CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. PITRUZZELLA
van 8 september 2022 (1)
Zaak C‑279/21
X
tegen
Udlændingenævnet
[verzoek van de Østre Landsret (rechter in tweede aanleg voor het oosten van Denemarken) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Associatieovereenkomst EEG/Turkije – Gezinshereniging met echtgenoot – Artikel 13 van besluit nr. 1/80 – Zogenoemde standstillbepaling – Turkse werknemer die reeds een permanente verblijfsvergunning heeft verkregen in de gastlidstaat – Voorwaarde om te slagen voor een taaltest die wordt opgelegd aan een Turkse werknemer in verband met de behandeling van het door zijn echtgenoot ingediende verzoek om gezinshereniging – Nieuwe beperking – Rechtvaardiging – Dwingende reden van algemeen belang die verband houdt met het nastreven van een succesvolle integratie – Toetsing van het noodzakelijke, geschikte en evenredige karakter”
Inleiding
1. Het Hof heeft de nationale rechterlijke instanties talloze malen bijgestaan bij de beoordeling van de overeenstemming met het Unierecht van nationale wet- of regelgeving die de voorwaarden bepaalt waaraan de gezinsleden van Turkse werknemers die reeds aanwezig zijn op het grondgebied van de Unie en in het algemeen al tot de legale arbeidsmarkt behoren, moeten voldoen om zich bij die werknemers te mogen voegen. Sommige lidstaten hebben ervoor gekozen om van deze gezinsleden te eisen dat zij aantonen te beschikken over de minimale kennis van de taal die noodzakelijk wordt geacht voor hun toekomstige integratie in de samenleving van de betrokken lidstaat.(2) De in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie is in zoverre atypisch dat het Koninkrijk Denemarken ervoor heeft gekozen een dergelijk taalvereiste niet op te leggen aan gezinsleden die zich op het Deense grondgebied bij de Turkse werknemer wensen te voegen, maar het aan de Turkse werknemer zelf – die reeds aanwezig is op het Deense grondgebied en tot de legale arbeidsmarkt behoort – op te leggen alvorens gezinshereniging toe te staan.
2. Y is Turks staatsburger en is Denemarken binnengekomen op 27 september 1979. Sindsdien heeft hij steeds in Denemarken gewoond. Hij beschikt sinds 1985 over een vergunning om voor onbepaalde tijd in Denemarken te verblijven. X is in Turkije geboren en is Turks staatsburger. Op 10 juli 2015 is zij in Turkije getrouwd met Y. Op 14 augustus 2015 is zij Denemarken binnengekomen en op 21 oktober 2015 heeft zij op basis van haar huwelijk met Y een verblijfsvergunning aangevraagd in het kader van gezinshereniging in Denemarken.
3. In het kader van het onderzoek van die aanvraag van X door de Deense autoriteiten moest Y bepaalde informatie verstrekken. Hij heeft onder meer vermeld dat hij niet was geslaagd voor de test „Prøve i Dansk 1” of een gelijkwaardig examen. Hij verklaarde in plaats daarvan een basiscursus op het gebied van bouw en openbare werken te hebben voltooid, die bestond uit 320 lessen in het Deens. Y wees er tevens op dat hij gelet op zijn beroepsactiviteiten en als Turkse werknemer niet hoefde te voldoen aan een taalvereiste. Hij heeft gepreciseerd dat hij geen handicap of iets dergelijks had waardoor hij moeilijkheden zou ondervinden om te slagen voor die test. Hij heeft opgemerkt dat hij sinds 1980 in Denemarken werkte, dat hij vier volwassen kinderen heeft, dat zijn moeder alsook zijn acht broers en zussen in Denemarken wonen en dat geen enkele broer of zus van hem in Turkije woont.
4. Op 1 maart 2016 heeft de Udlændingestyrelse (Deense immigratiedienst; hierna: „immigratiedienst”) het verzoek van X afgewezen dat ertoe strekte haar een verblijfsvergunning voor gezinshereniging met Y af te geven, op grond dat Y niet was geslaagd voor de taaltest „Prøve i Dansk 1” of een gelijkwaardig examen. Op grond van § 9, lid 1, punt 1, onder d), van de udlændingelov (vreemdelingenwet), zoals bekendgemaakt bij lovbekendtgørelse nr. 1021 af 19. September 2014 (codificatiebesluit nr. 1021 van 19 september 2014) (hierna: „vreemdelingenwet”), kon op aanvraag een verblijfsvergunning worden afgegeven aan elke vreemdeling die ouder was dan 24 jaar, gehuwd was met een in Denemarken woonachtige persoon die eveneens ouder was dan 24 jaar en die sinds meer dan drie jaar in het bezit was van een vergunning om voor onbepaalde tijd in Denemarken te verblijven. In § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet was evenwel bepaald dat, behalve om uitzonderlijke redenen die met name verband houden met de eenheid van het gezin, een verblijfsvergunning op grond van lid 1, punt 1, onder d), van die bepaling slechts kon worden afgegeven als de op het Deense grondgebied woonachtige persoon was geslaagd voor de test „Prøve i Dansk 1” in de zin van § 9, lid 1, van de lov om danskudddannelse til voksne udlændinge m.fl (wet inzake Deense taalcursussen voor meerderjarigen) of voor een Deense taaltest van een gelijkwaardig of hoger niveau. Bovendien was de immigratiedienst van mening dat er geen uitzonderlijke redenen waren die deze dienst zouden hebben genoodzaakt de aanvraag van X in te willigen ofschoon Y niet was geslaagd voor de test, waarbij die dienst opmerkte dat de afwijzing van die aanvraag hem niet in strijd leek te zijn met de internationale verplichtingen van Denemarken. De immigratiedienst heeft hieraan toegevoegd dat aan deze gevolgtrekking niet werd afgedaan door de zogenoemde standstillbepaling zoals die door het Hof is uitgelegd in het arrest Dogan.(3)
5. Op 25 april 2016 hebben de Deense autoriteiten aan X een verblijfsvergunning voor Denemarken afgegeven op grond van haar uitoefening van betaalde werkzaamheden. Deze vergunning is op 14 september 2017 verlengd tot en met 13 september 2021.
6. X heeft administratief beroep ingediend bij het Udlændinge-Integrations-og Boligministerium (ministerie van Vreemdelingenzaken, Integratie en Huisvesting, Denemarken)(4) tegen het op het Unierecht betrekking hebbende deel van het besluit van 1 maart 2016 en heeft onder meer verzocht om de verenigbaarheid van dit besluit met het arrest Dogan(5) opnieuw te onderzoeken. Op 6 december 2017 heeft het ministerie van Vreemdelingenzaken, Integratie en Huisvesting het besluit van de immigratiedienst bevestigd omdat deze volgens dat ministerie naar behoren op concrete wijze heeft afgewogen en beoordeeld of er uitzonderlijke redenen waren die de afgifte van een verblijfsvergunning voor Denemarken aan X met het oog op gezinshereniging hadden kunnen rechtvaardigen ofschoon Y niet was geslaagd voor de Deense taaltest. Bij beslissing van 22 november 2019 is het door X tegen het besluit van 6 december 2017 ingestelde beroep tot nietigverklaring overgeheveld naar de verwijzende rechter, die uitspraak doet in eerste aanleg. Voor deze rechter is de Udlændingenævn (commissie van beroep voor vreemdelingenzaken, Denemarken; hierna: „commissie van beroep”) in de plaats getreden van het ministerie als verweerster in het hoofdgeding.
7. Blijkens de verwijzingsbeslissing omvat de Deense taalopleiding die wordt afgerond met de test „Prøve i Dansk 1”, lessen in de Deense taal en cultuur alsook burgerschapseducatie. De opleiding wordt aangeboden voor deelnemers die nog nooit naar school zijn gegaan of een laag opleidingsniveau hebben en die niet hebben leren lezen en schrijven in hun moedertaal. De voorwaarde om te slagen voor deze test, die aan een Turkse werknemer wordt opgelegd voor de beoordeling van het verzoek om een verblijfsvergunning dat wordt ingediend door zijn echtgenoot die zich op het Deense grondgebied bij die werknemer wenst te voegen, is in 2012 ingevoerd door middel van een wijziging van de vreemdelingenwet.(6) Het betreft een voorwaarde waaraan elke aanvrager die een derdelander is(7), moet voldoen om een permanente verblijfsvergunning voor Denemarken te verkrijgen. Deze voorwaarde wordt sindsdien ook gesteld aan vreemdelingen die al in het bezit zijn van een permanente verblijfsvergunning die is afgegeven onder de vigeur van wetgeving die geen taalvereiste oplegde om in aanmerking te komen voor een dergelijke verblijfsvergunning, zoals het geval was bij Y, wanneer die vreemdelingen verzoeken om hereniging met hun echtgenoot op het Deense grondgebied. De verwijzende rechter merkt op dat het Deense recht ten tijde van de inwerkingtreding van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije(8) geen regel kende die een reeds in Denemarken verblijvende Turkse werknemer ertoe verplichtte te slagen voor een Deense taaltest opdat zijn echtgenoot toestemming zou krijgen om zich bij hem te voegen.
8. In de eerste plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of een nationale maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning met het oog op de gezinshereniging van de echtgenoot van een Turkse staatsburger die legaal verblijft en werkt in de gastlidstaat, vereist is dat met succes een taaltest is afgelegd, een „nieuwe beperking” vormt in de zin van de standstillbepaling van artikel 13 van besluit nr. 1/80(9), en – indien dit inderdaad het geval is – of een dergelijke beperking kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling die erin bestaat een succesvolle integratie van de buitenlandse echtgenoot te waarborgen.
9. De verwijzende rechter merkt dienaangaande op dat er veel rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 13 van besluit nr. 1/80(10) bestaat waarin het Hof met name heeft geoordeeld dat de in dat artikel vervatte standstillbepaling zich ertegen verzet dat een lidstaat nieuwe beperkingen van de mogelijkheid tot gezinshereniging invoert, tenzij een dergelijke beperking wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.(11) Hoewel het Hof reeds heeft erkend dat het doel van het waarborgen van een succesvolle integratie een dwingende reden van algemeen belang kan vormen(12), heeft het tevens geoordeeld dat een voorwaarde die inhoudt dat de verzoekende echtgenoot van een in de betrokken lidstaat woonachtige Turkse staatsburger, die het grondgebied van deze lidstaat binnen wil komen met het oog op gezinshereniging, voorafgaandelijk het bewijs moet leveren dat hij een elementaire kennis van de officiële taal van die lidstaat heeft verworven, in het concrete geval verder ging dan nodig was om het nagestreefde doel te bereiken, omdat het verzoek om gezinshereniging automatisch werd afgewezen wanneer het bewijs ontbrak dat de betrokkene voldoende kennis van de taal had verworven, zonder dat rekening werd gehouden met de bijzondere omstandigheden van het concrete geval.(13) X heeft voor de verwijzende rechter betoogd dat § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet niet verenigbaar is met artikel 13 van besluit nr. 1/80, omdat die nationale bepaling verder zou gaan dan nodig is om het doel van succesvolle integratie te bereiken, aangezien het slagen voor de taaltest voor de ingezeten vreemdeling de enige manier is om zijn vermogen tot integratie aan te tonen, zonder dat rekening wordt gehouden met andere criteria. X stelt tevens dat er feitelijk geen mogelijkheid is om van dit vereiste af te wijken, daar het niet slagen voor die test leidt tot de afwijzing van de aanvraag voor een verblijfsvergunning met het oog op gezinshereniging.
10. In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of het in artikel 10, lid 1, van besluit nr. 1/80(14) neergelegde beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit in de weg staat aan een nationale maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, in aanmerking genomen dat deze maatregel niet wordt toegepast op Deense staatsburgers, noch op onderdanen van lidstaten van de Europese Unie en van de Europese Economische Ruimte (EER). Hij merkt dienaangaande op dat deze bepaling volgens haar bewoordingen betrekking heeft op lonen en overige arbeidsvoorwaarden en betwijfelt of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale maatregel kan worden geacht binnen de materiële werkingssfeer van de bepaling in kwestie te vallen. X betoogt weliswaar dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wetgeving onder het begrip „verdere arbeidsvoorwaarden” in de zin van die bepaling valt, maar de commissie van beroep betwist dat dit het geval is en stelt hoe dan ook dat het uit het taalvereiste voortvloeiende verschil in behandeling niet indruist tegen het beginsel van non-discriminatie dat is neergelegd in artikel 10 van besluit nr. 1/80.
11. In de derde plaats stelt de verwijzende rechter zich – voor het geval dat het Hof zou oordelen dat artikel 10, lid 1, van besluit nr. 1/80 in casu niet van toepassing is – de vraag of het algemene non-discriminatiebeginsel dat is neergelegd in artikel 9 van de Associatieovereenkomst, van toepassing kan zijn(15) en, zo ja, of die bepaling in de weg staat aan een nationale maatregel als die welke in het hoofdgeding aan de orde is. X betoogt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wetgeving leidt tot directe discriminatie van Turkse staatsburgers op grond van nationaliteit ten opzichte van de behandeling van Deense staatsburgers, onderdanen van andere noordse landen en Unieburgers, die niet hoeven te voldoen aan een soortgelijke voorwaarde om in aanmerking te komen voor gezinshereniging. De commissie van beroep betoogt daarentegen dat op de situatie van X enkel besluit nr. 1/80 en niet de Associatieovereenkomst zelf van toepassing is, omdat zij hieraan geen rechten ontleent en er in elk geval geen sprake is van discriminatie. Hoe dan ook bevinden Deense staatsburgers, onderdanen van andere noordse landen en Unieburgers zich volgens de commissie van beroep niet in een situatie die vergelijkbaar is met die van Turkse werknemers.
12. In de vierde en laatste plaats wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 9 van de Associatieovereenkomst rechtstreekse werking heeft en dus door particulieren rechtstreeks voor de nationale rechter kan worden ingeroepen. X betoogt dat het discriminatieverbod van artikel 9 van de Associatieovereenkomst rechtstreeks kan worden ingeroepen en autonoom van toepassing is. De commissie van beroep stelt daarentegen dat dit artikel een algemene regel is die wordt verduidelijkt en nader wordt uitgewerkt in artikel 10 van besluit nr. 1/80, en dat de algemeenheid alsook de aard en het voorwerp van de Associatieovereenkomst zich verzetten tegen de erkenning van rechtstreekse werking van voormeld artikel 9.
13. In die omstandigheden heeft de Østre Landsret (rechter in tweede aanleg voor het oosten van Denemarken) de behandeling van de zaak geschorst en bij een op 28 april 2021 ter griffie van het Hof ingekomen beslissing de volgende prejudiciële vragen aan het Hof gesteld:
„1) Staat de standstillbepaling van artikel 13 van besluit nr. 1/80 in een situatie als in het hoofdgeding, waarin een Turkse werknemer het duurzame verblijfsrecht in een lidstaat van de Europese Unie heeft verkregen krachtens de vroeger geldende regels, die de verkrijging van dit recht niet afhankelijk stelden van de voorwaarde dat met succes een test in de taal van die lidstaat werd afgelegd, in de weg aan de invoering en toepassing van een nationale regel die de hereniging van echtgenoten, tenzij er in het concrete geval sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat met succes een taaltest in de officiële taal van het gastland wordt afgelegd door de echtgenoot of samenwonende partner die als Turkse werknemer in de betrokken lidstaat van de Europese Unie onder de Associatieovereenkomst en besluit nr. 1/80 valt?
2) Ziet het specifieke discriminatieverbod van artikel 10, lid 1, van besluit nr. 1/80 in een situatie als in het hoofdgeding, waarin een Turkse werknemer het duurzame verblijfsrecht in de betrokken lidstaat van de Europese Unie heeft verkregen krachtens de vroeger geldende regels, die de verkrijging van dit recht niet afhankelijk stelden van de voorwaarde dat met succes een test in de taal van die lidstaat werd afgelegd, op een nationale regel die de hereniging van echtgenoten, tenzij er in het concrete geval sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat met succes een taaltest in de officiële taal van het gastland wordt afgelegd door de echtgenoot of samenwonende partner die als Turkse werknemer in de betrokken lidstaat van de Europese Unie onder de Associatieovereenkomst en besluit nr. 1/80 valt?
3) Indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord, staat het in artikel 9 van de Associatieovereenkomst neergelegde algemene discriminatieverbod in een situatie als in het hoofdgeding, waarin een Turkse werknemer het duurzame verblijfsrecht in de betrokken lidstaat van de Europese Unie heeft verkregen krachtens de vroeger geldende regels, die de verkrijging van dit recht niet afhankelijk stelden van de voorwaarde dat met succes een test in de officiële taal van het gastland werd afgelegd, dan in de weg aan een nationale regel als die welke hierboven is vermeld, wanneer een dergelijk vereiste niet wordt opgelegd aan onderdanen van de betrokken noordse lidstaat (in casu Denemarken) en van de andere noordse landen, noch aan anderen die onderdaan van een lidstaat van de Europese Unie zijn (en dus niet wordt opgelegd aan onderdanen van lidstaten van de Europese Unie of de Europese Economische Ruimte)?
4) Indien de derde vraag bevestigend wordt beantwoord, kan het algemene discriminatieverbod van artikel 9 van de Associatieovereenkomst dan rechtstreeks worden ingeroepen voor de nationale rechterlijke instanties?”
14. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door X, de Deense regering en de Europese Commissie, die eveneens zijn gehoord ter terechtzitting voor het Hof op 18 mei 2022.
Analyse
15. Om te beginnen zij beklemtoond dat de verwijzende rechter met de prejudiciële vragen die hij aan het Hof stelt, wenst te vernemen of de nationale wetgeving op grond waarvan een door de echtgenoot van een Turkse werknemer ingediend verzoek om gezinshereniging enkel kan worden aanvaard indien deze werknemer kan bewijzen dat hij geslaagd is voor een Deense taaltest, verenigbaar is met besluit nr. 1/80 (meer in het bijzonder artikel 10, lid 1, en artikel 13 ervan) en/of met de Associatieovereenkomst (meer bepaald artikel 9 ervan). Voor de beslechting van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding volstaat evenwel de vaststelling dat één van de drie genoemde bepalingen in de weg staat aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling. Uit mijn analyse volgt dat de door de verwijzende rechter beschreven en tijdens de mondelinge behandeling voor het Hof verduidelijkte situatie mij duidelijk in strijd lijkt te zijn met artikel 13 van besluit nr. 1/80. Derhalve is de hiernavolgende conclusie alleen aan deze bepaling en dus alleen aan de eerste prejudiciële vraag gewijd.
16. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 13 van besluit nr. 1/80 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die de gezinshereniging van een legaal in Denemarken verblijvende Turkse werknemer met zijn echtgenoot die de nationaliteit van een derde land bezit, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat deze werknemer slaagt voor een examen waaruit een bepaald kennisniveau van het Deens blijkt, een „nieuwe beperking” vormt en – zo ja – of een dergelijke maatregel gerechtvaardigd kan worden.
Bestaan van een nieuwe beperking
17. In herinnering dient te worden gebracht dat de in artikel 13 van besluit nr. 1/80 vervatte zogenoemde standstillbepaling zich in algemene zin verzet tegen de invoering van welke nieuwe nationale maatregelen ook die tot doel of gevolg hebben dat aan de gebruikmaking door een Turkse staatsburger van het vrije verkeer van werknemers op het nationale grondgebied strengere voorwaarden worden gesteld dan die welke golden toen dat besluit in de betrokken lidstaat in werking trad.(16) Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat een nationale regeling die de voorwaarden voor gezinshereniging voor Turkse werknemers die legaal in de betrokken lidstaat verblijven, aanscherpt ten opzichte van de voorwaarden die golden toen besluit nr. 1/80 in deze lidstaat in werking trad, moet worden aangemerkt als een in artikel 13 van dat besluit bedoelde „nieuwe beperking” van de gebruikmaking van het vrije verkeer van werknemers in die lidstaat door die Turkse werknemers.(17)
18. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet, op grond waarvan – in verband met een aanvraag voor een verblijfsvergunning met het oog op de gezinshereniging met een werkende Turkse echtgenoot – de echtgenoot die onderdaan is van een derde staat verplicht is om het bewijs te leveren dat die werknemer met goed gevolg een test heeft afgelegd waarmee wordt nagegaan of hij beschikt over een basiskennis van het Deens, inzake gezinshereniging de voorwaarden waaronder echtgenoten van legaal in Denemarken verblijvende Turkse staatsburgers voor het eerst worden toegelaten tot het Deense grondgebied, heeft aangescherpt ten opzichte van de voorwaarden die golden toen besluit nr. 1/80 in die lidstaat in werking trad.(18)
19. Volgens vaste rechtspraak is gezinshereniging namelijk een absoluut noodzakelijk middel om het gezinsleven mogelijk te maken van Turkse werknemers die tot de arbeidsmarkt van de lidstaten behoren, en draagt zij bij aan zowel de verbetering van de kwaliteit van het verblijf van die werknemers als hun integratie in die staten.(19) Het besluit van een Turkse staatsburger om zich in een lidstaat te vestigen teneinde aldaar duurzaam een economische activiteit te verrichten, kan namelijk ongunstig worden beïnvloed wanneer de wettelijke regeling van die lidstaat gezinshereniging moeilijk of onmogelijk maakt, waardoor die Turkse staatsburger zich mogelijkerwijs genoodzaakt ziet om te kiezen tussen zijn activiteit in de betrokken lidstaat en zijn gezinsleven in Turkije. Derhalve vormt een regeling die gezinshereniging bemoeilijkt door de voorwaarden waaronder de echtgenoten van Turkse staatsburgers voor het eerst worden toegelaten tot het grondgebied van de betrokken lidstaat, aan te scherpen ten opzichte van de voorwaarden die golden toen besluit nr. 1/80 in werking trad, een „nieuwe beperking” in de zin van artikel 13 van dat besluit.(20)
20. Dat is het effect van § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet. Deze bepaling stelt aan de Turkse werknemer zelf een voordien niet geldende voorwaarde waaraan moet worden voldaan met het oog op de afgifte van een verblijfsvergunning aan zijn echtgenoot om redenen die verband houden met gezinshereniging, zodat zij wel degelijk een „nieuwe beperking” in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 vormt, wat de Deense regering overigens niet betwist.
21. Een dergelijke beperking is verboden tenzij zij behoort tot de in artikel 14 van besluit nr. 1/80(21) genoemde beperkingen of wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang die geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dit doel te bereiken.(22) Aangezien uit het dossier niet blijkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde wettelijke regeling onder de in artikel 14 van besluit nr. 1/80 bedoelde beperkingen valt, moet eerst worden bepaald of deze nieuwe beperking kan worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang.
Bestaan van een dwingende reden van algemeen belang
22. De Deense regering betoogt dat het beweerdelijk met § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet nagestreefde doel bestaat in het waarborgen van een succesvolle integratie. De ratio legis van deze bepaling is bovendien verduidelijkt door de verwijzende rechter, die heeft gerefereerd aan wetsontwerp nr. L 180 van 26 april 2012 (dat heeft geleid tot de vaststelling van de vreemdelingenwet in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding) en met name aan afdeling 3.8 van dat wetsontwerp, waarin de regering in herinnering bracht dat „de ingezeten buitenlanders goed geïntegreerd moeten zijn en een band moeten hebben met Deense samenleving om een buitenlandse echtgenoot naar Denemarken te kunnen halen”, en dat „[d]e integratie van een buitenlandse echtgenoot in de Deense samenleving wordt vergemakkelijkt wanneer de ingezetene zijn echtgenoot kan ondersteunen en deze kan helpen zijn weg te vinden, Deens te leren en de arbeidsmarkt te betreden”.(23) Volgens de Deense regering behoort de gezinshereniging van echtgenoten dan ook te worden onderworpen aan de voorwaarde dat ingezeten vreemdelingen in het bezit zijn van een permanente verblijfsvergunning, waarvan de afgifte voortaan afhangt van het slagen voor een taaltest, omdat de ingezeten vreemdeling moet kunnen bijdragen aan de integratie van zijn echtgenoot in de Deense samenleving. Nog steeds volgens de bewoordingen die door de Deense regering werden gebezigd in het betreffende wetsontwerp, hadden ingezeten vreemdelingen die vóór de invoering van die voorwaarde een permanente verblijfsvergunning hadden gekregen, toen niet bewezen dat ze goed geïntegreerd waren. Daarom stelde de Deense regering voor om buitenlandse ingezetenen die verzoeken om gezinshereniging met hun echtgenoot met de nationaliteit van een derde land en die reeds beschikken over een permanente verblijfsvergunning, te onderwerpen aan een aantal nieuwe voorwaarden voor de afgifte van een dergelijke vergunning, waaronder het slagen voor een Deense taaltest.
23. De Deense autoriteiten hebben voor de verwijzende rechter aangevoerd dat § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet gerechtvaardigd werd door een dwingende reden van algemeen belang die verband houdt met het waarborgen van een succesvolle integratie. De Deense regering heeft voor het Hof tevens verduidelijkt dat het vereiste om te slagen voor een Deense taaltest berust op de gedachte dat de ingezetene zijn echtgenoot beter kan begeleiden bij de integratie in de Deense samenleving indien hij zelf Deens kent.
24. Het Hof heeft reeds erkend dat wanneer de beweerdelijk nagestreefde doelstelling van een maatregel erin bestaat een succesvolle integratie van derdelanders in de gastlidstaat te waarborgen, deze doelstelling in beginsel een dwingende reden van algemeen belang kan vormen voor de toepassing van artikel 13 van besluit nr. 1/80.(24)
25. Ik merk echter op dat de argumenten die door de Deense wetgever en daarna door de Deense regering voor het Hof zijn aangevoerd, niet van elke dubbelzinnigheid gespeend zijn wat betreft de groep waarop de doelstelling van een succesvolle integratie zich precies richt. De voorwaarde om te slagen voor een taalexamen wordt opgelegd aan de Turkse werknemer, van wie men de integratiegraad – of het „vermogen tot integratie”, om de door X(25) gebezigde uitdrukking te gebruiken – lijkt te willen testen alvorens te bepalen of die werknemer zijn echtgenoot zal kunnen begeleiden op het pad naar integratie. Een dergelijke dubbelzinnigheid lijkt in meerdere opzichten problematisch. Om te beginnen heeft het Hof – zoals ik in herinnering heb gebracht – geoordeeld dat gezinshereniging juist bijdraagt aan de verbetering van de kwaliteit van het verblijf en de integratie van de Turkse werknemer in de gastlidstaat.(26) Voorts geloof ik net zomin als de Commissie dat het mogelijk is om van een Turkse werknemer van wie de situatie geconsolideerd is in de zin van artikel 6 van besluit nr. 1/80, te eisen dat hij de graad van zijn integratie aantoont.
26. Derhalve kan slechts worden aangenomen dat met § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet een legitiem doel wordt nagestreefd voor zover de ingeroepen dwingende reden van algemeen belang er enkel toe strekt zich te vergewissen van de succesvolle integratie van de echtgenoten van derdelanders die verzoeken om gezinshereniging met die derdelanders.
27. Onder dit voorbehoud moet dus nog worden nagegaan of § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.
Geschiktheid van de nieuwe beperking
28. Zoals ik hierboven heb opgemerkt, gaat de Deense wetgever ervan uit dat indien de Turkse werknemer „goed” is geïntegreerd in de Deense samenleving, de integratie van de echtgenoot die zich bij hem wil voegen, zal worden vergemakkelijkt. In de totstandkomingsgeschiedenis wordt melding gemaakt van studies waaruit dit verband zou blijken. Ik erken dat een werknemer die voornemens is om zijn echtgenoot bij zich op te vangen, het integratieproces van zijn echtgenoot daadwerkelijk op een positieve manier kan beïnvloeden indien hij reeds enige tijd in Denemarken verblijft, Deens spreekt, betrokken is bij het lokale leven en Deense vrienden heeft.(27)
29. Bij de analyse van § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet doet zich echter een eerste moeilijkheid voor met betrekking tot het vereiste van geschiktheid, omdat moet worden geconstateerd dat deze bepaling een exclusief verband legt tussen integratie enerzijds en het niveau van de kennis van de Deense taal anderzijds. De integratie van een individu in een gastsamenleving is echter een complex en multifactorieel proces, dat niet kan worden gereduceerd tot het enkel beheersen van een paar elementaire taalvaardigheden, hetgeen a fortiori geldt wanneer dit niet van het individu zelf maar van zijn echtgenoot wordt verlangd.
30. Vervolgens rijst er een tweede moeilijkheid, die mijns inziens nog ernstiger is. Hoewel ik erken dat de integratie van de echtgenoot mogelijkerwijs wordt vergemakkelijkt indien de Turkse werknemer die al op het Deense grondgebied verblijft basiskennis van de Deense taal, cultuur en samenleving heeft, ben ik zonder meer gekant tegen de gedachte dat de integratie van de echtgenoot onmogelijk of tot mislukken gedoemd is wanneer dit niet het geval is. Met andere woorden, het is onmogelijk om te voorspellen dat de echtgenoot niet kan integreren enkel omdat de Turkse werknemer zelf niet kan aantonen dat hij is geslaagd voor het vereiste examen.
31. Voor een mogelijke rechtvaardiging van de onderzochte nieuwe beperking lijkt het mij eveneens uiterst problematisch dat de Deense regering in antwoord op een vraag van het Hof heeft toegegeven dat, zelfs indien zou blijken dat de echtgenote van Y tweetalig is en de Deense taal perfect beheerst, haar verzoek om gezinshereniging niettemin zou worden afgewezen omdat Y nog steeds niet zou hebben aangetoond te zijn geslaagd voor de test „Prøve i Dansk 1”. Een dergelijke stellingname staat haaks op het uitgangspunt van § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet, volgens hetwelk er een onlosmakelijk verband bestaat tussen het vermogen om zich uit te drukken in de taal van het gastland en een succesvolle integratie, aangezien aan een echtgenoot die volgens een dergelijke logica alle kans heeft om op basis van zijn eigen taalkennis gemakkelijk te kunnen integreren in de samenleving van het gastland, desondanks geen verblijfsvergunning met het oog op gezinshereniging zou worden afgegeven. Deze verklaring doet voorts noodzakelijkerwijs – zoals ik had verwacht – twijfels rijzen over de ware aard van de met de maatregel in kwestie nagestreefde doelstelling.
32. Aangezien uit het dossier blijkt dat het slagen voor die test een noodzakelijke voorwaarde is voor de afgifte van een verblijfsvergunning aan de echtgenoot van een Turkse werknemer die reeds in het gastland verblijft en die tot de legale arbeidsmarkt van dat land behoort, zonder dat op enigerlei wijze rekening wordt gehouden met het vermogen tot integratie van die echtgenoot, lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel – ook al wordt daarmee beweerdelijk de succesvolle integratie van die echtgenoot nagestreefd – niet geschikt om de succesvolle integratie van die derdelanders in Denemarken te waarborgen, omdat met die maatregel niet kan worden ingeschat welke slaagkans de integratie in Denemarken van de aanvrager van een verblijfsvergunning met het oog op gezinshereniging daadwerkelijk heeft.(28)
Evenredigheid
33. Mocht het Hof oordelen dat de nieuwe beperking die wordt gevormd door § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet, geschikt is om de verwezenlijking van het nagestreefde legitieme doel te waarborgen, dan moet het zich er niettemin van vergewissen dat die bepaling niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.
34. Dienaangaande merk ik ten eerste op dat de voorwaarde van het slagen voor de test „Prøve i Dansk 1” wordt opgelegd aan alle Turkse werknemers, zonder dat andere omstandigheden worden beoordeeld waaruit hun werkelijke integratie in de Deense samenleving zou kunnen blijken. Zo lijken het hebben van werk maar ook verschillende bijdragen aan de Deense samenleving – zoals in het geval van Y – niet te volstaan om een Turkse werknemer vrij te stellen van die voorwaarde wanneer zijn echtgenoot verzoekt om zich bij hem te mogen voegen op het Deense grondgebied. § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet lijkt dus het onweerlegbare vermoeden te bevatten dat een Turkse werknemer die niet kan aantonen dat hij geslaagd is voor het taalexamen, niet geïntegreerd is. In het geval van een Turkse werknemer die sinds 1979 op het Deense grondgebied verblijft – dat wil zeggen sinds 36 jaar op het tijdstip waarop zijn echtgenote verzocht om zich bij hem te mogen voegen – zou evenwel rekening moeten worden gehouden met andere bewijzen van zijn vermogen om zijn echtgenote te ondersteunen bij haar integratieproces, zoals de in het Deens gegeven opleidingen die hij heeft gevolgd.(29) Dat elke evenredigheid ontbreekt, blijkt vrij duidelijk uit het feit dat er geen mogelijkheid van afweging of compensatie bestaat tussen aan de ene kant het gebrek aan bewijs van het geslaagd zijn voor de test „Prøve i Dansk 1” en aan de andere kant de sociale en culturele onderdompeling die noodzakelijkerwijs het resultaat is van een werkzaam leven van 36 jaar in een gastland, of op zijn minst andere factoren die erop kunnen wijzen dat de echtgenote – indien nodig – in het integratieproces kan worden begeleid door de Turkse werknemer die reeds in de gastlidstaat verblijft.
35. Waarom het bewijs van het geslaagd zijn voor de „Prøve i Dansk 1”-test een zodanig noodzakelijke voorwaarde is om toestemming te krijgen voor gezinshereniging met de echtgenoot, is ook niet inzichtelijk aangezien uit de nationale regeling blijkt dat zodra het verblijf van de echtgenoot is toegestaan met het oog op gezinshereniging, de echtgenoot zich binnen een termijn van 6 maanden na aankomst in Denemarken zelf moet onderwerpen aan een test die wordt afgenomen om de vaardigheden te beoordelen die hij heeft verworven in het kader van het door hem te volgen, verplichte opleidingsprogramma, dat eveneens tot doel lijkt te hebben de echtgenoot een succesvolle integratie te garanderen zodra hij het Deense grondgebied binnen is gekomen.
36. In dit verband ontkom ik – zonder op de stoel van de nationale wetgever te willen gaan zitten, maar veeleer in een poging om de toegepaste regeling te begrijpen – niet aan de constatering van een zeker gebrek aan samenhang dat erin bestaat dat aan X een verblijfsvergunning met het oog op de gezinshereniging met haar echtgenoot wordt geweigerd op grond dat die echtgenoot niet heeft aangetoond te zijn geslaagd voor de „Prøve i Dansk 1”-test – waaruit zou blijken dat hij een basiskennis van de Deense taal en samenleving heeft die nuttig is voor de integratie van zijn echtgenote in die samenleving – terwijl haar in 2016 een – naderhand tot 2021 verlengde – verblijfsvergunning is afgegeven voor de uitoefening van een bezoldigde activiteit.(30)
37. Ten tweede is het waar dat uit de administratieve praktijk zoals die is beschreven door de verwijzende rechter en vervolgens door de Deense regering, niet blijkt dat systematisch aanvragen voor een verblijfsvergunning met het oog op gezinshereniging worden geweigerd(31) wanneer de echtgenoot niet voldoet aan de voorwaarde van het slagen voor het taalexamen. Dat maakt die praktijk echter niet noodzakelijk evenredig. Daarvoor moeten er tevens reële mogelijkheden bestaan om van die voorwaarde af te wijken. Uit het dossier blijkt dat de gevallen waarin kan worden afgeweken, zeer beperkt zijn en het nooit mogelijk maken om voldoende rekening te houden met de bijzondere omstandigheden van elk verzoek om gezinshereniging die betrekking hebben op de persoon van de verzoeker zelf. Zo heb ik al aangetoond dat zelfs de aanvraag voor een verblijfsvergunning met het oog op gezinshereniging die is ingediend door een echtgenoot die de taal van het gastland perfect beheerst, zou worden afgewezen indien de reeds in dat land verblijvende Turkse werknemer niet zou kunnen aantonen te zijn geslaagd voor de taaltest. Dit illustreert mijns inziens dat er niet in echte afwijkingen is voorzien, althans dat er niet voldoende rekening wordt gehouden met de bijzondere omstandigheden van elk geval.(32)
38. Anders dan de Deense regering betoogt, is mijns inziens in casu geen sprake van wetgeving van het type dat aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest Udlændingenævnet(33). In dat arrest heeft het Hof zich namelijk uitgesproken over een nieuwe beperking die bestond in de verlaging van de leeftijdsgrens voor een kind van een legaal op het grondgebied van de gastlidstaat verblijvende Turkse werknemer om een verzoek om gezinshereniging te kunnen indienen. Het Hof heeft geoordeeld dat een dergelijke maatregel evenredig was omdat de Deense wet voorzag in uitzonderingen op de toepassing van de bepaling die in het hoofdgeding aan de orde was, met name wanneer het belang van het kind dit vereiste, in welk geval de Deense autoriteiten verplicht waren om de situatie van het kind individueel te beoordelen en om in elk specifiek geval met dat belang rekening te houden.(34) De onderhavige zaak verschilt van die zaak omdat het er in casu niet op lijkt dat een individuele beoordeling van de taalvaardigheid of de integratievooruitzichten van de verzoeker zelf wordt verricht om te bepalen of er een afwijking moet worden toegestaan van dit vereiste waaraan de werknemer moet voldoen.
39. Integendeel, uit de analyse van het dossier(35) blijkt dat van het vereiste te slagen voor de „Prøve i Dansk 1”-test alleen behoort te worden afgeweken om „uitzonderlijke redenen” die in het bijzonder verband houden met de internationale verplichtingen van Denemarken, en enkel als het niet mogelijk is om de Turkse werknemer te verzoeken zijn gezinsleven in het land van herkomst voort te zetten zonder dat een dergelijk verzoek in strijd is met die verplichtingen.(36)
40. De nieuwe beperking die wordt gevormd door § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet lijkt dan ook verder te gaan dan nodig is voor het bereiken van het nagestreefde doel, dat – zoals gezegd – bestaat in een succesvolle integratie van de echtgenoot die verzoekt om zich in de gastlidstaat bij de Turkse werknemer te mogen voegen.
Voorlopige conclusie
41. Op grond van de analyse en om alle genoemde redenen vormt een nationale maatregel als § 9, lid 12, punt 5, van de vreemdelingenwet, die de gezinshereniging tussen een Turkse werknemer die in de betrokken lidstaat tot de legale arbeidsmarkt behoort en er legaal verblijft, en zijn echtgenoot afhankelijk maakt van de voorwaarde dat die werknemer is geslaagd voor een taaltest, opdat de integratie van die echtgenoot na diens binnenkomst op het grondgebied van de lidstaat in kwestie succesvol verloopt, een „nieuwe beperking” in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80. Een dergelijke beperking is niet gerechtvaardigd.
Conclusie
42. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Østre Landsret te beantwoorden als volgt:
„Een nationale maatregel die de gezinshereniging tussen een Turkse werknemer die in de betrokken lidstaat tot de legale arbeidsmark behoort en er legaal verblijft, en zijn echtgenoot afhankelijk maakt van de voorwaarde dat die werknemer is geslaagd voor een taaltest, opdat de integratie van die echtgenoot na diens binnenkomst op het grondgebied van de lidstaat in kwestie succesvol verloopt, vormt een ,nieuwe beperking’ in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije.
Een dergelijke beperking is niet gerechtvaardigd.”