CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 26 giugno 2019 (1)
Causa C-255/18
State Street Bank International GmbH
contro
Banca d’Italia,
nei confronti di:
Banco delle Tre Venezie SpA
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italia)]
«Questione pregiudiziale – Direttiva 2014/59/UE – Risanamento e risoluzione degli enti creditizi – Cambiamenti di status – Fusione mediante incorporazione di un ente nella società madre avente sede in un altro Stato membro – Regolamento delegato (UE) 2015/63 – Meccanismi di finanziamento della risoluzione – Contributi ordinari – Contributi straordinari – Raccolta dei contributi nell’anno 2015 – Disposizioni transitorie – Applicazione del regolamento delegato 2015/63 nonostante l’omessa trasposizione della direttiva 2014/59»
1. Gli enti creditizi hanno l’obbligo di contribuire al finanziamento dei meccanismi nazionali istituiti in tutti gli Stati membri per sostenere i costi del risanamento e della risoluzione del settore finanziario. Essi devono inoltre contribuire al Fondo di risoluzione unico (in prosieguo: l’«FRU»), che è l’analogo meccanismo a livello dell’Unione.
2. La direttiva 2014/59/UE (2) ha disciplinato tali contributi obbligatori, che costituiscono un elemento fondamentale del funzionamento dei sistemi nazionali di risanamento e risoluzione degli enti finanziari, nonché del meccanismo di risoluzione unico (in prosieguo: l’«MRU»), distinguendo tra i contributi ordinari ex ante e i contributi straordinari ex post.
3. La questione pregiudiziale consente alla Corte di pronunciarsi per la prima volta sulle norme applicabili alla raccolta degli uni e degli altri contributi. La risposta permetterà inoltre di risolvere i problemi sollevati dai contributi del 2015 in Italia a causa del ritardo nella trasposizione della direttiva 2014/59 e dell’entrata in vigore del regolamento delegato (UE) 2015/63 (3).
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Direttiva 2014/59
4. L’articolo 100 così recita:
«1. Gli Stati membri istituiscono uno o più meccanismi di finanziamento per permettere all’autorità di risoluzione di applicare o esercitare efficacemente gli strumenti e i poteri di risoluzione.
(…)
3. Gli Stati membri provvedono a che i meccanismi di finanziamento siano dotati di mezzi finanziari adeguati.
4. Ai fini del paragrafo 3, i meccanismi di finanziamento dispongono in particolare [del] potere di:
a) raccogliere i contributi ex ante di cui all’articolo 103 ai fini del raggiungimento del livello-obiettivo specificato all’articolo 102;
b) raccogliere i contributi straordinari ex post di cui all’articolo 104 qualora i contributi di cui alla lettera a) siano insufficienti; e
c) contrarre i prestiti e le altre forme di sostegno di cui all’articolo 105.
5. Salvo laddove consentito dal paragrafo 6, ciascuno Stato membro istituisce il proprio meccanismo nazionale di finanziamento avvalendosi di un fondo, il cui uso può essere avviato dalla rispettiva autorità di risoluzione ai fini di cui all’articolo 101, paragrafo 1.
(…)».
5. Ai sensi dell’articolo 102:
«1. Gli Stati membri provvedono a che, entro il 31 dicembre 2024, il rispettivo meccanismo di finanziamento disponga di mezzi finanziari pari ad almeno l’1% dell’ammontare dei depositi protetti di tutti gli enti autorizzati nel rispettivo territorio.
2. Nel periodo iniziale di cui al paragrafo 1, i contributi ai meccanismi di finanziamento raccolti in conformità dell’articolo 103 sono spalmati nel tempo nel modo più uniforme possibile, fino al raggiungimento del livello-obiettivo, tenendo tuttavia debito conto della fase del ciclo economico e dell’impatto che possono avere i contributi prociclici sulla situazione finanziaria degli enti contribuenti.
(…)».
6. L’articolo 103 («Contributi ex ante») prevede quanto segue:
«1. Ai fini del raggiungimento del livello-obiettivo fissato nell’articolo 102, gli Stati membri provvedono a che siano raccolti a cadenza almeno annuale contributi presso gli enti autorizzati nel rispettivo territorio, ivi comprese le succursali nell’Unione.
2. I contributi di ciascun ente sono calcolati in percentuale dell’ammontare delle sue passività (esclusi i fondi propri) meno i depositi protetti in relazione alle passività aggregate (esclusi i fondi propri) meno i depositi protetti di tutti gli enti autorizzati nel territorio dello Stato membro.
Tali contributi sono corretti secondo i criteri adottati a norma del paragrafo 7 in funzione del profilo di rischio dell’ente.
(…)».
7. L’articolo 104 («Contributi straordinari ex post»), paragrafo 1, così dispone:
«Laddove i mezzi finanziari disponibili non siano sufficienti a coprire mediante i meccanismi di finanziamento le perdite, costi o altre spese sostenuti, gli Stati membri provvedono a che siano raccolti presso gli enti autorizzati nel rispettivo territorio contributi straordinari ex post a copertura degli importi aggiuntivi. Il pagamento di detti contributi straordinari ex post è ripartito fra gli enti in conformità delle regole stabilite all’articolo 103, paragrafo 2.
L’ammontare dei contributi straordinari ex post non supera il triplo dell’importo annuale dei contributi stabilito a norma dell’articolo 103».
2. Regolamento delegato 2015/63
8. L’articolo 4 («Determinazione dei contributi annuali») prevede quanto segue:
«1. L’autorità di risoluzione determina il contributo annuale dovuto da ciascun ente in funzione del profilo di rischio dell’ente, basandosi sulle informazioni da questo fornite a norma dell’articolo 14 e applicando la metodologia stabilita nella presente sezione.
2. L’autorità di risoluzione determina il contributo annuale di cui al paragrafo 1 in base al livello-obiettivo annuale del meccanismo di finanziamento della risoluzione, tenendo conto del livello-obiettivo che deve essere raggiunto entro il 31 dicembre 2024 a norma dell’articolo 102, paragrafo 1, della direttiva 2014/59/UE e in base all’ammontare medio dei depositi protetti dell’anno precedente, calcolato su base trimestrale, di tutti gli enti autorizzati nel territorio di pertinenza».
9. L’articolo 12 («Enti neoinseriti nella vigilanza o che cambiano status») enuncia:
«1. Per l’ente neoinserito nella vigilanza solo per parte del periodo di contribuzione, il contributo parziale è determinato applicando la metodologia di cui alla sezione 3 all’importo del contributo annuale calcolato nel periodo di contribuzione successivo con riferimento al numero di mesi completi del periodo di contribuzione per i quali l’ente è stato inserito nella vigilanza.
2. Il cambiamento di status dell’ente, compreso l’ente di piccole dimensioni, nel corso del periodo di contribuzione non incide sul contributo annuale che l’ente è tenuto a versare nell’anno in questione».
10. L’articolo 13, paragrafo 1, così dispone:
«Entro il 1o maggio di ogni anno l’autorità di risoluzione comunica a ciascun ente di cui all’articolo 2 la decisione che stabilisce il contributo annuale dovuto da ciascuno».
11. L’articolo 14, paragrafo 1, prevede quanto segue:
«L’ente trasmette all’autorità di risoluzione l’ultimo bilancio d’esercizio approvato disponibile entro il 31 dicembre dell’anno che precede il periodo di contribuzione, corredato del giudizio formulato dal revisore legale o dall’impresa di revisione contabile a norma dell’articolo 32 della direttiva 2013/34/UE (…)».
12. Le disposizioni transitorie del regolamento delegato 2015/63 sono contenute nell’articolo 20, i cui paragrafi 1, 2 e 3 così recitano:
«1. (…) In deroga all’articolo 13, paragrafo 1, riguardo ai contributi da versare nel 2015 l’autorità di risoluzione comunica a ciascun ente la decisione che determina il contributo annuale a carico di ciascuno entro il 30 novembre 2015.
2. In deroga all’articolo 13, paragrafo 4, riguardo ai contributi da versare nel 2015 l’importo dovuto in forza della decisione di cui all’articolo 13, paragrafo 3, è versato entro il 31 dicembre 2015.
3. In deroga all’articolo 14, paragrafo 4, riguardo alle informazioni da comunicare all’autorità di risoluzione nel 2015 i dati di cui a detta disposizione sono comunicati entro il 1o settembre 2015».
13. Ai sensi dell’articolo 21, secondo comma, detto regolamento «si applica a decorrere dal 1o gennaio 2015».
B. Diritto nazionale. Decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180, recante attuazione della direttiva 2014/59 (4)
14. La direttiva 2014/59 è stata recepita nel diritto italiano mediante il decreto legislativo n. 180/2015, entrato in vigore il giorno della sua pubblicazione ufficiale, vale a dire il 16 novembre 2015.
15. A tenore dell’articolo 2, paragrafo 1:
«1. Il presente decreto si applica ai seguenti soggetti:
a) banche aventi sede legale in Italia;
b) società italiane capogruppo di un gruppo bancario e società appartenenti a un gruppo bancario ai sensi degli articoli 60 e 61 del Testo Unico Bancario;
c) società incluse nella vigilanza consolidata ai sensi dell’articolo 65, comma 1, lettere c) e h), del Testo Unico Bancario;
d) società aventi sede legale in Italia incluse nella vigilanza consolidata in un altro Stato membro».
16. L’articolo 3, paragrafo 1, stabilisce quanto segue:
«La Banca d’Italia svolge le funzioni ed esercita i poteri disciplinati dal presente decreto in qualità di autorità di risoluzione nei confronti dei soggetti di cui all’articolo 2, quando essi hanno sede legale in Italia, salvo ove diversamente indicato. Nei casi previsti dal presente decreto, le stesse funzioni e poteri sono esercitati nei confronti delle succursali stabilite in Italia di banche extracomunitarie».
17. Ai sensi del decreto legislativo n. 180/2015:
– «[p]er permettere di realizzare gli obiettivi della risoluzione (…), sono istituiti presso la Banca d’Italia uno o più fondi di risoluzione» (articolo 78);
– «[e]ntro il 31 dicembre 2024 la dotazione finanziaria complessiva dei fondi di risoluzione è pari all’1 per cento dei depositi protetti, risultanti alla data di chiusura dell’ultimo bilancio annuale dei soggetti tenuti al versamento dei contributi, da essi approvato» (articolo 81, paragrafo 1);
– «[p]er raggiungere il livello indicato al comma 1, i contributi vengono calcolati e raccolti in conformità dell’articolo 82 su base annuale nel modo più uniforme possibile nel tempo, tenendo anche conto dell’impatto prociclico che il loro versamento può avere sulla situazione finanziaria dei soggetti obbligati ad effettuarlo» (articolo 81, paragrafo 2);
– «[l]e banche aventi sede legale in Italia e le succursali italiane di banche extracomunitarie versano contributi ordinari ai fondi di risoluzione su base annuale, nell’ammontare determinato dalla Banca d’Italia in conformità con quanto stabilito dalla Commissione Europea ai sensi dell’articolo 103, paragrafo 7, della direttiva 2014/59/UE» (articolo 82);
– «[s]e la dotazione finanziaria non è sufficiente a sostenere le misure di cui all’articolo 79, comma 1, le banche aventi sede legale in Italia e le succursali italiane di banche extracomunitarie versano ai fondi di risoluzione contributi straordinari a copertura degli oneri aggiuntivi nella misura determinata dalla Banca d’Italia» (articolo 83).
18. Con provvedimento del 22 settembre 2015 la Banca d’Italia ha istituito l’Unità di risoluzione e gestione della crisi (5), mediante la quale esercita le proprie funzioni di autorità di risoluzione nazionale. Con provvedimento del 18 novembre 2015 (6) è stato istituito il Fondo nazionale di risoluzione.
II. Fatti e questioni pregiudiziali
19. La State Street Bank International GmbH (in prosieguo: la «SSB International») è un ente creditizio tedesco che ha operato in Italia fino al 5 luglio 2015 tramite una banca italiana denominata State Street Bank SpA (in prosieguo: la «SSB Italia»).
20. A partire dal 6 luglio 2015, la SSB International, dopo avere incorporato la SSB Italia, ha continuato ad operare sul territorio italiano in regime di libero stabilimento per mezzo di un’unica succursale, denominata State Street Bank International GmbH – Succursale Italia.
21. Il 22 novembre 2015 la Banca d’Italia ha avviato una procedura di risoluzione nei confronti di quattro banche rientranti nella sua competenza (7), il cui costo ammontava a quasi EUR 3 700 milioni.
22. Per far fronte a tale costo, la Banca d’Italia, oltre a fissare i contributi ordinari del 2015 (circa EUR 588 milioni), ha deciso di chiedere il pagamento di contributi straordinari. Essa ha fissato detti contributi nell’ammontare massimo normativamente previsto, pari al triplo dei contributi ordinari (EUR 1 763 milioni) (8).
23. Con nota n. 0445827/16 del 1o aprile 2016, «Contribuzione 2015 al Fondo Nazionale di Risoluzione», la Banca d’Italia ha chiesto alla SSB International il pagamento di EUR 5 102 425, di cui EUR 1 275 606 a titolo di contributo ordinario del 2015 ed EUR 3 826 819 a titolo di contributo straordinario.
24. Dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italia), la SSB International ha chiesto l’annullamento della nota della Banca d’Italia n. 0445827/16 e di altri atti ad essa correlati.
25. Secondo la SSB International, la Banca d’Italia non era competente ad imporle contributi per l’anno 2015, in quanto, all’epoca in cui sono state emesse le richieste di pagamento controverse, la SSB International rientrava nella competenza dell’autorità di risoluzione tedesca. Essa non faceva quindi parte delle «banche aventi sede legale in Italia» né tanto meno delle «succursali italiane di banche extracomunitarie» ai sensi degli articoli 82 e 83 del decreto legislativo n. 180/2015.
26. La SSB International sostiene inoltre che le disposizioni del decreto legislativo n. 180/2015, sulle quali si è basata la Banca d’Italia per adottare i suoi provvedimenti, sono entrate in vigore solo il 16 novembre 2015. A tale data, la SSB Italia aveva già cessato di esistere come banca avente sede legale in Italia e pertanto esulava dall’ambito di applicazione di detto decreto legislativo. Peraltro, l’istituzione del Fondo nazionale di risoluzione e l’avvio dell’operatività dell’intero sistema delineato dalla direttiva 2014/59 hanno avuto luogo, in Italia, in un momento successivo all’incorporazione della SSB Italia nella società madre (SSB International) e, pertanto, all’uscita definitiva della ricorrente dall’Italia in quanto banca autonoma soggetta al diritto nazionale.
27. In subordine, la SSB International afferma che la Banca d’Italia poteva chiederle al massimo il pagamento di un contributo ordinario commisurato ai mesi nei quali la SSB Italia aveva svolto la sua attività, ma non l’intero contributo annuale (9). Ciò risulterebbe dall’applicazione per analogia dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento delegato 2015/63, in base alla quale un ente che si estingua nel corso dell’anno cesserebbe di essere soggetto alla vigilanza dell’autorità di risoluzione e dovrebbe versare i contributi solo per il periodo in cui è esistito.
28. La Banca d’Italia contesta tali affermazioni e adduce la legittimità del proprio comportamento. A suo avviso, al 1o gennaio 2015 la SSB Italia faceva parte del sistema bancario italiano, il che giustifica il fatto che le sia stato richiesto il pagamento dei corrispondenti contributi ordinari e straordinari. Le modifiche soggettive di tale ente finanziario intervenute successivamente sarebbero irrilevanti.
29. L’autorità di risoluzione tedesca non ha potuto materialmente tenere conto dell’avvenuta incorporazione della SSB Italia nella SSB International né della conseguente crescita dimensionale di tale ultimo ente, perché solamente con il bilancio di chiusura dell’esercizio 2015, disponibile solo successivamente, si sono manifestati sul piano contabile gli effetti della fusione. Il rischio di doppia imposizione/contribuzione sarebbe pertanto escluso.
30. Secondo la Banca d’Italia, sotto il profilo temporale:
– il potere dell’autorità di risoluzione nazionale di chiedere i contributi (e il correlato obbligo degli enti creditizi di versarli) non poteva essere subordinato all’entrata in vigore del decreto legislativo n. 180/2015;
– nel novembre 2015 era legittimo raccogliere i contributi dovuti a decorrere dal 1o gennaio 2015, in virtù del regolamento delegato 2015/63, direttamente applicabile.
31. Alla luce di tali tesi contrapposte, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sottopone alla Corte le seguenti questioni:
«1) Se tra i “cambiamenti di status” che non incidono, a norma dell’art. 12 del regolamento (UE) 2015/63, sull’obbligo di contribuzione debba essere ricompresa anche la fusione per incorporazione di un ente, in precedenza soggetto alla vigilanza di un’Autorità di risoluzione nazionale, nella società‑madre appartenente ad altro Stato membro, avvenuta nel periodo di contribuzione, e se tale regola valga anche nel caso in cui la fusione e la conseguente estinzione dell’ente siano avvenute nell’anno 2015, in un momento in cui sia l’Autorità di risoluzione nazionale sia il Fondo nazionale non erano stati ancora formalmente istituiti dallo Stato membro ed i contributi non ancora calcolati.
2) Se il medesimo art. 12 del regolamento (UE) 2015/63, congiuntamente all’art. 14 dello stesso regolamento ed agli artt. 103 e 104 della direttiva 2014/59/UE debba essere interpretato nel senso che, anche nel caso di fusione per incorporazione in una società madre di altro Stato membro nel corso dell’anno di contribuzione, un ente sia tenuto al pagamento integrale del contributo per quell’anno e non in proporzione ai mesi in cui l’ente stesso è stato soggetto alla vigilanza dell’autorità di risoluzione del primo Stato membro, in analogia a quanto stabilito per l’ente “neoinserito nella vigilanza” dal par. 1 del medesimo art. 12 del regolamento (UE) 2015/63.
3) Se, ai sensi della direttiva 2014/59/UE e del regolamento (UE) 2015/63 e dei principi che regolano il Sistema degli strumenti di risoluzione delle crisi bancarie le medesime regole dettate per il contributo ordinario e, in particolare l’art. 12, par. 2, del regolamento (UE) 2015/63, si applichino anche, con riguardo al momento di individuazione dei soggetti tenuti alla contribuzione e alla misura del contributo, al contributo straordinario, tenuto conto della sua natura e dei presupposti prescritti per la sua imposizione».
32. Hanno presentato osservazioni scritte la SSB International, la Banca d’Italia, la Commissione nonché i governi italiano e spagnolo. Tutte le suddette parti hanno partecipato all’udienza tenutasi il 10 aprile 2019.
III. Esame delle questioni pregiudiziali
A. Considerazioni preliminari sui meccanismi di risanamento e risoluzione bancari
33. Prima di esprimermi sulle questioni pregiudiziali, credo che sia opportuno esporre brevemente le linee fondamentali del finanziamento dei meccanismi di risanamento e risoluzione bancari.
34. In risposta alla crisi economica del 2008, i paesi della zona euro hanno avviato un’unione bancaria trasferendo competenze alle istituzioni dell’Unione in materia di vigilanza prudenziale e di risanamento e risoluzione degli enti finanziari. Tale processo di trasferimenti è stato preceduto da un’armonizzazione normativa per tutti gli Stati membri dell’Unione (il cosiddetto corpus unico di norme).
35. Sebbene debba ancora essere definito il sistema unico di garanzia dei depositi, sono operativi gli altri due pilastri dell’unione bancaria, vale a dire il meccanismo di vigilanza unico (in prosieguo: l’«MVU») e l’MRU. In precedenza erano state adottate le norme di armonizzazione per l’intera Unione in materia di vigilanza prudenziale e risoluzione bancarie.
36. Per quanto riguarda il risanamento e la risoluzione bancari, l’armonizzazione è stata realizzata mediante la direttiva 2014/59, applicabile dal 1o gennaio 2015. Nei paesi della zona euro, l’adozione del regolamento (UE) n. 806/2014 (10) ha consentito di mettere in funzione l’MRU a partire dal 1o gennaio 2016, in seguito all’istituzione dell’MVU, introdotto il 1o gennaio 2015.
37. La direttiva 2014/59 contiene norme e procedure intese a fare in modo che i costi di risanamento e risoluzione degli enti creditizi siano assunti dal settore finanziario nel suo complesso, al fine di evitare i salvataggi a carico dei bilanci nazionali.
38. L’efficacia degli strumenti di risoluzione può dipendere, in molti casi, dalla disponibilità di finanziamento a breve termine. Per tale motivo, la direttiva 2014/59 ha previsto (all’articolo 99) l’istituzione di un sistema europeo composto da: i) i meccanismi di finanziamento nazionali (articoli da 100 a 105), ii) i prestiti fra meccanismi di finanziamento nazionali (articolo 106), e iii) la messa in comune dei meccanismi di finanziamento nazionali in caso di risoluzione di gruppo (articolo 107).
39. Ogni Stato membro ha dovuto istituire il proprio meccanismo di finanziamento nazionale e dotarlo di risorse finanziarie, controllate dalle loro autorità di risoluzione, che devono essere destinate a garantire l’applicazione effettiva degli strumenti di risoluzione (11).
40. I fondi nazionali di risoluzione sono alimentati con tre tipi di risorse (12):
– contributi ex ante o ordinari, raccolti presso gli enti finanziari prima di qualsiasi operazione di risoluzione e indipendentemente da essa (articolo 103 della direttiva 2014/59);
– contributi ex post o straordinari, parimenti esigibili nei confronti di detti enti «[l]addove i mezzi finanziari disponibili non siano sufficienti a coprire mediante i meccanismi di finanziamento le perdite, costi o altre spese sostenuti» (articolo 104 della direttiva 2014/59);
– mezzi di finanziamento alternativi, quali prestiti o altre forme di sostegno, ai quali si ricorre nel caso in cui i contributi sopra menzionati non siano sufficienti (articolo 105 della direttiva 2014/59).
41. L’articolo 102, paragrafo 1, della direttiva 2014/59 predetermina l’ammontare dei contributi ordinari. Gli Stati membri devono provvedere a che, nel periodo compreso tra la data di entrata in vigore di tale direttiva (1o gennaio 2015) e il 31 dicembre 2024, «il rispettivo meccanismo di finanziamento disponga di mezzi finanziari pari ad almeno l’% dell’ammontare dei depositi protetti di tutti gli enti autorizzati nel rispettivo territorio» (13).
42. I contributi ordinari devono essere raccolti a cadenza almeno annuale e rispecchiare le dimensioni dell’ente finanziario nonché il livello di rischio delle sue attività (14). Il regolamento delegato 2015/63 specifica gli elementi e il procedimento per calcolarli.
43. Se i contributi ordinari non sono sufficienti per far fronte alle eventualità cui fa riferimento l’articolo 104, paragrafo 1, della direttiva 2014/59, tale disposizione consente agli Stati membri di raccogliere contributi straordinari ex post presso gli enti creditizi ubicati nel rispettivo territorio.
44. L’ammontare dei contributi straordinari ex post non può superare il triplo dell’importo annuale di quelli ordinari. I contributi straordinari sono calcolati e gestiti in modo analogo ai contributi ordinari.
45. La direttiva 2014/59 e il regolamento delegato (UE) 2015/63 si applicano a tutti gli Stati membri dell’Unione dal 1o gennaio 2015. Orbene, per i 19 paesi della zona euro che partecipano all’unione bancaria (compresa l’Italia), l’attivazione dell’MRU a partire dal 1o gennaio 2016 si è intersecata con le due misure suddette.
46. Infatti, dal 1o gennaio 2016, il regolamento MRU:
– ha centralizzato le competenze in materia di risanamento e risoluzione bancari in un organismo dell’Unione, denominato Comitato di risoluzione unico (in prosieguo: il «CRU»), che opera in relazione agli enti significativi soggetti alla vigilanza dell’MVU;
– ha istituito un meccanismo di finanziamento dei propri interventi, l’FRU, soggetto alla vigilanza del CRU e alimentato con le medesime entrate dei fondi di risoluzione nazionali.
47. L’FRU è quindi il meccanismo di finanziamento dell’MRU. Esso è destinato a sostituire progressivamente (entro un periodo di otto anni, dal 2016 al 2024) i fondi nazionali per quanto riguarda la risoluzione degli enti finanziari soggetti all’MVU e all’MRU. I fondi nazionali continueranno ad esistere solo per gli enti meno significativi degli Stati membri che partecipano all’unione bancaria (15).
48. Gli articoli da 67 a 79 del regolamento n. 806/2014 disciplinano l’FRU in maniera quasi identica a quanto previsto dalla direttiva 2014/59 per i fondi nazionali di risoluzione. Ciò vale per i suoi introiti (16), le sue risorse (17) e il metodo di calcolo dei contributi ordinari e straordinari (18).
49. La peculiarità dell’FRU consiste nella progressiva messa in comune delle sue risorse, prevista dal regolamento n. 806/2014 e attuata mediante un accordo intergovernativo tra gli Stati membri dell’Unione che partecipano all’unione bancaria («accordo intergovernativo sul trasferimento e la messa in comune dei contributi versati al Fondo di risoluzione unico», fatto a Bruxelles il 21 maggio 2014) (19).
50. L’FRU è alimentato con le risorse finanziarie raccolte dai fondi nazionali di risoluzione (20). Esso è composto inizialmente da «comparti nazionali», che si unificheranno progressivamente in una fase transitoria di otto anni. La messa in comune delle entrate conferite è iniziata con il 40% nel primo anno e il 20% nel secondo anno, per poi aumentare nella stessa percentuale per i sei anni rimanenti, fino a quando i comparti nazionali cesseranno di esistere.
51. L’articolo 3, paragrafi 3 e 5, dell’accordo del 21 maggio 2014 indica che:
– i contributi raccolti a norma degli articoli 103 e 104 della direttiva 2014/59 prima della data di applicazione dell’accordo (1o gennaio 2016) dovevano essere trasferiti all’FRU al più tardi entro il 31 gennaio 2016;
– a partire dal 2016, i contributi ordinari ex ante corrispondenti a ciascun anno devono essere trasferiti all’FRU al più tardi entro il 30 giugno dello stesso anno (21);
– i contributi straordinari ex post sono trasferiti immediatamente dopo la raccolta.
B. L’incidenza dei cambiamenti di status degli enti creditizi sui loro contributi ordinari ex ante ai fondi nazionali di risoluzione (questioni pregiudiziali prima e seconda)
52. Il giudice del rinvio chiede se, a norma dell’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato (UE) 2015/63, costituisca un «cambiamento di status» un’operazione societaria mediante la quale un ente creditizio, fino ad allora soggetto alla vigilanza di un’autorità di risoluzione nazionale, è incorporato (fusione mediante incorporazione) dalla società madre avente sede in un altro Stato membro.
53. La questione ha senso se si considera che, in base a tale disposizione, «[i]l cambiamento di status dell’ente, compreso l’ente di piccole dimensioni, nel corso del periodo di contribuzione non incide sul contributo annuale che l’ente è tenuto a versare nell’anno in questione». La discussione è incentrata sulla questione se, in circostanze come quelle del caso di specie, l’ente fosse tenuto a pagare il contributo relativo a tale periodo integralmente o solo in parte (vale a dire, in proporzione ai mesi nei quali esso è stato soggetto alla vigilanza dell’autorità del primo Stato membro).
54. La SSB International ritiene che tale nozione debba essere interpretata restrittivamente, cosicché non includerebbe le fusioni per incorporazione e sarebbe circoscritta unicamente ai cambiamenti di dimensioni degli enti finanziari. Per contro, la Commissione, la Banca d’Italia, il governo spagnolo e il governo italiano propongono un’interpretazione estensiva, secondo cui il «cambiamento di status», in quanto nozione autonoma del diritto dell’Unione, comprenderebbe le operazioni transfrontaliere di fusione mediante incorporazione. Essa si applicherebbe, pertanto, all’incorporazione della SSB Italia da parte della SSB International.
55. Condivido questa seconda tesi.
56. L’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato (UE) 2015/63 deve essere applicato in modo uniforme in tutti gli Stati membri. La nozione di «cambiamento di status» o di «cambiamento di condizione» (22) di un ente contenuta in tale disposizione deve essere interpretata come una nozione autonoma del diritto dell’Unione, soprattutto perché la disposizione in parola non contiene alcun rinvio al diritto nazionale.
57. Conformemente al metodo ermeneutico adottato abitualmente nella giurisprudenza della Corte (23), ricorrerò ai criteri di interpretazione letterale, sistematico e teleologico.
1. Interpretazione letterale
58. Sotto il profilo letterale, ricorre un «cambiamento di status» o di condizione dell’ente finanziario quando la sua situazione di diritto o di fatto si modifica in maniera atta ad incidere, in linea di principio, sull’applicazione della direttiva 2014/59 e del regolamento delegato 2015/63.
59. Fra tali modifiche rientra certamente il cambiamento di dimensioni al quale fa implicitamente riferimento l’inciso «compreso l’ente di piccole dimensioni» contenuto nella disposizione di cui trattasi. Ma si tratta di una delle modalità di cambiamento di status, non dell’unica.
60. La direttiva 2014/59 e il regolamento delegato 2015/63 (segnatamente il suo articolo 10) prevedono norme semplificate e più favorevoli per il calcolo dei contributi ordinari degli enti di piccole dimensioni (24). Da ciò non si può dedurre che gli unici cambiamenti di status irrilevanti, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63, siano quelli relativi alle modifiche delle dimensioni degli enti finanziari finalizzate a beneficiare del regime contributivo più favorevole.
61. È vero che il regolamento delegato 2015/63 (al pari del regolamento di esecuzione 2015/81 per gli enti soggetti all’MRU) è inteso a prevenire le modifiche degli enti finanziari assunte per ridurre artificialmente le loro dimensioni, vale a dire al fine di rientrare nel sistema semplificato di calcolo dei contributi ordinari.
62. Tuttavia, sotto il profilo letterale, i cambiamenti di status degli enti finanziari ai quali fa riferimento l’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63 non sono soltanto quelli consistenti in una riduzione delle dimensioni di detti enti. La nozione controversa consente, in quest’ottica testuale, di includervi altre ipotesi.
63. L’interpretazione letterale dell’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63 permette inoltre di respingere l’argomento riduzionista della SSB International, secondo cui i cambiamenti di status corrisponderebbero soltanto alle modifiche della struttura sociale o delle dimensioni di un ente finanziario, purché esso rimanga nel territorio dello Stato e, pertanto, nell’ambito del meccanismo di risoluzione nazionale.
64. Tale argomento porterebbe ad escludere dai cambiamenti di status le fusioni mediante incorporazione transfrontaliere (25), mentre l’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63 non contiene alcuna menzione al riguardo. Inoltre, come esporrò di seguito, detta interpretazione sarebbe in contrasto con la logica della direttiva 2014/59, che istituisce un sistema europeo interconnesso di meccanismi di finanziamento della risoluzione bancaria (26).
2. Interpretazione sistematica
65. Sotto il profilo sistematico, non si deve dimenticare che il regolamento n. 806/2014 istituisce un Fondo di risoluzione unico nel quale sono progressivamente integrati i fondi nazionali di risoluzione dei paesi che partecipano all’unione bancaria. In tale contesto, non si potrebbe neppure parlare propriamente di fusioni per incorporazione transfrontaliere, dato che l’ammontare dei contributi ordinari è fissato dal CRU ed essi sono raccolti dai fondi nazionali per essere integrati nell’FRU.
66. Pertanto, la nozione di «cambiamento di status», nel contesto della direttiva 2014/59 e delle altre norme in materia, ricomprende le fusioni per incorporazione transfrontaliere, rendendole irrilevanti ai fini del calcolo dei contributi ordinari.
67. Infatti, come argomenta la Commissione, l’articolo 12 del regolamento delegato 2015/63:
– prevede al paragrafo 2, come regola generale, l’irrilevanza dei cambiamenti di status degli enti finanziari ai fini del pagamento dei contributi ordinari annuali ai fondi nazionali di risoluzione, e
– al paragrafo 1 ammette, quale unica eccezione a detta regola, l’obbligo di pagare solo un contributo parziale pro rata temporis per i nuovi enti inseriti nella vigilanza per una parte del periodo di contribuzione.
3. Interpretazione teleologica
68. L’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63 deve essere interpretato in modo coerente con i due obiettivi inerenti all’istituzione dei fondi nazionali di risoluzione, vale a dire: a) l’esigenza di stabilità nel calcolo dei contributi ordinari e b) la progressiva integrazione e centralizzazione di tali fondi.
a) Stabilità nel calcolo dei contributi
69. Gli articoli 102 e 103, paragrafo 1, della direttiva 2014/59 e l’articolo 4 del regolamento delegato 2015/63 impongono di raccogliere annualmente (27) i contributi ordinari, in modo che le risorse dei meccanismi di finanziamento raggiungano progressivamente (entro il 31 dicembre 2024) almeno l’1% dell’ammontare dei depositi protetti di tutti gli enti autorizzati nel rispettivo territorio.
70. Il conseguimento di tale obiettivo presuppone che l’autorità di risoluzione nazionale specifichi gli importi dei contributi ordinari in funzione della situazione degli enti finanziari al 1o gennaio di ogni anno di contribuzione. Pertanto, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento delegato 2015/63 impone a detti enti di trasmettere all’autorità di risoluzione l’ultimo bilancio d’esercizio approvato disponibile entro il 31 dicembre dell’anno che precede il periodo di contribuzione, corredato del giudizio formulato dal revisore legale o dall’impresa di revisione contabile (28).
71. Come si può vedere, i contributi ordinari sono calcolati in base alla «fotografia» degli enti finanziari rientranti nella competenza dell’autorità nazionale al 1o gennaio di ogni anno, sulla scorta delle informazioni finanziarie disponibili di tali enti.
72. La stabilità nel calcolo è essenziale affinché i contributi ordinari possano aumentare progressivamente fino all’1% dei depositi nel 2024. Se le autorità di risoluzione dovessero tenere conto dei mutamenti occorsi nella situazione giuridica e finanziaria degli enti durante tutto l’anno, sarebbe difficile conseguire il livello indicato dalla direttiva 2014/59.
73. Ne consegue che l’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63 impone come regola generale l’irrilevanza, ai fini del calcolo dei contributi ordinari, dei cambiamenti di status degli enti intervenuti nel corso dell’anno. Tale regola è corroborata dal fatto che il regolamento delegato 2015/63 non consente di ricalcolare i contributi ordinari annuali in funzione dei cambiamenti subiti dagli enti durante l’anno, come giustamente osservato dalla Commissione.
b) Progressiva integrazione e centralizzazione dei fondi nazionali di risoluzione
74. La direttiva 2014/59 e il regolamento MRU mirano alla progressiva integrazione e centralizzazione dei fondi nazionali di risoluzione. È più coerente con tale finalità interpretare la nozione di «cambiamento di status» nel senso che comprende le fusioni per incorporazione transfrontaliere, rendendole irrilevanti ai fini del calcolo dei contributi ordinari.
75. Nei paesi della zona euro, l’istituzione, nel 2015, dei fondi nazionali di risoluzione (mediante la direttiva 2014/59 e il regolamento delegato 2015/63) si è combinata, a partire dal 2016, con la creazione dell’MRU e dell’FRU (29). In tale contesto, la distinzione tra le fusioni per incorporazione nazionali e quelle transfrontaliere va perdendo significato ai fini del pagamento dei contributi ordinari.
76. L’istituzione dell’MRU ha dato luogo a un regime di risoluzione unico e centralizzato per gli enti finanziari significativi. Tale regime si articola in un fondo unico (l’FRU, sotto il controllo del CRU), sebbene esso funzioni ancora attraverso comparti nazionali, che saranno progressivamente messi in comune entro il 2024. Deve pertanto essere respinta la tesi della SSB International con cui essa propugna una netta separazione tra i fondi nazionali di risoluzione (30), che non è sostenibile nemmeno per l’anno di transizione 2015.
77. Quand’anche si ammettesse tale separazione netta, continuerei a ritenere che, ai fini del calcolo dei contributi ordinari, siano irrilevanti i cambiamenti di status determinati da una fusione per incorporazione transfrontaliera. Atteso che l’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63 si applica sia all’autorità del paese dell’ente incorporato (nella fattispecie l’Italia) che a quella del paese dell’entità madre (la Germania), non può ricorrere una doppia contribuzione: la SSB International verserebbe il contributo annuale del 2015 al Fondo di risoluzione italiano per la SSB Italia, senza aumentare il proprio contributo all’omologo fondo tedesco per lo stesso anno (per quanto riguarda gli attivi e il rischio della sua controllata, da essa incorporata il 5 luglio 2015).
78. In caso di fusione per incorporazione intervenuta nel corso dell’anno, l’ente incorporante deve versare l’intero contributo annuale al fondo nazionale di risoluzione dello Stato in cui ha sede l’ente incorporato. Come ho già indicato, ai fini del calcolo di detto contributo si deve tenere conto della situazione esistente al 1o gennaio dell’anno di contribuzione e sono irrilevanti i cambiamenti di status successivi, comprese le fusioni mediante incorporazione transfrontaliere.
79. Tale regola generale, dettata dall’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63, trova una deroga solo nell’ipotesi prevista dal paragrafo 1 di detto articolo: il pagamento di un contributo parziale pro rata temporis per gli enti finanziari di nuova istituzione. La soluzione specifica per questa ipotesi non può essere estrapolata fino al punto di privare di effetti la regola generale (vale a dire l’irrilevanza dei cambiamenti di status).
80. Non può quindi essere accolta la tesi secondo cui il contributo annuale dovrebbe essere inferiore, dato che il cambiamento di status dell’ente finanziario è irrilevante sotto il profilo normativo. Pertanto, non si può procedere all’applicazione per analogia proposta dalla SSB International.
C. Incidenza dei cambiamenti di status degli enti creditizi sui loro contributi straordinari ai fondi nazionali di risoluzione (terza questione pregiudiziale)
81. Il giudice del rinvio chiede, in sintesi, se i contributi straordinari siano soggetti alle stesse regole applicate ai contributi ordinari, in caso di fusione per incorporazione transfrontaliera.
82. Le risposte delle parti che hanno presentato osservazioni sono radicalmente diverse:
– secondo la Banca d’Italia e il governo italiano, tali contributi sarebbero soggetti alle stesse norme applicabili alla raccolta e al calcolo dei contributi ordinari. In caso di fusione per incorporazione transfrontaliera, l’ente incorporante dovrebbe versare i contributi straordinari stabiliti dall’autorità di risoluzione dello Stato dell’ente incorporato per l’anno in cui si è verificato tale cambiamento di status;
– la SSB International e la Commissione, seppure con argomentazioni diverse, sostengono che, ai sensi dell’articolo 104 della direttiva 2014/59, sono tenuti al pagamento dei contributi straordinari solo gli enti che rientrano nella competenza del fondo nazionale di risoluzione al momento della raccolta di detti contributi.
83. Ai sensi dell’articolo 104, paragrafo 1, della direttiva 2014/59, i contributi straordinari ex post sono raccolti dalle autorità di risoluzione nazionali «[l]addove i mezzi finanziari disponibili non siano sufficienti a coprire mediante i meccanismi di finanziamento le perdite, costi o altre spese sostenuti».
84. La medesima disposizione stabilisce che i contributi straordinari sono ripartiti fra gli enti in conformità delle regole stabilite all’articolo 103, paragrafo 2, e non possono superare il triplo dell’importo annuale dei contributi ordinari. Inoltre, l’articolo 103, paragrafi da 4 a 8, si applica anche ai contributi straordinari, ai sensi dell’articolo 104, paragrafo 2, della direttiva 2014/59.
85. A mio avviso, i rinvii contenuti nell’articolo 104 della direttiva 2014/59 al regime giuridico dei contributi ordinari non implicano che i contributi straordinari siano un duplicato degli stessi. Se pure il metodo di calcolo dei secondi è identico a quello dei primi, quale definito dal regolamento delegato 2015/63, il tetto o massimale è invece diverso, in quanto i contributi straordinari possono ammontare fino al triplo di quelli ordinari annuali. Inoltre, l’articolo 104, paragrafo 3, prevede la possibilità di rinviare in tutto o in parte il pagamento dei contributi straordinari (31), circostanza che non è contemplata per quelli ordinari. Ancora più importante è il fatto che sono diversi anche il momento e la logica che giustificano la raccolta degli uni e degli altri contributi.
86. Le autorità di risoluzione ricorrono ai contributi straordinari quando devono svolgere operazioni che comportano una riduzione della dotazione del fondo nazionale e richiedono entrate aggiuntive per raggiungere il livello di risorse fissato annualmente. Per tale motivo, i contributi straordinari sono imprevedibili e non possono essere pianificati al pari di quelli ordinari, che sono raccolti per l’anno civile di contribuzione in base alla situazione degli enti al 1o gennaio.
87. L’ammontare dei contributi straordinari dipenderà quindi dalle esigenze di rifinanziamento del fondo nazionale di risoluzione, in funzione delle risorse utilizzate nelle specifiche operazioni di risoluzione (32). Per sua stessa natura, il momento nel quale essi dovranno essere imposti è incerto, poiché dipende dalla data delle operazioni di risoluzione che determinano il disavanzo del fondo.
88. Tenuto conto della loro imprevedibilità e dell’impossibilità di pianificarli, ritengo che, come affermato dalla Commissione, i contributi straordinari possano essere richiesti unicamente agli enti che rientrano nella competenza del fondo nazionale di risoluzione alla data in cui viene assunta la relativa decisione.
89. In linea di principio, gli enti che operano nel sistema finanziario dello Stato nel momento in cui vengono imposti i contributi straordinari sono quelli che hanno generato il rischio che ha determinato il prelievo (ossia il rischio che ha causato le operazioni di risoluzione con le quali sono state consumate le risorse del fondo). Generalmente, gli enti che sono usciti dall’ambito di competenza dell’autorità di risoluzione nel corso dell’anno in cui sono stati fissati i contributi straordinari avranno inciso in misura minore sul rischio che ha provocato le operazioni di risoluzione.
90. Tale interpretazione è conforme al testo dell’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63, che si riferisce soltanto alla neutralizzazione degli effetti dei cambiamenti di status sui contributi ordinari, ma non menziona i contributi straordinari (33). Pertanto, un ente che sia stato incorporato dalla propria entità madre di un altro Stato membro prima che l’autorità di risoluzione imponesse il pagamento dei contributi straordinari non è tenuto a versare detti contributi nello Stato in cui non è più presente.
91. Al contempo, l’ente incorporante deve versare i contributi straordinari stabiliti dal fondo di risoluzione del suo Stato di residenza, includendo nel relativo computo gli attivi dell’ente incorporato, senza potere beneficiare del pagamento pro rata temporis previsto dall’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento delegato 2015/63 per gli enti che entrano nel sistema finanziario di detto Stato. In tal modo si evitano manovre dirette ad eludere il pagamento dei contributi straordinari mediante cambiamenti di status.
92. Il cambiamento di status dell’ente incide, pertanto, sulla raccolta dei contributi straordinari, che deve essere effettuata sulla base della «fotografia» del settore bancario al momento della loro adozione, assoggettandovi gli enti che in tale momento rientrano nella competenza dell’autorità di risoluzione.
D. Applicazione ratione temporis dei contributi ordinari ai fondi nazionali di risoluzione (seconda parte della prima questione pregiudiziale)
93. Il giudice del rinvio chiede se l’interpretazione della nozione di «cambiamento di status» di cui all’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63 debba essere applicata a una situazione nella quale la fusione e la successiva estinzione dell’ente hanno avuto luogo nel 2015, in un momento in cui sia l’autorità di risoluzione nazionale sia il fondo nazionale non erano ancora stati formalmente istituiti dall’Italia ed i contributi non ancora calcolati.
94. La risposta a tale questione richiede un’analisi del regime transitorio stabilito dalla direttiva 2014/59 e dal regolamento delegato 2015/63 per quanto riguarda l’istituzione, il calcolo e la raccolta dei contributi ordinari relativi al 2015.
95. Le posizioni delle parti divergono anche su questo punto.
– Secondo la Commissione, la Banca d’Italia, il governo spagnolo e il governo italiano, detto regime transitorio consentirebbe l’imposizione dei contributi ordinari fissati dal fondo di risoluzione italiano per il 2015. Tale regola varrebbe anche per gli enti che, essendo stabiliti in Italia durante tale periodo, abbiano cessato di esserlo a seguito di una fusione per incorporazione effettuata prima che fosse istituito detto fondo o si insediasse l’autorità nazionale che lo gestisce, o che fosse determinato l’ammontare dei contributi.
– Al contrario, la SSB International ritiene che l’Italia abbia recepito la direttiva 2014/59 nel proprio diritto interno mediante il decreto legislativo n. 180/2015, entrato in vigore il 16 novembre 2015 ma non applicabile retroattivamente. Poiché la fusione per incorporazione della SSB Italia ha avuto luogo il 6 luglio 2015, il fondo di risoluzione italiano non poteva far valere la direttiva 2014/59 nei confronti della SBB International (per fondare la raccolta dei contributi ordinari del 2015), non essendo ammesso l’effetto diretto inverso delle direttive. Il regolamento delegato 2015/63, pur essendo in vigore a tale data, non poteva essere applicato indipendentemente dalla direttiva 2014/59 che esso integra.
96. L’articolo 130, paragrafo 1, della direttiva 2014/59 prevede che gli Stati membri adottano e pubblicano entro il 31 dicembre 2014 le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi ad essa e precisa che gli Stati membri applicano tali disposizioni a decorrere dal 1o gennaio 2015.
97. Non vi è dubbio che l’Italia abbia recepito in ritardo detta direttiva nel proprio diritto interno. La normativa di trasposizione (decreto legislativo n. 180/2015) è entrata in vigore il 16 novembre 2015 e la Banca d’Italia, nella sua qualità di autorità di risoluzione nazionale, ha istituito il Fondo di risoluzione solo il 18 novembre 2015 e ha proceduto a chiedere agli enti finanziari (tra cui la SSB International) il pagamento dei contributi ordinari e straordinari rispettivamente il 23 e il 26 novembre 2015.
98. Per quanto riguarda il regolamento delegato 2015/63, esso è entrato in vigore il 6 febbraio 2015, sebbene il suo articolo 21, secondo comma, preveda che detto regolamento «si applica a decorrere dal 1o gennaio 2015». Pertanto, tale regolamento, la cui applicazione non presupponeva la trasposizione nell’ordinamento interno italiano, era in vigore al momento della fusione per incorporazione della SSB Italia.
99. L’adozione tardiva della direttiva 2014/59 (34) e del regolamento delegato 2015/63 ha comportato l’inserimento in quest’ultimo di disposizioni transitorie che rendessero possibile la raccolta dei contributi ordinari relativi al 2015. Tali disposizioni figurano all’articolo 20, paragrafi 1, 2, 3 e 4, del regolamento delegato 2015/63, dal cui contenuto, in relazione ai fatti di causa, si evince quanto segue.
– Entro il 30 novembre 2015, al più tardi, le autorità di risoluzione dovevano notificare a ciascun ente la decisione che fissava l’ammontare del suo contributo ordinario annuale per l’anno 2015. La Banca d’Italia ha comunicato tale decisione alla SSB International il 23 novembre 2015 e ha quindi rispettato il termine legale.
– Il contributo ordinario del 2015 doveva essere versato entro il 31 dicembre 2015. Tenuto conto della data in cui la Banca d’Italia aveva effettuato la comunicazione, la SSB International era in grado di rispettare detto termine.
– Le informazioni per il calcolo del contributo ordinario relativo al 2015 dovevano essere trasmesse all’autorità di risoluzione entro il 1o settembre 2015.
– I sistemi di garanzia dei depositi dovevano comunicare entro il 1o settembre 2015 all’autorità di risoluzione le informazioni sull’importo dei depositi protetti alla data del 31 luglio 2015.
100. L’articolo 20 del regolamento delegato 2015/63 non contiene alcuna disposizione transitoria o derogatoria concernente il calcolo dei contributi ordinari. Ciò implica, conformemente ai criteri della Corte in materia di norme transitorie (35), che tale calcolo doveva essere effettuato nel 2015 secondo le modalità stabilite in via generale dalla direttiva 2014/59 e precisate dal regolamento delegato 2015/63.
101. La data di riferimento per il calcolo dei contributi ordinari è il 1o gennaio dell’anno considerato e sono irrilevanti i cambiamenti di status degli enti occorsi in tale anno.
102. Di conseguenza, il regolamento delegato 2015/63 consentiva di esigere il pagamento dei contributi ordinari relativi al 2015 da tutti gli enti stabiliti in Italia al 1o gennaio 2015. In tale contesto non assume rilievo l’estinzione di un ente a seguito di una fusione per incorporazione transfrontaliera.
103. Occorre ricordare che i contributi ordinari hanno cadenza annuale e la loro raccolta era definita nei suoi elementi essenziali dalla direttiva 2014/59, a partire dall’anno 2015 incluso. Il regolamento delegato 2015/63 ha introdotto le disposizioni transitorie sopra richiamate, che consentivano di posticipare la raccolta del 2015 a date successive. Lo Stato italiano, pur avendo recepito la direttiva 2014/59 in ritardo, ha adottato la normativa interna di attuazione (il decreto legislativo n. 180/2015) in tempo utile per conformarsi ai termini di raccolta previsti all’articolo 20 del regolamento delegato 2015/63.
104. Pertanto, ritengo che non ricorra un’ipotesi di applicazione retroattiva del decreto legislativo n. 180/2015, come sostenuto dalla SSB International. Si tratta piuttosto di applicare le norme transitorie relative alla raccolta dei contributi annuali del 2015, stabilite dall’articolo 20 del regolamento delegato 2015/63 in attuazione della direttiva 2014/59, che aveva già disciplinato gli elementi essenziali di detti contributi.
105. Per tale motivo, non mi sembra necessario esaminare se il regolamento delegato 2015/63 fosse applicabile ed esplicasse effetti diretti (anche in Italia) a decorrere dal 1o gennaio 2015. Tuttavia, analizzerò questo aspetto per l’ipotesi in cui la Corte lo prendesse in considerazione.
106. La SSB International sostiene che il regolamento delegato non poteva essere applicato direttamente in uno Stato membro mentre la direttiva cui esso dà attuazione non era ancora stata recepita nel diritto interno di detto Stato. Il regolamento delegato 2015/63 non sarebbe quindi applicabile alla SSB Italia, in quanto la direttiva 2014/59 è stata recepita nel diritto italiano il 16 novembre 2015, data in cui la SSB Italia non esisteva più, essendo stata incorporata dalla SSB International il 6 luglio 2015.
107. Non condivido tale ragionamento. È vero che, in generale, la Corte non ammette l’effetto diretto verticale inverso delle direttive (36). Tuttavia, tale regola deve essere attenuata in un caso come quello di specie, poiché la direttiva 2014/59, che costituisce la normativa di base, conteneva all’articolo 103, paragrafi 7 e 8 (37), una delega in virtù della quale la Commissione ha adottato la normativa delegata (il regolamento delegato 2015/63) al fine di:
– «precisare il concetto della correzione dei contributi in funzione del profilo di rischio dell’ente», tenuto conto di una serie di elementi indicati dettagliatamente;
– attuare «gli obblighi di registrazione, contabili, informativi e di altro tipo intesi ad assicurare il pagamento effettivo dei contributi, di cui al paragrafo 4», nonché «le misure atte a permettere una verifica adeguata del corretto pagamento dei contributi, di cui al paragrafo 4».
108. A mio avviso, il regolamento delegato 2015/63 non oltrepassa i limiti del mandato conferito dall’atto di abilitazione (38) laddove fissa i termini della procedura standard di raccolta dei contributi ordinari annuali. Esso non eccede nemmeno i limiti posti dall’atto normativo di base laddove stabilisce, all’articolo 20, le disposizioni applicabili nell’anno 2015. Come già rilevato, il ridotto termine di trasposizione della direttiva 2014/59 e i ritardi nel suo recepimento nei diritti interni rendevano tali norme transitorie necessarie per consentire la raccolta dei contributi ordinari nel 2015.
109. Pertanto, il regolamento delegato 2015/63 era un atto direttamente applicabile nell’ordinamento giuridico italiano dal 1o gennaio 2015 e, una volta entrato in vigore, poteva produrre effetti giuridici a partire da tale data.
110. Sarebbe illogico subordinare l’effettività del regolamento delegato 2015/63 (che considero autosufficiente e quindi suscettibile di applicazione diretta) alla circostanza che la direttiva 2014/59 fosse stata recepita nel diritto interno. Se così fosse, qualsiasi Stato membro potrebbe neutralizzare e ritardare l’applicabilità diretta del regolamento delegato semplicemente ritardando la trasposizione della direttiva di base. Come osservato dalla Commissione e dalla Banca d’Italia, tale ritardo pregiudicherebbe l’applicazione uniforme del regolamento delegato, che si applicherebbe in alcuni Stati membri prima che in altri.
111. Il ritardo avrebbe inoltre ripercussioni negative sull’uniformità del finanziamento dei fondi nazionali di risoluzione e, pertanto, dell’FRU. Se il regolamento delegato 2015/63 non fosse stato applicabile in Italia dal 1o gennaio 2015, il fondo di risoluzione italiano avrebbe potuto raccogliere solo una piccola parte dei contributi ordinari del 2015 (quella afferente al periodo successivo al 16 novembre 2015, data di entrata in vigore della normativa nazionale di trasposizione). Inoltre, in tale contesto, nel 2016 il fondo di risoluzione italiano non avrebbe versato all’FRU la quota posta a suo carico in funzione delle dimensioni degli enti finanziari italiani.
112. Di conseguenza, le disposizioni transitorie dell’articolo 20 del regolamento delegato 2015/63 consentivano di imporre i contributi ex ante dell’anno 2015 a un ente finanziario che era stato soggetto alla competenza dell’autorità di risoluzione nazionale per una parte di tale anno e aveva cessato di esserlo a seguito di una fusione per incorporazione transfrontaliera. Le disposizioni del regolamento delegato 2015/63 relative ai contributi ex ante erano direttamente applicabili in Italia nell’anno 2015, a prescindere dalla data in cui la direttiva 2014/59 è stata trasposta nel diritto interno.
IV. Conclusione
113. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italia) nei seguenti termini:
«L’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato (UE) 2015/63 della Commissione, del 21 ottobre 2014, che integra la direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda i contributi ex ante ai meccanismi di finanziamento della risoluzione, in combinato disposto con detta direttiva, deve essere interpretato nel senso che:
– La nozione di “cambiamenti di status” comprende le fusioni per incorporazione transfrontaliere, nelle quali gli enti creditizi precedentemente soggetti alla vigilanza di un’autorità nazionale di risoluzione sono incorporate dalla società madre avente sede in un altro Stato membro.
– In circostanze come quelle del procedimento principale, l’ente incorporante è tenuto a versare integralmente il contributo ordinario annuale al fondo nazionale di risoluzione dello Stato in cui aveva sede l’ente incorporato.
– I contributi straordinari ex post possono essere raccolti soltanto presso gli enti rientranti nella competenza del fondo di risoluzione nazionale nel momento in cui ne viene decisa l’imposizione, senza che possa applicarsi l’articolo 12, paragrafo 2, del regolamento delegato 2015/63 al fine di neutralizzare l’effetto dei cambiamenti di status in relazione a detti contributi straordinari.
– Le disposizioni transitorie dell’articolo 20 del regolamento delegato 2015/63 consentivano di imporre i contributi ex ante dell’anno 2015 a un ente finanziario che era stato soggetto alla competenza dell’autorità di risoluzione nazionale per una parte di tale anno e aveva cessato di esserlo a seguito di una fusione per incorporazione transfrontaliera.
– Le disposizioni del regolamento delegato 2015/63 relative ai contributi ex ante erano direttamente applicabili in Italia nell’anno 2015, a prescindere dalla data in cui la direttiva 2014/59 è stata trasposta nel diritto interno».