Language of document : ECLI:EU:T:2022:853

Zaak T626/20

Landwärme GmbH

tegen

Europese Commissie

 Arrest van het Gerecht (Zevende kamer – uitgebreid) van 21 december 2022

„Staatssteun – Biogasmarkt – Belastingvrijstellingen ter compensatie van de productiemeerkosten – Besluiten om geen bezwaar te maken – Beroep tot nietigverklaring – Procesbelang – Ontvankelijkheid – Geen inleiding van de formele onderzoeksprocedure – Ernstige moeilijkheden – Artikel 108, leden 2 en 3, VWEU – Artikel 4, leden 3 en 4, van verordening (EU) 2015/1589 – Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020 – Cumulatie van steun – Door meerdere lidstaten verleende steun – Ingevoerd biogas – Non-discriminatiebeginsel – Artikel 110 VWEU”

1.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit waarbij de Commissie de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt vaststelt zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden – Beroep dat is ingesteld door de belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Beroep ter bescherming van de procedurele rechten van de belanghebbenden – Ontvankelijkheid

[Art. 108, leden 2 en 3, en art. 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, h), art. 4, lid 3, en art. 6, lid 1]

(zie punten 18‑32)

2.      Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke of rechtspersonen – Procesbelang – Noodzaak van een bestaand en daadwerkelijk belang – Besluit waarbij de Commissie de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt vaststelt zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden – Beroep dat is ingesteld door de belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Beroep ter bescherming van de procedurele rechten van de belanghebbenden – Door een potentiële begunstigde van de betrokken steun ingesteld beroep – Ontvankelijkheid

(Art. 263, vierde alinea, VWEU)

(zie punten 35‑48)

3.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Uitzonderingen – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Vaststelling door de Commissie van richtsnoeren voor het onderzoek van de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt – Gevolgen – Zelfbeperking van de beoordelingsbevoegdheid

[Art. 107, lid 3, c), VWEU; mededeling 2014/C 200/1 van de Commissie]

(zie punt 51)

4.      Steunmaatregelen van de staten – Voorgenomen steunmaatregelen – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt – Moeilijkheden bij de beoordeling – Verplichting van de Commissie om de contradictoire procedure in te leiden – Ernstige moeilijkheden – Bewijslast – Beschikbare informatie – Omstandigheden die op het bestaan van die moeilijkheden wijzen – Ontoereikendheid of onvolledigheid van het door de Commissie tijdens de inleidende onderzoeksprocedure verrichte onderzoek

(Art. 108, leden 2 en 3, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 4)

(zie punten 64‑75, 83‑100)

5.      Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Verenigbaarheid van steun met de interne markt – Beoordelingsbevoegdheid – Eerbiediging van de samenhang tussen de bepalingen inzake staatssteun en andere Verdragsbepalingen – Door een lidstaat voor de aankoop van biogas verleende belastingvrijstelling ter compensatie van de productiemeerkosten – In andere lidstaten gevestigde biogasproducenten die productiesteun ontvangen – Verplichting om bij het onderzoek naar de verenigbaarheid van de belastingvrijstelling met de interne markt rekening te houden met steun die door die andere lidstaten wordt verleend – Non-discriminatiebeginsel – Vergelijkbaarheid van situaties – Artikel 110 VWEU – Objectief criterium – Omgekeerde discriminatie

(Art. 107, lid 1, en art. 108 VWEU)

(zie punten 101‑128)

Samenvatting

Op 1 april 2020 heeft het Koninkrijk Zweden de Europese Commissie laten weten twee steunmaatregelen te willen wijzigen en verlengen tot en met 31 december 2030. Deze regelingen waren door de Commissie reeds goedgekeurd voor de periode tot en met 31 december 2020 (hierna: „litigieuze regelingen”). De regelingen in kwestie houden in dat de aankoop van bepaalde hernieuwbare brandstoffen (hierna: „biogas”) wordt vrijgesteld van bepaalde accijnzen, die wel verschuldigd zijn voor fossiele gassen voor hetzelfde gebruik.

Bij besluiten van 29 juni 2020(1) (hierna: „bestreden besluiten”) heeft de Commissie, zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, zich op het standpunt gesteld dat de aangemelde maatregelen verenigbaar met de interne markt waren op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Volgens deze bepaling kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Met name heeft de Commissie opgemerkt dat ten eerste de litigieuze regelingen noodzakelijk waren omdat biogas, zonder de volledige belastingvrijstellingen waarin deze regelingen voorzagen, duurder zou zijn dan fossiele gassen, en dat ten tweede kon worden uitgesloten dat de op grond van die regelingen verleende steun hoger was dan het bedrag dat nodig was om compensatie te bieden voor de hogere kosten die de productie van biogas ten opzichte van de productie van fossiele gassen met zich meebrengt, in welk geval er sprake zou zijn van overcompensatie van die hogere kosten (hierna: „overcompensatie”).

Verzoekster, Landwärme GmbH, die biomethaan produceert in Duitsland, heeft tegen de bestreden besluiten beroep tot nietigverklaring ingesteld. Dit beroep wordt door het Gerecht ontvankelijk verklaard en toegewezen op grond dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden gelet op de ernstige moeilijkheden die rezen bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de aangemelde maatregelen met de interne markt.

Beoordeling door het Gerecht

Wat de ontvankelijkheid van het beroep betreft, constateert het Gerecht om te beginnen dat verzoekster de Commissie met name verwijt de formele onderzoeksprocedure niet te hebben ingeleid ofschoon die instelling niet onkundig kon zijn van het bestaan van ernstige moeilijkheden in verband met de vraag of de mogelijke cumulatie van de in Zweden op grond van de litigieuze regelingen verleende steun en andere steun, die door andere lidstaten dan het Koninkrijk Zweden aan biogasproducenten werd verleend (hierna: „litigieuze cumulatie”), tot overcompensatie ten gunste van die producenten kon leiden wanneer zij biogas verkochten in Zweden. Vervolgens wijst het Gerecht erop dat verzoekster, die mogelijkerwijs een indirecte begunstigde was van de steun waarin die regelingen voorzagen en die concurreerde met de daadwerkelijk begunstigden van die steun, een belanghebbende is in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van de verordening tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU(2). Tot slot is het Gerecht van oordeel dat verzoekster procesbelang heeft, omdat zij bij nietigverklaring van de bestreden besluiten de procedurele rechten zou kunnen uitoefenen die de belanghebbenden genieten in de formele onderzoeksprocedure, door bij de Commissie opmerkingen in te dienen over de wijzigingen die in de litigieuze regelingen zouden moeten worden aangebracht om deze regelingen verenigbaar met de interne markt te maken. Het beroep is dus ontvankelijk, althans voor zover verzoekster daarmee de grief betreffende de litigieuze cumulatie aanvoert.

Alvorens deze grief te onderzoeken, wijst het Gerecht het argument van de Commissie af dat op grond van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020(3) – waarvan verzoekster niet heeft aangevoerd dat zij onwettig zijn – aan de litigieuze cumulatie geen enkele rol kan worden toebedeeld bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt. Deze richtsnoeren verzetten zich er immers niet tegen dat de Commissie onderzoekt of die cumulatie kan leiden tot overcompensatie.

Wat de gegrondheid van die grief betreft, wijst het Gerecht erop dat de Commissie in de bestreden besluiten enkel de overcompensatie heeft onderzocht die kon voortvloeien uit de cumulatie van verschillende steunmaatregelen van het Koninkrijk Zweden, en dat zij aldus heeft uitgesloten dat de litigieuze cumulatie kon leiden tot ernstige moeilijkheden die zich zouden voordoen bij de vaststelling van de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt. Voorts preciseert het Gerecht dat wanneer de Commissie aan het einde van de inleidende onderzoeksprocedure een besluit op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU vaststelt, zij in staat moet zijn om – zonder dat dit ernstige moeilijkheden oplevert – te concluderen dat de betreffende steunmaatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten niet zullen veranderen.

Nadat het Gerecht in herinnering heeft gebracht dat de ontoereikendheid of onvolledigheid van het door de Commissie tijdens de inleidende onderzoeksprocedure verrichte onderzoek volgens de rechtspraak een aanwijzing vormt voor het bestaan van ernstige moeilijkheden bij de beoordeling van de aangemelde steunmaatregel, merkt het op dat de vraag of er geen sprake is van overcompensatie, nauw samenhangt met de vraag of de litigieuze regelingen evenredig zijn. Dat de Commissie de kwestie van het ontbreken van overcompensatie ontoereikend en onvolledig heeft geanalyseerd hoewel zij informatie bezat over de mogelijke gevolgen van de litigieuze cumulatie, is in casu dan ook voldoende om vast te stellen dat er zich ernstige moeilijkheden voordeden.

Alvorens te constateren dat de analyse van de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt ernstige moeilijkheden opleverde die verband hielden met de overcompensatie die mogelijkerwijs voortvloeide uit de litigieuze cumulatie, onderzoekt het Gerecht de argumenten waarmee de Commissie en het Koninkrijk Zweden in wezen aanvoeren dat de eerbiediging van het non-discriminatiebeginsel of artikel 110 VWEU vereist dat de bij de litigieuze regelingen verleende belastingvrijstellingen gelden ongeacht de oorsprong van het in Zweden verkochte biogas, zonder dat daarbij een onderscheid wordt gemaakt naargelang de lidstaat waar het biogas is geproduceerd al dan niet steun heeft toegekend voor de productie van energie uit biogas.

Wat de eerbiediging van het non-discriminatiebeginsel betreft, benadrukt het Gerecht dat de litigieuze regelingen tot doel hebben biogas concurrerend te maken ten opzichte van fossiele gassen, door de hogere productiekosten van biogas te compenseren. Gelet op deze doelstelling leidt de verkoop van biogas waarvan de productiemeerkosten zijn gecompenseerd, niet tot een situatie die vergelijkbaar is met die welke zich voordoet bij de verkoop van biogas waarvan deze kosten nog niet zijn gecompenseerd. Het Gerecht preciseert dat het onderscheid tussen beide situaties zelfs bestaat wanneer de compensatie van die meerkosten voortvloeit uit steun die wordt toegekend door andere lidstaten dan het Koninkrijk Zweden. Bijgevolg kunnen deze twee soorten verkoop zonder objectieve rechtvaardiging niet in aanmerking komen voor dezelfde belastingvrijstelling, ongeacht of het in Zweden verkochte biogas op het nationale grondgebied is geproduceerd dan wel is ingevoerd.

Met betrekking tot artikel 110 VWEU – dat de lidstaten verbiedt om op ingevoerde producten hogere belastingen te heffen dan op gelijksoortige nationale producten – merkt het Gerecht op dat overcompensatie kan worden beschouwd als een objectief criterium om de bij de litigieuze regelingen verleende belastingvrijstelling alleen toe te passen op binnenlands of ingevoerd biogas waarvan de productiemeerkosten ten opzichte van fossiele gassen niet reeds zijn gecompenseerd door andere steun. Met dit onderscheid, dat berust op een objectief criterium, kan worden voorkomen dat discriminatie voortvloeit uit de compensatie die reeds wordt toegekend voor het biogas dat wordt ingevoerd uit bepaalde lidstaten. Het Gerecht verduidelijkt tevens dat de litigieuze regelingen leiden tot omgekeerde discriminatie van het in Zweden geproduceerde biogas ten gunste van biogas dat wordt geproduceerd in andere lidstaten, die steun verlenen voor de productie van energie uit biogas. Dit kan niet worden geacht te resulteren uit de verplichting tot eerbiediging van artikel 110 VWEU, dat tot doel heeft te voorkomen dat een lidstaat zijn eigen productie bevoordeelt ten nadele van die van de overige lidstaten.

In het licht van deze overwegingen komt het Gerecht tot de slotsom dat de Commissie bij het onderzoek naar de verenigbaarheid van de litigieuze regelingen met de interne markt ernstige moeilijkheden had moeten ondervinden in verband met de overcompensatie die mogelijkerwijs voortvloeide uit de litigieuze cumulatie, en dat deze moeilijkheden vereisten dat de formele onderzoeksprocedure werd ingeleid. Het Gerecht wijst het beroep dan ook toe en verklaart de bestreden besluiten nietig.


1      Besluit C(2020) 4489 final van de Commissie van 29 juni 2020 betreffende steunmaatregel SA.56125 (2020/N) – Zweden – Verlenging en wijziging van regeling SA.49893 (2018/N) – Belastingvrijstelling voor niet-alimentair biogas en biopropaangas voor warmteopwekking, en besluit C(2020) 4487 final van de Commissie van 29 juni 2020 betreffende steunmaatregel SA.56908 (2020/N) – Zweden – Verlenging en wijziging van de regeling ten gunste van biogas dat bestemd is om in Zweden te worden gebruikt als brandstof, waarvan een samenvatting is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2020, C 245, blz. 2 respectievelijk PB 2020, C 260, blz. 4).


2      Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB 2015, L 248, blz. 9).


3      Mededeling van de Commissie - Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020 (PB C 200, 28.6.2014, blz. 1‑55).