KOHTUJURISTI ETTEPANEK
GIOVANNI PITRUZZELLA
esitatud 8. septembril 2022(1)
Kohtuasi C‑279/21
X
versus
Udlændingenævnet
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Østre Landsret (idapiirkonna apellatsioonikohus, Taani))
Eelotsusetaotlus – EMÜ‑Türgi assotsiatsioonileping – Abikaasadevaheline perekonna taasühinemine – Otsuse nr 1/80 artikkel 13 – Standstill-tingimus – Türgi päritolu töötaja, kellel on juba alaline elamisluba vastuvõtvas liikmesriigis – Türgi päritolu töötajale tema abikaasa esitatud perekonna taasühinemise taotluse läbivaatamise raames esitatud tingimus keeleksami eduka sooritamise kohta – Uus piirang – Põhjendatus – Ülekaalukas avalik huvi, mis on seotud eduka lõimumisega – Vajalikkuse, asjakohasuse ja proportsionaalsuse kontrollimine
Sissejuhatus
1. Euroopa Kohus on mitu korda aidanud liikmesriikide kohtutel hinnata selliste liikmesriigi õigusaktide vastavust liidu õigusele, milles on üksikasjalikult sätestatud tingimused, millele liidu territooriumil juba viibivate ja üldjuhul juba tavapärasele tööturule kuuluvate Türgi töötajate pereliikmed pidid vastama, et neil lubataks nende töötajatega ühineda. Teatud liikmesriigid on otsustanud nõuda, et sellised pereliikmed tõestaksid, et nad vastavad keeleoskuse miinimumnõuetele, mida peetakse vajalikuks nende tulevaseks lõimumiseks asjaomase liikmesriigi ühiskonda(2). Põhikohtuasjas käsitletav olukord on ebatüüpiline, kuna Taani Kuningriik otsustas enne perekonna taasühinemise lubamist kehtestada sellise keelenõude mitte nendele pereliikmetele, kes soovivad Taani territooriumil Türgi päritolu töötajaga ühineda, vaid Türgi päritolu töötajale endale, kes juba viibib Taani territooriumil ja on nõuetekohaselt tööturule integreerunud.
2. Y on Türgi kodanik, kes sisenes Taani territooriumile 27. septembril 1979 ja on sellest ajast alates seal elanud. Tal on Taanis alaline elamisluba alates 1985. aastast. X on sündinud Türgis ja tal on Türgi kodakondsus. Ta abiellus Y‑iga Türgis 10. juulil 2015. 14. augustil 2015 sisenes ta Taani territooriumile ja seejärel 21. oktoobril 2015 taotles ta Taanis elamisluba perekonna taasühinemiseks, kuna ta on Y‑iga abiellunud.
3. Y pidi X-i taotluse läbivaatamise käigus esitama Taani ametiasutustele teatava hulga teavet. Muu hulgas märkis ta, et ei ole sooritanud eksamit „Prøve i Dansk 1“ või samaväärset eksamit. Seevastu väitis ta, et on läbinud taani keeles korraldatud 320tunnise ehitusalase põhikoolituse. Ta väitis samuti, et tema kutsetegevust silmas pidades ning Türgi kodakondsusega töötajana ei ole ta kohustatud täitma keelenõuet. Ta täpsustas, et tal ei ole mingit puuet ega muud häiret, mis takistaks eksami sooritamist. Ta märkis, et on töötanud Taanis alates 1980. aastast, et tal on neli täiskasvanud last, et tema ema ja kaheksa õde-venda elavad Taanis ja et ükski tema õdedest-vendadest ei ole Türgis.
4. 1. märtsil 2016 lükkas Udlændingestyrelsen (migratsiooniamet, Taani) tagasi X-i elamisloa taotluse perekonna taasühinemiseks Y‑iga põhjendusega, et Y ei olnud tõendanud, et ta on sooritanud keeleeksami „Prøve i Dansk 1“ või samaväärse eksami. Kuigi 19. septembri 2014. aasta kodifitseerimismäärusega nr 1021 avaldatud välismaalaste seaduse (udlændingeloven lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. September 2014) (edaspidi „välismaalaste seadus“) § 9 lõike 1 punkti 1 alapunkt d sätestas põhikohtuasja asjaolude suhtes kohaldatavas versioonis, et taotluse korral võib elamisloa anda igale üle 24aastasele välismaalasele, kes on abielusuhtes Taanis elava isikuga, kes on samuti üle 24aastane ja kellel on olnud Taanis alaline elamisluba rohkem kui kolm aastat, on selle paragrahvi lõike 12 punktis 5 sätestatud, et kui ei esine erilisi põhjusi, mis on eelkõige seotud perekonna ühtsusega, võib lõike 1 punkti 1 alapunkti d kohase elamisloa anda ainult siis, kui Taani territooriumil elav isik on sooritanud „Prøve i Dansk 1“ eksami täisealiste välismaalaste taani keele kursuste seaduse (lov om danskudddannelse til voksne udlændinge m.fl) § 9 lõike 1 tähenduses või samaväärse või kõrgema tasemega taani keele eksami. Lisaks sellele ei leidnud migratsiooniamet, et oleks olnud mingeid erilisi põhjusi X-i taotluse rahuldamiseks hoolimata sellest, et Y ei olnud eksamit sooritanud, ning leidis eelkõige, et X-i taotluse tagasilükkamine ei olnud vastuolus Taani rahvusvaheliste kohustustega. Migratsiooniamet lisas, et seda järeldust ei mõjuta standstill-tingimus, nagu seda tõlgendas Euroopa Kohus kohtuasjas Dogan(3).
5. 25. aprillil 2016 väljastasid Taani ametiasutused X-ile Taanis elamisloa palgatöö tegemiseks, mida pikendati 14. septembril 2017 kuni 13. septembrini 2021.
6. X esitas halduskaebuse Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriumile (Taani välismaalaste, integratsiooni ja elamumajanduse ministeerium)(4) 1. märtsi 2016. aasta otsuse liidu õigust puudutava osa vastu ja taotles eelkõige, et vaadataks läbi selle otsuse vastavus kohtuotsusele Dogan(5). Välismaalaste, integratsiooni ja elamumajanduse ministeerium jättis 6. detsembril 2017 migratsiooniameti otsuse jõusse, leides, et migratsiooniamet oli piisavalt kaalunud ja hinnanud, kas olid olemas erilised põhjused, mis oleksid võinud õigustada X-ile elamisloa andmist Taanis perekonna taasühinemise eesmärgil, samas kui Y ei olnud taani keele eksamit sooritanud. 22. novembri 2019. aasta kohtumäärusega anti X-i kaebus 6. detsembri 2017. aasta otsuse tühistamiseks üle eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kes teeb kohtuotsuse esimeses astmes. Selles kohtus asendas põhikohtuasja vastustajana ministeeriumi Udlændingenævnet (migratsioonialaste kaebuste komisjon, Taani; edaspidi „apellatsioonikomisjon“).
7. Eelotsusetaotlusest nähtub, et taani keele koolitus, mille tulemusi hinnatakse „Prøve i Dansk 1“ eksamil, hõlmab taani keele ja kultuuri ning kodanikuõpetuse kursusi. Seda korraldatakse osalejatele, kes ei ole kunagi koolis käinud või kellel on madal haridustase ja kes ei ole õppinud lugema ja kirjutama oma emakeeles. Nõue, et Türgi päritolu töötaja peab sooritama eksami, et vaadata läbi elamisloa taotlus, mille on esitanud tema abikaasa, kes soovib temaga Taanis ühineda, kehtestati välismaalaste seaduse muudatusega 2012. aastal(6). See sisaldab tingimust, mida iga taotleja, kes on kolmanda riigi kodanik,(7) peab täitma, et talle antaks alaline elamisluba Taanis. Sellest alates kehtib see tingimus välisriigi kodanike suhtes, kellel on juba alaline elamisluba, mis on väljastatud vastavalt õigusaktidele, mis ei kehtestanud keelenõudeid sellise elamisloa väljastamiseks nagu Y‑i puhul, kui nad taotlevad oma abikaasaga ühinemist Taani territooriumil. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahelise assotsiatsiooni arengu kohta(8) jõustumise ajal ei kehtinud mingit eeskirja, mis oleks nõudnud, et juba Taanis viibiv Türgi päritolu töötaja peab sooritama taani keele eksami, et tema abikaasa saaks temaga ühineda.
8. Esiteks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas selline liikmesriigi meede, nagu on kõne all põhikohtuasjas ning mille kohaselt on perekonna taasühinemise eesmärgil elamisloa andmine vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult elava ja töötava Türgi kodaniku abikaasale seotud keelekontrolli sooritamise tingimusega, kujutab endast „uut piirangut“ otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimuse(9) tähenduses, ja kui vastus on jaatav, siis kas sellist piirangut saab õigustada eesmärgiga tagada välisriigi kodanikust abikaasa edukas integreerumine.
9. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib sellega seoses, et Euroopa Kohtu praktika otsuse nr 1/80 artikli 13 kohta on rikkalik,(10) ning Euroopa Kohus on muu hulgas leidnud, et selles artiklis sätestatud standstill-tingimus on vastuolus sellega, kui liikmesriik kehtestab uusi piiranguid perekonna taasühinemise võimalusele, välja arvatud juhul, kui selline piirang on põhjendatud avaliku huviga seotud kaaluka põhjusega, on sobiv taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamise tagamiseks ega lähe kaugemale sellest, mis on vajalik selle saavutamiseks(11). Kuigi Euroopa Kohus on juba tunnistanud, et eduka lõimumise tagamise eesmärk võib olla ülekaalukas avalikest huvidest lähtuv põhjus,(12) on ta samuti otsustanud, et tingimus, mis nõuab, et asjaomases liikmesriigis elava Türgi kodaniku abikaasa, kes soovib perekonna taasühinemise teel selle riigi territooriumile siseneda, peab olema tõendanud elementaarse keeleoskuse eelnevat omandamist selle riigi ametlikus keeles, läheb praktikas kaugemale sellest, mis oli vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks, kuna piisava keeleoskuse omandamise tõendamata jätmine viib automaatselt perekonna taasühinemise taotluse tagasilükkamiseni, ilma et oleks võetud arvesse iga juhtumi konkreetseid asjaolusid(13). X väitis aga eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punkt 5 ei ole kooskõlas otsuse nr 1/80 artikliga 13, kuna see läheb kaugemale sellest, mis on vajalik eduka lõimumise eesmärgi saavutamiseks, kuivõrd keeleeksami sooritamine on ainus viis, kuidas residendist välismaalane saab näidata oma lõimumissuutlikkust, ilma et teisi kriteeriume arvesse võetaks. X väidab samuti, et tegelikkuses ei ole võimalik sellest nõudest kõrvale kalduda, kuna selle testi mittesooritamine toob kaasa perekonna taasühinemise eesmärgil esitatud elamisloa taotluse tagasilükkamise.
10. Teiseks küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas otsuse nr 1/80 artikli 10 lõikes 1(14) sätestatud kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõte on vastuolus põhikohtuasjas kõne all oleva liikmesriigi meetmega, kuna seda ei kohaldata Taani kodanike ega Euroopa Liidu ja Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriikide kodanike suhtes. Kõnealune kohus märkis sellega seoses, et selle sätte sõnastuse kohaselt puudutab see säte töötasu ja muid töötingimusi, ning kahtles, kas põhikohtuasjas kõne all olevat liikmesriigi meedet võib lugeda selle sätte sisulisse kohaldamisalasse kuuluvaks. Kuigi X väidab, et põhikohtuasjas kõne all olevad õigusnormid kuuluvad „muude töötingimuste“ hulka selle sätte tähenduses, vaidlustab apellatsioonikomisjon selle väite ja väidab igal juhul, et keelenõude kohaldamisega kaasnev erinev kohtlemine ei ole vastuolus mittediskrimineerimise põhimõttega, mida rakendatakse otsuse nr 1/80 artikliga 10.
11. Kolmandaks, juhul kui Euroopa Kohus leiab, et otsuse nr 1/80 artikli 10 lõige 1 ei ole käesoleva kohtuasja suhtes kohaldatav, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas diskrimineerimise keelu üldpõhimõte, mis on sätestatud assotsiatsioonilepingu artikliga 9, on kohaldatav,(15) ja kui see on nii, siis kas selle sättega on vastuolus selline liikmesriigi meede, nagu on kõne all põhikohtuasjas. X väidab, et põhikohtuasjas kõne all olevad õigusnormid diskrimineerivad Türgi kodanikke otseselt kodakondsuse alusel võrreldes sellega, kuidas koheldakse Taani ja teiste Põhjamaade kodanikke ning ELi kodanikke, kes ei pea perekonna taasühinemise õiguse saamiseks täitma sarnast tingimust. Vastupidi, apellatsioonikomisjon väidab, et X-i olukorda reguleerib üksnes otsus nr 1/80, mitte aga assotsiatsioonileping ise, kuna ta ei saa sellest lepingust mingeid õigusi ja igal juhul ei ole tegemist diskrimineerimisega. Igal juhul ei oleks Taani kodanikud, teiste Põhjamaade kodanikud ega ELi kodanikud Türgi töötajatega võrreldavas olukorras.
12. Neljandaks ja viimaseks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas assotsiatsioonilepingu artiklil 9 on vahetu õigusmõju ja kas üksikisikud saavad seetõttu liikmesriigi kohtutes vahetult sellele tugineda. X väidab, et artiklis 9 sätestatud diskrimineerimiskeelule võiks vahetult tugineda ja seda tuleks kohaldada iseseisvalt. Apellatsiooninõukogu väidab, et assotsiatsioonilepingu artikkel 9 on üldreegel, mida täpsustatakse ja konkretiseeritakse otsuse nr 1/80 artiklis 10, ning et selle üldine iseloom ning assotsiatsioonilepingu olemus ja eesmärk välistavad artikli 9 otsese kohaldamise.
13. Neil asjaoludel otsustas Østre Landsret (idapiirkonna apellatsioonikohus, Taani) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtu kantseleisse 28. aprillil 2021 saabunud otsusega Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimusega on vastuolus niisuguse riigisisese õigusnormi kehtestamine ja kohaldamine, milles nõutakse abikaasade taasühinemise tingimusena – kui konkreetsel juhul ei esine iseäranis kaalukaid põhjusi seda mitte nõuda –, et see abikaasa või elukaaslane, kes kuulub Türgi kodakondsusega töötajana asjaomases liidu liikmesriigis assotsiatsioonilepingu ja otsuse nr 1/80 kohaldamisalasse, oleks edukalt sooritanud vastuvõtva liikmesriigi ametliku keele oskuse eksami niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas, kus Türgi töötaja on omandanud asjaomases liidu liikmesriigis alaliselt elamise õiguse vastavalt varem kehtinud õigusnormidele, milles ei olnud ette nähtud nõuet, et selle õiguse omandamise eeltingimusena peab olema edukalt sooritatud asjaomase liikmesriigi keele oskuse eksam?
2. Kas otsuse nr 1/80 artikli 10 lõikes 1 sätestatud konkreetse diskrimineerimiskeelu kohaldamisalasse kuulub riigisisene õigusnorm, milles abikaasade taasühinemise tingimusena nõutakse – kui konkreetsel juhul ei esine iseäranis kaalukaid põhjusi seda mitte nõuda –, et see abikaasa või elukaaslane, kes kuulub Türgi kodakondsusega töötajana asjaomases liidu liikmesriigis assotsiatsioonilepingu ja otsuse nr 1/80 kohaldamisalasse, oleks edukalt sooritanud vastuvõtva liikmesriigi ametliku keele oskuse eksami niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas, kus Türgi töötaja on omandanud asjaomases liidu liikmesriigis alaliselt elamise õiguse vastavalt varem kehtinud õigusnormidele, milles ei olnud ette nähtud nõuet, et selle õiguse omandamise eeltingimusena peab olema edukalt sooritatud asjaomase liikmesriigi keele oskuse eksam?
3. Kui vastus teisele küsimusele on eitav, siis kas assotsiatsioonilepingu artiklis 9 sätestatud üldise diskrimineerimiskeeluga on sel juhul vastuolus niisugune eelnimetatud riigisisene õigusnorm niisuguses olukorras nagu põhikohtuasjas, kus Türgi töötaja on omandanud asjaomases liidu liikmesriigis alaliselt elamise õiguse vastavalt varem kehtinud õigusnormidele, milles ei olnud ette nähtud nõuet, et selle õiguse omandamise eeltingimusena peab olema edukalt sooritatud asjaomase liikmesriigi keele oskuse eksam, kui seda nõuet ei ole kehtestatud asjaomase Põhjamaade hulka kuuluva liikmesriigi (käesoleval juhul Taani) kodanike ja teiste Põhjamaade kodanike ega muude liidu liikmesriikide kodanike (seega ei liidu ega EMP kodanike) suhtes?
4. Kui vastus kolmandale küsimusele on jaatav, siis kas assotsiatsioonilepingu artiklis 9 sätestatud üldisele diskrimineerimiskeelule saab riigisiseses kohtus vahetult tugineda?“
14. Kirjalikud seisukohad esitasid X, Taani valitsus ja Euroopa Komisjon, kes kuulati ära ka 18. mail 2022 toimunud kohtuistungil.
Analüüs
15. Kõigepealt tuleb rõhutada, et Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimuste eesmärk on kindlaks teha, kas liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt Türgi päritolu töötaja abikaasa esitatud perekonna taasühinemise taotlus rahuldatakse ainult siis, kui see töötaja suudab tõendada, et ta on sooritanud taani keele eksami, on kooskõlas otsusega nr 1/80 (täpsemalt selle artikli 10 lõikega 1 ja artikliga 13) ja/või assotsiatsioonilepinguga (käesoleval juhul selle artikliga 9). Seejuures piisab sellest, kui liikmesriigi kohus leiab, et vaid üks neist kolmest sättest on vastuolus põhikohtuasjas käsitletava õigusnormiga, et lahendada tema menetluses olev vaidlus. Minu analüüsist tuleneb, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud ja Euroopa Kohtus peetud aruteludes selgitatud olukord on minu arvates selgelt vastuolus otsuse nr 1/80 artikliga 13. Neil asjaoludel on järgnevate järelduste tegemine pühendatud ainult sellele sättele ja seega esimesele eelotsuse küsimusele.
16. Esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas otsuse nr 1/80 artiklit 13 tuleb tõlgendada nii, et selline liikmesriigi õigusnorm, nagu on kõne all põhikohtuasjas ning mis seab seaduslikult Taanis elava Türgi töötaja ja tema kolmanda riigi kodanikust abikaasa perekonna taasühinemise tingimuseks, et töötaja peab sooritama eksami, mis tõendab teatud tasemel taani keele oskust, kujutab endast „uut piirangut“, ning kui vastus on jaatav, siis kas selline meede on õigustatud.
Uue piirangu olemasolu
17. Tuleb märkida, et otsuse nr 1/80 artiklis 13 sätestatud standstill-tingimuse kohaselt on põhimõtteliselt keelatud mis tahes selliste uute liikmesriigi meetmete kehtestamine, mille eesmärk või tagajärg on allutada Türgi kodanik liikmesriigi territooriumil töötajate vaba liikumise õiguse teostamisel piiravamatele tingimustele kui need, mis olid selle kodaniku suhtes kohaldatavad kuupäeval, mil otsus nr 1/80 jõustus asjasse puutuva liikmesriigi suhtes(16). Euroopa Kohus on korduvalt otsustanud, et liikmesriigi õigusnormid, mis muudavad asjaomases liikmesriigis seaduslikult viibivate Türgi kodanikest töötajate perekonna taasühinemise tingimused karmimaks võrreldes nende tingimustega, mis olid kohaldatavad otsuse nr 1/80 selles liikmesriigis jõustumise ajal, kujutavad endast Türgi kodanike jaoks selles liikmesriigis töötajate liikumisvabaduse teostamise „uut piirangut“ nimetatud sätte tähenduses(17).
18. Eelotsusetaotlusest nähtub, et välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punktiga 5, mille kohaselt peab kolmanda riigi kodanikust abikaasa seoses elamisloa taotlusega, mille ta esitab perekonna taasühinemiseks Türgi päritolu töötajast abikaasaga, tõendama, et töötaja on edukalt sooritanud taani keele põhiteadmiste eksami, on karmistatud Taanis seaduslikult elavate Türgi kodanike abikaasade esmakordse Taani territooriumile lubamise tingimusi seoses perekonna taasühinemisega võrreldes otsuse nr 1/80 jõustumise ajal Taanis kehtinud tingimustega(18).
19. Nimelt on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt perekonna taasühinemine möödapääsmatu abinõu liikmesriikide tööturul töötavate Türgi päritolu töötajate perekonnaelu elamise võimaldamiseks ning see aitab kaasa nii nende elukvaliteedi parandamisele kui ka nende lõimumisele nendesse liikmesriikidesse(19). Türgi päritolu töötaja otsust asuda elama mõnda liikmesriiki, et tegeleda seal püsiva majandustegevusega, võivad negatiivselt mõjutada selles liikmesriigis kehtivad õigusnormid, mis raskendavad või muudavad võimatuks perekonna taasühinemise, mistõttu see Türgi kodanik võib olla sunnitud valima oma tegevuse vahel selles liikmesriigis ja pereelu vahel Türgis. Sellistel asjaoludel kujutab perekonna taasühinemist raskendav õigusnorm, mis karmistab tingimusi Türgi kodanike abikaasade esmakordseks sisenemiseks asjaomase liikmesriigi territooriumile võrreldes nende tingimustega, mis kehtisid otsuse nr 1/80 jõustumisel, endast „uut piirangut“ kõnealuse otsuse artikli 13 tähenduses(20).
20. Selline välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punkti 5 mõju, mis, kehtestades Türgi töötajale endale tingimuse, mida varem ei nõutud ja mis tuleb täita selleks, et tema abikaasa saaks elamisloa perekonna taasühinemise eesmärgil, kujutab endast seega „uut piirangut“ otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses, mida Taani valitsus pealegi ei vaidlusta.
21. Kuid selline piirang on keelatud, välja arvatud juhul, kui see kuulub otsuse nr 1/80 artiklis 14 nimetatud piirangute kohaldamisalasse(21) või kui see on põhjendatud avaliku huviga või kui see on taotletava legitiimse eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale selle saavutamiseks vajalikust(22). Kuna toimikust ei nähtu, et põhikohtuasjas kõne all olev õigusnorm kuulub otsuse nr 1/80 artiklis 14 nimetatud piirangute kohaldamisalasse, tuleb kõigepealt kindlaks teha, kas seda uut piirangut saab õigustada avaliku huviga seotud kaaluka põhjusega.
Ülekaaluka avaliku huvi esinemine
22. Taani valitsus kinnitab, et välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punktiga 5 taotletakse väidetavalt eesmärki tagada edukas lõimumine. Välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punkti 5 ratio legis’t selgitas lisaks sellele eelotsusetaotluse esitanud kohus, viidates 26. aprilli 2012. aasta seaduseelnõule nr L 180 (mille tulemusel võeti vastu välismaalaste seadus põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis) ja eelkõige selle seaduseelnõu punktile 3.8, milles valitsus tuletas meelde, et „selleks et välismaalasest abikaasa saaks Taani tuua, peab välismaalane, kes elab riigis, olema hästi lõimunud ja omama sidet Taani ühiskonnaga. Välismaalasest abikaasa lõimumist Taani ühiskonda hõlbustab see, kui resident saab oma abikaasat toetada ja aidata tal end sisse seada, taani keelt õppida ja tööturule pääseda“(23). Seetõttu tuleks abikaasade perekonna taasühinemise tingimuseks seada, et välismaalasel on alaline elamisluba, mille saamise tingimuseks on nüüd keeleeksami sooritamine, ja et välismaalane suudab aidata kaasa oma abikaasa lõimumisele Taani ühiskonda. Välismaalased, kes on saanud sellise elamisloa enne selle tingimuse kehtestamist, nagu Taani valitsus kõnealuses seaduseelnõus väljendas, ei ole praegu tõestanud, et nad on hästi lõimunud. Seetõttu on Taani valitsus teinud ettepaneku kohaldada kolmandast riigist pärineva abikaasaga taasühinemist taotlevate välismaalaste suhtes, kellel on juba alaline elamisluba, selle taotluse rahuldamiseks mitut uut tingimust, sealhulgas taani keele eksami eduka sooritamise nõuet.
23. Seega väitsid Taani ametiasutused eelotsusetaotluse esitanud kohtus, et välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punkt 5 on põhjendatud ülekaalukast avalikust huvist tuleneva põhjusega, mis on seotud eduka lõimumise tagamisega. Taani valitsus on Euroopa Kohtus samuti täpsustanud, et taani keele eksami sooritamise nõue põhineb ideel, et kui resident oskab taani keelt, on tal parem võimalus aidata abikaasat Taani ühiskonda lõimumisel.
24. Euroopa Kohus on juba nõustunud, et kui meetme eesmärk on tagada kolmandate riikide kodanike edukas lõimumine vastuvõtvas riigis, võib selline eesmärk põhimõtteliselt olla avalikust huvist tulenev ülekaalukas põhjus otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses(24).
25. Tuleb siiski märkida, et argumendid, mille Taani seadusandja ja hiljem Taani valitsus esitasid Euroopa Kohtule, ei ole üheselt mõistetavad selles osas, millisele konkreetsele rühmale on suunatud eduka lõimumise eesmärk. Keeleeksami sooritamise tingimus on kehtestatud Türgi töötajale, kelle lõimumistaset või „lõimumissuutlikkust“, X-i kasutatud väljendi kohaselt,(25) tuleb ilmselt kontrollida enne selle kindlaksmääramist, kas ta on võimeline oma abikaasat lõimumisel aitama. Selline mitmetähenduslikkus tundub mitmes mõttes problemaatiline. Esiteks, nagu ma juba märkisin, on Euroopa Kohus leidnud, et perekonna taasühinemine aitab just nimelt parandada Türgi päritolu töötaja elukvaliteeti ja lõimumist vastuvõtvas liikmesriigis(26). Teiseks, nagu komisjon märkis, ei ole minu arvates võimalik nõuda Türgi töötajalt, kelle olukord on stabiliseerunud kooskõlas otsuse nr 1/80 artikliga 6, et ta tõestaks oma lõimumise intensiivsust.
26. Sellistel asjaoludel loetakse välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punkt 5 õiguspärast eesmärki teenivaks üksnes siis, kui viidatud ülekaalukast avalikust huvist tulenev peamine põhjus ei ole muu eesmärk kui perekonna taasühinemist taotleva kolmanda riigi kodaniku abikaasa eduka lõimumise tagamine.
27. Seda tingimust arvestades tuleb seega veel kindlaks teha, kas välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punkt 5 on sobiv, et tagada taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamine, ja kas see ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik selle saavutamiseks.
Uue piirangu asjakohasus
28. Nagu ma eespool märkisin, lähtub Taani seadusandja sellest, et kui Türgi töötaja on Taani ühiskonda „hästi“ lõimunud, siis hõlbustab see temaga taasühineda sooviva abikaasa lõimumist. Ettevalmistavates materjalides viidatakse uuringutele, mis tõendavad seda seost. Võin nõustuda sellega, et töötaja, kes kavatseb oma abikaasat oma kodus vastu võtta ja kes on viibinud Taanis teatud aja jooksul, räägib vabalt taani keelt, on kaasatud kohalikku ellu ja kel on Taani sõpru, suudab tõepoolest oma abikaasa kultuurilise lähenemise protsessi positiivselt mõjutada(27).
29. Välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punkti 5 analüüsimisel tekib siiski esialgne probleem seoses asjakohasuse nõuetega, kuna tuleb märkida, et see säte loob ühelt poolt lõimumise ja teiselt poolt taani keele oskuse taseme vahel erandliku seose. Üksikisiku lõimumine vastuvõtvasse ühiskonda on keeruline ja mitmeteguriline protsess, mida ei saa taandada pelgalt mõningate keeleliste põhiteadmiste omamisele, eriti kui seda ei nõuta mitte isikult endalt, vaid tema abikaasalt.
30. Seejuures tekib teine probleem, mis minu arvates on veelgi tõsisem. Kuigi võin nõustuda sellega, et abikaasa lõimumist võib hõlbustada see, kui Taanis juba viibival Türgi päritolu töötajal on põhiteadmised taani keelest, kultuurist ja paikkonnast, ei nõustu ma kindlasti mõttega, et abikaasa lõimumine oleks takistatud või ebaõnnestumisele määratud, kui see ei oleks nii. Teisisõnu ei ole võimalik prognoosida, et abikaasa ei ole võimeline lõimuma üksnes seetõttu, et Türgi päritolu töötaja ise ei esita tõendeid nõutava eksami sooritamise kohta.
31. Samuti on minu arvates äärmiselt küsitav see, et käsitletava uue piirangu õigustamise seisukohast on Taani valitsus vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele möönnud, et isegi kui Y‑i abikaasa tunnistatakse kakskeelseks ja taani keelt vabalt valdavaks, lükatakse tema perekonna taasühinemise taotlus ikkagi tagasi, sest Y ei ole endiselt tõendanud, et ta on sooritanud „Prøve i Dansk 1“ eksami. Selline väide on otseses vastuolus välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punkti 5 eeldusega, mille kohaselt on vastuvõtva riigi keeleoskuse ja eduka lõimumise vahel lahutamatu seos, sest abikaasale, kellel on selle loogika kohaselt kõik võimalused, et ta suudaks oma keeleoskuse tõttu kergesti lõimuda vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda, keeldutakse sellest hoolimata elamisloa andmisest perekonna taasühinemise eesmärgil. See väide viib seega, nagu ma kahtlustasin, paratamatult kõnealuse meetme eesmärgi tegeliku olemuse kahtluse alla seadmiseni.
32. Seega, kuna toimikust selgub, et selle eksami sooritamine on vajalik tingimus vastuvõtvas riigis juba viibiva ja selle riigi tööturuga nõuetekohaselt integreerunud Türgi päritolu töötaja abikaasale elamisloa andmiseks, ilma et arvestataks abikaasa enda lõimumissuutlikkust, kuigi taotletav eesmärk on väidetavalt selle abikaasa edukas lõimumine, ei tundu põhikohtuasjas kõne all olev liikmesriigi meede olevat sobiv nende kolmandate riikide kodanike eduka lõimumise tagamiseks Taanis, kuna see ei võimalda hinnata perekonna taasühinemise eesmärgil elamisloa taotleja tegelikke lõimumisväljavaateid(28).
Proportsionaalsus
33. Kui Euroopa Kohus peaks leidma, et välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punktis 5 sätestatud uus piirang on sobiv, et tagada taotletava õiguspärase eesmärgi saavutamine, peab ta täiendavalt veenduma, et see ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik selle saavutamiseks.
34. Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et nõue sooritada eksam „Prøve i Dansk 1“ on kehtestatud kõigile Türgi päritolu töötajatele, ilma et oleks hinnatud muid asjaolusid, mis tõendaksid nende tegelikku lõimumist Taani ühiskonda. Seega, nagu Y‑i puhul, ei tundu tööelu ega ka muu panustamine Taani ühiskonda olevat piisav, et vabastada teda sellest eksami sooritamise tingimusest ajal, mil tema abikaasa taotleb temaga Taani territooriumil taasühinemist. Välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punkt 5 näib seega kehtestavat vaieldamatu eelduse, et Türgi päritolu töötaja, kes ei suuda tõendada, et on sooritanud keeleeksami, ei ole lõimunud. Kuna tegemist on siiski Türgi päritolu töötajaga, kes on olnud Taanis alates 1979. aastast – st selleks ajaks, kui tema abikaasa esitas taotluse temaga taasühinemiseks, 36 aastat –, tuleks arvesse võtta muid tegureid tema suutlikkuse kohta oma abikaasat lõimumisprotsessis toetada, näiteks taanikeelne koolitus, mille ta on läbinud(29). Proportsionaalsuse puudumine on ilmselge, kuna ei ole võimalik tasakaalustada või kompenseerida ühelt poolt „Prøve i Dansk 1“ eksami läbimise tõendite puudumist ja teiselt poolt abikaasa sotsiaalset ja kultuurilist mõjutamist, mis peab endastmõistetavalt tulenema 36aastasest tööelust vastuvõtvas riigis, või vähemalt arvesse võttes muid tegureid, mis võivad näidata, et juba vastuvõtvas liikmesriigis viibiv Türgi päritolu töötaja saab abikaasat vajaduse korral lõimumisprotsessis aidata.
35. Põhjus, miks „Prøve i Dansk 1“ eksami eduka sooritamise tõendamine on nii vajalik tingimus, et lubada perekonna taasühinemist abikaasaga, jääb samuti arusaamatuks, sest liikmesriigi õigusaktidest tuleneb selgelt, et kui töötaja abikaasa riigis elamine on perekonna taasühinemise eesmärgil lubatud, siis peab abikaasa ise kuue kuu jooksul pärast Taani saabumist sooritama eksami, millega hinnatakse läbitud nõutava kursuseprogrammi raames omandatud teadmisi, mille eesmärk tundub samuti olevat tagada abikaasa edukas lõimumine pärast riiki sisenemist.
36. Sellega seoses, soovimata asendada liikmesriigi seadusandjat, vaid vastupidi, püüdes mõista rakendatud õigusnorme, ei saa ma jätta märkimata teatavat vastuolulisust, kui X-ile keeldutakse andmast elamisluba perekonna taasühinemiseks tema abikaasaga põhjendusega, et viimane ei ole tõendanud, et ta on sooritanud eksami „Prøve i Dansk 1“, mis peaks näitama, et tal on põhiteadmised taani keele ja Taani ühiskonna kohta, mis on vajalikud tema abikaasa lõimumiseks sellesse ühiskonda, ja samal ajal väljastatakse X-ile 2016. aastal elamisluba palgatöölisena töötamiseks, mida pikendatakse kuni 2021. aastani(30).
37. Teiseks vastab tõele, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu ja seejärel Taani valitsuse kirjeldatud halduspraktika ei näita, et perekonna taasühinemise eesmärgil esitatud elamisloa taotlusi oleks süstemaatiliselt tagasi lükatud,(31) kui abikaasa ei vasta keeleeksami sooritamise tingimusele. See ei pruugi siiski muuta seda praktikat proportsionaalseks. Lisaks sellele peab olema reaalne võimalus sellest nõudest kõrvale kalduda. Toimikust nähtub, et need eeldused on väga piiratud ega võimalda kunagi piisavalt arvesse võtta iga perekonna taasühinemise taotluse konkreetseid asjaolusid, mis on seotud taotleja enda isikuga. Olen juba näidanud, et isegi juhul, kui abikaasa valdab vastuvõtva riigi keelt väga hästi, lükatakse tema elamisloa taotlus perekonna taasühinemiseks tagasi, kui selles riigis juba viibiv Türgi päritolu töötaja ei suuda tõendada, et ta on sooritanud keeleeksami. See näitab minu arvates, et ei ole ette nähtud tegelikke erandeid või vähemalt ei ole piisavalt arvestatud iga juhtumi konkreetseid asjaolusid(32).
38. Vastupidi sellele, mida väidab Taani valitsus, ei ole minu arvates tegemist sellist tüüpi õigusnormiga, mis on kõne all kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Udlændingenævnet(33). Nimelt käsitles Euroopa Kohus kõnealuses kohtuotsuses uut piirangut, mis seisnes vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult elava Türgi päritolu töötaja lapse vanusepiiri alandamises, et taotleda perekonna taasühinemist. Euroopa Kohus leidis, et selline meede on proportsionaalne, sest Taani õigus näeb ette erandeid põhikohtuasjas kõne all oleva sätte kohaldamisest, eelkõige juhul, kui seda nõuavad lapse parimad huvid, mille puhul Taani ametiasutused on kohustatud lapse olukorda individuaalselt hindama ja igal üksikjuhul neid huve arvesse võtma(34). Käesolev juhtum erineb osutatud juhtumist selle poolest, et tundub, et taotleja enda keeleoskuse või lõimumisväljavaadete osas ei tehta individuaalset hindamist, et otsustada, kas tuleks teha erand sellest nõudest, mida töötaja peab täitma.
39. Vastupidi, toimiku analüüsist ilmneb,(35) et sellest „Prøve i Dansk 1“ eksami sooritamise nõudest loobutakse ainult „eriliste põhjuste“ korral, mis on seotud eelkõige Taani rahvusvaheliste kohustustega, ja ainult juhul, kui Türgi päritolu töötajat ei ole võimalik üles kutsuda jätkama oma pereelu päritoluriigis, ilma et selline üleskutse kujutaks endast nende kohustuste rikkumist(36).
40. Sellises olukorras näib, et välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punktis 5 sätestatud uus piirang läheb kaugemale sellest, mis on vajalik taotletava eesmärgi saavutamiseks, milleks on, tuletan meelde, Türgi päritolu töötajaga taasühinemist taotleva abikaasa edukas lõimumine vastuvõtvas liikmesriigis.
Vahejäreldus
41. Selle analüüsi kontekstis ja kõigi esitatud põhjenduste alusel kujutab selline liikmesriigi meede nagu välismaalaste seaduse § 9 lõike 12 punkt 5, mis seab tööturule nõuetekohaselt integreerunud ja asjaomases liikmesriigis seaduslikult elava Türgi päritolu töötaja ja tema abikaasa perekonna taasühinemise tingimuseks, et kõnealune töötaja peab sooritama keeleeksami, et tagada abikaasa edukas lõimumine pärast tema sisenemist asjaomase liikmesriigi territooriumile, endast „uut piirangut“ otsuse nr 1/80 artikli 13 tähenduses. Selline piirang ei ole põhjendatud.
Ettepanek
42. Kõiki eespool esitatud kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele, mille esitas Østre Landsret (idapiirkonna apellatsioonikohus, Taani), järgmiselt.
Liikmesriigi meede, mis seab tööturule nõuetekohaselt integreerunud ja asjaomases liikmesriigis seaduslikult elava Türgi päritolu töötaja ja tema abikaasa perekonna taasühinemise tingimuseks, et kõnealune töötaja peab sooritama keeleeksami, et tagada abikaasa edukas lõimumine pärast tema sisenemist asjaomase liikmesriigi territooriumile, kujutab endast „uut piirangut“ assotsiatsiooninõukogu 19. septembri 1980. aasta otsuse nr 1/80 Euroopa Majandusühenduse ja Türgi vahelise assotsiatsiooni arengu kohta artikli 13 tähenduses.
Selline piirang ei ole põhjendatud.