ROZSUDEK TRIBUNÁLU (sedmého rozšířeného senátu)
16. listopadu 2022(*)
„Státní podpory – Nizozemský zákon zakazující využívání uhlí pro výrobu elektřiny – Předčasné uzavření uhelné elektrárny – Poskytnutí náhrady újmy – Rozhodnutí nevznášet námitky – Rozhodnutí, kterým se náhrada prohlašuje za slučitelnou s vnitřním trhem – Neexistence výslovné kvalifikace jako ‚státní podpory‘ – Žaloba na neplatnost – Napadnutelný akt – Přípustnost – Článek 4 odst. 3 nařízení (EU) 2015/1589 – Právní jistota“
Ve věci T‑469/20,
Nizozemské království, zastoupené M. Bulterman, M. de Ree a J. Langerem, jako zmocněnci,
žalobce,
proti
Evropské komisi, zastoupené H. van Vlietem, B. Stromskym a D. Recchia, jako zmocněnci,
žalované,
TRIBUNÁL (sedmý rozšířený senát),
při poradách ve složení R. da Silva Passos, předseda, V. Valančius (zpravodaj), I. Reine, L. Truchot a M. Sampol Pucurull, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: L. Ramette, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení, zejména:
– k námitce nepřípustnosti na základě článku 130 jednacího řádu Tribunálu vznesené Komisí v samostatném dokumentu podaném kanceláři Tribunálu dne 5. října 2020,
– k usnesení o spojení námitky s věcí samou ze dne 23. února 2021,
po jednání konaném dne 15. června 2022,
vydává tento
Rozsudek
1 Žalobou podanou na základě článku 263 SFEU se Nizozemské království domáhá zrušení rozhodnutí Komise C(2020) 2998 final ze dne 12. května 2020 týkající se režimu podpory SA. 54537 (2020/NN) – Nizozemsko, zákaz využívání uhlí k výrobě elektřiny v Nizozemsku (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Skutečnosti předcházející sporu
2 Dne 27. března 2019 nizozemské orgány oznámily Evropské komisi návrh zákona wet verbod op kolen bij elektriciteitsproduktie [zákon zakazující výrobu elektřiny z uhlí (dále jen „zákon“)] v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1535 ze dne 9. září 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti (Úř. věst. 2015, L 241, s. 1).
3 Tento zákon, jehož cílem je snížit emise oxidu uhličitého (CO2) v Nizozemsku a který stanoví možnost přiznat náhradu újmy způsobené elektrárně, která je ve srovnání s ostatními elektrárnami nepřiměřeně dotčena zákazem využívání uhlí k výrobě elektřiny, nebyl oznámen Komisi podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4 Nicméně v návaznosti na oznámení návrhu zákona Nizozemským královstvím na základě směrnice 2015/1535 zahájila Komise z vlastního podnětu posouzení informací týkajících se předpokládané podpory a ve dnech 4. června, 25. června, 2. srpna, a 23. září 2019 požádala nizozemské orgány, aby jí předložily doplňující informace. Nizozemské království odpovědělo na žádosti Komise ve dnech 13. června, 18. července, 30. srpna, 8. října, 29. listopadu, 1. prosince 2019 a 10. března 2020.
5 Nizozemské království v této korespondenci opakovaně uvedlo, že náhrada stanovená zákonem je striktně omezena na újmy způsobené zákazem využívání uhlí k výrobě elektřiny a nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
6 Dne 11. prosince 2019 přijalo Nizozemské království zákon, který vstoupil v platnost dne 20. prosince 2019.
7 V době přijetí zákona existovalo v Nizozemsku pět uhelných elektráren, a to Amercentrale 9, Eemshaven A/B, Engie Maasvlakte, MPP3 a Hemweg 8 (dále jen „Hemweg“).
8 Podle článků 3 a 3a zákona se zákaz využívání uhlí k výrobě elektřiny uplatňuje postupně v závislosti na ziskovosti každé elektrárny, využívání biomasy a elektrické účinnosti. Úplný zákaz využívání uhlí k výrobě elektřiny byl stanoven nejpozději na 1. ledna 2030.
9 Čtyřem z pěti elektráren bylo poskytnuto přechodné období od pěti do deseti let, což jim ponechává možnost získat zpět vynaložené investice, přizpůsobit se jiné surovině nebo se připravit na uzavření.
10 Elektrárně Hemweg, která nespalovala biomasu, nevyráběla žádnou energii z obnovitelných zdrojů a její účinnost byla nejnižší z těchto pěti elektráren, nebylo přechodné období poskytnuto. Podle článku 3a zákona měla od 1. ledna 2020 přestat využívat uhlí. Vzhledem k tomu, že tato elektrárna neměla možnost přizpůsobit se jiné surovině, měla být uzavřena na konci roku 2019.
11 Článek 4 zákona stanoví možnost přiznat náhradu újmy elektrárně, která je ve srovnání s ostatními elektrárnami nepřiměřeně dotčena zákazem využívání uhlí k výrobě elektřiny.
12 Článek 4 byl podle Nizozemského království přijat, neboť se zákaz využívání uhlí k výrobě elektřiny dotýká vlastnického práva ve smyslu článku 1 protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), a z důvodu požadavků zásady rovnosti v daňové oblasti, přičemž cílem bylo zejména zajistit spravedlivou rovnováhu mezi obecným zájmem sledovaným státem a individuálním zájmem dotčených elektráren.
13 Vzhledem k tomu, že nebylo elektrárně Hemweg poskytnuto přechodné období, byla podle nizozemské vlády velmi nepřiměřeným způsobem dotčena zavedením zákazu využívání uhlí k výrobě elektřiny ve velmi krátké době. K zajištění spravedlivé rovnováhy požadované EÚLP kontaktovaly nizozemské orgány společnost Vattenfall NV, provozovatele elektrárny Hemweg, aby získaly informace umožňující posoudit rozsah újmy a určit výši náhrady z důvodu předčasného uzavření elektrárny.
14 Po analýze provedené ve spolupráci s auditorskou kanceláří přiznal nizozemský ministr hospodářství a politiky v oblasti klimatu rozhodnutím ze dne 20. prosince 2019 společnosti Vattenfall náhradu ve výši 52,5 milionu eur (dále jen „dotčené opatření“).
15 Dne 12. května 2020 přijala Komise napadené rozhodnutí, kterým prohlásila dotčené opatření za slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
16 V napadeném rozhodnutí měla Komise v bodě 40 za to, že zákon „zasahuje do vlastnických práv společnosti Vattenfall v rozsahu, v němž jí ukládá povinnost předčasně uzavřít elektrárnu Hemweg za účelem snížení emisí CO2 ve veřejném zájmu“, přičemž Komise měla rovněž za to, že „[nizozemský] vnitrostátní soud by tedy pravděpodobně přiznal [společnosti Vattenfall] náhradu újmy“.
17 Pokud jde o existenci státní podpory, Komise dospěla v bodě 48 napadeného rozhodnutí k závěru, že „s ohledem na informace poskytnuté nizozemskými orgány nelze s dostatečnou jistotou dospět k závěru, že v této věci existuje nárok na náhradu ve výši 52,5 milionu eur“. Komise z toho vyvodila, že „nelze vyloučit, že dotčené opatření poskytuje dotyčnému podniku státní podporu“.
18 Komise nicméně měla v bodě 49 napadeného rozhodnutí za to, že „v projednávané věci však není namístě vyvozovat konečný závěr ohledně otázky, zda opatření představuje zvýhodnění pro provozovatele, a představuje tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jelikož i v případě přítomnosti státní podpory má za to, že je toto opatření slučitelné s vnitřním trhem“.
Návrhová žádání účastníků řízení
19 Nizozemské království navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil napadené rozhodnutí;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
20 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou nebo ji zamítl jako neopodstatněnou;
– uložil Nizozemskému království náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K přípustnosti
21 V námitce nepřípustnosti Komise nejprve připomíná, že vzhledem k tomu, že žádné ustanovení práva Evropské unie jí neukládá povinnost poskytnout výslovné rozhodnutí o kvalifikaci opatření, nevyslovila se k otázce, zda dotčené opatření představuje státní podporu.
22 Dále s odkazem na usnesení ze dne 28. ledna 2004, Nizozemsko v. Komise (C‑164/02, EU:C:2004:54), a na rozsudek ze dne 8. září 2011, Komise v. Nizozemsko (C‑279/08 P, EU:C:2011:551), Komise vyvozuje dva následující závěry. Zaprvé, pokud členský stát oznámí režim podpory a nezpochybňuje, že se jedná o podporu, nebude oprávněn podat žalobu na neplatnost proti rozhodnutí Komise, které prohlašuje tento režim za slučitelný s vnitřním trhem. Zadruhé, pokud členský stát výslovně žádá Komisi, aby přijala rozhodnutí konstatující neexistenci podpory, avšak Komise konstatuje, že existuje režim podpory slučitelný s vnitřním trhem, může členský stát podat žalobu na neplatnost, protože toto rozhodnutí vyvolává právní účinky spočívající v tom, že režim podpory podléhá soustavnému dohledu Komise.
23 Podle Komise přitom Nizozemské království nikdy neoznámilo dotčené opatření ani nepožádalo Komisi, aby přijala rozhodnutí konstatující neexistenci podpory. Dále se napadené rozhodnutí netýká režimu podpory, ale vyplacení jednorázové náhrady jedinému podniku, tedy platby, která již byla ostatně provedena.
24 Konečně, pokud jde o právní účinky napadeného rozhodnutí na společnost Vattenfall, Komise tvrdí, že dotčené opatření, pokud představuje podporu, je existující podporou, neboť se jedná o jednotlivou podporu, kterou schválila ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu ii) nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 SFEU (Úř. věst. 2015, L 248, s. 9). Společnost Vattenfall se nemusela obávat po dobu nejméně deseti let, že bude muset případně navrátit základní částku náhrady, která jí byla poskytnuta, zvýšené o úroky podle článků 16 a 17 nařízení č. 2015/1589 vzhledem k tomu, že jsou tyto články použitelné pouze v případě protiprávních podpor, což dotčené opatření není, neboť jej Komise prohlásila za slučitelné s vnitřním trhem.
25 Z napadeného rozhodnutí tudíž pro Nizozemské království nevyplývá žádný závazný právní účinek.
26 Nizozemské království argumenty Komise zpochybňuje.
27 Podle ustálené judikatury lze žalobu na neplatnost upravenou v článku 263 SFEU podat proti jakémukoliv předpisu přijatému orgány v jakékoliv formě, jehož účelem je vyvolat závazné právní účinky (viz rozsudek ze dne 26. března 2019, Komise v. Itálie, C‑621/16 P, EU:C:2019:251, bod 44 a citovaná judikatura).
28 V tomto ohledu článek 263 SFEU činí jasný rozdíl mezi právem na podání žaloby na neplatnost, které mají unijní orgány a členské státy, a právem na podání žaloby na neplatnost, které mají fyzické a právnické osoby, přičemž druhý pododstavec tohoto článku uděluje každému členskému státu právo zpochybnit podáním žaloby na neplatnost legalitu rozhodnutí Komise, aniž je výkon tohoto práva podmíněn odůvodněním právního zájmu na podání žaloby. Na rozdíl od fyzických a právnických osob tedy nemusí členský stát prokázat, že akt Komise, který napadá, vůči němu vyvolává právní účinky, aby jeho žaloba byla přípustná. Aby však akt Komise mohl být napaden žalobou na neplatnost, je třeba, aby jeho cílem bylo vyvolat závazné právní účinky (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 27. listopadu 2001, Portugalsko v. Komise, C‑208/99, EU:C:2001:638, body 22 až 24, a rozsudek ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise, C‑463/10 P a C‑475/10 P, EU:C:2011:656, body 36 až 38), což musí být posouzeno s ohledem na jeho obsah (viz rozsudek ze dne 22. června 2000, Nizozemsko v. Komise, C‑147/96, EU:C:2000:335, bod 27 a citovaná judikatura).
29 Způsobilost aktu vyvolávat právní účinky, potažmo být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU, se musí posuzovat podle takových objektivních kritérií, jako je obsah tohoto aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem jeho přijetí, jakož i k pravomocem orgánu, jenž je autorem aktu (rozsudek ze dne 25. října 2017, Slovensko v. Komise, C‑593/15 P a C‑594/15 P, EU:C:2017:800, bod 47).
30 V oblasti státních podpor již bylo rozhodnuto, že rozhodnutí založené na odstavcích 1 a 3 článku 107 SFEU, které kvalifikuje opatření jako státní podporu a zároveň je prohlašuje za slučitelné s vnitřním trhem, musí být považováno za napadnutelný akt ve smyslu článku 263 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 8. září 2011, Komise v. Nizozemsko, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, bod 42; Ze dne 25. března 2015, Belgie v. Komise, T‑538/11, EU:T:2015:188, bod 53, a ze dne 28. ledna 2016, Rakousko v. Komise, T‑427/12, nezveřejněný, EU:T:2016:41, bod 36).
31 Je zajisté třeba konstatovat, že v projednávaném případě se napadené rozhodnutí nevyjadřuje k existenci podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, což Komise navíc potvrdila na jednání. Z odstavce 48 napadeného rozhodnutí totiž vyplývá, že Komise nevyloučila, že dotčené opatření poskytuje společnosti Vattenfall státní podporu. V bodě 4 tohoto rozhodnutí Komise rovněž výslovně neuvedla, že by toto opatření mělo být kvalifikováno jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, přičemž učinila závěr, že toto opatření je slučitelné s čl. 107 odst. 3 SFEU.
32 Nicméně podobně jako rozhodnutí Komise, které kvalifikuje dotčené opatření jako státní podporu a zároveň je prohlašuje za slučitelné s vnitřním trhem, má napadené rozhodnutí za následek, že je dotčené opatření, které je považováno pouze za slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, povoleno Komisí, a může tedy být provedeno v souladu s čl. 108 odst. 3 uvedené Smlouvy.
33 Napadeným rozhodnutím přijatým na základě čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589 se Komise rozhodla ukončit předběžné posouzení, které zahájila, a konkludentně odmítla zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „formální vyšetřovací řízení“). Komise tedy zaujala konečné stanovisko ke slučitelnosti dotčeného opatření s vnitřním trhem, což má závazné právní účinky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. prosince 2010, Athinaïki Techniki v. Komise, C‑362/09 P, EU:C:2010:783, body 65 a 66).
34 V důsledku toho musí být projednávaná žaloba prohlášena za přípustnou, aniž je třeba zkoumat, zda se závazné právní účinky vyvolané napadeným rozhodnutím mohou dotknout zájmů Nizozemského království.
K věci samé
35 Na podporu své žaloby uplatňuje Nizozemské království pět žalobních důvodů, z nichž první vychází z porušení čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud jde o existenci výhody, druhý z nesprávného použití čl. 107 odst. 1 SFEU, pokud jde o důkazní břemeno, třetí z nesplnění povinnosti uvést odůvodnění, čtvrtý z nedostatku pravomoci Komise prohlásit opatření za slučitelné s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 SFEU, aniž ho předem kvalifikovala jako státní podporu, a pátý z porušení zásady právní jistoty.
36 První tři žalobní důvody jsou uplatňovány pro případ, že by mělo být napadené rozhodnutí chápáno v tom smyslu, že s sebou nese nutně kvalifikaci dotčeného opatření jako podpory. Další dva důvody směřují proti napadenému rozhodnutí v rozsahu, v němž se nevyjadřuje k otázce, zda dotčené opatření představuje státní podporu.
37 V projednávané věci, jak bylo konstatováno v bodě 31 výše, se přitom Komise v napadeném rozhodnutí nevyjádřila k otázce, zda dotčené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Čtvrtý a pátý žalobní důvod je tedy třeba zkoumat společně.
38 Zaprvé Nizozemské království v tomto ohledu tvrdí, že ze systematiky článku 107 SFEU vyplývá, že pouze státní podpory mohou být prohlášeny za slučitelné s vnitřním trhem.
39 Tento výklad je podpořen čl. 4 odst. 3 nařízení č. 2015/1589, podle kterého může Komise prohlásit opatření za slučitelné s vnitřním trhem, pokud spadá pod čl. 107 odst. 1 SFEU.
40 Komise přitom neprokázala, že dotčené opatření, které prohlašuje za slučitelné s vnitřním trhem, představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a že z tohoto důvodu spadá do působnosti tohoto ustanovení.
41 Nizozemské království z toho vyvozuje, že Komise jednala nad rámec svých pravomocí.
42 Zadruhé Komise tím, že se rozhodla nevyjádřit se k otázce, zda má být dotčené opatření kvalifikováno jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, vytvořila právní nejistotu. Podle Nizozemského království jsou požadavky jasnosti a předvídatelnosti vyžadované s ohledem na zásadu právní jistoty splněny pouze v případě, že Komise výslovně rozhodne, že dotčené opatření představuje podporu, či nikoliv.
43 Komise namítá, že z čl. 107 odst. 3 SFEU ani z čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589 nevyplývá, že by nemohla prohlásit opatření za slučitelné s vnitřním trhem, aniž by přijala konečné rozhodnutí o otázce, zda toto opatření představuje podporu. Naopak, pokud nejsou vzneseny žádné pochybnosti o slučitelnosti opatření, ukládá jí čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589, aby rozhodla, že je opatření slučitelné s vnitřním trhem. Zahájení formálního vyšetřovacího řízení ve smyslu čl. 108 odst. 2 SFEU s jediným cílem určit, zda opatření představuje státní podporu, by bylo v rozporu s duchem tohoto ustanovení.
44 Tento výklad je podle Komise potvrzen čl. 4 odst. 4 nařízení 2015/1589, podle kterého Komise může zahájit formální vyšetřovací řízení pouze tehdy, shledá-li po předběžném posouzení, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
45 Kromě toho čl. 4 odst. 2 nařízení 2015/1589 neumožňuje Komisi rozhodnout, že dotčené opatření není podporou, pokud takový závěr skutečně neučiní po předběžném posouzení.
46 Vysvětluje, že někdy může být pro dotčené strany účinnější a výhodnější, že Komise prohlásí opatření za slučitelné s vnitřním trhem, aniž přistoupí k formálnímu vyšetřovacímu řízení podle čl. 4 odst. 4 nařízení č. 2015/1589 k tomu, aby určila, zda opatření představuje podporu.
47 V takové situaci Komise tím, že přijala rozhodnutí nevznášet námitky proti opatření, které nemůže být snadno kvalifikováno jako podpora, uplatňuje zásadu řádné správy.
48 Napadené rozhodnutí vytváří pro Nizozemské království a společnost Vattenfall právní jistotu, neboť odstranilo nejistotu ohledně legality podpory, případného zahájení formálního vyšetřovacího řízení a případného navrácení části náhrady poskytnuté společnosti Vattenfall na základě dotčeného opatření.
49 V tomto ohledu je třeba v první řadě zdůraznit, že Komise přijala napadené rozhodnutí na základě čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589 a ve výroku dospěla k závěru, že „[dotčené opatření] je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) [SFEU]“.
50 Komise tvrdí, že čl. 107 odst. 3 SFEU ani čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589 jí neukládají povinnost s konečnou platností určit, že opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU před tím, než bude možné rozhodnout o tom, že je toto opatření slučitelné s vnitřním trhem.
51 Je třeba připomenout, že podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou – pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy – neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak.
52 Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU lze odchylně od zákazu stanoveného v čl. 107 odst. 1 SFEU za slučitelné s vnitřním trhem považovat „podpory“, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.
53 Použití výrazu „podpora“ v čl. 107 odst. 3 SFEU znamená, že slučitelnost vnitrostátního opatření s vnitřním trhem může být posouzena až poté, co bylo toto opatření kvalifikováno jako podpora.
54 Navíc podle ustálené judikatury platí, že pokud Komise nemůže po ukončení předběžné fáze posouzení nabýt přesvědčení, že státní opatření buď není „podporou“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, nebo pokud je kvalifikováno jako podpora, že je slučitelné se Smlouvou, nebo pokud jí toto řízení neumožnilo překonat veškeré problémy, které obnáší posouzení slučitelnosti zkoumaného opatření, má tento orgán povinnost zahájit řízení upravené v čl. 108 odst. 2 SFEU, aniž by v tomto ohledu disponoval posuzovací pravomocí (viz rozsudek ze dne 22. prosince 2008, British Aggregates v. Komise, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, bod 113 a citovaná judikatura).
55 Z výše uvedených úvah vyplývá, že Komise může považovat za slučitelné s vnitřním trhem pouze opatření spadající do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU, tedy opatření kvalifikované jako státní podpora.
56 Kromě toho je tento závěr podpořen relevantními ustanoveními nařízení 2015/1589.
57 Článek 4 nařízení 2015/1589 totiž stanoví:
„1. Komise přezkoumá oznámení ihned po jeho obdržení. Aniž je dotčen článek 10, Komise přijme rozhodnutí podle odstavců 2, 3 nebo 4 tohoto článku.
2. Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že oznámené opatření není podporou, zaznamená tento nález ve formě rozhodnutí.
3. Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že nejsou vzneseny žádné pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, pokud opatření spadá pod čl. 107 odst. 1 [SFEU], rozhodne, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem […]
4. Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že existují pochybnosti o slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem, rozhodne o zahájení postupu podle čl. 108 odst. 2 [SFEU] […]“
58 Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že článek 4 nařízení 2015/1589 zavádí předběžnou fázi posouzení podpor, jejímž cílem je umožnit Komisi, aby si utvořila prvotní názor na opatření, které posuzuje. Tato fáze končí konstatováním Komise, že dané státní opatření buď nepředstavuje „podporu“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, anebo že spadá do působnosti tohoto ustanovení. V posledně uvedeném případě pak opatření může vyvolávat, nebo naopak nevyvolávat pochybnosti o slučitelnosti s vnitřním trhem. Shledá-li Komise po předběžném posouzení, že oznámené opatření, pokud spadá pod čl. 107 odst. 1 SFEU, nevyvolává pochybnosti ohledně slučitelnosti s vnitřním trhem, přijme rozhodnutí nevznášet námitky podle článku 4 odst. 3 nařízení 2015/1589 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. května 2011, Komise v. Kronoply a Kronotex, C‑83/09 P, EU:C:2011:341, body 43 a 44).
59 Z toho vyplývá, že článek 4 nařízení 2015/1589, použitelný v projednávaném případě na základě čl. 15 odst. 1 uvedeného nařízení, který se týká rozhodnutí Komise v oblasti protiprávní podpory, stanoví taxativní výčet rozhodnutí, která Komise může přijmout po předběžném posouzení dotčeného vnitrostátního opatření, mezi něž nepatří možnost přijmout rozhodnutí prohlašující vnitrostátní opatření za slučitelné s vnitřním trhem, aniž se Komise předem vyjádří ke kvalifikaci tohoto opatření jako státní podpory. Konkrétně čl. 4 odst. 3 nařízení č. 2015/1589 stanoví, že Komise může opatření prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem, „pokud opatření spadá pod čl. 107 odst. 1 SFEU“.
60 V projednávaném případě je přitom nesporné, že Komise měla pochybnosti o kvalifikaci dotčeného opatření jako podpory, což potvrdila na jednání, takže se po četné korespondenci mezi Nizozemským královstvím a jejími útvary během správního řízení a navzdory této korespondenci rozhodla nevyjádřit se k této otázce v napadeném rozhodnutí a učinila závěr, že je dotčené opatření slučitelné s vnitřním trhem.
61 Z výše uvedeného vyplývá, že Komise přijala rozhodnutí, které je v rozporu jak s čl. 107 odst. 3 SFEU, tak s čl. 4 odst. 3 nařízení 2015/1589.
62 Komise tudíž tím, že měla v napadeném rozhodnutí za to, že dotčené opatření je slučitelné s vnitřním trhem, aniž se předtím vyjádřila k otázce, zda je takové opatření podporou, překročila své pravomoci.
63 V druhé řadě je třeba připomenout, že cílem zásady právní jistoty, která je součástí unijního právního řádu, je zajistit předvídatelnost právních situací a vztahů spadajících do unijního práva a vyžaduje, aby veškeré úkony správy, které vyvolávají právní účinky, byly jasné a přesné, aby umožnily dotyčným osobám jednoznačně znát svá práva a povinnosti a postupovat podle toho (viz rozsudek ze dne 28. dubna 2021, Correia v. EHSV, T‑843/19, EU:T:2021:221, bod 47 a citovaná judikatura; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 30. listopadu 2009, Francie a France Télécom v. Komise, T‑427/04 a T‑17/05, EU:T:2009:474, bod 300 a citovaná judikatura).
64 V projednávaném případě je pravda, že Komise v napadeném rozhodnutí prohlásila, že dotčené opatření je slučitelné s vnitřním trhem. Nicméně kvalifikace tohoto opatření nebyla provedena, ačkoli z bodu 63 výše vyplývá, že se jedná o nezbytný předpoklad pro posouzení slučitelnosti uvedeného opatření s vnitřním trhem.
65 Z judikatury Soudního dvora zaprvé vyplývá, že v situaci, kdy Komise ve věci podpory poskytnuté v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU přijala konečné rozhodnutí o slučitelnosti této podpory s vnitřním trhem na základě článku 107 SFEU, je vnitrostátní soud podle unijního práva povinen nařídit, aby příjemce podpory zaplatil z této podpory úroky za dobu trvání její protiprávnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. února 2008, CELF a ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, body 52 a 55). V případě, že by konkurenti společnosti Vattenfall zahájili řízení před vnitrostátními soudy ohledně legality dotčeného opatření a tyto soudy by je kvalifikovaly jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, vyplývalo by z toho, že byl porušen čl. 108 odst. 3 SFEU z důvodu neoznámení dotčeného opatření Komisi a že Nizozemskému království přísluší požadovat po společnosti Vattenfall úroky za dobu trvání protiprávnosti.
66 Zadruhé neexistence kvalifikace dotčeného opatření ponechala Nizozemské království v nejisté situaci, co se týče poskytnutí nové podpory dle pravidel pro kumulaci podpor na základě pokynů pro státní podporu v oblasti životního prostředí a energetiky na období 2014–2020 (2014/C 200/01) (Úř. věst. 2014, C 200, s. 1, dále jen „pokyny“), a nařízení Komise (EU) č. 651/2014 ze dne 17. června 2014, kterým se v souladu s články 107 a 108 [SFEU] prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné s vnitřním trhem (Úř. věst. 2014, L 187, s. 1).
67 Podle článku 8 uvedeného nařízení, nadepsaného „Kumulace“, se totiž přihlíží k celkové výši státní podpory na podpořenou činnost, projekt nebo podnik.
68 Bod 81 pokynů stanoví, že podporu lze poskytnout souběžně na základě několika režimů podpory nebo ji kumulovat s podporou ad hoc za předpokladu, že celková částka státní podpory na činnost nebo projekt nepřesáhne mezní hodnoty stanovené v rámci stropů podpory vymezených v uvedených pokynech.
69 Nizozemské království by mohlo být dotčeno platnými pravidly o kumulaci v případě, že by zamýšlelo poskytnout podporu společnosti Vattenfall k opětovnému využití areálu Hemweg.
70 Z toho tedy nelze vyvodit závěr, že napadené rozhodnutí umožnilo Nizozemskému království, adresátu napadeného rozhodnutí, se přesně seznámit s jeho právy a povinnostmi a jednat podle toho.
71 Za těchto okolností je třeba rozhodnout, že Komise tím, že se rozhodla nevyjádřit se k otázce, zda má být dotčené opatření kvalifikováno jako státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, porušila zásadu právní jistoty.
72 S ohledem na vše výše uvedené je třeba vyhovět čtvrtému a pátému žalobnímu důvodu, a tudíž zrušit napadené rozhodnutí, aniž je nutné rozhodnout o ostatních žalobních důvodech uplatněných Nizozemským královstvím.
K nákladům řízení
73 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Nizozemské království požadovalo náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (sedmý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Rozhodnutí Komise C(2020) 2998 final ze dne 12. května 2020 týkající se režimu podpory SA. 54537 (2020/NN) – Nizozemsko, zákaz využívání uhlí k výrobě elektřiny v Nizozemsku, se zrušuje.
2) Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.
da Silva Passos | Valančius | Reine |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 16. listopadu 2022.
Podpisy.