FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
föredraget den 26 juni 2019(1)
Mål C‑255/18
State Street Bank International GmbH
mot
Banca d’Italia,
Ytterligare deltagare i rättegången:
Banco delle Tre Venezie SpA
(begäran om förhandsavgörande från Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Italien))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2014/59/EU – Återhämtning och resolution av kreditinstitut – Förändrad status – Fusion genom att en enhet absorberas av moderbolaget som är hemmahörande i en annan medlemsstat – Delegerad förordning (EU) 2015/63 – Finansieringsarrangemang för resolution – Ordinarie bidrag – Extraordinära bidrag – Uppbörd av bidrag för år 2015 – Övergångsbestämmelser – Tillämpning av delegerad förordning 2015/63 trots att direktiv 2014/59 inte har införlivats”
1. Kreditinstituten är skyldiga att bidra till finansieringen av de nationella arrangemang som införts i samtliga medlemsstater för att täcka kostnaderna för återhämtning och resolution inom den finansiella sektorn. De ska även bidra till den gemensamma resolutionsfonden, som är den motsvarande mekanismen på unionsnivå.
2. Direktiv 2014/59/EU(2) har reglerat dessa obligatoriska bidrag och de är en viktig del i de nationella systemen för återhämtning och resolution av finansinstitut och i den gemensamma resolutionsmekanismen. I direktivet görs skillnad mellan ordinarie förhandsbidrag och extraordinära efterhandsbidrag.
3. Denna begäran om förhandsavgörande ger domstolen möjlighet att för första gången uttala sig om de bestämmelser som är tillämpliga på uppbörden av de olika bidragen. Svaret kan dessutom göra det möjligt att lösa de problem som bidragen för år 2015 ger upphov till i Italien, till följd av dröjsmålet med införlivandet av direktiv 2014/59 och ikraftträdandet av delegerad förordning (EU) 2015/63.(3)
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 2014/59
4. I artikel 100 föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska fastställa ett eller flera finansieringsarrangemang för att säkerställa att resolutionsmyndigheten på ett effektivt sätt kan tillämpa resolutionsverktygen och utöva resolutionsbefogenheterna.
…
3. Medlemsstaterna ska säkerställa att finansieringsarrangemangen har tillräckliga resurser.
4. Vid tillämpning av punkt 3 ska finansieringsarrangemangen särskilt ha befogenhet att
a) samla in förhandsbidrag som avses i artikel 103 i syfte att nå den målnivå som anges i artikel 102,
b) ta upp extraordinära efterhandsbidrag, enligt vad som avses i artikel 104, om de bidrag som anges i led a är otillräckliga, och
c) ta upp offentliga lån och andra former av stöd enligt vad som avses i artikel 105.
5. Med undantag för de fall som tillåts enligt punkt 6 ska varje medlemsstat inrätta sina nationella finansieringsarrangemang genom en fond som dess resolutionsmyndighet kan framkalla användandet av, för de ändamål som anges i artikel 101.1.
…”
5. I artikel 102 föreskrivs följande:
”1. Senast den 31 december 2024 ska medlemsstaterna säkerställa att de finansiella tillgångarna för deras finansieringsarrangemang uppgår till minst 1 % av alla garanterade insättningar i auktoriserade institut inom deras territorium.
2. Under den inledande tidsperiod som avses i punkt 1, ska bidrag till de finansieringsarrangemang som tas upp i enlighet med artikel 103 fördelas så jämnt som möjligt över perioden tills målnivån uppnås, men med vederbörlig hänsyn till fasen i konjunkturcykeln och till den påverkan som procykliska avgifter kan ha på de bidragande institutens finansiella ställning.
…”
6. I artikel 103, med rubriken ”Förhandsbidrag”, föreskrivs följande:
”1. För att kunna uppnå den målnivå som anges i artikel 102 ska medlemsstaterna säkerställa att bidrag samlas in minst en gång per år från institut som är auktoriserade på deras territorium, inbegripet unionsfilialer.
2. Bidraget från varje institut ska vara proportionellt mot dess skulder (exklusive kapitalbas) minus garanterade insättningar när de gäller de sammanlagda skulderna (exklusive kapitalbas) minus garanterade insättningar för alla auktoriserade institut inom medlemsstatens territorium.
De bidragen ska justeras i förhållande till institutens riskprofil, i enlighet med det kriterium som antas enligt punkt 7.
…”
7. Artikel 104, med rubriken ”Extraordinära efterhandsbidrag”, punkt 1, har följande lydelse:
”Om de medel som tagits upp inte räcker för att täcka förlusterna, kostnaderna eller andra utgifter som uppstår genom användningen av finansieringsarrangemangen, ska medlemsstaterna säkerställa att extraordinära efterhandsbidrag tagits upp från institut inom deras territorium, för att täcka de supplementära beloppen. De extraordinära efterhandsbidragen ska fördelas mellan institut i enlighet med de regler som fastställs i artikel 103.2.
Extraordinära efterhandsbidrag får inte vara högre än tre gånger det årliga beloppet för bidrag som fastställs i enlighet med artikel 103.”
2. Delegerad förordning nr 2015/63
8. Artikel 4, med rubriken ”Fastställande av årliga bidrag”, har följande lydelse:
”1. Resolutionsmyndigheterna ska, på grundval av de uppgifter som instituten lämnar i enlighet med artikel 14, fastställa de årliga bidrag som ska betalas av varje institut i förhållande till dess riskprofil, genom att tillämpa den metodik som anges i detta avsnitt.
2. Resolutionsmyndigheten ska fastställa det årliga bidrag som avses i punkt 1 på grundval av den årliga målnivån för finansieringsarrangemanget för resolution, med beaktande av den målnivå som enligt artikel 102.1 i direktiv 2014/59/EU ska uppnås senast den 31 december 2024 och utifrån det genomsnittliga beloppet av garanterade insättningar under föregående år, beräknat kvartalsvis, för samtliga institut som auktoriserats på dess territorium.”
9. I artikel 12, med rubriken ”Nya institut under tillsyn eller ändring av status”, föreskrivs följande:
”1. När ett institut är ett nytt institut under tillsyn under endast en del av bidragsperioden ska det partiella bidraget fastställas genom att den metodik som anges i avsnitt 3 tillämpas på dess årliga bidragsbelopp som beräknas för den påföljande bidragsperioden, på grundval av det antal hela månader under bidragsperioden som institutet står under tillsyn.
2. En förändrad status för ett institut, även små institut, under bidragsperioden ska inte påverka det årliga bidrag som ska betalas för det året.”
10. Artikel 13.1 har följande lydelse:
”Resolutionsmyndigheten ska meddela varje institut som avses i artikel 2 sitt beslut om fastställande av det institutets årliga bidrag senast den 1 maj varje år.”
11. Artikel 14.1 har följande lydelse:
”Ett institut ska till resolutionsmyndigheten lämna det senast godkända årsbokslut som är tillgängligt före den 31 december året före bidragsperioden, tillsammans med uttalandet från den lagstadgade revisorn eller revisionsföretaget och i enlighet med artikel 32 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/34/EU.”
12. Övergångsbestämmelserna i delegerad förordning 2015/63 regleras i artikel 20, i vilken följande föreskrivs i punkterna 1, 2 och 3:
”1. … Genom undantag från artikel 13.1 ska resolutionsmyndigheterna, i fråga om de bidrag som ska betalas 2015, meddela varje institut sitt beslut om fastställande av det årliga bidrag som de ska betala senast den 30 november 2015.
2. Genom undantag från artikel 13.4 och i fråga om de bidrag som ska betalas 2015 ska det tillämpliga beloppet enligt det beslut som avses i artikel 13.3 betalas senast den 31 december 2015.
3. Genom undantag från artikel 14.4 och i fråga om de uppgifter som ska lämnas till resolutionsmyndigheten 2015 ska de uppgifter som avses i den punkten lämnas senast den 1 september 2015.”
13. Enligt artikel 21 andra stycket ska denna förordning ”tillämpas från och med den 1 januari 2015”.
B. Nationell rätt. Lagstiftningsdekret nr 180 av den 16 november 2015 om genomförande av direktiv 2014/59(4)
14. Direktiv 2014/59 införlivades med italiensk rätt genom lagstiftningsdekret nr 180/2015, som trädde i kraft den dagen då det offentliggjordes, det vill säga den 16 november 2015.
15. Artikel 2.1 har följande lydelse:
”1. Detta dekret ska tillämpas på
a) banker med säte i Italien,
b) italienska moderbolag i en bankkoncern och bolag som ingår i en bankkoncern i den mening som avses i artiklarna 60 och 61 i den konsoliderade banklagstiftningen (Testo Unico Bancario) (nedan kallad TUB),
c) bolag som är underkastade konsoliderad tillsyn i den mening som avses i artikel 65.1 TUB,
d) bolag med säte i Italien som är föremål för konsoliderad tillsyn i en annan medlemsstat.”
16. Artikel 3.1 har följande lydelse:
”Banca d’Italia ska utöva de uppgifter och befogenheter som föreskrivs i detta dekret i egenskap av resolutionsmyndighet med avseende på de enheter som avses i artikel 2, när dessa har sitt säte i Italien, om inte annat anges. I de fall som avses i detta dekret, ska dess uppgifter och befogenheter utövas över filialer i Italien tillhörande banker som är etablerade utanför unionen.”
17. I lagstiftningsdekret nr 180/2015 föreskrivs följande:
– ”För att göra det möjligt att uppnå resolutionsmålen … ska det inrättas en eller flera resolutionsfonder vid Banca d’Italia” (artikel 78).
– ”Senast den 31 december 2024 ska resolutionsfondernas totala finansiella anslag uppgå till 1 procent av de garanterade insättningar som föreligger den senaste bokslutsdagen för de enheter som är skyldiga att betala bidrag, vilka har godkänt årsbokslutet” (artikel 81.1).
– ”För att uppnå den nivå som anges i stycke 1, ska bidragen beräknas och samlas in i enlighet med artikel 82 på årsbasis, fördelat så jämnt som möjligt över tiden, med beaktande även av den procykliska påverkan som betalningen av bidragen kan ha på den finansiella ställningen för de enheter som är skyldiga att göra betalningen” (artikel 81.2).
– ”Banker med säte i Italien och italienska filialer till banker utanför gemenskapen ska betala ordinarie bidrag till resolutionsfonderna på årsbasis, med de belopp som fastställs av Banca d’Italia i enlighet med vad Europeiska kommissionen har föreskrivit enligt artikel 103.7 i direktiv 2014/59/EU” (artikel 82).
– ”Om de finansiella anslagen inte är tillräckliga för att bekosta de åtgärder som avses i artikel 79.1, ska banker med säte i Italien och italienska filialer till banker utanför gemenskapen betala ut extraordinära bidrag till resolutionsfonderna för att täcka de ytterligare kostnaderna i den utsträckning som beslutas av Banca d’Italia” (artikel 83).
18. Banca d’Italia inrättade genom beslut av den 22 september 2015 Unità di risoluzione e gestione della crisi (Enheten för resolution och krishantering),(5) genom vilken den utövar sin funktion som resolutionsmyndighet. Genom beslut av den 18 november 2015(6) inrättade Banca d’Italia den nationella resolutionsfonden.
II. Faktiska omständigheter i det nationella målet och tolkningsfrågor
19. State Street Bank International GmbH (nedan kallad SSB International) är en tysk bank som har bedrivit verksamhet i Italien till och med den 5 juli 2015 genom en självständig italiensk bank kallad State Street Bank SpA (nedan kallad SSB Italia).
20. Från och med den 6 juli 2015, till följd av att SSB Italia fusionerades med SSB International, har SSB International fortsatt att bedriva verksamhet i Italien med stöd av etableringsfriheten genom enbart en filial (så kallad branch): State Street Bank International GmbH – Succursale Italia.
21. Den 22 november 2015 inledde Banca d’Italia ett resolutionsförfarande mot fyra banker som omfattades av dess behörighet,(7) vars kostnad uppgick till nästan 3 700 miljoner euro.
22. För att kunna täcka denna kostnad valde Banca d’Italia att förutom att fastställa de ordinarie bidragen för 2015 (cirka 588 miljoner euro), kräva in extraordinära bidrag. Den fastställde dessa till den lagstadgade gränsen, det vill säga tre gånger de ordinarie bidragen (1 763 miljoner euro). (8)
23. Genom skrivelse nr 0445827/16 av den 1 april 2016 ”Contribuzione 2015 al Fondo Nazionale di Risoluzione [(2015 års bidrag till den nationella resolutionsfonden)]” krävde Banca d’Italia att SSB International skulle betala 5 102 425 euro, av vilket 1 275 606 euro avsåg det ordinarie bidraget för 2015 och 3 826 819 euro det extraordinära bidraget.
24. SSB International har väckt talan vid Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) och yrkat att skrivelse nr 0445827/16 från Banca d’Italia ska upphävas, liksom andra rättsakter med anknytning till den.
25. Enligt SSB International var Banca d’Italia inte behörig att kräva bolaget på något bidrag för år 2015, eftersom SSB International vid den tidpunkt då de omtvistade kraven utfärdades omfattades av den tyska resolutionsmyndighetens befogenhet. SSB International ingick således inte i kategorin ”banker med säte i Italien” och än mindre i kategorin ”italienska filialer till banker utanför gemenskapen”, i den mening som avses i artiklarna 82 och 83 i lagstiftningsdekret nr 180/2015.
26. SSB International har även gjort gällande att bestämmelserna i lagstiftningsdekret nr 180/2015, vilka Banca d’Italia hade grundat sina beslut på, trädde i kraft först den 16 november 2015. Vid den tidpunkten hade SSB Italia redan upphört att existera som bank med säte i Italien, och följaktligen hade den redan då upphört att omfattas av dekretets tillämpningsområde. Dessutom skedde själva inrättandet av resolutionsfonden och inledandet av driften av hela det system som anges i direktiv 2014/59 i Italien efter det att SSB Italia hade fusionerats med moderbolaget SSB International och således efter det att klaganden slutgiltigt hade lämnat Italien såsom självständig bank enligt nationell rätt.
27. I andra hand har SBB International gjort gällande att Banca d’Italia på sin höjd skulle ha kunnat kräva att klaganden skulle betala ett ordinarie bidrag med ett belopp som står i proportion till det antal månader som SSB Italia bedrev egen verksamhet i Italien, i stället för hela det årliga bidraget.(9) Detta följer enligt SBB International av en analog tillämpning av artikel 12.1 i delegerad förordning 2015/63, vilket innebär att ett institut som under året har upplösts upphör att stå under tillsyn av den nationella resolutionsmyndigheten och bara ska betala bidrag för den period som det har existerat.
28. Banca d’Italia har tillbakavisat dessa argument och hävdat att dess eget handlande är korrekt. Enligt Banca d’Italia fanns SSB Italien, per den 1 januari 2015, i det italienska banksystemet, vilket motiverar att bolaget ska betala ordinarie och extraordinära bidrag. De ändringar vad gäller bankens rättspersonlighet som skedde senare saknar betydelse.
29. Den tyska resolutionsmyndigheten kunde inte i materiellt hänseende beakta att SSB Italia absorberades av SSB International och att det sistnämnda institutet till följd därav ökade i storlek, eftersom det var först genom bokslutet för räkenskapsåret 2015, vilket blev tillgängligt först senare, som effekterna av fusionen mellan SSB Italia och det tyska moderbolaget visade sig i bokföringsmässigt hänseende. Detta utesluter således risken för dubbla pålagor/bidrag.
30. Banca d’Italia anser att
– den nationella resolutionsmyndighetens befogenhet att kräva betalning av bidrag (och den därmed sammanhängande skyldigheten för kreditinstituten att betala bidrag) i tidsmässigt hänseende inte kunde vara avhängig ikraftträdandet av lagstiftningsdekret nr 180/2015,
– det var berättigat av Banca d’Italia att i november 2015 samla in de bidrag som skulle betalas från och med den 1 januari 2015, enligt delegerad förordning 2015/63, som var direkt tillämplig.
31. Mot bakgrund av dessa motstridiga ståndpunkter har Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regional förvaltningsdomstol i Lazio, Italien) beslutat att hänskjuta följande tolkningsfrågor till EU-domstolen för ett förhandsavgörande:
”1) Ska ’förändrad status’ som, enligt artikel 12 i förordning (EU) 2015/63, inte påverkar skyldigheten att betala bidrag anses innefatta även fallet när ett institut, vilket tidigare stod under tillsyn av en nationell resolutionsmyndighet, genom absorption fusioneras med moderbolaget som är hemmahörande i en annan medlemsstat, vilket sker under bidragsperioden, och ska denna regel anses gälla även när fusionen och den efterföljande upplösningen av institutet sker under år 2015, vid en tidpunkt då både den nationella resolutionsmyndigheten och den nationella fonden ännu inte hade formellt inrättats av medlemsstaten och bidragen ännu inte hade beräknats?
2) Ska artikel 12 i förordning (EU) 2015/63, jämförd med artikel 14 i samma förordning och artiklarna 103 och 104 i direktiv 2014/59/EU, tolkas så, att även när ett institut genom absorption fusioneras med ett moderbolag i en annan medlemsstat under bidragsåret, är institutet skyldigt att betala hela bidragsbeloppet för detta år och inte i proportion till det antal månader då institutet självt stod under tillsyn av resolutionsmyndigheten i den första medlemsstaten, i analogi med vad som föreskrivs för ett institut som är ’ett nytt institut under tillsyn’ i artikel 12.1 i förordning (EU) 2015/63?
3) Ska – enligt direktiv 2014/59/EU, förordning (EU) 2015/63 och de principer som reglerar systemet med resolutionsverktyg för att hantera bankkriser – samma regler som föreskrivs för det ordinarie bidraget, särskilt artikel 12.2 i förordning 2015/63, tillämpas även på det extraordinära bidraget, med avseende på tidpunkten för identifiering av de enheter som är skyldiga att betala bidrag och storleken på bidraget, med hänsyn till det extraordinära bidragets art och de villkor som föreskrivs för att kräva betalning av ett sådant bidrag?”
32. Skriftliga yttranden har getts in av SSB International, Banca d’Italia, kommissionen och den italienska och den spanska regeringen, vilka samtliga var närvarande vid förhandlingen den 10 april 2019.
III. Bedömning av tolkningsfrågorna
A. Inledande överväganden rörande mekanismerna för återhämtning och resolution av banker
33. Innan jag uttalar mig om tolkningsfrågorna anser jag att det är lämpligt att kortfattat redogöra för grunddragen i finansieringen av mekanismerna för återhämtning och resolution av banker.
34. Som svar på den ekonomiska krisen år 2008 inrättade länderna i euroområdet en bankunion och överförde befogenheter till unionens institutioner rörande tillsyn samt återhämtning och resolution av finansinstitut. Denna överföringsprocess föregicks av en harmonisering av bestämmelserna för samtliga medlemsstater i unionen (det så kallade enhetliga regelverket).
35. Även om det gemensamma insättningsgarantisystemet ännu inte har inrättats, fungerar redan de andra två pelarna i bankunionen, nämligen den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen. Dessförinnan hade harmoniseringsbestämmelser antagits för hela unionen rörande tillsyn och resolution av banker.
36. Vad beträffar återhämtning och resolution av banker genomfördes harmoniseringen genom direktiv 2014/59, som skulle börja tillämpas den 1 januari 2015. Beträffande länderna i euroområdet gjorde antagandet av förordning (EU) nr 806/2014(10) det möjligt att börja tillämpa den gemensamma resolutionsmekanismen från och med den 1 januari 2016, efter att den gemensamma tillsynsmekanismen hade inrättats från och med den 1 januari 2015.
37. Direktiv 2014/59 innehåller bestämmelser och förfaranden för att kostnaderna för återhämtning och resolution av kreditinstitut ska finansieras av finanssektorn som helhet, i syfte att undvika räddningspaket som belastar de nationella budgetarna.
38. Resolutionsverktygens effektivitet kan i många fall vara beroende av tillgången till kortfristig finansiering. Därför föreskrevs det i direktiv 2014/59 (artikel 99) att det skulle inrättas ett europeiskt system bestående av: i) nationella finansieringsarrangemang (artiklarna 100–105), ii) lån mellan nationella finansieringsarrangemang (artikel 106) och iii) nationella finansieringsarrangemangs ömsesidighet vid en koncernresolution (artikel 107).
39. Varje medlemsstat har behövt inrätta ett eget nationellt finansieringsarrangemang och förse det med finansiella resurser, kontrollerade av dess resolutionsmyndighet, vilka ska användas för att säkerställa en effektiv tillämpning av resolutionsverktygen.(11)
40. De nationella resolutionsfonderna tillförs medel från tre olika källor:(12)
– Ordinarie förhandsbidrag som samlas in från finansinstituten före och oberoende av en eventuell resolutionsinsats (artikel 103 i direktiv 2014/59).
– Extraordinära efterhandsbidrag som också samlas in från finansinstituten ”[o]m de medel som tagits upp inte räcker för att täcka förlusterna, kostnaderna eller andra utgifter som uppstår genom användningen av finansieringsarrangemangen” (artikel 104 i direktiv 2014/59).
– Alternativa finansieringssätt, som lån eller andra former av stöd, i händelse av att de ovanstående bidragen inte är tillräckliga (artikel 105 i direktiv 2014/59).
41. I artikel 102.1 i direktiv 2014/59 fastställs på förhand hur stora de ordinarie bidragen ska vara. Medlemsstaterna bör se till att – inom en period som inleds när direktivet träder i kraft (den 1 januari 2015) och löper till och med den 31 december 2024 – ”de finansiella tillgångar som finns tillgängliga inom deras finansieringsarrangemang uppgår till minst 1 % av alla garanterade insättningar i auktoriserade institut inom deras territorium”.(13)
42. De ordinarie bidragen ska samlas in minst en gång per år och avspegla finansinstitutets storlek och risknivån för dess verksamhet.(14) I delegerad förordning 2015/63 anges faktorerna och förfarandet för deras beräkning.
43. Om de ordinarie bidragen inte är tillräckliga för att täcka de eventualiteter som nämns i artikel 104.1 i direktiv 2014/59, gör den bestämmelsen det möjligt för medlemsstaterna att samla in extraordinära efterhandsbidrag från kreditinstitut inom deras territorium.
44. De extraordinära efterhandsbidragen ska inte vara mer än tre gånger högre än det årliga beloppet för ordinarie bidrag. De ska beräknas och förvaltas på liknande sätt som de ordinarie bidragen.
45. Direktiv 2014/59 och delegerad förordning 2015/63 ska tillämpas i alla unionens medlemsstater från och med den 1 januari 2015. För de 19 länder i euroområdet som deltar i bankunionen (däribland Italien), har aktiveringen av den gemensamma resolutionsmekanismen från och med den 1 januari 2016 flätats samman med de båda rättsakterna.
46. Från och med den 1 januari 2016 har förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen
– centraliserat återhämtnings- och resolutionsbefogenheterna till ett unionsorgan, kallat den gemensamma resolutionsnämnden (nedan kallad nämnden), som handlar i förhållande till betydande enheter som är underkastade den gemensamma tillsynsmekanismen,
– skapat en finansieringsmekanism för sina egna insatser, den gemensamma resolutionsfonden, som är underkastad den gemensamma resolutionsnämndens kontroll och som finansieras med samma intäkter som de nationella resolutionsfonderna.
47. Den gemensamma resolutionsfonden är således den gemensamma resolutionsmekanismens finansieringsarrangemang. Den är avsedd att successivt (under en åttaårsperiod mellan 2016 och 2024) ersätta de nationella fonderna, med avseende på resolution av finansinstitut som omfattas av den gemensamma tillsynsmekanismen och den gemensamma resolutionsmekanismen. De nationella fonderna ska bara finnas kvar för mindre betydande enheter i de medlemsstater som ingår i bankunionen.(15)
48. I artiklarna 67–79 i förordning nr 806/2014 regleras den gemensamma resolutionsfonden på ett sätt som är nästan parallellt med det som föreskrivs i direktiv 2014/59 för de nationella resolutionsfonderna. Det gäller intäkter,(16) medel(17) och metoden för beräkning av de ordinarie och extraordinära bidragen.(18)
49. Den gemensamma resolutionsfondens särdrag utgörs av bidragens gradvisa ömsesidighet som föreskrivs i förordning nr 806/2014 och genomförs med hjälp av ett mellanstatligt avtal mellan de medlemsstater i unionen som deltar i bankunionen (”Avtal om överföring av och ömsesidighet för bidrag till den gemensamma resolutionsfonden”, Bryssel den 21 maj 2014). (19)
50. Den gemensamma resolutionsfonden finansieras med de finansiella medel som de nationella resolutionsfonderna samlar in.(20) Från att först ha bestått av ”nationella delar” slås dessa gradvis samman under en övergångsperiod på åtta år. Ömsesidigheten för de tillförda intäkterna började med 40 procent under det första året och 20 procent under det andra året, för att sedan öka med lika stora belopp under de återstående sex åren, fram till dess att de nationella delarna inte längre finns kvar.
51. I artikel 3.3 och 3.5 i avtalet av den 21 maj 2014 anges följande:
– De medel som samlades in i enlighet med artiklarna 103 och 104 i direktiv 2014/59 före avtalets ikraftträdande (den 1 januari 2016), skulle överföras till den gemensamma resolutionsfonden senast den 31 januari 2016.
– Från och med 2016 ska de ordinarie förhandsbidragen för respektive år överföras till den gemensamma resolutionsfonden, senast den 30 juni under det aktuella året.(21)
– De extraordinära efterhandsbidragen ska överföras omedelbart efter det att de har samlats in.
B. Hur en förändrad status för kreditinstituten påverkar deras ordinarie förhandsbidrag till de nationella resolutionsfonderna (den första och den andra tolkningsfrågan)
52. Den hänskjutande domstolen vill veta om en företagsoperation genom vilken ett kreditinstitut, som tidigare stod under tillsyn av en nationell resolutionsmyndighet, genom absorption fusioneras med moderbolaget som är hemmahörande i en annan medlemsstat, ska anses vara en ”förändrad status” i den mening som avses i artikel 12.2 i delegerad förordning nr 2015/63.
53. Frågan får betydelse om det beaktas att följande föreskrivs i den bestämmelsen: ”En förändrad status för ett institut, även små institut, under bidragsperioden ska inte påverka det årliga bidrag som ska betalas för det året.” Tvisten handlar om att få klargjort huruvida enheten, under förhållanden som de som här är aktuella, är skyldig att betala hela bidraget för den perioden eller bara den proportionella andelen (det vill säga i proportion till de månader då den stod under tillsyn av myndigheten i den första medlemsstaten).
54. SSB International anser att det begreppet ska tolkas restriktivt, vilket innebär att det inte ska innefatta en fusion genom absorption utan bara begränsas till förändringar av finansinstitutens storlek. Kommissionen, Banca d’Italia, den spanska regeringen och den italienska regeringen förespråkar däremot en vid tolkning, som innebär att ”förändrad status”, i egenskap av självständigt unionsrättsligt begrepp, innefattar gränsöverskridande fusioner genom absorption. Det ska således tillämpas på SSB Internationals absorption av SSB Italia.
55. Jag instämmer i den sistnämnda ståndpunkten.
56. Enligt artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63 ska den tillämpas enhetligt i alla medlemsstater. Begreppet ”förändrad ställning” eller ”förändrad status”(22) för en enhet som återfinns i den bestämmelsen ska tolkas som ett självständigt unionsrättsligt begrepp, i synnerhet med tanke på att det i bestämmelsen inte finns någon hänvisning till den nationella rätten.
57. I överensstämmelse med domstolens sedvanliga tolkningsmetod,(23) ska jag använda mig av kriterierna för bokstavstolkning, systematisk tolkning och tolkning utifrån syftet.
1. Bokstavstolkning
58. Rent bokstavligt är det fråga om en ”förändrad ställning” eller status för ett finansinstitut när det förändrar sin rättsliga eller faktiska ställning på ett sådant sätt att det i princip kan påverka tillämpningen av direktiv 2014/59 och av delegerad förordning 2015/63.
59. Ett exempel på en sådan förändring är självfallet en förändrad storlek, vilket den inskjutna satsen ”även små institut” i bestämmelsen, underförstått antyder. Det finns emellertid även andra typer av förändrad status.
60. Direktiv 2014/59 och delegerad förordning 2015/63 (i synnerhet artikel 10) innehåller förenklade bestämmelser som är mer gynnsamma för beräkningen av ordinarie bidrag för små institut.(24) Av detta kan slutsatsen inte dras att de enda förändringarna av status som är irrelevanta, enligt artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63, skulle vara de som rör förändringar av finansinstitutens storlek som syftar till att dra fördel av det mer gynnsamma bidragssystemet.
61. Visserligen är avsikten med delegerad förordning 2015/63 (och genomförandeförordning 2015/81 för institut som omfattas av den gemensamma resolutionsmekanismen) att förhindra förändringar i finansinstitut som syftar till att minska deras storlek på konstlad väg, för att de därmed ska omfattas av systemet med förenklad beräkning av ordinarie bidrag.
62. De statusförändringar för ett institut som avses i artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63 inskränker sig inte, utifrån en språklig analys, enbart till en minskad storlek för dessa institut. I språkligt hänseende är det möjligt att även innefatta andra omständigheter i det omtvistade begreppet.
63. En bokstavstolkning av artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63 gör att SSB Internationals reduktionistiska argument kan uteslutas, enligt vilket en förändrad status bara sammanfaller med en förändrad bolagsstruktur eller storlek hos ett finansinstitut, under förutsättning att detta blir kvar inom statens territorium och således omfattas av den nationella resolutionsmekanismen.
64. Detta argument innebär att en fusion genom absorption inte ska anses vara en förändrad status,(25) eftersom detta inte anges i artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63. Som framgår nedan skulle det dessutom strida mot logiken i direktiv 2014/59, vilket skapar ett sammanlänkat europeiskt system för mekanismer för finansiering av bankresolution.(26)
2. Systematisk tolkning
65. I systematiskt hänseende går det inte att bortse från att det genom förordning nr 806/2014 inrättas en gemensam resolutionsfond som successivt tar över de nationella resolutionsfonderna i de länder som ingår i bankunionen. I detta sammanhang går det inte ens i strikt mening att tala om gränsöverskridande fusioner genom absorption, eftersom storleken på de ordinarie bidragen fastställs av den gemensamma resolutionsnämnden och insamlingen av dem görs av de nationella fonderna för att föra över dem till den gemensamma resolutionsfonden.
66. Det innebär att begreppet ”förändrad status” i den mening som avses i direktiv 2014/59 och de övriga bestämmelserna rörande detta område, innefattar gränsöverskridande fusioner genom absorption, vilket innebär att de blir irrelevanta för beräkningen av de ordinarie bidragen.
67. Kommissionen har gjort gällande följande vad beträffar artikel 12 i delegerad förordning 2015/63:
– I punkt 2 föreskrivs, som huvudregel, att en förändrad status för ett finansinstitut inte ska påverka det årliga bidrag som ska betalas till den nationella resolutionsfonden.
– Som enda undantag från denna regel anges i punkt 1 en skyldighet att bara betala ett partiellt tidsproportionellt bidrag för nya institut, som står under tillsyn under endast en del av bidragsperioden.
3. Teleologisk tolkning
68. Artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63 ska tolkas på ett sätt som överensstämmer med de båda syftena med skapandet av de nationella resolutionsfonderna, det vill säga: a) behovet av stabilitet vid beräkningen av de ordinarie bidragen och b) den successiva integreringen och centraliseringen av dessa fonder.
a) Stabilitet vid beräkningen av bidragen
69. Enligt artiklarna 102 och 103.1 i direktiv 2014/59 och artikel 4 i delegerad förordning 2015/63 ska medlemsstaterna samla in de ordinarie bidragen en gång per år,(27) för att successivt (fram till den 31 december 2024) säkerställa att tillgångarna för finansieringsarrangemangen uppgår till minst 1 procent av alla garanterade insättningar i auktoriserade institut inom deras territorium.
70. För att uppnå det målet är det nödvändigt att den nationella resolutionsmyndigheten anger de ordinarie bidragens storlek på grundval av finansinstitutens situation den 1 januari varje bidragsår. Därför åläggs dessa institut enligt artikel 14.1 i delegerad förordning 2015/63 att till resolutionsmyndigheten lämna det senast godkända årsbokslut som är tillgängligt före den 31 december året före bidragsperioden, tillsammans med uttalandet från den lagstadgade revisorn eller revisionsföretaget.(28)
71. Således sker beräkningen av de ordinarie bidragen på grundval av den ”frysta bilden” av de finansinstitut som omfattas av den nationella myndighetens behörighet den 1 januari varje år, i enlighet med tillgängliga finansiella uppgifter om dessa institut.
72. Stabiliteten i beräkningen är nödvändig för att de ordinarie bidragen successivt ska kunna höjas fram till dess att de uppgår till 1 procent av insättningarna år 2024. Om resolutionsmyndigheterna hade varit tvungna att ta hänsyn till förändringar av institutens rättsliga och finansiella ställning som sker under året, skulle den nivå som anges i direktiv 2014/59 knappas kunna uppnås.
73. Det är därför som artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63 föreskriver som huvudregel att en förändrad status för ett institut under året saknar betydelse för beräkningen av de ordinarie bidragen. Denna regel bekräftas av att delegerad förordning 2015/63 inte medger att de årliga ordinarie bidragen räknas om när instituten har genomgått förändringar under året, vilket kommissionen med rätta har påpekat.
b) Successiv integrering och centralisering av de nationella resolutionsfonderna
74. Direktiv 2014/59 och förordningen om den gemensamma resolutionsmekanismen syftar till en successiv integrering och centralisering av de nationella resolutionsfonderna. En tolkning av begreppet ”förändrad status” som innefattar gränsöverskridande fusioner genom absorption, vilket innebär att de blir irrelevanta för beräkningen av de ordinarie bidragen, är mer förenlig med det syftet.
75. I länderna i euroområdet har skapandet av de nationella resolutionsfonderna 2015 (genom direktiv 2014/59 och delegerad förordning 2015/63) kombinerats med införandet av den gemensamma resolutionsmekanismen och den gemensamma resolutionsfonden från och med 2016.(29) I detta sammanhang får skillnaden mellan nationella och gränsöverskridande fusioner genom absorption allt mindre betydelse för betalningen av de ordinarie bidragen.
76. Införandet av den gemensamma resolutionsmekanismen har inneburit ett gemensamt och centraliserat resolutionssystem för betydande enheter. Detta system bygger på en gemensam fond (den gemensamma resolutionsfonden, som står under den gemensamma resolutionsnämndens kontroll), även om det fortfarande innehåller nationella delar som gradvis görs ömsesidiga fram till år 2024. Det är därför som SSB Internationals uppfattning att det ska göras en strikt åtskillnad mellan de nationella resolutionsfonderna(30) inte kan godtas, eftersom det inte ens kan göras gällande för övergångsåret 2015.
77. Även om en sådan strikt åtskillnad skulle godtas, anser jag ändå att en förändrad status på grund av en gränsöverskridande fusion genom absorption skulle vara irrelevant för beräkningen av de ordinarie bidragen. Eftersom artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63 gäller för såväl myndigheten i det absorberade bolagets land (i det här fallet Italien) som myndigheten i moderbolagets land (Tyskland), kan det inte vara fråga om någon dubbel pålaga: SSB International skulle betala det årliga bidraget för 2015 till den italienska resolutionsfonden via SSB Italia, utan att öka sitt bidrag till den motsvarande tyska fonden för 2015 (vad beträffar tillgångarna och risken i dess dotterbolag, vilket SSB International absorberade den 5 juli 2015).
78. Vid fusion genom absorption som sker under ett år, ska det absorberande bolaget betala hela det årliga bidraget till den nationella resolutionsfonden i den stat där det absorberade bolaget har sitt säte. Vid beräkningen av det ska hänsyn som sagt tas till den situation som förelåg den 1 januari bidragsåret och senare statusförändringar är irrelevanta, däribland gränsöverskridande fusioner genom absorption.
79. Från denna huvudregel, som föreskrivs i artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63, finns bara det undantag som föreskrivs i punkt 1 den artikeln, nämligen betalning av ett partiellt tidsproportionellt bidrag för nya finansinstitut. Den särskilda lösning som finns för sådana fall kan inte utsträckas så mycket att huvudregeln (det vill säga att förändrad status saknar betydelse) undergrävs.
80. Kravet att det årliga bidraget ska minskas när finansinstitutets förändrade status är irrelevant i rättsligt hänseende, kan således inte godtas. Följaktligen saknas skäl för den analoga tillämpning som SSB International har föreslagit.
C. Hur en förändrad status för kreditinstituten påverkar deras extraordinära bidrag till de nationella resolutionsfonderna (den tredje tolkningsfrågan).
81. Den hänskjutande domstolen vill i korthet veta om de extraordinära bidragen omfattas av samma regler som de ordinarie, vid en gränsöverskridande fusion genom absorption.
82. Svaren från de parter som har yttrat sig skriftligen skiljer sig radikalt åt:
– Banca d’Italia och den italienska regeringen anser att dessa bidrag omfattas av samma uppbörds- och beräkningsbestämmelser som de ordinarie. Vid en gränsöverskridande fusion genom absorption ska det absorberande bolaget betala de extraordinära bidrag som fastställts av resolutionsmyndigheten i det absorberade bolagets stat under det år då statusförändringen inträffade.
– SSB International och kommissionen anser, om än med olika resonemang, att det enligt artikel 104 i direktiv 2014/59 bara är institut som omfattas av den nationella resolutionsfondens behörighet vid tidpunkten för insamlingen av de extraordinära bidragen, som är skyldiga att betala dessa bidrag.
83. Enligt artikel 104.1 i direktiv 2014/59 ska extraordinära efterhandsbidrag samlas in av de nationella resolutionsmyndigheterna ”[o]m de medel som tagits upp inte räcker för att täcka förlusterna, kostnaderna eller andra utgifter som uppstår genom användningen av finansieringsarrangemangen”.
84. I samma bestämmelse föreskrivs att de extraordinära bidragen ska fördelas mellan institut i enlighet med de regler som fastställs i artikel 103.2. De får emellertid inte vara högre än tre gånger det årliga beloppet för de ordinarie bidragen. Dessutom ska artikel 103.4–8 även tillämpas på de extraordinära bidragen, enligt vad som föreskrivs i artikel 104.2 i direktiv 2014/59.
85. Jag anser inte att hänvisningarna till regelverket för de ordinarie bidragen i artikel 104 i direktiv 2014/59, innebär att de extraordinära bidragen förutsätter en beräkning av de ordinarie. Om beräkningsmetoden för de sistnämnda är identisk med beräkningsmetoden för de förstnämnda, vilken preciseras i delegerad förordning 2015/63, skiljer sig den övre gränsen åt, eftersom de extraordinära kan uppgå till högst tre gånger det årliga beloppet för de ordinarie. I artikel 104.3 föreskrivs också en möjlighet att helt eller delvis skjuta upp betalningen av de extraordinära bidragen,(31) vilket inte är möjligt när det gäller de ordinarie. Ännu viktigare är det att tidpunkten för och logiken bakom uppbörden av respektive bidragstyp skiljer sig åt.
86. Resolutionsmyndigheterna använder sig av de extraordinära bidragen när de måste genomföra transaktioner som minskar tillgångarna i den nationella fonden och kräver ytterligare intäkter för att uppnå den årligen fastställda målnivån. Därför är de extraordinära bidragen oförutsägbara, vilket innebär att de inte kan planeras som de ordinarie bidragen, vars insamling sker för kalenderåret för bidragen, på grundval av institutens ställning den 1 januari.
87. De extraordinära bidragens storlek är således beroende av den nationella resolutionsfondens behov av refinansiering, mot bakgrund av de medel som förbrukats vid de konkreta resolutionsinsatserna.(32) Tidpunkten för när de ska fastställas är till sin karaktär osäker, eftersom den är beroende av tidpunkten för de resolutionsinsatser som ger upphov till underskottet i fonden.
88. Med hänsyn till deras oförutsägbarhet och omöjlighet att planera, anser jag liksom kommissionen att de extraordinära bidragen bara kan krävas in från de institut som omfattas av den nationella resolutionsfondens behörighet vid den tidpunkt då beslutet om dem fattas.
89. I princip är det de institut som är aktiva i statens finansiella system när de extraordinära bidragen beslutas, som har gett upphov till den risk som har motiverat deras uppbörd (det vill säga den risk som har uppstått på grund av de resolutionsinsatser som har gjort att fondens medel har förbrukats). De institut som har upphört att omfattas av resolutionsmyndighetens behörighet under det år då de extraordinära bidragen har fastställts, har i allmänhet haft mindre inverkan på den risk som har föranlett resolutionsinsatserna.
90. Denna tolkning överensstämmer med lydelsen av artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63, i vilken det bara anges att konsekvenserna för de ordinarie bidragen av en förändrad status ska neutraliseras. De extraordinära bidragen nämns inte.(33) Ett bolag som fusioneras med sitt moderbolag i en annan medlemsstat innan resolutionsmyndigheten beslutar om att de extraordinära bidragen ska betalas, är därför inte skyldigt att betala dem i den medlemsstat där det inte längre är verksamt.
91. Följaktligen ska det absorberande bolaget betala de extraordinära bidrag som beslutas av resolutionsfonden i den stat där det är hemmahörande, och vid beräkningen av dem inkludera det absorberade bolagets tillgångar. Det kan inte komma i åtnjutande av den tidsproportionella betalning som föreskrivs i artikel 12.1 i delegerad förordning 2015/63 för nya institut i den statens finansiella system. På så sätt förhindras manövrer för att undgå betalning av extraordinära bidrag med hjälp av statusförändringar.
92. En förändring av institutets status påverkar således uppbörden av de extraordinära bidragen, vilken ska ske på grundval av den ”frysta bilden” av banksektorn vid den tidpunkt då bidragen beslutas, och tas ut av de institut som omfattas av resolutionsmyndighetens behörighet vid den tidpunkten.
D. Huruvida de ordinarie bidragen till de nationella resolutionsfonderna är tillämpliga av tidsmässiga skäl (den andra delen av den första tolkningsfrågan)
93. Den hänskjutande domstolen vill veta om tolkningen av begreppet ”förändrad status” i artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63 ska tillämpas i ett fall där fusionen och den efterföljande upplösningen av institutet skedde under år 2015, vid en tidpunkt då både den nationella resolutionsmyndigheten och den nationella fonden ännu inte hade formellt inrättats av Italien och bidragen ännu inte hade beräknats.
94. För att kunna besvara denna fråga krävs det en granskning av den övergångsordning som föreskrevs i direktiv 2014/59 och delegerad förordning 2015/63, med avseende på införandet, beräkningen och insamlingen av de ordinarie bidragen för år 2015.
95. Även på denna punkt har parterna olika uppfattning:
– Enligt kommissionen, Banca d’Italia, den spanska regeringen och den italienska regeringen medger den övergångsordningen att de ordinarie bidrag som den italienska resolutionsfonden fastställt för år 2015 tas ut. Denna regel gäller även för sådana enheter som var hemmahörande i Italien under den perioden, men som upphörde att vara det på grund av en fusion genom absorption innan fonden skapades eller innan den nationella myndighet som förvaltar den inrättades eller bidragens storlek fastställdes.
– SSB International anser däremot att Italien införlivade direktiv 2014/59 med sin nationella rätt genom lagstiftningsdekret nr 180/2015, vilket trädde i kraft den 16 november 2015, men utan retroaktiv tillämpning. Eftersom SSB Italias fusion genom absorption skedde den 6 juli 2015, kunde den italienska resolutionsfonden inte åberopa direktiv 2014/59 mot SSB International (som grund för uttag av de ordinarie avgifterna för 2015), eftersom det inte godtas att direktiven har omvänd direkt effekt. Även om delegerad förordning 2015/63 var i kraft vid den tidpunkten, var det inte möjligt att tillämpa den oberoende av direktiv 2014/59 som den kompletterar.
96. I artikel 130.1 i direktiv 2014/59 föreskrivs det att medlemsstaterna senast den 31 december 2014 ska anta och offentliggöra de lagar, och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet och det anges att medlemsstaterna ska tillämpa dessa bestämmelser från och med den 1 januari 2015.
97. Det råder inget tvivel om att Italien införlivade direktivet för sent med sin nationella rätt. Den lagstiftning genom vilken direktivet införlivades (lagstiftningsdekret nr 180/2015) trädde i kraft den 16 november 2015 och Banca d’Italia, i egenskap av nationell resolutionsmyndighet, inrättade inte resolutionsfonden förrän den 18 november 2015, varpå den krävde att finansinstituten (däribland SSB International) skulle betala de ordinarie och extraordinära bidragen den 23 respektive den 26 november 2015.
98. Vad beträffar delegerad förordning 2015/63 trädde den i kraft den 6 februari 2015, även om det i artikel 21 andra stycket i förordningen föreskrevs att den ”ska tillämpas från och med den 1 januari 2015”. Denna förordning, som inte behövde införlivas med italiensk rätt, var således i kraft när SSB Italias fusion genom absorption genomfördes.
99. Det senkomna antagandet av direktiv 2014/59(34) och av delegerad förordning 2015/63 gjorde att det infördes övergångsbestämmelser i förordningen som gjorde det möjligt att kräva in de ordinarie bidragen för år 2015. Dessa åtgärder återfinns i artikel 20.1–20.4 i delegerad förordning 2015/63, av vilket, vad beträffar de faktiska omständigheterna i målet, följande framgår:
– Senast den 30 november 2015 skulle resolutionsmyndigheterna meddela varje institut sitt beslut om fastställande av det årliga ordinarie bidraget för år 2015. Banca d’Italia meddelade SSB International detta beslut den 23 november 2015, vilket innebär att det skedde inom den lagstadgade fristen.
– Det ordinarie bidraget för 2015 skulle betalas senast den 31 december 2015. Med tanke på det datum då Banca d’Italia meddelade sitt beslut, kunde SSB International iaktta denna frist.
– Uppgifterna för beräkningen av det ordinarie bidraget för 2015 skulle lämnas till resolutionsmyndigheten senast den 1 september 2015.
– Insättningsgarantisystemen skulle senast den 1 september 2015 meddela uppgifter om beloppet av garanterade insättningar per den 31 juli 2015 till resolutionsmyndigheten.
100. Artikel 20 i delegerad förordning 2015/63 innehåller inte någon övergångs- eller undantagsbestämmelse med avseende på beräkningen av de ordinarie bidragen. Det innebär, enligt domstolens kriterier rörande övergångsbestämmelser,(35) att den beräkningen skulle göras 2015 på det allmänna sätt som föreskrivs i direktiv 2014/59, med tillämpningsföreskrifter i delegerad förordning 2015/63.
101. Referensdatumet för beräkningen av de ordinarie bidragen är den 1 januari det aktuella året, och en förändrad status hos instituten som skett under det året saknar betydelse.
102. Följaktligen var det enligt delegerad förordning 2015/63 möjligt att kräva betalning av de ordinarie bidragen för 2015 av alla institut som var etablerade i Italien den 1 januari 2015. Att en enhet har upphört att existera på grund av en gränsöverskridande fusion genom absorption, saknar således betydelse i det här sammanhanget.
103. Det måste beaktas att de ordinarie bidragen fastställs på årsbasis och att insamlandet av dem huvudsakligen reglerades i direktiv 2014/59 från och med år 2015. Delegerad förordning 2015/63 innehöll de ovannämnda övergångsbestämmelserna, vilka gjorde det möjligt att samla in bidragen för 2015 vid en senare tidpunkt. Även om den italienska staten införlivade direktiv 2014/59 för sent, antog den de nationella tillämpningsföreskrifterna (lagstiftningsdekret nr 180/2015) i tid för att följa tidsplanen för uppbörd i artikel 20 i delegerad förordning 2015/63.
104. Följaktligen anser jag inte att det är fråga om en retroaktiv tillämpning av lagstiftningsdekret nr 180/2015, vilket SSB har gjort gällande. Det handlar snarare om en tillämpning av övergångsbestämmelserna för uppbörd av de årliga bidragen för 2015, vilka återfanns i artikel 20 i delegerad förordning 2015/63 med tillämpningsföreskrifter för direktiv 2014/59, som tidigare hade reglerat de viktigaste delarna rörande dessa bidrag.
105. Av detta skäl anser jag inte att det är nödvändigt att pröva om delegerad förordning 2015/63 var tillämplig och fick direkt effekt (även i Italien) från och med den 1 januari 2015. Jag ska emellertid behandla denna fråga för det fall att domstolen skulle ta upp den.
106. SSB International har gjort gällande att den delegerade förordningen inte kunde tillämpas direkt i en medlemsstat när det direktiv för vilket den innehåller tillämpningsföreskrifter ännu inte hade införlivats med den nationella rätten i den staten. Enligt SSB International är det således inte möjligt att tillämpa delegerad förordning 2015/63, eftersom direktiv 2014/59 införlivades med italiensk rätt den 16 november 2015, då SSB Italia inte längre existerade, eftersom bolaget hade absorberats av SSB International den 6 juli 2015.
107. Jag kan inte instämma i ett sådant resonemang. Det stämmer, generellt sett, att direktiv enligt domstolen inte har omvänd vertikal direkt effekt.(36) Denna regel måste emellertid nyanseras i ett mål som det förevarande, eftersom direktiv 2014/59, som är den grundläggande rättsakten, innehöll en delegering i artikel 103.7 och 103.8,(37) med stöd av vilken kommissionen antog den delegerade rättsakten (delegerad förordning 2015/63) i följande syfte:
– ”Specificera begreppet bidragsjusteringar i förhållande till institutens riskprofil”, med beaktande av ett antal faktorer som redovisas ingående.
– Specificera ’den registrering, redovisning, de rapporteringskrav och andra krav som anges i punkt 4 med syfte att säkerställa att bidragen faktiskt betalas’, samt ”de åtgärder som anges i punkt 4 för att säkerställa ändamålsenlig kontroll av huruvida bidragen har betalats korrekt.”
108. Enligt min uppfattning överskrider delegerad förordning 2015/63 inte gränserna för det mandat som beviljats genom delegeringsakten(38) när den föreskriver fristerna för det normala förfarandet för uppbörd av de årliga ordinarie bidragen. Den överskrider inte heller gränserna, med avseende på den grundläggande lagstiftningsakten, då den i artikel 20 anger de bestämmelser som ska tillämpas under år 2015. Som jag tidigare har påpekat medförde den korta fristen för införlivande av direktiv 2014/59 och dröjsmålet med att införliva det i de nationella rättsordningarna, att dessa övergångsbestämmelser var nödvändiga för att göra det möjligt att kräva in de ordinarie bidragen år 2015.
109. Delegerad förordning 2015/63 var således en rättsakt som var direkt tillämplig i den italienska rättsordningen från och med den 1 januari 2015 och som i sig kunde får rättsverkan från och med den tidpunkten, efter att den hade trätt i kraft.
110. Det vore ologiskt att kräva att direktiv 2014/59 skulle ha införlivats med den nationella rätten för att delegerad förordning 2015/63 (som jag anser är tillräcklig i sig och därför kan vara direkt tillämplig) skulle vara tillämplig. Om så vore fallet skulle vilken medlemsstat som helst kunna neutralisera och fördröja den direkta tillämpligheten av den delegerade förordningen och det skulle räcka att fördröja införlivandet av grunddirektivet. Såsom kommissionen och Banca d’Italia har påpekat, skulle en sådan fördröjning vara till förfång för en enhetlig tillämpning av den delegerade förordningen, vilken då skulle tillämpas tidigare i vissa medlemsstater och senare i andra.
111. Ett sådant dröjsmål skulle dessutom få negativa konsekvenser för enhetligheten hos finansieringen av de nationella resolutionsfonderna och därmed av den gemensamma resolutionsfonden. Om delegerad förordning 2015/63 inte hade varit tillämplig i Italien från och med den 1 januari 2015, skulle den italienska resolutionsfonden bara ha fått in en liten andel av de ordinarie bidragen för 2015 (den som avser tiden efter den 16 november 2015, då den nationella införlivandebestämmelsen trädde i kraft). I det fallet skulle den italienska resolutionsfonden år 2016 inte heller ha kunnat betala in den proportionella andel som den skulle på grundval av de italienska finansinstitutens storlek till den gemensamma resolutionsfonden.
112. Följaktligen gjorde övergångsbestämmelserna i artikel 20 i delegerad förordning 2015/63 det möjligt att kräva in förhandsbidrag för 2015 från ett finansinstitut som omfattades av den nationella resolutionsmyndighetens behörighet under en del av det året och som upphörde att göra det på grund av en gränsöverskridande fusion genom absorption. Bestämmelserna om förhandsbidrag i delegerad förordning 2015/63 var direkt tillämpliga i Italien under år 2015, oavsett vid vilken tidpunkt som införlivandet av direktiv 2014/59 med den nationella rätten skedde.
IV. Förslag till avgörande
113. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio har ställt på följande sätt:
Artikel 12.2 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/63 av den 21 oktober 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59/EU avseende förhandsbidrag till finansieringsarrangemang för resolution, jämförd med det direktivet, ska tolkas så att
– begreppet ’förändrad status’ innefattar gränsöverskridande fusioner genom absorption, vid vilka kreditinstitut som tidigare stått under tillsyn av en nationell resolutionsmyndighet absorberas av ett moderbolag med säte i en annan medlemsstat,
– under de omständigheter som är i fråga i förevarande mål, är det absorberande bolaget skyldigt att betala hela det årliga ordinarie bidraget till den nationella resolutionsfonden i den stat där det absorberade bolaget var hemmahörande,
– extraordinära efterhandsbidrag får krävas in från institut som omfattas av den nationella resolutionsmyndighetens behörighet först från och med den tidpunkt då beslut att kräva in dem fattas, och artikel 12.2 i delegerad förordning 2015/63 får inte tillämpas för att neutralisera konsekvenserna för dessa extraordinära bidrag av en förändrad status,
– övergångsbestämmelserna i artikel 20 i delegerad förordning 2015/63 gjorde det möjligt att kräva in förhandsbidrag för 2015 från ett finansinstitut som omfattades av den nationella resolutionsmyndighetens behörighet under en del av det året och som upphörde att göra det på grund av en gränsöverskridande fusion genom absorption,
– bestämmelserna om förhandsbidrag i delegerad förordning 2015/63 var direkt tillämpliga i Italien under år 2015, oavsett vid vilken tidpunkt direktiv 2014/59 hade införlivats med den nationella rätten.