de verificare a necesității unei participări a publicului îi corespunde un drept la o asemenea verificare întrucât, potrivit articolului 1 din convenție, aceasta urmărește să instituie asemenea drepturi. Însă atunci când există un asemenea drept, părțile interesate trebuie să îl poată și valorifica în instanță.
75. De altfel, Convenția de la Aarhus stabilește, alături de transpunerea sa prin Directiva EEM și de dreptul național corespunzător, într‑un mod univoc cercul beneficiarilor, întrucât articolul 6 din convenție face referire la participarea „publicului interesat”, definit la articolul 2 alineatul (5) din convenție, în sensul că include organizații neguvernamentale care promovează protecția mediului și care îndeplinesc toate condițiile prevăzute de dreptul național. În cadrul transpunerii Directivei EEM, statele membre trebuie să recunoască asemenea organizații, să le asigure „un acces amplu la justiție” și să nu submineze efectul util al normelor privind dreptul la exercitarea unor acțiuni colective(33). Dacă LZ face parte din acest cerc, asociația trebuie să își poată valorifica dreptul de a solicita verificarea aplicării articolului 6 din convenție(34).
76. În ceea ce privește criteriile privind decizia aplicării articolului 6 din convenție într‑un caz individual, trebuie să se examineze scopul acestei decizii. Potrivit versiunilor din limbile engleză și rusă ale articolului 6 alineatul (1) litera (b) a doua teză din convenție, aceasta servește exclusiv punerii în aplicare a primei teze, mai precis aplicării articolului 6 și în cazul activităților planificate care nu figurează la anexa I la convenție, dar care pot avea un efect semnificativ asupra mediului. Versiunea în limba franceză nu menționează acest scop în mod explicit, dar nici în această versiune lingvistică nu se poate recunoaște alt scop posibil urmărit prin decizia privind aplicarea articolului 6.
77. Astfel cum Curtea a decis cu privire la Directiva EEM(35) și la Directiva ESM(36), care conțin reglementări similare, acest obiectiv impune exercitarea puterii de apreciere, rezervată părților contractante în cadrul articolului 6 alineatul (1) litera (b) din convenție. Atunci când activitățile planificate pot avea efecte semnificative asupra mediului, decizia părților trebuie să conducă la aplicarea articolului 6. Pe baza acestui obiectiv, obligația privind participarea publicului este și direct aplicabilă în cazul unor posibile efecte semnificative asupra mediului(37).
78. Convenția nu conține o definiție a efectelor semnificative asupra mediului. Prin urmare, în principiu, statele membre au o anumită putere de apreciere în acest sens. Cu toate acestea, Directiva habitate stabilește cerințele care trebuie impuse pertinenței efectelor asupra mediului în domeniul protecției europene a naturii. Astfel, riscul afectării unor specii protejate în sens strict poate impune necesitatea evaluării efectelor anumitor proiecte asupra mediului(38). Trebuie examinate de asemenea efectele unor proiecte asupra obiectivelor de conservare a ariilor protejate în cadrul unei verificări în conformitate cu Directiva EEM(39). Prin urmare, trebuie pornit de la premisa că efectele defavorabile asupra obiectivelor de conservare a ariilor protejate europene trebuie considerate în principiu efecte semnificative în sensul articolului 6 alineatul (1) litera (b) din convenție. Astfel, de regulă, posibilitatea ca activitățile propuse să producă asemenea efecte impune aplicarea articolului 6 din Convenția de la Aarhus.
79. Cu toate că această interpretare nu figurează în mod expres în Liniile directoare privind punerea în aplicare a convenției, și acest document prevede că posibilitatea producerii unor efecte semnificative asupra mediului conduce la obligația de a decide cu privire la aplicarea articolului 6. Potrivit liniilor directoare, această decizie se poate întemeia pe verificarea de la caz la caz, dar și pe valori‑limită sau pe criterii. Se face referire de asemenea la posibilitatea invocării în justiție a participării publicului în temeiul articolului 6(40).
80. Astfel, din articolul 6 alineatul (1) litera (b) din Convenția de la Aarhus rezultă un drept al asociațiilor de mediu recunoscute de a solicita autorităților competente în temeiul dreptului național să verifice în fiecare caz dacă activitățile propuse pot avea efecte semnificative asupra mediului și dacă trebuie, așadar, să li se aplice articolul 6.
c) Cu privire la limitele privind obligația referitoare la participarea publicului
81. Soluției dezvoltate în speță i s‑ar putea totuși opune caracterul potențial excesiv al articolului 6 alineatul (1) litera (b) din Convenția de la Aarhus. Astfel, s‑ar putea considera că articolul 6 alineatul (1) litera (b) din convenție include orice activitate posibilă și că face necesară o supraveghere globală.
82. În schimb, jurisprudența Curții cu privire la dispozițiile corespunzătoare ale Directivei EEM și ale Directivei ESM(41) se referă numai la anumite situații, mai precis la tipurile de proiecte menționate în anexa II la Directiva EEM(42) și la adoptarea de planuri și programe a căror adoptare este reglementată în dispoziții juridice și administrative naționale, care desemnează autoritățile competente și stabilesc procedura de elaborare(43). În ambele cazuri, legiuitorul respectiv a efectuat o preselecție a activităților care pot face obiectul unei evaluări a efectelor asupra mediului.
83. Însă și domeniul de aplicare al articolului 6 alineatul (1) litera (b) din convenție este limitat, cel puțin în ceea ce privește faptul că participarea publicului trebuie să aibă loc în conformitate cu dreptul național. După cum am expus anterior, acest lucru înseamnă că activitatea în discuție trebuie să facă obiectul unei proceduri de autorizare, în cadrul căreia să se poată realiza examinarea necesității participării publicului, precum și, eventual, participarea ca atare(44). Inclusiv stabilirea unor asemenea proceduri de autorizare de către legiuitorul respectiv se întemeiază de regulă pe efectele preconizate ale respectivelor activități.
84. „Riscul” rămas al unei participări a publicului corespunde obiectivului convenției, de a supune articolului 6 activitățile către pot produce efecte semnificative asupra mediului, întrucât această procedură poate contribui la prevenirea sau cel puțin minimizarea efectelor unor astfel de activități asupra mediului.
d) Concluzie intermediară
85. Astfel, articolul 6 alineatul (1) litera (b) din Convenția de la Aarhus întemeiază un drept al asociațiilor recunoscute de protecție a mediului la verificarea de la caz la caz de către autoritățile competente, în temeiul dreptului național, a aspectului dacă activitățile propuse pot avea efecte semnificative asupra mediului și trebuie supuse aplicării articolului 6. În cazul unui răspuns afirmativ, aspect confirmat în speță de afectarea unei arii de conservare europene, decizia privind această activitate poate fi atacată în temeiul articolului 9 alineatul (2) din convenție. În schimb, dacă se refuză participarea publicului, această decizie de respingere poate fi cel puțin atacată în instanță.
3. Cu privire la opinia Comisiei
86. Exclusiv pentru motive de exhaustivitate, dorim să precizăm, în sfârșit, că opinia Comisiei potrivit căreia articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate transpune articolul 6 alineatul (1) litera (b) din Convenția de la Aarhus și instituie o obligație privind participarea publicului nu convinge.
87. Cu toate că articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate menționează posibilitatea participării publicului în contextul verificării care trebuie efectuată în temeiul acestei dispoziții, participarea publicului trebuie să se realizeze numai după caz. Prin urmare, obligația privind participarea publicului trebuie să rezulte din alte dispoziții, precum Directiva EEM sau Directiva ESM, ori din articolul 6 alineatul (1) litera (b) din convenție.
B – Cu privire la protecția jurisdicțională efectivă
88. Curtea Supremă dorește să afle dacă încetarea unei proceduri judiciare privind recunoașterea unei asociații de protecție a mediului ca parte la o procedură administrativă, după finalizarea acesteia din urmă și îndrumarea asociației să introducă o acțiune în justiție, este compatibilă cu cerințele privind protecția jurisdicțională efectivă.
1. Cu privire la căile de atac din dreptul slovac
89. Potrivit datelor furnizate de Curtea Supremă, dreptul slovac prevede două căi de atac posibile care se completează reciproc.
90. Prima cale de atac poate fi îndreptată împotriva unei decizii procedurale prin care reclamantei i s‑a refuzat recunoașterea statutului de parte la procedură. În cazul admiterii contestației, reclamanta trebuie să poată participa la procedura ulterioară și, la finalizarea acesteia, să poată ataca o eventuală decizie pe fond. Cu toate acestea, în cazul în care între timp procedura administrativă s‑a finalizat prin adoptarea unei decizii, această contestație rămâne fără obiect întrucât nu se mai pot exercita drepturile în calitate de parte la procedură. Acesta este rezultatul de până acum în procedura jurisdicțională din litigiul principal.
91. În această situație, se poate recurge la cea de a doua cale de atac, prevăzută la articolul 250b alineatul 2 din Codul slovac de procedură civilă, potrivit căruia o persoană care nu a participat la o procedură administrativă finalizată poate introduce o acțiune pentru a i se comunica decizia oficială finală. Admiterea acestei acțiuni presupune că reclamanta ar fi trebuit să poată participa la procedură. În cazul admiterii, decizia administrativă trebuie comunicată reclamantei, care ulterior va putea introduce o cale de atac împotriva deciziei. Aceasta ar fi fost în principiu calea pe care ar fi trebuit să o aleagă LZ în procedura principală.
92. Potrivit articolului 250b alineatul 3 din Codul slovac de procedură civilă, cea de a doua cale de atac este supusă unui termen de decădere de trei ani de la adoptarea deciziei administrative. În procedura principală, acest termen a expirat deja.
2. Cu privire la criteriile aplicabile din dreptul Uniunii
93. Având în vedere că, atât prin articolul 6 alineatul (3) din Directiva habitate, cât și prin articolul 6 alineatul (1) litera (b) și articolul 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus, dreptul Uniunii instituie un drept al asociațiilor recunoscute care își desfășoară activitatea în domeniul protecției mediului la controlul jurisdicțional al deciziilor care pot afecta în mod considerabil ariile de conservare europene, în sensul Directivei habitate sau al Directivei păsări, în ceea ce privește punerea în aplicare a acestui drept, se aplică drepturile fundamentale prevăzute de dreptul Uniunii.
94. Astfel, prezintă un interes deosebit articolul 47 primul paragraf din Carta drepturilor fundamentale, invocat de Curtea Supremă. Potrivit acestei dispoziții, orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești. Această dispoziție confirmă principiul protecției jurisdicționale efective, un principiu general al dreptului Uniunii care decurge din tradițiile constituționale comune statelor membre și care a fost consacrat prin articolele 6 și 13 din CEDO(45).
95. În plus, trebuie să se țină seama de articolul 9 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus(46). Potrivit acestei dispoziții, în special procedurile prevăzute la articolul 9 alineatele (2) și (3) asigură o protecție jurisdicțională adecvată și efectivă. Aceste proceduri trebuie să fie oneste, echitabile, oportune și nu exagerat de costisitoare.
96. Este evident că, în măsura în care dreptul de a introduce o acțiune se întemeiază pe articolul 6 alineatul (1) litera (b) coroborat cu articolul 9 alineatul (2), se aplică articolul 9 alineatul (4) din convenție. Cu toate acestea, și dreptul de a introduce o acțiune pe baza articolului 6 alineatul (3) din Directiva habitate intră în domeniul de aplicare al articolului 9 alineatul (4) din convenție, întrucât acest al doilea drept la acțiune trebuie considerat ca făcând parte din transpunerea dreptului mai general la acțiune, dar neaplicabil în mod direct, prevăzut la articolul 9 alineatul (3) din convenție.
97. Or, în lipsa unei reglementări a Uniunii în materie, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a prevedea modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor în justiție destinate să asigure protecția drepturilor conferite justițiabililor de dreptul Uniunii, în speță de Convenția de la Aarhus și de Directiva habitate, statele membre având responsabilitatea de a asigura în fiecare caz o protecție efectivă a acestor drepturi(47).
98. În acest sens, modalitățile procedurale aplicabile acțiunilor destinate să asigure protecția drepturilor conferite de dreptul Uniunii nu trebuie să fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile acțiunilor similare de drept intern (principiul echivalenței) și nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(48).
99. În speță, nu pot fi identificate indicii pentru o încălcare a principiului echivalenței. Prin urmare, prezintă în continuare importanță în special, ca expresie a articolului 47 din cartă, principiul echivalenței, precum și concretizarea sa prin articolul 9 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus.
3. Cu privire la acordarea garanților privind protecția jurisdicțională în procedura principală
100. În scopul examinării acordării garanțiilor privind protecția jurisdicțională în procedura principală, vom analiza inițial, în mod abstract, organizarea protecției jurisdicționale în dreptul slovac, apoi termenul de decădere de trei ani, iar, în final, aplicarea practică a acestor cerințe.
a) Cu privire la organizarea protecției jurisdicționale
101. În primul rând, trebuie să analizăm dacă organizarea protecției jurisdicționale în dreptul slovac face practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite în temeiul dreptului Uniunii.
102. În dreptul slovac, accesul la protecția jurisdicțională efectivă este organizat în două etape și adesea ar putea implica trei proceduri judiciare. În primul rând, persoanele în cauză trebuie să obțină recunoașterea lor ca părți interesate și să introducă în acest scop una sau chiar două căi de atac. Abia apoi se pot îndrepta pe fond împotriva deciziei administrative în discuție.
103. La prima vedere, acest sistem pare complicat, dar nu se poate afirma pur și simplu că nu este eficient sau că ar îngreuna excesiv protecția jurisdicțională. Mai degrabă problemele juridice legate de diferitele etape ale sistemului ar trebui de regulă soluționate și în cadrul unei proceduri de contestare unitare.
104. După cum rezultă din articolul 9 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus, această organizare a protecției jurisdicționale nu trebuie însă să întârzie în mod inadecvat procedura sau să producă costuri excesive. Curtea a decis în mod similar, pe baza principiului efectivității, în cazul defalcării protecției jurisdicționale în două căi de atac care trebuie introduse paralel(49). Instanțele naționale trebuie să verifice dacă astfel de riscuri există în practică.
105. În cazul în care există astfel de riscuri, instanța de trimitere are obligația ca, în limitele de apreciere conferite de dreptul național, să interpreteze și să aplice o dispoziție de drept intern în conformitate cu cerințele dreptului Uniunii și, în cazul în care o astfel de interpretare nu este posibilă, instanța de trimitere are obligația să înlăture aplicarea oricărei dispoziții de drept intern care ar fi contrară acestor cerințe(50). Astfel, se ridică problema dacă termenul de trei ani este menit să împiedice efectiv introducerea unei a doua acțiuni dacă în această perioadă aceeași problematică a fost disputată intens în cadrul primei acțiuni, așadar în măsura în care nu ar putea lua naștere o încredere legitimă. După încheierea între timp a procedurii administrative, în interesul unei desfășurări eficiente a procedurilor, instanțele slovace ar putea să reflecteze la o recalificare din oficiu a primei acțiuni în cea de a doua. Cu toate acestea, numai instanțele slovace pot decide dacă una dintre aceste căi este posibilă în temeiul dreptului național.
106. Astfel, articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale și articolul 9 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus nu se opun unui sistem de protecție jurisdicțională organizat cum am detaliat la punctele 89-91, a cărui aplicare nu întârzie în mod inadecvat desfășurarea procedurii și nici nu produce costuri excesive.
b) Cu privire la termenul de decădere de trei ani
107. Stabilirea unor termene de decădere corespunzătoare pentru urmărirea unui drept, în interesul securității juridice, care protejează atât particularii, cât și autoritățile administrative, este compatibilă cu dreptul Uniunii. Într‑adevăr, asemenea termene nu sunt de natură să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite prin ordinea juridică a Uniunii(51).
108. În cazul în care – precum în procedura principală – persoanele în cauză au avut sau ar fi trebuit să aibă cunoștință de decizia administrativă în discuție, un termen de trei ani este unul generos.
109. Acest aspect poate fi apreciat diferit în cazul în care o decizie administrativă nu era cunoscută persoanelor în cauză înainte de expirarea acestui termen. În speță însă Curtea nu trebuie să soluționeze această chestiune.
110. Prin urmare, articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale și articolul 9 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus nu se opun unui termen de decădere de trei ani pentru introducerea unei căi de atac împotriva unei decizii administrative cunoscute persoanelor în cauză.
c) Cu privire la desfășurarea procedurii principale
111. Cu toate acestea, este incert dacă aplicarea termenului de decădere este justificată în procedura principală.
112. Republica Slovacă și LZ sunt în dezacord cu privire la aspectul dacă a doua cale de atac, acțiunea în vederea comunicării deciziei administrative unei persoane căreia i s‑a refuzat statutul de parte în procedura administrativă(52), poate fi introdusă după ce o autoritate administrativă a respins deja în mod explicit participarea la procedura administrativă.
113. În cazuri similare referitoare la articolul 6 alineatul (1) din CEDO, Curtea Europeană a Drepturilor Omului opinează că, de regulă, cu privire la îndoielile legate de eficiența unei căi de atac se va decide prin introducerea efectivă a căii de atac(53).
114. În plus, din cererea de decizie preliminară rezultă că, în procedura principală, prin hotărârea sa din 26 ianuarie 2012, mai precis la câteva luni înainte de expirarea termenului pentru exercitarea unei a doua căi de atac, Curtea Supremă a atras atenția deja că prima cale de atac era încheiată și că nu se mai ridică decât problema unei a doua căi de atac(54).
115. Astfel, LZ a cunoscut situația juridică în timp util, înainte de expirarea termenului de decădere, și, potrivit informațiilor existente, aceasta ar fi putut introduce a doua cale de atac.
116. Pe de altă parte, în cererea sa de decizie preliminară, Curtea Supremă comunică aspectul că decizia administrativă prin care s‑a refuzat participarea LZ la procedura administrativă de autorizare a proiectului de împrejmuire a rămas definitivă(55). În cazul în care caracterul definitiv ar cuprinde conținutul deciziei, așadar constatarea că LZ nu trebuie să participe la procedură, se confirmă argumentul LZ potrivit căruia este exclus ca a doua cale de atac să aibă succes și practic îi este imposibil să își valorifice drepturile întrucât această a doua cale de atac presupune ca LZ să fi participat efectiv la procedură.
117. În plus, ar fi practic imposibil ca LZ să își exercite drepturile dacă procedura privind prima cale de atac ar fi împiedicat‑o să introducă în mod eficient a doua cale de atac sau dacă termenul de decădere de trei ani nu ar fi fost întrerupt prin cea de a doua procedură, iar adoptarea unei decizii privind statutul juridic al LZ ar fi fost astfel improbabilă.
118. Indiferent de aceste aspecte, care pot fi apreciate numai de instanțele naționale, există în plus indicii în sensul că LZ a avut dificultăți excesive să își valorifice drepturile. Astfel potrivit și declarațiilor Curții Supreme cu privire la soluționarea primei căi de atac introduse de LZ, se pare că au rămas neclarificate atât de multe aspecte încât inițial nici Curtea Supremă și nici Tribunalul Regional nu au declarat închiderea cauzei. În plus, Tribunalul Regional a soluționat cauza abia în luna aprilie 2013, după ce, la un an după expirarea termenului de decădere, Curtea Supremă se pronunțase deja a doua oară în cauză, în favoarea unei a doua căi de atac. Între timp, Tribunalul Regional a admis a doua oară acțiunea introdusă de LZ.
119. Astfel, procedura de mai sus conține un indiciu important în sensul că LZ putea lua în considerare în continuare admiterea primei căi de atac și după prima hotărâre a Curții Supreme. A solicita în această situație ca LZ să introducă preventiv o a doua cale de atac ar fi fost justificat numai dacă a doua hotărâre a Tribunalului Regional, prin care s‑a admis acțiunea LZ, ar fi conținut, în mod evident, erori judiciare grave.
120. Cu privire la acest aspect pot decide în definitiv numai instanțele naționale întrucât au obligația să țină seama, pe lângă dispozițiile dreptului slovac, și de împrejurările practice ale speței, așadar inclusiv de costurile suplimentare, de întârzieri și de alte dezavantaje produse în detrimentul LZ prin intermediul desfășurării acestei proceduri.
121. Prin urmare, trebuie să reținem că, în împrejurările din procedura principală, articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale și articolul 9 alineatul (4) din Convenția de la Aarhus nu se opun îndrumării unei asociații de protecția mediului să introducă o a doua cale de atac atunci când exercitarea drepturilor conferite acesteia de dreptul Uniunii nu face practic imposibilă sau nu îngreunează în mod excesiv exercitarea acestei căi de atac.
V – Concluzie
122. Prin urmare, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
„Articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și articolul 9 alineatul (4) din Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu, semnată la 25 iunie 1998 și aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005, nu se opun
– nici unui sistem de protecție jurisdicțională precum cel prezentat la punctele 89-91, a cărui aplicare nu întârzie desfășurarea procedurii în mod inadecvat și nu produce cheltuieli excesive,
– nici unui termen de decădere de trei ani pentru introducerea unei căi de atac împotriva unei decizii administrative aduse la cunoștința persoanelor interesate
– și, în împrejurările din procedura principală, nici îndrumării unei asociații de protecție a mediului de a introduce o a doua cale de atac, care nu ar face practic imposibilă și nici nu ar îngreuna în mod excesiv exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii.”