CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIOVANNI PITRUZZELLA
presentadas el 8 de septiembre de 2022 (1)
Asunto C‑279/21
X
contra
Udlændingenævnet
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Østre Landsret (Tribunal de Apelación de la Región Este, Dinamarca)]
«Procedimiento prejudicial — Acuerdo de asociación CEE — Turquía — Reagrupación familiar entre cónyuges — Artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 — Cláusula de “standstill” — Trabajador turco ya titular de un permiso de residencia permanente en el Estado miembro de acogida — Requisito de superar un examen de lengua impuesto al trabajador turco en el marco de la tramitación de la solicitud de reagrupación familiar presentada por su esposa — Nueva restricción — Justificación — Razón imperiosa de interés general relativa a la consecución de una integración con éxito — Control del carácter necesario, adecuado y proporcionado»
Introducción
1. En numerosas ocasiones, el Tribunal de Justicia ha prestado asistencia a los órganos jurisdiccionales nacionales para ayudarlos a apreciar la conformidad con el Derecho de la Unión de normativas o legislaciones nacionales que establecen las condiciones a las que los miembros de la familia de trabajadores turcos ya presentes en el territorio de la Unión y que ya formaban parte por regla general del mercado legal de trabajo debían someterse para que se los autorizase a reagruparse con estos trabajadores. Algunos Estados miembros han optado por exigir que dichos miembros de la familia demuestren que disponen de los conocimientos lingüísticos mínimos que se consideran necesarios para su integración futura en la sociedad del Estado miembro de que se trate. (2) La situación controvertida en el asunto principal resulta atípica en cuanto que el Reino de Dinamarca ha optado por imponer tal exigencia lingüística no a los miembros de la familia que desean reagruparse con el trabajador turco en el territorio danés, sino al propio trabajador turco, ya presente en el territorio danés e integrado de forma ordinaria en el mercado de trabajo, antes de autorizar la reagrupación familiar.
2. Y es un nacional turco que entró el 27 de septiembre de 1979 en el territorio danés, donde reside desde entonces. Posee un permiso de residencia permanente en Dinamarca desde 1985. X nació en Turquía y tiene nacionalidad turca. Se casó con Y en Turquía el 10 de julio de 2015. El 14 de agosto de 2015, entró en el territorio danés y, después, el 21 de octubre de 2015, presentó una solicitud de permiso de residencia en concepto de reagrupación familiar en Dinamarca en virtud de su matrimonio con Y.
3. En el marco del examen que debían efectuar las autoridades danesas de esta solicitud presentada por X, Y debía presentar diversa información. En particular, tenía que indicar que no había superado el examen «Prøve i Dansk 1» u otro examen equivalente. Declaró que había completado, en cambio, un curso básico de edificación y construcción consistente en 320 lecciones impartidas en danés. Asimismo, señaló que, habida cuenta de su actividad profesional y en su condición de trabajador turco, no estaba obligado a cumplir un requisito lingüístico. Hizo constar que no sufría una discapacidad ni ninguna otra afección semejante que pudiera justificar una dificultad que le impidiese superar el antedicho examen. Recordó que trabaja en Dinamarca desde 1980, que tiene cuatro hijos mayores de edad, que su madre y sus ocho hermanos y hermanas viven en Dinamarca y que ninguno de sus hermanos o hermanas se encuentra en Turquía.
4. El 1 de marzo de 2016, la Udlændingestyrelsen (Oficina de Migración, Dinamarca) denegó la solicitud de X de concesión del permiso de residencia con fines de reagrupación familiar con Y debido a que este último no había demostrado haber superado el examen de lengua «Prøve i Dansk 1» u otro examen equivalente. No obstante, si bien el artículo 9, apartado 1, punto 1, letra d), de la udlændingeloven lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. September 2014 (Ley de Extranjería, en su versión publicada mediante el Decreto de refundición n.o 1021, de 19 de septiembre de 2014; en lo sucesivo, «Ley de Extranjería») disponía que, previa solicitud, podía concederse un permiso de residencia a todo extranjero mayor de 24 años de edad que fuera cónyuge de una persona residente en Dinamarca que también tuviera 24 o más años de edad y fuera titular de un permiso de residencia en Dinamarca desde hacía más de tres años, el apartado 12, punto 5, de esta disposición precisaba que, salvo por motivos especiales relativos, en particular, a la unidad del hogar familiar, solo podía concederse un permiso de residencia al amparo del apartado 1, punto 1, letra d), de la referida disposición si la persona residente en el territorio danés había superado el examen «Prøve i Dansk 1», en el sentido del artículo 9, apartado 1, de la lov om danskudddannelse til voksne udlændinge m.fl (Ley relativa a los cursos de lengua danesa impartidos a los extranjeros mayores de edad), o un examen de lengua danesa de nivel equivalente o superior. Además, la Oficina de Inmigración no consideró que concurrieran razones específicas que le llevasen a dar una respuesta favorable a la solicitud de X pese a que Y no había superado el examen, pues la denegación de dicha solicitud no parecía ser, en particular, contraria a los compromisos internacionales de Dinamarca. La Oficina de Inmigración añadió que esta conclusión no quedaba en entredicho por la cláusula de «standstill», tal como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Dogan. (3)
5. El 25 de abril de 2016, las autoridades danesas concedieron a X un permiso de residencia en Dinamarca para el ejercicio de una actividad por cuenta ajena, permiso este que se prorrogó desde el 14 de septiembre de 2017 hasta el 13 de septiembre de 2021.
6. X interpuso recurso administrativo ante el Udlændinge-Integrations-og Boligministerium (Ministerio de Inmigración, Integración y Vivienda, Dinamarca) (4) contra la parte de la decisión de 1 de marzo de 2016 relativa al Derecho de la Unión y, en particular, solicitó que se revisase la compatibilidad de esta decisión con la sentencia Dogan. (5) El Ministerio de Inmigración, Integración y Vivienda confirmó el 6 de diciembre de 2017 la decisión de la Oficina de Inmigración, al estimar que esta última había realizado con suficiencia una ponderación y una apreciación concreta de la existencia de razones específicas que pudieran justificar la entrega a X de un permiso de residencia en Dinamarca con fines de reagrupación familiar pese a que Y no había superado el examen de lengua danesa. Mediante resolución de 22 de noviembre de 2019, el recurso de anulación interpuesto por X contra la decisión de 6 de diciembre de 2017 se remitió al órgano jurisdiccional remitente, que resuelve en primera instancia. Ante este último, la Udlændingenævnet (Comisión de Recursos en materia de Inmigración, Dinamarca; en lo sucesivo, «Comisión de Recursos») sustituyó al Ministerio como parte demandada en el asunto principal.
7. De la resolución de remisión se desprende que la formación en lengua danesa que concluye con el examen «Prøve i Dansk 1» comprende cursos de lengua y cultura danesas y formación cívica. Está organizada para participantes que nunca han asistido a la escuela o que cuentan con un nivel de formación poco elevado, y que no han aprendido ni a leer ni a escribir en su lengua materna. El requisito de superación de este examen, impuesto al trabajador turco para la tramitación de la solicitud del permiso de residencia del cónyuge que desea reagruparse con él en el territorio danés, se introdujo mediante una modificación de la Ley de Extranjería realizada en 2012. (6) Recoge un requisito que debe cumplir todo solicitante nacional de un tercer Estado (7) para que se le conceda el permiso de residencia permanente en Dinamarca. Ello ahora constituye un requisito que se exige a los nacionales extranjeros ya titulares de un permiso de residencia permanente concedido durante la vigencia de una legislación que no establecía ninguna exigencia lingüística para la concesión de tal permiso de residencia, como fue el caso de Y, cuando esos nacionales solicitan reagruparse con su cónyuge en el territorio danés. El órgano jurisdiccional remitente señala que, en el momento de la entrada en vigor de la Decisión n.o 1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, (8) no existía ninguna norma que obligase a un trabajador turco ya residente en Dinamarca a aprobar un examen de lengua danesa para que se autorizase a su cónyuge a reagruparse con él.
8. En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si una medida nacional como la controvertida en el asunto principal, que supedita la obtención de un permiso de residencia para la reagrupación familiar del cónyuge de un nacional turco que reside legalmente y trabaja en el Estado miembro de acogida al requisito de superar un examen de lengua, constituye una «nueva restricción» en el sentido de la cláusula de «standstill» que figura en el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 (9) y, en caso de respuesta afirmativa, si tal restricción puede estar justificada por el objetivo de garantizar una integración con éxito del cónyuge extranjero.
9. El órgano jurisdiccional remitente señala a este respecto que existe una abundante jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 13 de la Decisión n.o 1/80, (10) en la que aquel ha declarado, en particular, que la cláusula de «standstill» establecida en esta disposición impide la introducción por un Estado miembro de nuevas restricciones a la posibilidad de obtener la reagrupación familiar, a menos que tal restricción esté justificada por una razón imperiosa de interés general, resulte adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo. (11) A su entender, si bien el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que el objetivo consistente en garantizar una integración satisfactoria puede constituir una razón imperiosa de interés general, (12) también ha señalado que la exigencia impuesta al cónyuge solicitante de un nacional turco residente en el Estado miembro de que se trata, que desea entrar en el territorio de esta Estado para la reagrupación familiar, de demostrar previamente la adquisición de conocimientos lingüísticos elementales de la lengua oficial de dicho Estado iba, en concreto, más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, dado que la falta de prueba de la adquisición de conocimientos lingüísticos suficientes daba lugar automáticamente a la denegación de la solicitud de reagrupación familiar, sin considerar las circunstancias específicas de cada caso. (13) Pues bien, X sostuvo ante el órgano jurisdiccional remitente que el artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería no es compatible con el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 puesto que va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de una integración satisfactoria, en la medida en que la superación del examen de lengua constituye el único medio para que el extranjero residente demuestre su capacidad de integración, sin que se tengan en cuenta otros criterios. X aduce asimismo que, en realidad, no existe posibilidad alguna de establecer excepciones a esta exigencia, pues la no superación de este examen supone la denegación de la solicitud del permiso de residencia con fines de reagrupación familiar.
10. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, consagrado en el artículo 10, apartado 1, de la Decisión n.o 1/80, (14) se opone a una medida nacional como la controvertida en el asunto principal, en la medida en que no se aplica a los nacionales daneses ni a los nacionales de los Estados miembros de la Unión y del Espacio Económico Europeo (EEE). A este respecto, señala que, de conformidad con su tenor, esta disposición versa sobre la retribución y las demás condiciones de trabajo, y alberga dudas acerca de si la medida nacional controvertida en el asunto principal puede considerarse comprendida en el ámbito de aplicación material de dicha disposición. Si bien X sostiene que la legislación controvertida en el asunto principal queda comprendida en las «demás condiciones de trabajo» en el sentido de esta disposición, la Comisión de Recursos rechaza que ello sea así y, en cualquier caso, sostiene que la diferencia de trato que la aplicación del requisito lingüístico implica no es contraria al principio de no discriminación que establece el artículo 10 de la Decisión n.o 1/80.
11. En tercer lugar, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considerase que el artículo 10, apartado 1, de la Decisión n.o 1/80 no es aplicable al presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el principio general de no discriminación establecido en el artículo 9 del Acuerdo de Asociación puede aplicarse (15) y, en caso de respuesta afirmativa, si esta disposición se opone a una medida nacional como la controvertida en el asunto principal. X sostiene que la legislación controvertida en el asunto principal constituye una discriminación directa contra los nacionales turcos, por razón de la nacionalidad, con respecto al trato dispensado a los nacionales daneses y de otros países nórdicos, así como a los ciudadanos de la Unión que no están obligados a cumplir un requisito similar para acogerse a la reagrupación familiar. Al contrario, la Comisión de Recursos sostiene que la situación de X se rige exclusivamente por la Decisión n.o 1/80, y no por el propio Acuerdo de Asociación, puesto que no infiere ningún derecho de este Acuerdo y que, en cualquier caso, no existe discriminación. De todos modos, a su juicio, los nacionales daneses, los nacionales de otros países nórdicos y los ciudadanos de la Unión no se encuentran en una situación comparable a la de los trabajadores turcos.
12. En cuarto y último lugar, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el artículo 9 del Acuerdo de Asociación tiene efecto directo y, por tanto, puede invocarse directamente por los particulares ante los órganos jurisdiccionales nacionales. X sostiene que el principio de no discriminación establecido en dicho artículo 9 puede invocarse directamente y se aplica de forma autónoma. La Comisión de Recursos aduce que el referido artículo 9 es una norma general que se precisa y concreta en el artículo 10 de la Decisión n.o 1/80 y que su carácter general, así como la naturaleza y el objeto del Acuerdo de Asociación, se oponen a que se reconozca el efecto directo de tal artículo 9.
13. En estas circunstancias, el Østre Landsret (Tribunal de Apelación de la Región Este, Dinamarca) decidió suspender el procedimiento y, mediante resolución recibida en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de abril de 2021, plantear a este último las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1. ¿Se opone la cláusula de “standstill” contenida en el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 a la adopción y aplicación de una norma nacional que, como requisito para la reagrupación de los cónyuges, exige —a menos que concurran motivos muy específicos en un caso concreto— la superación de un examen sobre la lengua oficial del Estado miembro de acogida por el cónyuge o conviviente que, como trabajador turco en el Estado miembro de la Unión de que se trata, está sujeto al Acuerdo de Asociación y a la Decisión n.o 1/80, en una situación como la del procedimiento principal, en la que el trabajador turco ha adquirido el derecho de residencia permanente en el Estado miembro de la Unión de que se trata con arreglo a normas vigentes con anterioridad, que no exigían superar dicho examen de la lengua de ese Estado miembro como requisito previo para la adquisición de tal derecho?
2. ¿Es aplicable la prohibición específica de discriminación establecida en el artículo 10, apartado 1, de la Decisión n.o 1/80 a una norma nacional que, como requisito para la reagrupación de los cónyuges, exige —a menos que concurran motivos muy específicos en un caso concreto— la superación de un examen sobre la lengua oficial del Estado miembro de acogida por el cónyuge o conviviente que, como trabajador turco en el Estado miembro de la Unión de que se trata, está sujeto al Acuerdo de Asociación y a la Decisión n.o 1/80, en una situación como la del procedimiento principal, en la que el trabajador turco ha adquirido el derecho de residencia permanente en el Estado miembro de la Unión de que se trata con arreglo a normas vigentes con anterioridad, que no exigían superar dicho examen de la lengua de ese Estado miembro como requisito previo para la adquisición de tal derecho?
3. En caso de respuesta negativa a la segunda cuestión, ¿se opone la prohibición general de discriminación establecida en el artículo 9 del Acuerdo de Asociación a una norma nacional, como la antes mencionada, en una situación como la del procedimiento principal, en la que el trabajador turco ha adquirido el derecho de residencia permanente en el Estado miembro de la Unión de que se trata con arreglo a normas vigentes con anterioridad, que no exigían superar un examen de la lengua oficial del Estado miembro de acogida como requisito previo para la adquisición de tal derecho, cuando dicho requisito no se impone a los nacionales del Estado miembro nórdico en cuestión (en este caso, Dinamarca) y de los demás países nórdicos, ni a otras personas nacionales de un Estado de la Unión (y, por tanto, no se impone a los nacionales de países de la Unión y del EEE)?
4. En caso de respuesta afirmativa a la tercera cuestión, ¿puede invocarse directamente ante los órganos jurisdiccionales nacionales la prohibición general de discriminación establecida en el artículo 9 del Acuerdo de Asociación?»
14. Han presentado observaciones escritas X, el Gobierno danés y la Comisión Europea, que también formularon observaciones orales en la vista celebrada ante el Tribunal de Justicia el 18 de mayo de 2022.
Análisis
15. Para empezar, ha de subrayarse que, mediante las cuestiones prejudiciales que plantea al Tribunal de Justicia, el órgano jurisdiccional remitente pretende determinar si la legislación nacional según la cual solo se aceptará una solicitud de reagrupación familiar presentada por el cónyuge de un trabajador turco si dicho trabajador puede demostrar que ha superado un examen de lengua danesa es compatible con la Decisión n.o 1/80 (más concretamente, con el artículo 10, apartado 1, y el artículo 13) y/o con el Acuerdo de Asociación (en el presente asunto, el artículo 9 de este último). Sin embargo, la constatación de que una sola de estas tres disposiciones mencionadas se opone a la normativa controvertida en el asunto principal bastará al órgano jurisdiccional remitente para resolver el litigio de que conoce. Pues bien, de mi análisis se desprende que la situación descrita por el órgano jurisdiccional remitente y concretada en los debates mantenidos ante el Tribunal de Justicia me parece manifiestamente contraria al artículo 13 de la Decisión n.o 1/80. En estas circunstancias, las conclusiones que siguen se centrarán solo en esta disposición, y, por tanto, únicamente en la primera cuestión prejudicial.
16. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional como la controvertida en el asunto principal, que supedita la reagrupación familiar, con un trabajador turco con residencia legal en Dinamarca, de su cónyuge nacional de un tercer Estado al requisito de que dicho trabajador supere un examen que acredite un cierto nivel de conocimientos de la lengua danesa constituye una «nueva restricción» y, en caso de respuesta afirmativa, si tal medida puede estar justificada.
Sobre la existencia de una nueva restricción
17. Ha de recordarse que la cláusula de «standstill» establecida en el artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 prohíbe con carácter general la introducción de nuevas medidas internas que tengan por objeto o por efecto someter el ejercicio, por un nacional turco, de la libre circulación de los trabajadores en el territorio nacional a requisitos más restrictivos que los que eran aplicables en el momento de la entrada en vigor de dicha Decisión en el Estado miembro de que se trate. (16) El Tribunal de Justicia ha declarado de forma reiterada que una normativa nacional que endurezca los requisitos de reagrupación familiar de los trabajadores turcos que residen legalmente en el Estado miembro de que se trate, con respecto a los que eran aplicables en la fecha de entrada en vigor de la Decisión n.o 1/80 en dicho Estado miembro, constituye una «nueva restricción», en el sentido del artículo 13 de esta Decisión, al ejercicio por parte de dichos trabajadores turcos de la libre circulación de trabajadores en ese Estado miembro. (17)
18. De la resolución de remisión se desprende que el artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería, el cual, en el marco de una solicitud de permiso de residencia con fines de reagrupación familiar con un esposo trabajador turco, obliga al cónyuge nacional del tercer Estado a aportar la prueba de que dicho trabajador ha superado un examen que acredite los conocimientos básicos de danés, ha endurecido, en materia de reagrupación familiar, los requisitos de la primera admisión en territorio danés de los cónyuges de nacionales turcos que residen legalmente en Dinamarca, con respecto a los que eran aplicables en la fecha de entrada en vigor de la Decisión n.o 1/80 en dicho Estado miembro. (18)
19. En efecto, según consolidada jurisprudencia, la reagrupación familiar constituye un medio indispensable para permitir la vida en familia de los trabajadores turcos que forman parte del mercado de trabajo de los Estados miembros y contribuye tanto a mejorar la calidad de su residencia como a su integración en esos Estados. (19) La decisión de un nacional turco de establecerse en un Estado miembro para ejercer en él una actividad económica de manera estable puede verse negativamente afectada cuando la legislación de ese Estado miembro hace difícil o imposible la reagrupación familiar, de modo que ese nacional puede verse obligado en su caso a elegir entre su actividad en el Estado miembro interesado y su vida familiar en Turquía. En estas circunstancias, una normativa que hace más difícil la reagrupación familiar al endurecer las condiciones de la primera admisión en el territorio del Estado miembro interesado de los cónyuges de los nacionales turcos en relación con las que eran aplicables en la fecha de entrada en vigor de la Decisión n.o 1/80, constituye una «nueva restricción» en el sentido del artículo 13 de dicha Decisión. (20)
20. Tal es el efecto del artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería, el cual, al imponer al propio trabajador turco un requisito que no se exigía hasta entonces y cuyo cumplimiento resulta necesario para la concesión de un permiso de residencia a su cónyuge por motivos de reagrupación familiar, constituye, pues, sin duda una «nueva restricción» en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80, lo cual, por otro lado, no es rebatido por el Gobierno danés.
21. Ahora bien, una restricción de esta índole está prohibida, salvo que le sean aplicables las limitaciones a que se refiere el artículo 14 de la Decisión n.o 1/80 (21) o que está justificada por una razón imperiosa de interés general, sea adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo. (22) Dado que de los autos no se desprende que a la legislación controvertida en el asunto principal le sean aplicables las limitaciones a que se refiere el artículo 14 de la Decisión n.o 1/80, ha de determinarse, en primer lugar, si esta nueva restricción puede estar justificada por una razón imperiosa de interés general.
Sobre la existencia de una razón imperiosa de interés general
22. El Gobierno danés sostiene que el objetivo supuestamente perseguido por el artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería consiste en garantizar una integración satisfactoria. La ratio legis del artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería la ha precisado, además, el órgano jurisdiccional remitente, al citar el proyecto de Ley n.oL 180, de 26 de abril de 2012 (que dio lugar a la adopción de la Ley de Extranjería en su versión aplicable al litigio principal), y en particular la sección 3.8 de dicho proyecto, en el que el Gobierno recordaba que, «para poder hacer venir a un cónyuge extranjero a Dinamarca, los extranjeros residentes deberán estar perfectamente integrados y tener un vínculo con la sociedad danesa. Se facilitará la integración de un cónyuge extranjero en la sociedad danesa si el residente puede sostener a su cónyuge y ayudarlo a instalarse, aprender el danés y acceder al mercado de trabajo». (23) Por consiguiente, la reagrupación familiar de los cónyuges deberá estar supeditada al requisito de que los extranjeros residentes sean titulares de un permiso de residencia permanente cuya concesión depende actualmente de la superación de un examen de idioma, pues el extranjero residente debe poder contribuir a la integración de su cónyuge en la sociedad danesa. Los extranjeros residentes que hayan obtenido dicho permiso de residencia antes de la introducción de este requisito, según las observaciones formuladas por el Gobierno danés en el proyecto de ley de que se trata, no han demostrado que están bien integrados en la actualidad. Por ello, el Gobierno danés ha propuesto imponer a los residentes extranjeros que soliciten la reagrupación familiar con su cónyuge nacional de un tercer Estado y que ya son titulares de un permiso de residencia permanente un cierto número de nuevas condiciones de concesión de dicho permiso, entre los cuales se encuentra la superación de un examen de lengua danesa.
23. Así, las autoridades danesas alegaron ante el órgano jurisdiccional remitente que el artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería estaba justificado por una razón imperiosa de interés general relativa a la garantía de una integración satisfactoria. Además, el Gobierno danés ha precisado ante el Tribunal de Justicia que la exigencia de superar un examen de lengua danesa descansa en la idea de que, si el residente conoce la lengua danesa, podrá acompañar mejor a su cónyuge en el proceso de integración en la sociedad danesa.
24. El Tribunal de Justicia ya ha admitido que, cuando una medida tiene como objetivo declarado garantizar una integración satisfactoria de los nacionales de terceros países en el Estado de acogida, tal objetivo puede, en principio, constituir una razón imperiosa de interés general a efectos del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80. (24)
25. No obstante, ha de observarse que las alegaciones formuladas por el legislador danés y después por el Gobierno danés ante el Tribunal de Justicia no dejan de revestir cierta ambigüedad en cuanto al grupo preciso al que se dirige el objetivo de integración satisfactoria. El requisito de superar un examen de lengua se impone al trabajador turco cuyo grado de integración o su «capacidad de integración», utilizando la expresión utilizada por X, (25) parece ponerse a prueba, antes de determinar si estará en condiciones de acompañar a su cónyuge en el camino de la integración. Tal ambigüedad resulta problemática desde varios puntos de vista. En primer lugar, como ya he recordado, el Tribunal de Justicia ha declarado que la reagrupación familiar contribuye precisamente a mejorar la calidad de la estancia y de la integración del trabajador turco en el Estado miembro de acogida. (26) A continuación, como ha recordado la Comisión, no creo que sea posible exigir a un trabajador turco cuya situación está consolidada a la vista del artículo 6 de la Decisión n.o 1/80 que acredite la intensidad de su integración.
26. En estas circunstancias, solo cabe considerar que el artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería persigue un objetivo legítimo en la medida en que la razón imperiosa de interés general invocada no tiene otra finalidad que la de cerciorarse del carácter satisfactorio de la integración de los cónyuges de los nacionales de terceros países que solicitan acogerse a la reagrupación familiar con estos últimos.
27. Sin perjuicio de esta reserva, queda, pues, comprobar que el artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería resulta adecuado para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y no va más allá de lo necesario para alcanzarlo.
Sobre el carácter adecuado de la nueva restricción
28. Como ya he indicado anteriormente, el legislador danés parte de la premisa de que, si el trabajador turco está «bien» integrado en la sociedad danesa, se facilitará la integración del cónyuge que desee reagruparse con él. Los trabajos preparatorios hacen referencia a estudios que supuestamente acreditan este vínculo. Cabe admitir que un trabajador que pretende acoger en su hogar a su cónyuge y que lleva un cierto período residiendo en Dinamarca durante, domina el danés, está implicado en la vida local y tiene amigos daneses, podrá influir efectivamente de forma positiva en el proceso de aculturación de su cónyuge. (27)
29. Con todo, surge una primera dificultad en el análisis del artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería respecto a la exigencia del carácter adecuado, en cuanto que ha de comprobarse que esta disposición establece un vínculo exclusivo entre la integración, por un lado, y el nivel de conocimiento de la lengua danesa, por otro. Ahora bien, la integración de un individuo en una sociedad de acogida es un proceso complejo y multifactorial que no puede resumirse en la mera posesión de determinados conocimientos lingüísticos básicos, máxime cuando esto no se le exige al propio individuo, sino a su cónyuge.
30. Surge aquí una segunda dificultad, aún más grave a mi juicio. Si bien puedo admitir que la integración del cónyuge puede facilitarse eventualmente en la medida en que el trabajador turco ya residente en el territorio danés posee conocimientos básicos de la lengua, la cultura y la civilización danesas, discrepo manifiestamente de la idea según la cual la integración del cónyuge se vería impedida o quedaría condenada al fracaso si no fuera tal el caso. Dicho con otras palabras, no es posible formular un pronóstico de incapacidad para integrarse respecto al cónyuge por el mero hecho de que el propio trabajador turco no aporte la prueba de haber superado el examen exigido.
31. De igual modo, me parece sumamente problemático, desde la perspectiva de una justificación de la nueva restricción examinada, que el Gobierno danés haya concedido, en respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, que aun cuando se hubiera puesto de manifiesto que la esposa de Y fuera bilingüe y dominase perfectamente el danés, su solicitud de reagrupación familiar sería denegada, pese a todo, porque Y no habría demostrado haber superado el examen «Prøve i Dansk 1». Tal afirmación contradice frontalmente la premisa en que descansa el artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería y según la cual existe un vínculo indisociable entre la capacidad de expresarse en la lengua del Estado de acogida y el carácter satisfactorio de la integración, puesto que al cónyuge que, según esta lógica, cuenta con todas las posibilidades de poder integrarse fácilmente en la sociedad del Estado miembro de acogida debido a sus propios conocimientos se le denegaría, pese a todo, la concesión del permiso de residencia con fines de reagrupación familiar. Esta afirmación conduce a continuación necesariamente, tal como yo suponía, a poner en cuestión la verdadera naturaleza del objetivo perseguido por la medida controvertida.
32. Así, dado que de los autos se desprende que la superación de este examen es un requisito necesario para la concesión de un permiso de residencia al cónyuge del trabajador turco ya residente en el Estado de acogida y debidamente integrado en su mercado de trabajo, sin que se tengan en cuenta las capacidades de integración propias de dicho cónyuge, aun cuando el objetivo supuestamente perseguido es el de una integración satisfactoria de dicho cónyuge, la medida nacional controvertida en el asunto principal, en cuanto que no permite apreciar las perspectivas de integración reales del solicitante de un permiso de residencia a efectos de reagrupación familiar, no parece adecuada para garantizar la integración satisfactoria de estos nacionales de terceros Estados en Dinamarca. (28)
Sobre el carácter proporcionado
33. Si el Tribunal de Justicia considerase que la nueva restricción que constituye el artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería es adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido, deberá además cerciorarse de que esta disposición no va más allá de lo necesario para alcanzarlo.
34. A este respecto, en primer lugar, ha de observarse que la exigencia de superar el examen «Prøve i Dansk 1» se impone a todos los trabajadores turcos sin que se evalúen otras circunstancias que acrediten su integración real en la sociedad danesa. Así, como en el caso de Y, una vida de trabajo, pero también de contribuciones diversas a la sociedad danesa, no parece bastar para eximir de este requisito de superar el examen en el momento en que su cónyuge solicita reagruparse con él en el territorio danés. El artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería parece consagrar, pues, una presunción iuris et de iure según la cual un trabajador turco que no puede demostrar que ha superado el examen de lengua no está integrado. Pues bien, en cuanto atañe a un trabajador turco que reside en el territorio danés desde 1979 —es decir, desde hace 36 años en el momento en que su esposa solicitó reagruparse con él—, deberían tenerse en cuenta otros elementos de prueba de su capacidad para apoyar a su esposa durante el proceso de integración, como, por ejemplo, los cursos en lengua danesa a los que haya asistido. (29) La falta de toda proporción se hace bastante evidente en la medida en que no hay ningún tipo de equilibrio o compensación posible entre, por un lado, la falta de prueba de haber superado el examen «Prøve i Dansk 1» y, por otro lado, la impregnación social y cultural que debe derivarse naturalmente de 36 años de una vida trabajando en el país de acogida o, cuando menos, los demás factores que pueden demostrar que el cónyuge, si lo necesita, podrá estar acompañado en el proceso de integración por el trabajador turco ya residente en el Estado miembro de acogida.
35. La razón por la que la prueba de la superación del examen «Prøve i Dansk 1» constituye un requisito a tal respecto necesario para la autorización de la reagrupación familiar con el cónyuge también escapa a toda comprensión, en la medida en que de la normativa nacional se desprende que, una vez autorizada la residencia del cónyuge con fines de reagrupación familiar, deberá someterse él también, en un plazo de 6 meses tras su llegada a Dinamarca, a un examen que deberá evaluar las competencias adquiridas en el marco del programa de cursos obligatorios que deberá seguir, cuyo objetivo parece ser igualmente el de garantizar al cónyuge una integración satisfactoria, una vez ha entrado en el territorio danés.
36. A este respecto, sin pretender sustituir al legislador nacional, sino, al contrario, intentando comprender la normativa adoptada, no puedo dejar de señalar una cierta incoherencia que consiste en denegar a X un permiso de residencia con fines de reagrupación familiar con su cónyuge debido a que este no ha acreditado haber superado el examen «Prøve i Dansk 1», del cual se considera que demuestra que aquel tiene los conocimientos básicos de lengua danesa y de la sociedad danesa que serán útiles para la integración de su cónyuge en esta sociedad y, al mismo tiempo, concederle en 2016 un permiso de residencia para desarrollar una actividad por cuenta ajena que se le prorrogará hasta 2021. (30)
37. En segundo lugar, ciertamente, la práctica administrativa tal como es descrita por el órgano jurisdiccional remitente y después por el Gobierno danés no revela la existencia de una práctica de denegación sistemática de solicitudes de permiso de residencia a efectos de reagrupación familiar (31) en la medida en que el cónyuge no cumple el requisito de haber superado el examen de lengua. Sin embargo, ello no convierte necesariamente dicha práctica en proporcionada. Se requiere, además, que existan verdaderas posibilidades de eximir de este requisito. De los autos se desprende que estos supuestos son muy limitados y nunca permiten tener suficientemente en cuenta las circunstancias particulares que rodean a cada solicitud de reagrupación familiar y relativas a la persona del propio solicitante. Así, ya he demostrado que, incluso en el caso de un cónyuge que domine perfectamente la lengua del Estado de acogida, su solicitud de permiso de residencia a efectos de reagrupación familiar sería desestimada si el trabajador turco ya residente en dicho Estado no estuviera en condiciones de acreditar que ha superado el examen de idioma. Ello ilustra, a mi juicio, el hecho de que no se prevén verdaderas excepciones o, cuando menos, que no se toman suficientemente en cuenta las circunstancias particulares de cada asunto. (32)
38. Contrariamente a cuanto sostiene el Gobierno danés, no considero que se esté en presencia de una legislación del tipo de la controvertida en el asunto que dio lugar a la sentencia Udlændingenævnet. (33) En efecto, en dicha sentencia, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre una nueva restricción consistente en la reducción de la edad límite para que el hijo de un trabajador turco que reside legalmente en el territorio del Estado miembro de acogida pueda presentar una solicitud de reagrupación familiar. El Tribunal de Justicia declaró que tal medida era proporcionada porque el Derecho danés establecía excepciones a la aplicación de la disposición controvertida en el litigio principal, en particular en el supuesto de que el interés superior del menor lo exigiera, en cuyo caso las autoridades danesas estaban obligadas a proceder a una apreciación individual de la situación del menor y, en cada caso concreto, a tomar en consideración dicho interés. (34) El presente asunto se distingue de aquel por el hecho de que no parece que se realice una apreciación individual, en cuanto atañe a las capacidades lingüísticas o a las perspectivas de integración, en relación con el propio solicitante para determinar si debe concederse una excepción a este requisito que debe cumplir el trabajador.
39. Al contrario, del análisis de los autos (35) se desprende que solo se exonerará del cumplimiento de este requisito de haber superado el examen «Prøve i Dansk 1» si concurren «razones específicas» relativas, en particular, a los compromisos internacionales de Dinamarca, y únicamente si no es posible instar al trabajador turco a proseguir su vida familiar en el país de origen sin que tal exhortación constituya un incumplimiento de estos compromisos. (36)
40. En estas circunstancias, la nueva restricción que constituye el artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería parece ir más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, que es, recuérdese, una integración satisfactoria del cónyuge que solicita reagruparse en el Estado miembro de acogida con el trabajador turco.
Conclusión provisional
41. A la vista del análisis realizado y por el conjunto de las razones expuestas, una medida nacional como el artículo 9, apartado 12, punto 5, de la Ley de Extranjería, que supedita la reagrupación familiar entre un trabajador turco, debidamente integrado en el mercado de trabajo y que reside legalmente en el Estado miembro de que se trata, y su cónyuge al requisito de que dicho trabajador haya superado un examen de idioma con el fin de garantizar que la integración de dicho cónyuge, una vez ha entrado en el territorio del Estado miembro en cuestión, sea satisfactoria, constituye una «nueva restricción» en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80. Una restricción de esta índole no resulta estar justificada.
Conclusión
42. A la vista del conjunto de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Østre Landsret (Tribunal de Apelación de la Región Este, Dinamarca) del modo siguiente:
«Una medida nacional que supedita la reagrupación familiar entre un trabajador turco, debidamente integrado en el mercado de trabajo y que reside legalmente en el Estado miembro de que se trata, y su cónyuge al requisito de que dicho trabajador haya superado un examen de idioma con el fin de garantizar que la integración de dicho cónyuge, una vez ha entrado en el territorio del Estado miembro en cuestión, sea satisfactoria, constituye una “nueva restricción” en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.o 1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía.
Una restricción de esta índole no resulta estar justificada.»