Language of document : ECLI:EU:C:2019:539

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,

predstavljeni 26. junija 2019(1)

Zadeva C255/18

State Street Bank International GmbH

proti

Banca d’Italia,

ob udeležbi

Banco delle Tre Venezie SpA

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija))

„Vprašanje za predhodno odločanje – Direktiva 2014/59/EU – Sanacija in reševanje kreditnih institucij – Spremembe statusa – Združitev, pri kateri institucijo pripoji matična družba s sedežem v drugi državi članici – Delegirana uredba (EU) 2015/63 – Sheme za financiranje reševanja – Redni prispevki – Izredni prispevki – Pobiranje prispevkov v letu 2015 – Prehodne določbe – Uporaba Delegirane uredbe 2015/63, čeprav Direktiva 2014/59 ni bila prenesena“






1.        Kreditne institucije morajo prispevati k financiranju nacionalnih shem, ki so v vseh državah članicah vzpostavljene za pokrivanje stroškov sanacije in reševanja finančnega sektorja. Prispevati morajo tudi v enotni sklad za reševanje (v nadaljevanju: ESR), ki je vzporedna shema, vzpostavljena na evropski ravni.

2.        Ti obvezni prispevki, ki so ključni za delovanje nacionalnih sistemov za sanacijo in reševanje finančnih institucij in enotnega mehanizma za reševanje (v nadaljevanju: EMR), so bili urejeni z Direktivo 2014/59/EU(2), pri čemer se razlikuje med rednimi predhodnimi prispevki in izrednimi naknadnimi prispevki.

3.        Na podlagi zadevnih vprašanj za predhodno odločanje se bo Sodišče lahko prvič opredelilo glede pravil, ki se uporabljajo za pobiranje enih in drugih prispevkov. V okviru odgovora bo poleg tega mogoče rešiti tudi težave, ki se v Italiji v zvezi s prispevki za leto 2015 pojavljajo zaradi zamude pri prenosu Direktive 2014/59 in začetka veljavnosti Delegirane uredbe (EU) 2015/63(3).

I.      Pravni okvir

A.      Pravo Unije

1.      Direktiva 2014/59

4.        Člen 100 določa:

„1.      Države članice vzpostavijo eno ali več shem financiranja, da se zagotovi, da lahko organ za reševanje učinkovito uporablja instrumente za reševanje in izvaja pooblastila.

[…]

3.      Države članice zagotovijo, da imajo sheme financiranja ustrezna finančna sredstva.

4.      Za namene iz odstavka 3 imajo sheme financiranja zlasti pooblastilo za:

a)      zvišanje predhodnih prispevkov, kot je določeno v členu 103, z namenom, da se doseže ciljna raven iz člena 102;

b)      zvišanje naknadnih izrednih prispevkov, kot je določeno v členu 104, če prispevki iz točke (a) ne zadostujejo, in

c)      najemanje posojil in drugih oblik podpore, kot je določeno v členu 105.

5.      Vsaka država članica, razen v primerih iz odstavka 6, vzpostavi nacionalne sheme financiranja prek sklada, katerega uporabo lahko sproži njen organ za reševanje, in sicer za namene iz člena 101(1).

[…]“

5.        Člen 102 določa:

„1.      Države članice zagotovijo, da do 31. decembra 2024 razpoložljiva finančna sredstva njihovih shem financiranja dosežejo vsaj 1 % zneska kritih vlog vseh institucij z dovoljenjem na njihovem ozemlju.

2.      V začetnem obdobju iz odstavka 1 se prispevki za sheme financiranja, zbrani v skladu s členom 103, časovno razporedijo kar se da enakomerno, dokler ni dosežena ciljna raven, a z ustreznim upoštevanjem faze v poslovnem ciklu in možnega vpliva procikličnih prispevkov na finančni položaj institucij, ki plačujejo prispevke.

[…]“

6.        Člen 103 („Predhodni prispevki“) določa:

„1.      Da bi se dosegla ciljna raven, določena v členu 102, države članice zagotovijo, da se prispevki od institucij, vključno s podružnicami v Uniji, z dovoljenjem na njihovem ozemlju pobirajo vsaj enkrat letno.

2.      Prispevek vsake institucije je sorazmeren deležu njenih obveznosti (brez kapitala), od katerega se odštejejo krite vloge, glede na skupne obveznosti (brez kapitala), od katerih se odštejejo krite vloge vseh institucij z dovoljenjem na ozemlju države članice.

Prispevki se prilagodijo sorazmerno glede na profil tveganja institucij v skladu z merili, sprejetimi na podlagi odstavka 7.

[…]“

7.        Člen 104 („Izredni naknadni prispevki“) v odstavku 1 določa:

„Če razpoložljiva finančna sredstva ne zadoščajo za pokrivanje izgub, stroškov ali drugih izdatkov, ki nastanejo pri uporabi shem financiranja, države članice zagotovijo, da se od institucij z dovoljenjem na njihovem ozemlju poberejo izredni naknadni prispevki za kritje dodatnih zneskov. Ti izredni naknadni prispevki se med institucijami razporedijo v skladu s pravili iz člena 103(2).

Izredni naknadni prispevki ne presežejo zneska trikratnih letnih prispevkov, določenih v skladu s členom 103.“

2.      Delegirana uredba 2015/63

8.        Člen 4 („Določitev letnih prispevkov“) določa:

„1.      Organi za reševanje določijo letne prispevke, ki jih morajo plačati posamezne institucije, sorazmerno glede na njihov profil tveganja na podlagi informacij, ki jih zagotovi institucija v skladu s členom 14, ter z uporabo metodologije, določene v tem oddelku.

2.      Organ za reševanje določi letni prispevek iz odstavka 1 na podlagi letne ciljne ravni sheme za financiranje reševanja, pri čemer upošteva ciljno raven, ki mora biti dosežena do 31. decembra 2024 v skladu z odstavkom 1 člena 102 Direktive 2014/59/EU ter na podlagi povprečnega zneska kritih vlog v preteklem letu, izračunanega četrtletno, vseh institucij z dovoljenjem na njegovem ozemlju.“

9.        Člen 12 („Institucije, ki se na novo nadzorujejo ali se jim spremeni status“) določa:

„1.      Če se institucija na novo nadzoruje samo določen del prispevnega obdobja, se delni prispevek določi z uporabo metodologije iz oddelka 3 pri znesku njenega letnega prispevka, izračunanem v naslednjem prispevnem obdobju, glede na število celih mesecev prispevnega obdobja, v katerih je institucija pod nadzorom.

2.      Sprememba statusa institucije, vključno z majhno institucijo, v prispevnem obdobju ne vpliva na letni prispevek, ki ga je treba plačati v zadevnem letu.“

10.      Člen 13(1) določa:

„Organ za reševanje uradno obvesti vsako institucijo iz člena 2 o svoji odločitvi glede letnega prispevka, ki ga mora posamezna institucija vsako leto plačati[,] najpozneje do 1. maja.“

11.      Člen 14(1) določa:

„Institucije organu za reševanje predložijo najnovejše potrjene letne računovodske izkaze, ki so na voljo pred 31. decembrom v letu pred prispevnim obdobjem, skupaj z mnenjem, ki ga predloži zakoniti revizor ali revizijsko podjetje v skladu s členom 32 Direktive 2013/34/EU […].“

12.      Prehodne določbe Delegirane uredbe 2015/63 so urejene v njenem členu 20, v katerega odstavkih 1, 2 in 3 je določeno:

„1.      […] Z odstopanjem od člena 13(1) organi za reševanje v zvezi s prispevki, ki jih je treba plačati leta 2015, uradno obvestijo vsako institucijo o svoji odločitvi o določitvi letnega prispevka, ki ga morajo institucije plačati najpozneje do 30. novembra 2015.

2.      Z odstopanjem od člena 13(4) in v zvezi s prispevki, ki jih je treba plačati leta 2015, se znesek, ki ga je treba plačati v skladu z odločitvijo iz člena 13(3), plača do 31. decembra 2015.

3.      Z odstopanjem od člena 14(4) in v zvezi z informacijami, ki jih je treba zagotoviti organu za reševanje leta 2015, se informacije iz navedenega odstavka zagotovijo najpozneje do 1. septembra 2015.“

13.      Člen 21, drugi odstavek, določa, da se ta uredba „[u]porablja […] od 1. januarja 2015“.

B.      Nacionalno pravo: zakonska uredba št. 180 z dne 16. novembra 2015 o izvajanju Direktive 2014/59/EU(4)

14.      Direktiva 2014/59 je bila v italijansko pravo prenesena z zakonsko uredbo št. 180/2015, ki je začela veljati na dan objave v uradnem listu, torej 16. novembra 2015.

15.      Člen 2(1) določa:

„1.      Ta uredba se uporablja za te institucije:

a)      banke s sedežem v Italiji;

b)      italijanske matične družbe bančne skupine in družbe, ki spadajo v bančno skupino v smislu členov 60 in 61 enotnega besedila o bančništvu (EBB);

c)      družbe pod konsolidiranim nadzorom v smislu člena 65(1) EBB;

d)      družbe s sedežem v Italiji, ki so predmet konsolidiranega nadzora v drugi državi članici“.

16.      Člen 3(1) določa:

„Banca d'Italia v razmerju do institucij iz člena 2, ki imajo sedež v Italiji, naloge in pooblastila iz te uredbe izvaja kot organ za reševanje, razen če ni določeno drugače. V primerih, opredeljenih s to uredbo, izvaja svoje naloge in pooblastila v zvezi s podružnicami, ki jih imajo v Italiji banke s sedeži zunaj Unije.“

17.      V zakonski uredbi št. 180/2015 je določeno:

–        „za doseganje ciljev reševanja se v Banca d'Italia ustanovi en ali več skladov za reševanje“ (člen 78);

–        „do 31. decembra 2024 znašajo skupna razpoložljiva finančna sredstva skladov za reševanje 1 odstotek zneska kritih vlog, ki izhajajo iz potrjenih letnih računovodskih izkazov zavezancev za plačilo prispevkov“ (člen 81(1));

–        „za doseganje ravni iz odstavka 1 so skladno s členom 82 prispevki izračunani in pobrani na letni ravni čim bolj časovno enakomerno, ob upoštevanju njihovega procikličnega učinka na finančni položaj zavezancev“ (člen 81(2));

–        „banke s sedežem v Italiji in italijanske podružnice bank, ki imajo sedež zunaj Skupnosti, plačujejo redne prispevke v sklade za reševanje na letni ravni, in sicer v vrednosti, ki jo določi Banca d'Italia v skladu z določili Evropske komisije na podlagi člena 103(7) Direktive 2014/59/EU“ (člen 82);

–        „če finančna sredstva ne zadostujejo za izvedbo ukrepov iz člena 79(1), so banke s sedežem v Italiji in italijanske podružnice bank s sedežem zunaj Skupnosti zavezane k plačilu izrednih prispevkov za kritje dodatnih stroškov v obsegu, ki ga določi Banca d'Italia“ (člen 83).

18.      Banca d'Italia je z odločbo z dne 22. septembra 2015 ustanovila Unità di risoluzione e gestione della crisi (enota za reševanje in krizno upravljanje),(5) prek katere izvaja svoje naloge nacionalnega organa za reševanje. Z odločbo z dne 18. novembra 2015(6) je ustanovila nacionalni sklad za reševanje bank.

II.    Dejansko stanje spora in vprašanja za predhodno odločanje

19.      Družba State Street Bank International GmbH (v nadaljevanju: SSB International) je nemška kreditna institucija, ki je do 5. julija 2015 v Italiji poslovala prek italijanske banke State Street Bank SpA (v nadaljevanju: SSB Italia).

20.      Družba SSB International od 6. julija 2015 po pripojitvi družbe SSB Italia svoje dejavnosti na italijanskem ozemlju na podlagi svobode ustanavljanja izvaja prek ene same podružnice, imenovane State Street Bank International GmbH – Succursale Italia.

21.      Banca d'Italia je 22. novembra 2015 v zvezi s štirimi bankami, za katere je pristojna(7), začela postopek reševanja, katerega strošek je znašal skoraj 3.700 milijonov EUR.

22.      Banca d'Italia je za pokritje tega stroška določila redne prispevke za leto 2015 (približno 588 milijonov EUR) in se odločila, da bo zahtevala tudi plačilo izrednih prispevkov. Te je določila v zakonsko določenem najvišjem znesku, ki je znašal trikratno vrednost rednih prispevkov (1.763 milijonov EUR).(8)

23.      Z obvestilom št. 0445827/16 z dne 1. aprila, naslovljenim „Contribuzione 2015 al Fondo Nazionale di Risoluzione (Prispevek v nacionalni sklad za reševanje za leto 2015)“, je Banca d'Italia od družbe SSB International zahtevala plačilo 5.102.425 EUR, in sicer 1.275.606 EUR iz naslova rednega prispevka za leto 2015 in 3.826.819 EUR iz naslova izrednega prispevka.

24.      Družba SSB International je pri Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) predlagala, naj se obvestilo Banca d'Italia št. 0445827/16 in drugi akti, ki so z njim povezani, razglasijo za nične.

25.      Družba SSB International meni, da Banca d'Italia ni bila pristojna za to, da bi od nje zahtevala kakršen koli prispevek za leto 2015, ker je bil ob izdaji spornih zahtev zanjo pristojen nemški organ za reševanje. Zato ni spadala med „banke s sedežem v Italiji“, še toliko manj pa med „italijanske podružnice bank s sedežem zunaj Skupnosti“ v smislu členov 82 in 83 zakonske uredbe št. 180/2015.

26.      Družba SSB International prav tako trdi, da so določbe zakonske uredbe št. 180/2015, na katere se je Banca d'Italia sklicevala za sprejetje svojih ukrepov, začele veljati šele 16. novembra 2015. Družba SSB Italia je tedaj že prenehala poslovati kot banka s sedežem v Italiji, tako da se zakonska uredba zanjo ni več uporabljala. Še več, v Italiji je do ustanovitve nacionalnega sklada za reševanje in začetka delovanja celotnega sistema, vzpostavljenega z Direktivo 2014/59/EU, prišlo šele po združitvi družbe SSB Italia z njeno matično družbo (SSB International) in torej po tem, ko je tožeča stranka v Italiji prenehala delovati kot samostojna banka nacionalnega prava.

27.      Podredno družba SSB International trdi, da Banca d'Italia od nje ne more zahtevati plačila celotnega letnega rednega prispevka, temveč kvečjemu plačilo sorazmernega dela tega prispevka za mesece, ko je družba SSB Italia še poslovala.(9) Tako po njenem mnenju izhaja iz analogne uporabe člena 12(1) Delegirane uredbe 2015/63, v smislu, da institucija, ki med letom preneha, po tem ni več pod nadzorom nacionalnega organa za reševanje in mora prispevek plačati le za obdobje, v katerem je še obstajala.

28.      Banca d'Italia te trditve prereka in zagovarja ustreznost svojega ravnanja. Po njenem mnenju je bila družba SSB Italia 1. januarja 2015 del italijanskega bančnega sistema, zaradi česar se lahko od nje utemeljeno zahteva plačilo ustreznih rednih in izrednih prispevkov. Spremembe v pravni osebnosti te finančne institucije, do katerih je prišlo pozneje, naj ne bi bile upoštevne.

29.      Meni, da nemški organ za reševanje dejansko ni mogel upoštevati niti pripojitve družbe SSB Italia s strani družbe SSB International niti posledičnega povečanja zadnjenavedene institucije, saj so z računovodskega vidika učinki združitve postali očitni šele z objavo zaključne bilance za leto 2015, ki pa je bila na voljo šele pozneje. Zato naj bi bilo tveganje dvojnega obdavčenja/plačevanja prispevkov izključeno.

30.      Banca d'Italia meni, da s časovnega vidika:

–        pristojnost nacionalnega organa za reševanje, da zahteva plačilo prispevkov (in ustrezna obveznost kreditnih institucij, da jih poravnajo), ni mogla biti odvisna od začetka veljavnosti zakonske uredbe št. 180/2015;

–        je bilo novembra 2015 mogoče plačilo prispevkov, dolgovanih od 1. januarja 2015, zakonito zahtevati na podlagi Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/63, ki se uporablja neposredno.

31.      Glede na te navzkrižne trditve je Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) Sodišču postavilo ta vprašanja:

„1.      Ali je treba ‚spremembe statusa‘, ki v skladu s členom 12 Delegirane uredbe (EU) 2015/63 ne vplivajo na obveznost plačevanja prispevkov, razlagati tako, da vključujejo tudi združitev s pripojitvijo institucije, ki je bila pod nadzorom nacionalnega organa za reševanje, k matičnemu podjetju s sedežem v drugi državi članici v prispevnem obdobju, in ali to pravilo velja tudi, če je do združitve in posledično prenehanja podjetja prišlo v trenutku leta 2015, ko nacionalni organ za reševanje in nacionalni sklad še nista bila formalno ustanovljena v državi članici in izračun prispevkov še ni bil narejen?

2.      Ali je treba člen 12 Delegirane uredbe (EU) 2015/63 v povezavi s členom 14 te uredbe ter členoma 103 in 104 Direktive 2014/59/EU razlagati tako, da je tudi v primeru združitve s pripojitvijo k matičnemu podjetju s sedežem v drugi državi članici v prispevnem letu institucija zavezana k plačilu celotnega prispevka za zadevno leto, in ne le sorazmernega deleža za tiste mesece, ko je bila pod nadzorom organa za reševanje v prvi državi članici, enako kot člen 12(1) Delegirane uredbe (EU) 2015/63 določa za ‚institucijo, ki se na novo nadzoruje‘?

3.      Ali se v skladu z Direktivo 2014/59/EU in Delegirano uredbo (EU) 2015/63 ter načeli, ki urejajo nabor instrumentov za reševanje bank, pravila, ki urejajo plačevanje rednih prispevkov, zlasti člen 12(2) Delegirane uredbe (EU) 2015/63, uporabljajo – kar zadeva trenutek določitve zavezancev za plačevanje ter višino prispevka – tudi za določanje izrednih prispevkov, če se upoštevajo njihova narava in pogoji, na podlagi katerih se lahko predpišejo?“

32.      Pisna stališča so predložile družba SSB International, Banca d'Italia, Komisija ter italijanska in španska vlada. Vse so se udeležile obravnave, opravljene 10. aprila 2019.

III. Analiza vprašanj za predhodno odločanje

A.      Uvodni preudarki o shemah za sanacijo in reševanje bank

33.      Pred opredelitvijo o vprašanjih za predhodno odločanje se mi zdi primerno na kratko pojasniti osnovne značilnosti financiranja shem za sanacijo in reševanje bank.

34.      V odzivu na gospodarsko krizo leta 2008 so države euroobmočja vzpostavile bančno unijo in na institucije Unije prenesle pristojnosti v zvezi z bonitetnim nadzorom ter sanacijo in reševanjem finančnih institucij. Pred tem postopkom prenosa pristojnosti je bila za vse države članice Unije izvedena harmonizacija zakonodaje (tako imenovani enotni pravilnik).

35.      Čeprav enotni sistem jamstva za vloge še ni izoblikovan, pa že delujeta druga stebra bančne unije, torej enotni mehanizem nadzora (v nadaljevanju: EMN) in EMR. Pred tem so bili sprejeti predpisi, s katerimi se je na ravni Unije opravila harmonizacija na področju bonitetnega nadzora in reševanja bank.

36.      Harmonizacija na področju sanacije in reševanja bank je bila izvedena z Direktivo 2014/59, ki se je začela uporabljati 1. januarja 2015. V državah euroobmočja je bilo po vzpostavitvi EMN, ki je bil uveden 1. januarja 2015, s sprejetjem Uredbe (EU) št. 806/2014(10) od 1. januarja 2016 omogočeno delovanje EMR.

37.      V Direktivi 2014/59 so določena pravila in postopki, na podlagi katerih stroške sanacije in reševanja kreditnih institucij zaradi izognitve reševanj v breme nacionalnih proračunov nosi celoten finančni sektor.

38.      Učinkovitost instrumentov za reševanje je pogosto odvisna od razpoložljivosti kratkoročnega financiranja. Zato je bila v Direktivi 2014/59 določena (člen 99) vzpostavitev enotnega evropskega sistema za: (i) nacionalne sheme financiranja (členi od 100 do 105), (ii) izposojanje med nacionalnimi shemami financiranja (člen 106) in (iii) vzajemnost nacionalnih shem financiranja v primeru reševanja skupine (člen 107).

39.      Vsaka država članica je morala vzpostaviti lastno nacionalno shemo financiranja in zanjo zagotoviti finančna sredstva, ki jih nadzoruje njen organ za reševanje in so namenjena zagotovitvi učinkovite uporabe instrumentov za reševanje.(11)

40.      Nacionalni skladi za reševanje se polnijo s tremi vrstami sredstev:(12)

–        predhodni ali redni prispevki, ki se od finančnih institucij poberejo pred kakršnim koli ukrepom za reševanje in neodvisno od njega (člen 103 Direktive 2014/59);

–        naknadni ali izredni prispevki, ki jih morajo te institucije plačati, „[č]e razpoložljiva finančna sredstva ne zadoščajo za pokrivanje izgub, stroškov ali drugih izdatkov, ki nastanejo pri uporabi shem financiranja“ (člen 104 Direktive 2014/59);

–        alternativna sredstva za financiranje, kot so posojila ali druge oblike pomoči, ki se uporabijo, če zgoraj navedeni prispevki ne zadostujejo (člen 105 Direktive 2014/59).

41.      V členu 102(1) Direktive 2014/59 je vnaprej določen znesek rednih prispevkov. Države članice bi morale zagotoviti, da v obdobju od datuma začetka veljavnosti navedene direktive (1. januar 2015) do 31. decembra 2024 „razpoložljiva finančna sredstva njihovih shem financiranja dosežejo vsaj 1 % zneska kritih vlog vseh institucij z dovoljenjem na njihovem ozemlju“.(13)

42.      Redni prispevki bi se morali pobirati vsaj enkrat letno, odražati pa bi morali tako velikost finančne institucije kot stopnjo tveganja njenih dejavnosti.(14) V Delegirani uredbi 2015/63 so podrobno opisani elementi njihovega izračuna in postopek zanj.

43.      Če redni prispevki ne zadoščajo za kritje eventualnosti iz člena 104(1) Direktive 2014/59, lahko države članice na podlagi te določbe od kreditnih institucij s sedežem na svojem ozemlju poberejo izredne ali naknadne prispevke.

44.      Izredni naknadni prispevki ne morejo presegati trikratnega zneska letnih rednih prispevkov. Izračunajo in upravljajo se podobno kot redni prispevki.

45.      Direktiva 2014/59 in Delegirana uredba 2015/63 se za vse države članice Unije uporabljata od 1. januarja 2015. V 19 državah euroobmočja, ki sodelujejo v bančni uniji (med katerimi je Italija), pa se je uporaba teh dveh predpisov prepletla z začetkom delovanja EMR 1. januarja 2016.

46.      Z Uredbo o EMR je bila namreč od 1. januarja 2016:

–        izvedena centralizacija pooblastil za sanacijo in reševanje bank, ki so bila podeljena organu Unije, imenovanemu Enotni odbor za reševanje (v nadaljevanju: EOR), ki je pooblaščen za pomembne institucije, nadzorovane v okviru EMN;

–        ustanovljena shema financiranja za lastna posredovanja, ESR, ki ga nadzoruje EOR in ki se polni z istimi prihodki kot nacionalni skladi za reševanje.

47.      ESR je torej shema za financiranje EMR. Postopoma (v obdobju osmih let, od leta 2016 do leta 2024) naj bi nadomestil nacionalne sklade, kar zadeva reševanje finančnih institucij, ki so vključene v EMN in EMR. Nacionalni skladi se bodo uporabljali le še za manj pomembne institucije držav članic, ki so del bančne unije.(15)

48.      ESR je v členih od 67 do 79 Uredbe št. 806/2014 urejen na način, ki je skoraj vzporeden temu, ki je v Direktivi 2014/59 določen za nacionalne sklade za reševanje. Tako je v primeru njegovih prihodkov(16), njegovih sredstev(17) ter metodologije za izračun rednih in izrednih prispevkov(18).

49.      Posebnost ESR je postopna vzajemnost njegovih sredstev, ki je določena v Uredbi št. 806/2014 in uveljavljena v okviru medvladnega sporazuma med državami članicami Unije, ki sodelujejo v bančni uniji („Sporazum o prenosu in vzajemnosti prispevkov v okviru enotnega sklada za reševanje“, sklenjen 21. maja 2014 v Bruslju).(19)

50.      ESR se polni s finančnimi sredstvi, ki jih zberejo nacionalni skladi za reševanje.(20) Na začetku je bil sestavljen iz „nacionalnih razdelkov“, ki se bodo v prehodnem obdobju osmih let postopno združevali. Vloženi prihodki so bili v prvem letu vzajemni v 40 %, v drugem letu še v 20 %, v preostalih šestih letih pa se bo njihova vzajemnost v enakih deležih povečevala, dokler nacionalni razdelki ne bodo prenehali obstajati.

51.      Člen 3(3) in (5) sporazuma z dne 21. maja 2014 določa:

–        Prispevki, ki se v skladu s členoma 103 in 104 Direktive 2014/59 zberejo pred datumom začetka uporabe tega sporazuma (1. januar 2016), se v ESR prenesejo najpozneje do 31. januarja 2016.

–        Od leta 2016 se redni predhodni prispevki za vsako leto v ESR prenesejo najpozneje do 30. junija zadevnega leta.(21)

–        Izredni naknadni prispevki se prenesejo takoj, ko so pobrani.

B.      Vpliv sprememb statusa kreditnih institucij na redne predhodne prispevke, ki jih morajo vplačati v nacionalne sklade za reševanje (prvo in drugo vprašanje za predhodno odločanje)

52.      Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali gre v skladu s členom 12(2) Delegirane uredbe 2015/63 pri poslu po pravu družb, v okviru katerega je kreditna institucija, ki je bila dotlej pod nadzorom nacionalnega organa za reševanje, pripojena (združitev s pripojitvijo) k matični družbi s sedežem v drugi državi članici, za „spremembo statusa“.

53.      Vprašanje je smiselno, če se upošteva, da v skladu z besedilom navedenega člena „[s]prememba statusa institucije […] v prispevnem obdobju ne vpliva na letni prispevek, ki ga je treba plačati v zadevnem letu“. Razjasniti je treba zlasti to, ali mora v okoliščinah, kakršne so te iz spora v glavni stvari, institucija plačati celoten prispevek za zadevno leto ali le sorazmeren delež (to je delež, ki ustreza številu mesecev, ko je bila pod nadzorom organa za reševanje prve države članice).

54.      Družba SSB International meni, da je treba navedeni pojem razlagati ozko, tako da se ne nanaša na združitev s pripojitvijo, ampak le na spremembe velikosti finančnih institucij. Komisija, Banca d'Italia ter španska in italijanska vlada pa predlagajo široko razlago, v skladu s katero bi „sprememba statusa“ kot avtonomen pojem prava Unije zajemala čezmejne združitve s pripojitvijo. Zato naj bi se uporabil za pripojitev družbe SSB Italia k družbi SSB International.

55.      Strinjam se z zadnjenavedenim stališčem.

56.      S členom 12(2) Delegirane uredbe 2015/63 se zahteva, da se ta v vseh državah članicah uporablja enotno. Pojem „sprememba stanja“ ali „sprememba statusa“(22) institucije, ki je uporabljen v tej določbi, je treba razlagati kot avtonomen pojem prava Unije, zlasti ker v določbi ni nobenega napotila na nacionalno zakonodajo.

57.      V skladu z razlagalno metodo, ki jo v sodni praksi običajno uporablja Sodišče,(23) bom uporabil merila jezikovne, sistematične in teleološke razlage.

1.      Jezikovna razlaga

58.      Z jezikovnega vidika do „spremembe statusa“ finančne institucije pride, če se njen pravni ali dejanski položaj spremeni tako, da lahko to načeloma vpliva na uporabo Direktive 2014/59 in Delegirane uredbe 2015/63.

59.      Za tako spremembo se seveda šteje tudi sprememba velikosti, na katero se implicitno namiguje z izrazom „vključno z majhno institucijo“, ki je dodan besedilu določbe. Vendar je to le ena od več oblik spremembe statusa, in ne edina.

60.      Direktiva 2014/59 in Delegirana uredba 2015/63 (zlasti njen člen 10) določata poenostavljena in ugodnejša pravila za izračun rednih prispevkov, ki jih morajo plačati majhne institucije.(24) Na podlagi tega ni mogoče sklepati, da so v skladu s členom 12(2) Delegirane uredbe (EU) 2015/63 neupoštevne edino te spremembe statusa, ki se nanašajo na spremembe velikosti finančnih institucij, katerih namen bi bila pridobitev prednosti, ki izhajajo iz ugodnejše ureditve določanja prispevkov.

61.      Z Delegirano uredbo 2015/63 (in Izvedbeno uredbo 2015/81 za institucije, za katere velja EMR) se sicer res skušajo preprečiti spremembe finančnih institucij, katerih namen je umetno zmanjšanje njihove velikosti, da bi lahko uveljavljale uporabo poenostavljenega sistema za izračun rednih prispevkov.

62.      Vendar spremembe statusa finančnih institucij, ki so navedene v členu 12(2) Delegirane uredbe 2015/63, glede na formulacijo te določbe niso omejene na zmanjšanje velikosti ali obsega teh institucij. S semantičnega vidika je s spornim izrazom mogoče zajeti tudi druge primere.

63.      Na podlagi jezikovne razlage člena 12(2) Delegirane uredbe 2015/63 je prav tako mogoče zavrniti redukcionistično trditev družbe SSB International, v skladu s katero se spremembe statusa nanašajo le na spremembe podjetniške strukture ali velikosti finančne institucije, če ta še naprej deluje na ozemlju države in je zato vključena v nacionalni mehanizem za reševanje.

64.      Na podlagi te trditve se čezmejne združitve s pripojitvijo(25) ne bi štele za spremembe statusa, ker v členu 12(2) Delegirane uredbe 2015/63 niso omenjene. Poleg tega – kot bom pojasnil spodaj – je ta trditev v nasprotju z logiko Direktive 2014/59, s katero se vzpostavlja medsebojno povezan evropski sistem shem financiranja reševanja bank.(26)

2.      Sistematična razlaga

65.      S vidika sistematike je treba upoštevati, da je bil z Uredbo št. 806/2014 uveden enotni sklad za reševanje, v katerega se postopoma združujejo nacionalni skladi za reševanje držav, ki so vključene v bančno unijo. V tem okviru se pravzaprav niti ne bi moglo govoriti o čezmejnih združitvah s pripojitvijo, saj znesek rednih prispevkov določi EOR, nacionalni skladi pa ga poberejo in vplačajo v ESR.

66.      Zato so v okviru Direktive 2014/59 in drugih predpisov na tem področju s pojmom „sprememba statusa“ zajete tudi čezmejne združitve s pripojitvijo, ki zaradi tega ne vplivajo na izračun rednih prispevkov.

67.      Kot namreč razloguje Komisija, člen 12 Delegirane uredbe 2015/63:

–        v odstavku 2 neupoštevnost sprememb statusa finančnih institucij za plačilo rednih letnih prispevkov v nacionalne sklade za reševanje določa kot splošno pravilo;

–        v odstavku 1 pa kot edino izjemo od tega pravila določa obveznost plačila zgolj delnega prispevka prorrata temporis za nove institucije, ki so pod nadzorom le del prispevnega obdobja.

3.      Teleološka razlaga

68.      Pri razlagi člena 12(2) Delegirane uredbe 2015/63 je treba dosledno upoštevati cilja, ki sta neločljivo povezana z vzpostavitvijo nacionalnih skladov za reševanje, in sicer: (a) potrebo po stabilnosti pri izračunavanju rednih prispevkov ter (b) postopno združevanje in centralizacijo teh skladov.

a)      Stabilnost pri izračunavanju rednih prispevkov

69.      Člena 102 in 103(1) Direktive 2014/59 ter člen 4 Delegirane uredbe 2015/63 določajo letno pobiranje(27) rednih prispevkov, da bi sredstva shem financiranja postopoma (do 31. decembra 2024) dosegla vsaj 1 % zneska kritih vlog vseh institucij z dovoljenjem na ozemlju držav članic.

70.      Za doseganje tega namena mora nacionalni organ za reševanje določiti zneske rednih prispevkov glede na položaj finančnih institucij na dan 1. januarja vsakega prispevnega leta. Za to morajo na podlagi člena 14(1) Delegirane uredbe 2015/63 te institucije organu za reševanje predložiti najnovejše potrjene letne računovodske izkaze, ki so na voljo pred 31. decembrom v letu pred prispevnim obdobjem, skupaj z mnenjem, ki ga izda zakoniti revizor ali revizijsko podjetje.(28)

71.      Kot je razvidno, se izračun rednih prispevkov opravi na podlagi „fotografije“ stanja finančnih institucij, za katere je pristojen nacionalni organ, na dan 1. januarja vsakega leta, kakor izhaja iz finančnih podatkov, s katerimi te institucije razpolagajo.

72.      Stabilnost pri izračunavanju je nujna, če naj se redni prispevki postopoma povečujejo in nazadnje dosežejo 1 % vlog v letu 2024. Če bi morali organi za reševanje upoštevati spremembe pravnega in finančnega položaja institucij, do katerih pride med letom, bi bilo raven, določeno z Direktivo 2014/59, težko doseči.

73.      Zato člen 12(2) Delegirane uredbe 2015/63 kot splošno pravilo določa, da spremembe statusa institucij, do katerih pride med letom, ne vplivajo na izračun rednih prispevkov. Kot je pravilno poudarila Komisija, je s tem pravilom potrjeno, da v skladu z Delegirano uredbo 2015/63 ni mogoč ponoven izračun rednih letnih prispevkov, ob upoštevanju sprememb, ki so se v zvezi z institucijami zgodile v tem obdobju.

b)      Postopno združevanje in centralizacija nacionalnih skladov za reševanje

74.      Cilj Direktive 2014/59 in Uredbe o EMR je postopno združevanje in centralizacija nacionalnih skladov za reševanje. Temu namenu bolj ustreza taka razlaga pojma „sprememba statusa“, v skladu s katero so z njim zajete čezmejne združitve s pripojitvijo, ki zaradi tega nimajo vpliva na izračun rednih prispevkov.

75.      V državah euroobmočja se je vzpostavitev nacionalnih skladov za reševanje leta 2015 (izvedena na podlagi Direktive 2014/59 in Delegirane uredbe 2015/63) prepletla z uvajanjem – od leta 2016 – EMR in ESR.(29) V tem okviru je razlikovanje med nacionalnimi in čezmejnimi združitvami s pripojitvijo za namene plačila rednih prispevkov vse manj smiselno.

76.      Uvedba EMR je pomenila nastanek enotnega in centraliziranega sistema reševanja za pomembne finančne institucije. Ta sistem temelji na enotnem skladu (ESR, ki ga nadzoruje EOR); ta sicer še vedno deluje prek nacionalnih razdelkov, ki pa bodo do leta 2024 postopoma postajali vzajemni. Zato se lahko zavrne trditev družbe SSB International, ki se nanaša na strogo ločevanje med nacionalnimi skladi za reševanje,(30) saj je ni mogoče utemeljiti niti za prehodno obdobje leta 2015.

77.      Vendar se mi zdi, da tudi ob sprejetju tega strogega ločevanja spremembe statusa, do katerih pride zaradi čezmejne združitve s pripojitvijo, ne bi bile upoštevne za izračun rednih prispevkov. Ker člen 12(2) Delegirane uredbe 2015/63 velja tako za organ države prevzete institucije (v tem primeru Italije) kot za organ države prevzemne institucije (Nemčije), do dvojne naložitve prispevkov ne more priti: družba SBB International v italijanski sklad za reševanje letni prispevek za leto 2015 plača za družbo SBB Italia, ne da bi se zaradi tega povečal njen prispevek, ki ga mora za leto 2015 vplačati v ustrezen nemški sklad (v zvezi s sredstvi in tveganji njene odvisne družbe, ki jo je pripojila 5. julija 2015).

78.      V primerih združitev s pripojitvijo, ki se izvedejo med letom, mora prevzemna institucija plačati celoten letni prispevek v nacionalni sklad za reševanje države sedeža prevzete družbe. Kot sem že pojasnil, je treba za izračun prispevka upoštevati stanje na dan 1. januarja prispevnega leta, tako da so zanj vse poznejše spremembe statusa, vključno s čezmejnimi združitvami s pripojitvijo, neupoštevne.

79.      Edina izjema od tega splošnega pravila, določenega v členu 12(2) Delegirane uredbe 2015/63, je ta iz odstavka 1 navedenega člena: plačilo delnega prispevka prorrata temporis za novoustanovljene institucije. Rešitev, določena posebej za ta primer, se ne sme razširiti do te mere, da se okrni splošno pravilo (v skladu s katerim spremembe statusa niso upoštevne).

80.      Zahtevi po zmanjšanju letnega prispevka torej ni mogoče ugoditi, saj sprememba statusa finančne institucije za izračun tega prispevka s pravnega vidika ni upoštevna. Uporaba po analogiji, ki jo predlaga družba SSB International, zato ni dopustna.

C.      Vpliv sprememb statusa kreditnih institucij na izredne prispevke, ki jih morajo plačati v nacionalne sklade za reševanje (tretje vprašanje za predhodno odločanje)

81.      Predložitveno sodišče želi izvedeti, če povzamem, ali v primeru čezmejne združitve s pripojitvijo za izredne prispevke veljajo ista pravila kot za redne.

82.      Odgovori, ki so jih predlagale udeleženke, ki so predložile stališča, se diametralno razlikujejo:

–        Banca d'Italia in italijanska vlada menita, da se ti prispevki pobirajo in izračunavajo v skladu z istimi pravili kot redni prispevki. Pri čezmejni združitvi s pripojitvijo bi morala prevzemna institucija plačati izredne prispevke, ki jih je organ za reševanje države prevzete institucije določil v letu, v katerem je prišlo do te spremembe statusa.

–        Družba SSB International in Komisija sicer razlogujeta različno, vendar obe menita, da morajo v skladu s členom 104 Direktive 2014/59 izredne prispevke plačati samo institucije, ki so ob pobiranju teh prispevkov v pristojnosti nacionalnega sklada za reševanje.

83.      V skladu s členom 104(1) Direktive 2014/59 nacionalni organi za reševanje izredne naknadne prispevke poberejo, „če razpoložljiva finančna sredstva ne zadoščajo za pokrivanje izgub, stroškov ali drugih izdatkov, ki nastanejo pri uporabi shem financiranja“.

84.      Navedeni člen določa, da se izredni prispevki med institucije razporedijo v skladu s pravili iz člena 103(2), pri čemer ne smejo presegati zneska trikratnih letnih prispevkov. Poleg tega se v skladu s členom 104(2) Direktive 2014/59 člen 103, od (4) do (8), uporabi tudi za izredne prispevke.

85.      Menim, da sklicevanja iz člena 104 Direktive 2014/59 na pravno ureditev rednih prispevkov ne pomenijo, da gre pri izrednih prispevkih za preris rednih prispevkov. Če je metodologija za izračun slednjih enaka metodologiji za izračun prvih, ki je opredeljena v Delegirani uredbi 2015/63, pa je zgornja meja oziroma najvišja vrednost drugačna, saj lahko višina izrednih prispevkov doseže trikratni znesek letnih rednih prispevkov. Člen 104(3) prav tako določa možnost, da se plačilo izrednih prispevkov v celoti ali delno odloži,(31) kar pri rednih prispevkih ni omenjeno. Še pomembnejše pa je to, da se razlikujejo tudi trenutek in razlogi za pobiranje enih in drugih prispevkov.

86.      Organi za reševanje izredne prispevke določijo, če morajo izvesti posle, zaradi katerih se zmanjša vrednost nacionalnega sklada, tako da so za doseganje ravni sredstev, določene letno, potrebni dodatni prihodki. Izredni prispevki so zato nepredvidljivi, torej jih ni mogoče načrtovati kot redne prispevke, ki se za koledarsko prispevno leto poberejo ob upoštevanju položaja institucij na dan 1. januarja danega leta.

87.      Znesek izrednih prispevkov je torej odvisen od tega, ali je treba glede na sredstva, ki so bila porabljena v okviru konkretnih ukrepov reševanja, nacionalni sklad za reševanje refinancirati.(32) Trenutek njihove določitve je po sami naravi teh prispevkov negotov, saj je odvisen od datuma ukrepov reševanja, zaradi katerih nastane v skladu primanjkljaj.

88.      Glede na to, da izrednih prispevkov ni mogoče predvideti in načrtovati, enako kot Komisija menim, da se lahko zahtevajo le od institucij, ki na datum sprejetja ustrezne odločitve spadajo v pristojnost nacionalnega sklada za reševanje.

89.      Načeloma so institucije, ki so v finančnem sistemu države dejavne ob naložitvi izrednih prispevkov, te, ki so ustvarile tveganje, zaradi katerega je bilo treba te prispevke določiti (torej tveganje, ki je bilo vzrok za postopke reševanja, v katerih so bila porabljena sredstva sklada). Institucije, ki so v letu, v katerem so bili določeni izredni prispevki, prenehale biti v pristojnosti organa za reševanje, so imele na splošno manjši vpliv na nastanek tveganja, zaradi katerega so bili začeti postopki reševanja.

90.      Ta razlaga je skladna z besedilom člena 12(2) Delegirane uredbe 2015/63, ki se nanaša le na to, da sprememba statusa nima učinka na redne prispevke, medtem ko izredni prispevki niso omenjeni.(33) Zato instituciji, ki se z matično institucijo v drugi državi članici združi, preden organ za reševanje naloži plačilo izrednih prispevkov, teh prispevkov v državi, v kateri ni več prisotna, ni treba plačati.

91.      Posledično mora prevzemna institucija plačati izredne prispevke, ki jih je določil sklad za reševanje njene države sedeža, pri čemer mora pri njihovem izračunu upoštevati sredstva prevzete institucije, ne da bi bila v zvezi s tem upravičena do plačila prorrata temporis, ki je v členu 12(1) Delegirane uredbe 2015/63 določen za institucije, ki vstopijo v finančni sistem te države. S tem se preprečijo ravnanja, s katerimi bi se s spremembo statusa skušalo izogniti plačilu izrednih prispevkov.

92.      Sprememba statusa institucije torej vpliva na pobiranje izrednih prispevkov, ki se opravi na podlagi „fotografije“ bančnega sektorja na dan določitve teh prispevkov, tako da jih morajo plačati institucije, ki so na ta datum pod nadzorom organa za reševanje.

D.      Uporaba ratione temporis pravila o plačevanju rednih prispevkov v nacionalne sklade za reševanje (drugi del prvega vprašanja za predhodno odločanje)

93.      Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je treba razlago pojma „sprememba statusa“ iz člena 12(2) Delegirane uredbe 2015/63 uporabiti v položaju, v katerem je do združitve in naknadnega prenehanja institucije prišlo v trenutku leta 2015, v katerem v Italiji nacionalni organ za reševanje in nacionalni sklad še nista bila formalno ustanovljena in izračun prispevkov še ni bil narejen.

94.      Za odgovor na to vprašanje je treba analizirati prehodno ureditev, ki je v Direktivi 2014/59 in Delegirani uredbi 2015/63 določena v zvezi z uvedbo, izračunavanjem in pobiranjem rednih prispevkov za leto 2015.

95.      Udeleženke postopka tudi v zvezi s tem zastopajo razhajajoča stališča:

–        Komisija, Banca d'Italia ter španska in italijanska vlada menijo, da je na podlagi te prehodne ureditve mogoča naložitev rednih prispevkov, ki jih je za leto 2015 določil italijanski sklad za reševanje. To pravilo se po njihovem mnenju uporabi tudi za institucije, ki so imele v tem letu sedež v Italiji, vendar so še v istem letu prenehale zaradi združitve s pripojitvijo, do katere je prišlo pred vzpostavitvijo tega sklada ali ustanovitvijo nacionalnega organa, ki ga upravlja, ali določitvijo višine prispevkov.

–        Družba SSB International pa meni, da je Italija Direktivo 2014/59 v svoj pravni red prenesla z zakonsko uredbo št. 180/2015, ki je začela veljati 16. novembra 2015, vendar se ne uporablja za nazaj. Ker je do združitve s pripojitvijo, katere predmet je bila družba SSB Italia, prišlo 6. julija 2015, se po njenem mnenju italijanski sklad za reševanje v razmerju do družbe SSB Internacional ni mogel sklicevati na Direktivo 2014/59 (da bi utemeljil pobiranje rednih prispevkov za leto 2015), ker obrnjeni neposredni učinek direktiv ni sprejet. Čeprav je Delegirana uredba 2015/63 na ta datum že začela veljati, pa je ni bilo mogoče uporabiti neodvisno od Direktive 2014/59, ki jo dopolnjuje.

96.      Člen 130(1) Direktive 2014/59 določa, da države članice zakone in druge predpise, ki so potrebni za uskladitev s to direktivo, sprejmejo ter objavijo do 31. decembra 2014, uporabljajo pa jih od 1. januarja 2015.

97.      Ni sporno, da je Italija to direktivo v nacionalno zakonodajo prenesla z zamudo. Predpis za prenos (zakonska uredba št. 180/2015) je začel veljati 16. novembra 2015; Banca d'Italia je kot nacionalni organ za reševanje sklad za reševanje ustanovila šele 18. novembra 2015, plačilo rednih oziroma izrednih prispevkov pa je od finančnih institucij (tudi od družbe SSB International) zahtevala 23. oziroma 26. novembra 2015.

98.      Delegirana uredba 2015/63 je začela veljati 6. februarja 2015, čeprav je njen člen 21, drugi odstavek, določal, da se „uporablja […] od 1. januarja 2015“. Ta uredba, ki je ni bilo treba prenesti v italijanski pravni red, je bila zato v veljavi, ko je prišlo do združitve s pripojitvijo, katere predmet je bila družba SSB Italia.

99.      Zaradi zamude pri sprejetju Direktive 2014/59(34) in Delegirane uredbe 2015/63 so razlogi smotrnosti narekovali, da se v to uredbo vključijo prehodne določbe, na podlagi katerih je bilo omogočeno pobiranje rednih prispevkov za leto 2015. Ti ukrepi so določeni v členu 20(1), (2), (3) in (4) Delegirane uredbe 2015/63, iz katerih je v zvezi z dejanskim stanjem spora mogoče izpeljati te ugotovitve:

–        Organi za reševanje so morali vsako institucijo najpozneje do 30. novembra 2015 obvestiti o odločitvi o določitvi njenega zneska letnega rednega prispevka za leto 2015. Banca d'Italia je družbo SSB International o tej odločitvi obvestila 23. novembra 2015, tako da je spoštovala zakonski rok.

–        Redni prispevek za leto 2015 je bilo treba plačati do 31. decembra 2015. Glede na datum obvestila Banca d'Italia bi družba SSB International ta rok lahko spoštovala.

–        Informacije za izračun rednega prispevka za leto 2015 bi se morale organu za reševanje posredovati najpozneje do 1. septembra 2015.

–        Sistemi jamstva za vloge so morali organu za reševanje podatek o znesku kritih vlog na dan 31. julij 2015 zagotoviti do najpozneje 1. septembra 2015.

100. V členu 20 Delegirane uredbe 2015/63 ni nobene prehodne ali razveljavitvene določbe v zvezi z izračunom rednih prispevkov. To v skladu z merili Sodišča v zvezi s prehodnimi določbami pomeni,(35) da je bilo treba leta 2015 ta izračun izvesti v skladu s splošnim načinom, določenim z Direktivo 2014/59 in natančno opredeljenim z Delegirano uredbo 2015/63.

101. Referenčni datum za izračun rednih prispevkov je 1. januar zadevnega leta, spremembe statusa institucij, do katerih je prišlo v tem letu, pa v zvezi s tem niso upoštevne.

102. Zato se je na podlagi Delegirane uredbe 2015/63 plačilo rednih prispevkov za leto 2015 lahko zahtevalo od vseh institucij, ki so imele 1. januarja 2015 sedež v Italiji. V tem okviru je prenehanje institucije, ki je bilo posledica čezmejne združitve s pripojitvijo, neupoštevno.

103. Treba je upoštevati, da se redni prispevki določajo na letni ravni in da je bilo njihovo pobiranje od – vključno – leta 2015 dalje v bistvenem opredeljeno z Direktivo 2014/59. V Delegirani uredbi 2015/63 so bile določene zgoraj omenjene prehodne določbe, na podlagi katerih je bilo omogočeno, da se leta 2015 prispevki poberejo ob poznejših datumih. Čeprav je italijanska država Direktivo 2014/59 prenesla z zamudo, pa je nacionalni izvedbeni predpis (zakonska uredba št. 180/2015) sprejela dovolj zgodaj, da je lahko spoštovala roke, ki so v zvezi s pobiranjem prispevkov določeni v členu 20 Delegirane uredbe 2015/63.

104. Zato menim, da ne gre za primer retroaktivne uporabe zakonske uredbe št. 180/2015, kot je trdila družba SSB. Gre za uporabo prehodnih določb za pobiranje letnih prispevkov za leto 2015, ki so v členu 20 Delegirane uredbe 2015/63 določene zaradi izvajanja Direktive 2014/59, s katero so bili že prej urejeni bistveni elementi teh prispevkov.

105. Zato se mi zdi, da ni treba analizirati, ali se je Delegirana uredba 2015/63 uporabljala in neposredno učinkovala (tudi v Italiji) od 1. januarja 2015. Vendar bom to vprašanje za primer, da si ga bo Sodišče postavilo, vseeno preučil.

106. Družba SSB International trdi, da se Delegirana uredba v državi članici ni mogla neposredno uporabljati, ko direktiva, katere izvedbi je bila namenjena, še ni bila prenesena v notranji pravni red te države. Delegirane uredbe 2015/63 naj torej za družbo SSB Italia ne bi bilo mogoče uporabiti, ker je bila Direktiva 2014/59 v italijansko zakonodajo prenesena 16. novembra 2015, torej na datum, ko družba SSB Italia, ki je bila 6. julija 2015 pripojena družbi SSB International, ni več obstajala.

107. S tem razlogovanjem se ne strinjam. Res je, da Sodišče na splošno ne dopušča obrnjenega vertikalnega neposrednega učinka direktiv.(36) Vendar je treba to pravilo v zadevi, kakršna je obravnavana, prilagoditi, saj je bilo v členu 103(7) in (8)(37) Direktive 2014/59, ki je osnovni predpis, Komisiji dano pooblastilo, na podlagi katerega je sprejela delegirani predpis (Delegirana uredba 2015/63), da bi:

–        „opredeli[la] pojem prilagajanja prispevkov sorazmerno s profilom tveganja institucij“, ob upoštevanju vrste dejavnikov, ki so podrobno opisani;

–        natančno določila „obveznosti glede registracije, računovodenja, poročanja in druge obveznosti iz odstavka 4, ki so namenjene za zagotavljanje, da so prispevki dejansko plačani“, ter „ukrepe iz odstavka 4, da zagotovi ustrezno preverjanje, ali so bili prispevki pravilno plačani“.

108. Menim, da z Delegirano uredbo 2015/63 pri določitvi rokov običajnega postopka pobiranja letnih rednih prispevkov ni bil presežen okvir pooblastila iz akta, v katerem je bilo podeljeno(38). Ta okvir s to uredbo v razmerju do osnovnega zakonodajnega akta prav tako ni bil presežen s tem, da so bile v členu 20 predpisane določbe, ki se uporabljajo v letu 2015. Kot sem že opozoril, so bile te prehodne določbe zaradi skrajšanega roka za prenos Direktive 2014/59 in zamud pri njenem prenosu v pravne rede držav članic nujne za omogočenje pobiranja rednih prispevkov v letu 2015.

109. Delegirana uredba 2015/63 se je torej v italijanskem pravnem redu neposredno uporabljala od 1. januarja 2015 in je po začetku veljavnosti od tega datuma sama po sebi lahko ustvarjala pravne učinke.

110. Ne bi bilo logično, če bi bilo učinkovanje Delegirane uredbe 2015/63 (ki je po mojem mnenju samozadostna, tako da se lahko uporablja neposredno) odvisno od tega, ali je bila Direktiva 2014/59 prenesena v notranji pravni red. Če bi bilo tako, bi katera koli država članica neposredno uporabo delegirane uredbe lahko nevtralizirala in odložila že s tem, da bi zakasnila prenos osnovne direktive v nacionalno zakonodajo. Kot sta poudarila Komisija in Banca d'Italia, bi ta zakasnitev škodila enotni uporabi delegirane uredbe, ki bi se v nekaterih državah članicah začela uporabljati prej, v drugih pa pozneje.

111. Zamuda bi prav tako negativno vplivala na enotnost financiranja nacionalnih skladov za reševanje in posledično tudi ESR. Če se Delegirana uredba 2015/63 v Italiji ne bi uporabljala od 1. januarja 2015, bi lahko italijanski sklad za reševanje zbral le majhen delež rednih prispevkov za leto 2015 (ta, ki se nanaša na obdobje po 16. novembru 2015, ko je začel veljati nacionalni predpis za prenos). Poleg tega v tem položaju italijanski sklad za reševanje v ESR leta 2016 ne bi vplačal sorazmernega deleža, ki bi ga glede na velikost italijanskih finančnih institucij moral.

112. Zato so se na podlagi prehodnih določb iz člena 20 Delegirane uredbe 2015/63 predhodni prispevki za leto 2015 lahko zahtevali od finančne institucije, za katero je bil nacionalni organ za reševanje del tega leta pristojen, pozneje pa zaradi čezmejne združitve s pripojitvijo ne več. Določbe Delegirane uredbe 2015/63 o predhodnih prispevkih so se v Italiji leta 2015 neposredno uporabljale, ne glede to, kdaj je bila Direktiva 2014/59 prenesena v notranji pravni red.

IV.    Predlog

113. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) odgovori tako:

Člen 12(2) Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/63 z dne 21. oktobra 2014 o dopolnitvi Direktive 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta je treba, kar zadeva predhodne prispevke v sheme za financiranje reševanja, ob upoštevanju navedene direktive razlagati tako:

–        S pojmom „sprememba statusa“ so zajete čezmejne združitve s pripojitvijo, v okviru katerih kreditne institucije, ki so bile pred tem pod nadzorom nacionalnega organa za reševanje, prevzame matična družba s sedežem v drugi državi članici.

–        V okoliščinah, kakršne so te iz spora o glavni stvari, mora prevzemna družba letni redni prispevek v celoti vplačati v nacionalni sklad za reševanje države, v kateri je imela sedež prevzeta družba.

–        Izredni naknadni prispevki se lahko zahtevajo le od institucij, ki ob sprejetju odločitve o naložitvi teh prispevkov spadajo v pristojnost nacionalnega sklada za reševanje, pri čemer se v zvezi s temi izrednimi prispevki člen 12(2) Delegirane uredbe 2015/63 ne uporabi za nevtralizacijo učinka spremembe statusa.

–        Na podlagi prehodnih določb iz člena 20 Delegirane uredbe 2015/63 so se predhodni prispevki za leto 2015 lahko zahtevali od finančne institucije, za katero je bil nacionalni organ za reševanje del tega leta pristojen, pozneje pa zaradi čezmejne združitve s pripojitvijo ne več.

–        Določbe Delegirane uredbe 2015/63 o predhodnih prispevkih so se v Italiji leta 2015 neposredno uporabljale, ne glede to, kdaj je bila Direktiva 2014/59 prenesena v notranji pravni red.


1       Jezik izvirnika: španščina.


2       Direktiva 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o vzpostavitvi okvira za sanacijo ter reševanje kreditnih institucij in investicijskih podjetij ter o spremembi Šeste direktive Sveta 82/891/EGS ter direktiv 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU in 2013/36/EU in uredb (EU) št. 1093/2010 ter (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2014, L 173, str. 190).


3       Delegirana uredba Komisije z dne 21. oktobra 2014 o dopolnitvi Direktive 2014/59/EU Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s predhodnimi prispevki v sheme za financiranje reševanja (UL 2015, L 11, str. 44).


4       Decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180. Attuazione della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE), n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GURI št. 267, z dne 16. novembra 2015) (v nadaljevanju: zakonska uredba št. 180/2015).


5       Delibera 436/2015 de la Banca d’Italia, 22 settembre 2015, Istituzione dell'Unità di Risoluzione e Gestione delle Crisi, dostopna na: https://www.bancaditalia.it/compiti/vigilanza/normativa/archivio norme/disposizioni/Provv_22_09_15_UGC.pdf.


6       Provvedimento n. 1226609/15, del 18 novembre 2015, istitutivo del Fondo Nazionale di Risoluzione, https://www.bancaditalia.it/compiti/risoluzione-gestione-crisi/provvedimenti-crisi/2015/provv-generali/RGC_FONDO_NAZIONALE_RISOLUZIONE_181115.pdf.


7       Banca della Marche s.p.a., Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio s.c.p.a., Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti s.p.a. in Cassa di Risparmio di Ferrara s.p.a.


8       Banca d'Italia, Rendiconto del Fondo nazionale di risoluzione, anno 2015, str. 6, dostopno na https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/rendiconto-fondo-nazionale-risoluzione/2016-rendiconto-fondo-nazionale-risoluzione/Rendiconto-dei-fondi-di-risoluzione.pdf.pdf.


9       Ker je bila družba SSB Italia pod nadzorom italijanskih organov le od 1. januarja 2015 do 30. junija 2015, bi se po njenem mnenju od nje lahko zahtevala največ polovica letnega rednega prispevka, določenega v izpodbijanih aktih. Izredni prispevek, ki je bil določen, ko družba SSB Italia ni bila več vključena v področje nadzora in italijanski sistem za reševanje, pa naj ne bi bil utemeljen.


10       Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2014 o določitvi enotnih pravil in enotnega postopka za reševanje kreditnih institucij in določenih investicijskih podjetij v okviru enotnega mehanizma za reševanje in enotnega sklada za reševanje ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1093/2010 (UL 2014, L 225, str. 1).


11       V skladu s členom 101(2) Direktive 2014/59 se shema za financiranje reševanja „ne uporablja neposredno za pokrivanje izgub institucije ali subjekta iz točke (b), (c) ali (d) člena 1(1) oziroma za dokapitalizacijo te institucije ali subjekta“.


12       Uvodni izjavi 104 in 105 ter člen 100 Direktive 2014/59.


13       V navedenem obdobju bi se morali redni prispevki časovno razporediti čim bolj enakomerno, dokler ni dosežena ciljna raven, ob upoštevanju faze v poslovnem ciklu in možnega vpliva procikličnih prispevkov na finančni položaj institucij, ki plačujejo prispevke.


14       Redni prispevek je sestavljen iz fiksnega zneska, določenega na podlagi obveznosti zadevne institucije (osnovni letni prispevek), h kateremu se prišteje znesek, izračunan glede na njen profil tveganja (dodatna prilagoditev tveganjem).


15       ESR se ne uporablja za države članice Unije, ki niso vključene v bančno unijo. V teh državah nacionalni skladi za reševanje še naprej delujejo na podlagi Direktive 2014/59 ter predpisov za njen prenos in izvajanje.


16       Prihodki ESR so redni in izredni prispevki ter alternativna sredstva financiranja.


17       Leta 2024 bi morala znašati vsaj en odstotek zneska kritih vlog vseh kreditnih institucij, ki imajo dovoljenje v sodelujočih državah članicah.


18       Člen 4 Izvedbene uredbe Sveta (EU) 2015/81 z dne 19. decembra 2014 o določitvi enotnih pogojev za uporabo Uredbe (EU) št. 806/2014 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s predhodnimi prispevki v enotni sklad za reševanje (UL 2015, L 15, str. 1) v zvezi s tem napotuje na Delegirano uredbo 2015/63.


19       Besedilo je dostopno na: http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=ES&f=ST%208457 %202014 %20IN


20       V členu 77, drugi odstavek, Uredbe (ES) št. 806/2014 je določeno, da EOR v prehodnem osemletnem obdobju pri uporabi ESR „upošteva načela, temelječa na razdelitvi sklada na nacionalne razdelke, ki ustrezajo sodelujočim državam članicam, pa tudi na postopnem združevanju različnih sredstev, zbranih na nacionalni ravni, ki se dodelijo nacionalnim razdelkom sklada, kot je določeno v sporazumu“.


21       V skladu s podatki EOR so redni prispevki leta 2018 znašali 7.500 milijonov EUR, s čimer se je v ESR zbralo že okoli 24.900 milijonov EUR od približno 56.300 milijonov EUR, ki naj bi jih bilo v njem leta 2024 (ta znesek ustreza 1 % vlog finančnih institucij, ki so del EMR). Glej https://srb.europa.eu/en/content/ex-ante-contributions-0.


22       V španski različici člena 12(2) Delegirane uredbe 2015/63 se omenja „cambio de condición [sprememba stanja]“. V drugih jezikovnih različicah je uporabljen izraz „sprememba statusa“, in sicer „changement de statut“ v francoski, „change of status“ v angleški, „cambiamento di status“ v italijanski, „alteração do estatuto“ v portugalski ali „Statusänderung“ v nemški jezikovni različici. Čeprav bi bil izraz „sprememba statusa“ bolj natančen, pa dejansko ustreza pojmu „cambio de condición [sprememba stanja]“, zaradi česar se jezikovne različice med seboj bistveno ne razlikujejo.


23       Sodbe z dne 17. aprila 2018, Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257, točka 44); z dne 10. decembra 2018, Wightman in drugi (C‑621/18, EU:C:2018:999, točka 47), in z dne 26. februarja 2019, Rimšēvičs in ECB/Latvija (C‑202/18 in C‑238/18, EU:C:2019:139, točka 45).


24       V skladu s členom 8(5) Izvedbene uredbe 2015/81 lahko institucije, katerih bilančna vsota je enaka ali nižja od 3.000.000.000 EUR, za prvih 300.000.000 EUR celotnih obveznosti, zmanjšanih za kapital in krite vloge, plačajo redni prispevek v pavšalnem znesku v višini 50.000 EUR, za obveznosti, ki presegajo navedeni znesek, pa prispevajo v skladu s splošnimi pravili iz členov od 4 do 9 Delegirane uredbe 2015/63. V skladu z uvodno izjavo 18 te uredbe je namen tega poenostavljenega izračuna prispevkov za te institucije tudi to, da bi se „preprečile kratkoročne spremembe statusa, ki bi jih te institucije uvedle, da bi bile upravičene do uporabe člena 10 Delegirane uredbe (EU) 2015/63“.


25       V skladu s členom 89(1) Direktive (EU) 2017/1132 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2017 o določenih vidikih prava družb (UL 2017, L 169, str. 46) pomeni združitev s pripojitvijo „postopek, po katerem ena ali več družb preneha brez likvidacije in s katerim se na drugo družbo prenese vsa njihova sredstva in obveznosti, v zameno za delnice prevzemne družbe, ki se izdajo delničarjem prevzete družbe oziroma družb, in za morebitno gotovinsko plačilo, ki ne presega 10 % nominalne vrednosti tako izdanih delnic, ali če nimajo nominalne vrednosti, njihove računovodske vrednosti“.


26       V uvodni izjavi 113 Direktive 2014/59 je navedeno, da bi morala „[v]zpostavitev shem financiranja za oblikovanje evropskega sistema shem financiranja, določenega v tej direktivi, […] zagotoviti usklajevanje uporabe sredstev, razpoložljivih na nacionalni ravni za reševanje“.


27       V členu 3, točka 6, Delegirane uredbe 2015/63 je pojasnjeno, da „prispevno obdobje“ pomeni koledarsko leto.


28       Te informacije je treba v skladu s členom 14(4) Delegirane uredbe 2015/63 predložiti najpozneje do 31. januarja vsako leto za leto, ki se je končalo 31. decembra predhodnega leta, ali za zadevno poslovno leto. V skladu s členom 13(1) te uredbe organ za reševanje uradno obvesti vsako institucijo o svoji odločitvi glede letnega prispevka, ki ga mora posamezna institucija vsako leto plačati, najpozneje do 1. maja.


29       Leto 2015 je bilo prehodno leto, v katerem so letne prispevke določali in pobirali nacionalni organi za reševanje; leta 2016 je bil za določanje teh prispevkov že odgovoren EOR, medtem ko so bili za njihovo pobiranje še naprej zadolženi omenjeni nacionalni organi. Nacionalni skladi so prispevke, pobrane za leto 2015, prenesli na ESR, v katerega se od leta 2016 dalje prenašajo vsi letni prispevki, ki bodo postopoma postali vzajemni.


30       Družba SSB International meni, da bi obveznost, da v italijanski nacionalni sklad za reševanje plača redni prispevek za dejavnost, ki jo je v Italiji leta 2015 izvajala družba SSB Italia, dejansko pomenila naložitev „zavarovalnega kritja“, ki (i) se nanaša na tveganje, ki ga tožeča stranka ne ustvarja (ker ni del italijanskega sistema) in (ii) ne bo nikoli aktivirano, saj družba SSB International ne bo nikdar deležna reševalnih ukrepov, ki se financirajo iz italijanskega sklada, ker spada pod pristojnost nemškega organa za reševanje.


31       Komisija ima v skladu členom 104(4) Direktive 2014/59 pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov za določitev okoliščin in pogojev tega odloga, ki pa ga še ni uporabila.


32       V točki 22 teh sklepnih predlogov sem navedel številčne podatke o reševanju štirih institucij, ki ga je Banca d'Italia izvedla 22. novembra 2015.


33       Res pa je, da so z Delegirano uredbo 2015/63 urejeni le redni prispevki.


34       Zaradi kratkega roka za prenos te direktive, ki je bila uradno objavljena 12. junija 2014 in jo je bilo treba v nacionalne zakonodaje prenesti do 31. decembra 2014, je prišlo – kot se je zgodilo v Italiji – do zamud pri prenosu.


35       Prehodne določbe je treba razlagati ozko in jih ni mogoče uporabiti po analogiji, saj pomenijo izjemo in odstopanje od splošnih določb nekega predpisa Unije. Glej med drugimi sodbi z dne 7. decembra 2006, Eurodental (C‑240/05, EU:C:2006:763, točka 54), in z dne 12. junija 2008, Komisija/Portugalska (C‑462/05, EU:C:2008:337, točka 54).


36       V skladu z ustaljeno sodno prakso se država članica v razmerju do posameznikov ne more sklicevati na določbo direktive, ki je še ni prenesla v nacionalno pravo (sodbi z dne 22. novembra 2017, Cussens in drugi (C‑251/16, EU:C:2017:881, točka 49, in z dne 21. septembra 2017, DNB Banka, C‑326/15, EU:C:2017:719, točka 41). Direktiva sama po sebi ne more ustvariti obveznosti za posameznika in nanjo kot tako se torej v razmerju do posameznika ni mogoče sklicevati (sodbi z dne 26. februarja 2019, N Luksemburg 1 in drugi, C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 in C‑299/16, EU:C:2019:134, točka 114, in z dne 5. julija 2007, Kofoed, C‑321/05, EU:C:2007:408, točka 42).


37       S členom 115 Direktive 2014/59 je na Komisijo preneseno pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov.


38       V zvezi s prenosom pooblastila v smislu člena 290 PDEU je bilo v sodni praksi Sodišča ugotovljeno, da je treba preveriti, da organi Unije ne presežejo okvira pooblastila, ki ga imajo na podlagi akta o njegovem prenosu, pri čemer se izhaja iz tega, da morajo biti v zvezi s takim pooblastilom v vsakem primeru spoštovani bistveni elementi akta o prenosu pooblastila in spadati v regulativni okvir, opredeljen v temeljnem zakonodajnem aktu (glej sodbi z dne 18. marca 2014, Komisija/Parlament in Svet, C‑427/12, EU:C:2014:170, točka 38, in z dne 17. marca 2016, Parlament/Komisija, C‑286/14, EU:C:2016:183, točka 30).


      V skladu s sodno prakso Sodišča mora biti razmejitev prenesenega pooblastila dovolj natančna, tako da se morajo pri njej jasno navesti meje tega pooblastila in mora biti take narave, da bo nad uporabo tega pooblastila s strani Komisije mogoč nadzor glede objektivnih meril, ki jih določi zakonodajalec Unije (glej sodbe z dne 5. julija 1988, Central-Import Münster/Hauptzollamt Münster, 291/86, EU:C:1988:361, točka 13; z dne 12. julija 2005, Alliance for Natural Health in drugi, C‑154/04 in C‑155/04, EU:C:2005:449, točka 90, in z dne 26. julija 2017, Češka republika/Komisija, C‑696/15 P, EU:C:2017:595, točka 49).