WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba)
z dnia 12 grudnia 2013 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2008/98/WE – Gospodarka odpadami – Artykuł 16 ust. 3 – Zasada bliskości – Rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 – Przemieszczanie odpadów – Zmieszane odpady komunalne – Odpady przemysłowe i odpady budowlane – Procedura przyznawania koncesji na świadczenie usług w zakresie zbiórki i transportu odpadów wytworzonych na terenie gminy – Ciążący na przyszłym koncesjonariuszu obowiązek przetransportowania zebranych odpadów do instalacji przetwarzania odpadów wskazanych przez organ udzielający koncesji – Odpowiednie i najbliższe instalacje przetwarzania odpadów
W sprawie C‑292/12
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tartu ringkonnakohus (Estonia) postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 11 czerwca 2012 r., w postępowaniu:
Ragn-Sells AS
przeciwko
Sillamäe Linnavalitsus,
TRYBUNAŁ (piąta izba),
w składzie: T. von Danwitz, prezes izby, E. Juhász, A. Rosas, D. Šváby (sprawozdawca) i C. Vajda, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Mengozzi,
sekretarz: K. Malacek, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 25 kwietnia 2013 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Ragn-Sells AS przez E. Tamm, vandeadvokaat,
– w imieniu rządu estońskiego przez M. Linntam, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu greckiego przez F. Dedousi, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu austriackiego przez C. Pesendorfer, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu polskiego przez B. Majczynę oraz M. Szpunara, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu portugalskiego przez L. Ineza Fernandesa, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez A. Antoniadis oraz A. Alcover San Pedro oraz przez D. Düsterhausa, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez C. Ginter, vandeadvokaat,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 35 TFUE, 49 TFUE, 56 TFUE oraz reguł konkurencji traktatu FUE, jak również art. 16 ust. 3 dyrektywy 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312, s. 3).
2 Wniosek ten przedstawiono w ramach sporu spółki Ragn-Sells AS (zwanej dalej „Ragn-Sells”) z Sillamäe Linnavalitsus (gminą Sillamäe) w przedmiocie niektórych klauzul zawartych w specyfikacji warunków zamówienia sporządzonej przez tę gminę w ramach procedury przyznawania koncesji na świadczenie usług w zakresie zbierania i transportu odpadów wytworzonych na jej terenie.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2008/98
3 Zgodnie z art. 41 dyrektywy 2008/98 dyrektywa ta uchyliła i zastąpiła, ze skutkiem od dnia 12 grudnia 2010 r., dyrektywę 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 114, s. 9), a odniesienia do tej drugiej dyrektywy należy rozumieć jako odniesienia do tej pierwszej.
4 Dyrektywa 2008/98 w motywach 6, 8, 31 i 32 stanowi:
„(6) Głównym celem każdej polityki w dziedzinie odpadów powinno być zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Polityka dotycząca odpadów powinna również zmierzać do ograniczenia wykorzystania zasobów oraz sprzyjać praktycznemu zastosowaniu hierarchii postępowania z odpadami.
[...]
(8) [...] powinno zachęcać się do poddawania odpadów odzyskowi oraz wykorzystywania odzyskanych materiałów w celu ochrony zasobów naturalnych. [...]
[...]
(31) Hierarchia postępowania z odpadami zasadniczo ustanawia kolejność priorytetów tego, co stanowi najlepsze z punktu widzenia środowiska całościowe rozwiązanie w zakresie prawodawstwa i polityki dotyczących odpadów, zaś odstępstwo od takiej hierarchii może być konieczne w przypadku określonych strumieni odpadów, jeżeli jest to uzasadnione między innymi wykonalnością techniczną, opłacalnością ekonomiczną i ochroną środowiska.
(32) Aby umożliwić Wspólnocie, jako całości, osiągnięcie samowystarczalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów i odzysku zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych i umożliwić państwom członkowskim stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie, konieczne jest stworzenie sieci współpracy w zakresie instalacji unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, przy uwzględnieniu warunków geograficznych oraz potrzeby specjalistycznych instalacji dla niektórych rodzajów odpadów”.
5 Zgodnie z art. 1 omawianej dyrektywy akt ten „ustanawia środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie i zmniejszanie negatywnego wpływu wynikającego z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie ogólnych skutków użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania”.
6 Artykuł 3 rzeczonej dyrektywy wprowadza, do celów tego aktu, między innymi następujące definicje:
„9) »gospodarka odpadami« oznacza zbieranie, transport, odzysk oraz unieszkodliwianie odpadów, [...]
10) »zbieranie« oznacza gromadzenie odpadów, w tym również wstępne sortowanie i wstępne magazynowanie odpadów do celów ich transportu do zakładu przetwarzania;
11) »selektywna zbiórka« oznacza zbiórkę, w ramach której dany strumień odpadów obejmuje jedynie odpady jednego rodzaju i o tym samym charakterze w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania;
[...]
14) »przetwarzanie« oznacza procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie;
15) »odzysk« oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu, poprzez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub w szerszej gospodarce. [...]
[...]
17) »recykling« oznacza jakikolwiek proces odzysku, w ramach którego materiały odpadowe są ponownie przetwarzane w produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach. Obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego, ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk;
[...]
19) »unieszkodliwianie« oznacza jakikolwiek proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. [...]
20) »najlepsze dostępne techniki« oznaczają najlepsze dostępne techniki zdefiniowane w art. 2 pkt 11 dyrektywy [Rady] 96/61/WE [z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 257, s. 26 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 3, s. 80)]”.
7 Definicji tego ostatniego pojęcia należy obecnie poszukiwać, na podstawie art. 22 akapit drugi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 24, s. 8), w tej ostatniej dyrektywie, która uchyliła i zastąpiła dyrektywę 96/61. Odnośna definicja zawarta jest w art. 2 pkt 12 dyrektywy 2008/1 i brzmi następująco:
„»najlepsze dostępne techniki« to najbardziej efektywny i zaawansowany etap rozwoju i metod prowadzenia danej działalności, który wskazuje możliwe wykorzystanie poszczególnych technik jako podstawy dla granicznych wielkości emisji mający na celu zapobieganie powstawaniu, a jeżeli nie jest to możliwe, ogólne ograniczenie emisji i oddziaływania na środowisko jako całość [...]”.
8 Artykuł 4 dyrektywy 2008/98 zatytułowany „Hierarchia postępowania z odpadami” stanowi w ust. 1:
„Następująca hierarchia postępowania z odpadami ma zastosowanie jako kolejność priorytetów w przepisach prawa i polityce dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów oraz gospodarowania odpadami:
a) zapobieganie;
b) przygotowywanie do ponownego użycia;
c) recykling;
d) inne metody odzysku, np. odzysk energii, oraz
e) unieszkodliwianie”.
9 Rozdział II tej dyrektywy, który zawiera art. 8–14, jest zatytułowany „Wymagania ogólne”. Artykuł 10 dotyczący odzysku jest sformułowany w sposób następujący:
„1. Państwa członkowskie stosują niezbędne środki, aby zapewnić poddawanie wszystkich odpadów procesom odzysku zgodnie z art. 4 i 13.
2. W przypadkach gdy jest to konieczne, aby uzyskać zgodność z ust. 1 oraz aby ułatwić lub usprawnić odzysk, odpady powinny być zbierane oddzielnie, jeżeli jest to wykonalne z punktu widzenia technicznego, ekonomicznego i środowiskowego, i nie powinny być mieszane z innymi odpadami lub innymi materiałami o odmiennych właściwościach”.
10 Artykuł 13 rzeczonej dyrektywy zatytułowany „Ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska” stanowi:
„Państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, w szczególności:
a) bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;
b) bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy; oraz
c) bez negatywnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu”.
11 Artykuły 15–22 dyrektywy 2008/98 stanowią rozdział III omawianej dyrektywy, który poświęcony jest gospodarowaniu odpadami. Artykuł 15 ust. 4 stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby na ich terytorium zakłady i przedsiębiorstwa zajmujące się zawodowo zbieraniem lub transportem odpadów dostarczały zebrane i transportowane przez siebie odpady do odpowiednich instalacji przetwarzania odpadów, z poszanowaniem obowiązków określonych w art. 13”.
12 Zgodnie z art. 16 tej dyrektywy zatytułowanym „Zasada samowystarczalności i bliskości”:
„1. Państwa członkowskie stosują właściwe środki, we współpracy z innymi państwami członkowskimi, jeżeli jest to konieczne lub pożądane, aby ustanowić zintegrowaną i wystarczającą sieć instalacji do unieszkodliwiania odpadów i instalacji do odzysku zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, uwzględniającą przypadki, w których zbieranie takie obejmuje również takie odpady od innych wytwórców, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technik.
[...] Państwa członkowskie mogą również ograniczyć wychodzące transporty odpadów z przyczyn dotyczących środowiska określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1013/2006 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U. L 190, s. 1)].
2. Sieć powinna być zaprojektowana w sposób umożliwiający Wspólnocie jako całości stanie się samowystarczalną w zakresie unieszkodliwiania odpadów, jak również odzysku odpadów, o których mowa w ust. 1, a państwom członkowskim umożliwić stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie, przy uwzględnieniu warunków geograficznych lub zapotrzebowania na specjalistyczne instalacje dla niektórych rodzajów odpadów.
3. Sieć powinna umożliwiać unieszkodliwianie odpadów lub odzysk odpadów, o których mowa w ust. 1, w jednej z najbliżej położonych odpowiednich instalacji, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia publicznego.
4. Zasady bliskości i samowystarczalności nie oznaczają, że każde państwo członkowskie musi posiadać na swoim terytorium pełen zakres obiektów do ostatecznego odzysku”.
13 Artykuł 23 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2008/98 stanowi:
„Państwa członkowskie wymagają, aby wszystkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które zamierzają dokonywać przetwarzania odpadów, uzyskały zezwolenie od właściwego organu”.
14 Artykuł 26 tej dyrektywy brzmi następująco:
„O ile poniżej wymienione podmioty nie podlegają wymogom uzyskania zezwolenia, państwa członkowskie zapewniają, aby właściwy organ prowadził rejestr:
a) zakładów lub przedsiębiorstw zajmujących się zawodowo zbieraniem lub transportem odpadów;
[...]”.
Rozporządzenie nr 1013/2006
15 Zgodnie z art. 61 rozporządzenia nr 1013/2006 uchyliło i zastąpiło ono rozporządzenie Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar (Dz.U. L 30, s. 1), a odniesienia do tego ostatniego rozporządzenia należy rozumieć jako odniesienia do rozporządzenia nr 1013/2006. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 175 ust. 1 WE, któremu odpowiada obecnie art. 192 TFUE. Z kolei rozporządzenie nr 259/93 zostało wydane na podstawie art. 130S traktatu WE (po zmianie, art. 175 WE).
16 Rozporządzenie nr 1013/2006 zawiera następujące motywy:
„(1) Głównym i najważniejszym celem i przedmiotem niniejszego rozporządzenia jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter.
[...]
(14) W przypadku przemieszczania odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania oraz przeznaczonych do odzysku odpadów, niewymienionych w załączniku III, IIIA lub IIIB, właściwe jest zapewnienie optymalnego nadzoru i kontroli poprzez wymóg uzyskania uprzedniej pisemnej zgody na takie przemieszczenie. Taka procedura powinna z kolei wiązać się z uprzednim zgłoszeniem, które umożliwi właściwym organom uzyskanie odpowiednich informacji i podjęcie wszelkich koniecznych środków dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Powinno to również umożliwić tym organom wnoszenie uzasadnionych sprzeciwów wobec takiego przemieszczenia.
(15) W przypadku przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku, wymienionych w załączniku III, IIIA lub IIIB, właściwe jest zapewnienie minimalnego poziomu nadzoru i kontroli poprzez wymóg, aby takim przemieszczeniom towarzyszyły określone informacje.
[...]
(20) W przypadku przemieszczeń odpadów do unieszkodliwienia państwa członkowskie powinny przestrzegać zasad bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym, zgodnie z dyrektywą 2006/12[...], poprzez stosowanie zgodnie z traktatem [WE] środków polegających na całkowitym lub częściowym zakazie takiego przemieszczania odpadów albo systematycznym zgłaszaniu wobec niego sprzeciwu. Należy również wziąć pod uwagę wymóg określony w dyrektywie 2006/12[...], zgodnie z którą państwa członkowskie mają stworzyć odpowiednią zintegrowaną sieć instalacji unieszkodliwiania odpadów w celu umożliwienia Wspólnocie jako całości osiągnięcia samowystarczalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów, a państwom członkowskim indywidualne zmierzanie do tego celu, z uwzględnieniem warunków geograficznych lub potrzeby stworzenia specjalistycznych instalacji dla określonych rodzajów odpadów. [...]
(21) W przypadku przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku państwa członkowskie powinny być w stanie zapewnić, by w instalacjach zagospodarowania odpadów objętych dyrektywą 96/61[...] stosowane były najlepsze dostępne techniki określone w tej dyrektywie, zgodnie z warunkami pozwolenia dla instalacji. Państwa członkowskie powinny również być w stanie zapewnić, by odpady były przetwarzane zgodnie z obowiązującymi normami ochrony środowiska dotyczącymi odzysku odpadów określonymi w przepisach wspólnotowych oraz by przy uwzględnieniu art. 7 ust. 4 dyrektywy 2006/12[...] odpady były przetwarzane zgodnie z planami gospodarki odpadami ustanowionymi zgodnie z tą dyrektywą w celu zapewnienia wykonania wiążących zobowiązań w zakresie odzysku lub recyklingu, przewidzianych w przepisach wspólnotowych.
[...]”.
17 Zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 1013/2006:
„1. Niniejsze rozporządzenie określa procedury i systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów, w zależności od pochodzenia, przeznaczenia i trasy przemieszczania odpadów, rodzaju przesyłanych odpadów oraz przewidzianego trybu postępowania z odpadami w miejscu przeznaczenia.
2. Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do przemieszczania odpadów:
a) pomiędzy państwami członkowskimi, na terytorium Wspólnoty lub z tranzytem przez państwa trzecie;
[...]”.
18 W art. 2 pkt 4 i 6 tego rozporządzenia odesłano, w odniesieniu odpowiednio do definicji pojęć unieszkodliwiania i odzysku, do definicji zawartych w dyrektywie 2006/12, której odpowiada obecnie dyrektywa 2008/98. W art. 2 pkt 34 rozporządzenia zdefiniowano pojęcie przemieszczania jako transport odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia, który jest planowany lub odbywa się między dwoma państwami.
19 Tytuł II omawianego rozporządzenia, dotyczący przemieszczania odpadów wewnątrz Unii Europejskiej, obejmuje art. 3–32 tego aktu. Artykuł 3 stanowi:
„1. Procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody określonej w przepisach niniejszego tytułu podlegają przemieszczenia następujących odpadów:
a) jeżeli mają być poddane procesom unieszkodliwiania:
wszystkich odpadów;
b) jeżeli mają być poddane procesom odzysku:
i) odpadów wyszczególnionych w załączniku IV, który obejmuje między innymi odpady wyszczególnione w aneksach II i VIII Konwencji bazylejskiej [o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania odpadów niebezpiecznych, podpisanej w dniu 22 marca 1989 r., zatwierdzonej w imieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej decyzją Rady 93/98/EWG z dnia 1 lutego 1993 r. (Dz.U. L 39, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 11, t. 18, s. 301)];
ii) odpadów wyszczególnionych w załączniku IVA;
iii) odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA;
iv) mieszanin odpadów niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV lub IVA, chyba że zostały wyszczególnione w załączniku IIIA.
2. Ogólnym obowiązkom w zakresie informowania, określonym w art. 18, podlegają przemieszczenia następujących odpadów przeznaczonych do odzysku, jeżeli ilość przemieszczanych odpadów przekracza 20 kg:
a) odpadów wyszczególnionych w załączniku III lub IIIB;
b) mieszanin, niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III lub składających się z dwóch lub więcej rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III, jeżeli skład tych mieszanin nie utrudnia poddania ich racjonalnemu ekologicznie odzyskowi i mieszaniny te zostały wyszczególnione w załączniku IIIA, zgodnie z art. 58.
[...]
5. Przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych [...] zebranych z gospodarstw domowych, także gdy odpady te zebrano również od innych wytwórców, do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania podlega, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, tym samym przepisom, co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia”.
20 Załączniki do rozporządzenia nr 1013/2006 wspomniane w art. 3 tego aktu dotyczą zasadniczo następujących odpadów:
– załącznik III, zwany „»zielonym« wykazem odpadów”, wymienia odpady niebędące odpadami niebezpiecznymi, przeznaczone do odzysku;
– załącznik IIIA zawiera wykaz mieszanin co najmniej dwóch rodzajów odpadów wymienionych w załączniku III i niezakwalifikowanych do żadnej kategorii;
– załącznik IIIB dotyczy innych odpadów niebędących odpadami niebezpiecznymi i przeznaczonych do odzysku, oczekujących na włączenie do odpowiedniego aneksu do ww. konwencji bazylejskiej z dnia 22 marca 1989 r. lub do decyzji Rady Organizacji Gospodarczej i Rozwoju (OECD) C(2001)107/final dotyczącej zmiany decyzji (OECD) C(92)39/final (OECD) w sprawie kontroli transgranicznego przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku;
– załącznik IV, zwany „»bursztynowym« wykazem odpadów”, wymienia odpady niebezpieczne przeznaczone do odzysku, oraz
– załącznik IVA ma zawierać wykaz odpadów wymienionych w załączniku III, lecz podlegających procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia.
21 Artykuły 11, 12 i 18 rzeczonego rozporządzenia brzmią następująco:
„Artykuł 11
Zgłoszenie sprzeciwu wobec przemieszczenia odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia
1. W przypadku zgłoszenia dotyczącego planowanego przemieszczenia odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą [...] zgodnie z traktatem zgłosić sprzeciw wobec przemieszczenia, oparty na jednej lub kilku spośród następujących podstaw:
a) planowane przemieszczanie lub unieszkodliwienie nie byłyby zgodne ze środkami przyjętymi w celu realizacji zasad bliskości, priorytetu dla odzysku odpadów i samowystarczalności na poziomie wspólnotowym i krajowym, zgodnie z dyrektywą 2006/12[...], w celu wprowadzenia całkowitego lub częściowego zakazu lub systematycznego sprzeciwiania się przemieszczeniom; lub
[...].
Artykuł 12
Zgłoszenie sprzeciwu wobec przemieszczenia odpadów przeznaczonych do odzysku
1. W przypadku zgłoszenia dotyczącego planowanego przemieszczenia odpadów przeznaczonych do odzysku właściwe organy miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą [...] zgodnie z traktatem, zgłosić sprzeciw wobec przemieszczenia oparty na jednej lub kilku spośród następujących podstaw:
[...].
Artykuł 18
Odpady, do których dołączane są określone informacje
1. W przypadku odpadów określonych w art. 3 ust. 2 i 4, które mają zostać przesłane, należy dopełnić następujących wymogów proceduralnych:
a) dla ułatwienia śledzenia przemieszczania takich odpadów osoba podlegająca jurysdykcji państwa wysyłki, która organizuje przemieszczanie, zobowiązana jest zapewnić, aby do przemieszczenia dołączony był dokument określony w załączniku VII;
b) dokument określony w załączniku VII jest podpisywany przed dokonaniem przemieszczenia przez osobę, która je organizuje, oraz przez prowadzącego instalację odzysku lub laboratorium i przez odbiorcę po otrzymaniu danych odpadów.
2. Umowa, o której mowa w załączniku VII, zawarta pomiędzy osobą, która organizuje przemieszczanie, oraz odbiorcą odpadów przeznaczonych do odzysku musi obowiązywać w momencie rozpoczęcia przemieszczania odpadów i obejmować zobowiązanie, że w przypadku gdy przemieszczanie odpadów lub ich odzysk nie zostaną zrealizowane zgodnie z planem albo też w przypadku gdy przemieszczanie będzie nielegalne, osoba, która organizuje przemieszczanie, lub odbiorca – w przypadku gdy osoba ta nie ma możliwości zakończenia przemieszczenia odpadów lub ich odzysku (np. z powodu niewypłacalności):
a) odbierze odpady z powrotem lub zapewni ich odzysk w inny sposób; oraz
b) w razie potrzeby zapewni ich składowanie w tym czasie.
Osoba, która organizuje przemieszczanie, lub odbiorca przedstawia kopię powyższej umowy na żądanie zainteresowanego właściwego organu.
3. Na potrzeby kontroli, egzekwowania przepisów, planowania i statystyki państwo członkowskie może zgodnie z przepisami krajowymi żądać informacji, o których mowa w ust. 1, dotyczących przemieszczeń podlegających przepisom niniejszego artykułu.
[...]”.
Prawo estońskie
22 Jäätmeseadus (ustawa o odpadach, zwana dalej „JäätS”) nakazuje w § 221, że należy przestrzegać hierarchii odpadów sformułowanej w sposób identyczny z tą, którą ustalono w art. 4 ust. 1 dyrektywy 2008/98, w szczególności przy przygotowywaniu i stosowaniu środków w zakresie gospodarowania odpadami, przy czym stanowi on także, że od hierarchii tej można odstąpić, jeżeli w aspekcie ochrony środowiska gwarantuje to lepszy wynik ogólny przy uwzględnieniu całego cyklu życia danej rzeczy.
23 Paragraf 32 tej ustawy, zatytułowany „Zasada bliskości w gospodarce odpadami”, brzmi następująco:
„Unieszkodliwiania odpadów i odzysku mieszanych odpadów komunalnych dokonuje się we właściwej technologicznie instalacji przetwarzania odpadów położonej jak najbliżej miejsca ich powstania, gwarantującej, że nie wystąpi niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi i dla środowiska”.
24 Zgodnie z treścią § 66 omawianej ustawy:
„1. Zorganizowany wywóz odpadów oznacza zbieranie i transport odpadów komunalnych z określonego obszaru do określonej(-ych) instalacji przetwarzania odpadów przez przedsiębiorcę wybranego przez odpowiednią jednostkę samorządu lokalnego.
[...]
2. Jednostka samorządu lokalnego organizuje na jej obszarze administracyjnym zbiórkę i transport odpadów komunalnych, w szczególności śmieci – czyli mieszanych odpadów komunalnych – pozostałości po ich sortowaniu i rodzajów odpadów z selektywnej zbiórki odpadów prowadzonej na miejscu ich powstania. Zorganizowany wywóz odpadów może obejmować również inne rodzaje odpadów komunalnych lub inne odpady, jeżeli jest to niezbędne do wypełnienia wymogów niniejszej ustawy lub jest uwarunkowane ważnym interesem publicznym”.
25 Paragraf 67 JäätS stanowi:
„1. W celu wyłonienia podmiotu świadczącego usługi zorganizowanego wywozu odpadów jednostka samorządu lokalnego indywidualnie lub we współpracy z innymi jednostkami samorządu lokalnego udziela koncesji na usługi zgodnie z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych [(riigihangete seadus)].
[...]
3. [...] W dokumentacji przetargowej dotyczącej zorganizowanego wywozu odpadów określa się m.in. następujące warunki:
1) obszar objęty wywozem;
2) przewożone rodzaje odpadów;
[...]
4) instalację przetwarzania odpadów;
[...]
8) liczbę domów jednorodzinnych i wielorodzinnych oraz liczbę mieszkań w domach wielorodzinnych położonych na obszarze objętym wywozem”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
26 Sillamäe jest miastem nadbrzeżnym liczącym około 15 000 mieszkańców, położonym na północno-wschodnim krańcu Estonii.
27 W 2007 r. Sillamäe Linnavalitsus (urząd miasta Sillamäe) przeprowadził procedurę przetargową w celu zawarcia „umowy administracyjnej o przeniesienie obowiązku prowadzenia przetwarzania i odzysku odpadów komunalnych na składowisku Sillamäe na osobę prawną prawa prywatnego”. Koncesja na świadczenie usług została udzielona na okres dziesięciu lat spółce Ecocleaner Sillamäe OÜ.
28 W 2011 r. gmina ta ogłosiła kolejny przetarg, którego przedmiotem było udzielenie koncesji na odbiór i wywóz odpadów wytworzonych na jej terenie. Spór rozpatrywany w postępowaniu głównym dotyczy zgodności z prawem klauzuli zamieszczonej w pkt 3.5 specyfikacji warunków zamówienia sporządzonej w tym przetargu (zwanej dalej „specyfikacją warunków zamówienia”). Według tej klauzuli mieszane odpady komunalne przewożone są do instalacji przetwarzania odpadów w Sillamäe (zwanej dalej „składowiskiem w Sillamäe”), która znajduje się w odległości 5 km od miasta Sillamäe, a odpady przemysłowe i budowlane przewożone są do instalacji przetwarzania odpadów Uikala (zwanej dalej „składowiskiem w Uikala”) położonej 25 km od Sillamäe. Sillamäe Linnavalitsus nie zawarł umowy w przedmiocie przetwarzania odpadów z operatorem tego drugiego składowiska.
29 Ragn-Sells jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność zarówno w zakresie przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, jak i w zakresie transportu odpadów. Utrzymuje ono w szczególności, że nakazując, aby odpady określonych kategorii, które zbierane są na terenie gminy Sillamäe były transportowane do dwóch instalacji wskazanych w spornej klauzuli specyfikacji warunków zamówienia, z wyłączeniem wszelkich innych instalacji, w których odpady takie mogłyby być przetwarzane w taki sam sposób, we wskazanej klauzuli przyznano operatorom tych dwóch instalacji prawo wyłączności, które jest sprzeczne z zasadą swobodnej konkurencji, jak również z zasadami swobodnego przepływu towarów, swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług. Jest to zwyczajowa praktyka estońskich jednostek samorządu lokalnego, oparta na budzącej wątpliwości wykładni § 67 ust. 3 pkt 4 JäätS, w myśl której jednostki samorządu lokalnego są zobowiązane do wyznaczenia instalacji, na które trafiać będą odpady zbierane na podstawie udzielanych przez nie koncesji na transport odpadów.
30 Ragn-Sells podnosi, że w Estonii, w promieniu 260 km, istnieje jedenaście konkurencyjnych instalacji przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, z których większość – w ocenie sądu odsyłającego – stosuje takie same technologie.
31 Ponadto przedsiębiorstwo to utrzymuje, że spór rozpatrywany w postępowaniu głównym dotyczy zasadniczej kwestii, która budzi zainteresowanie także poza granicami Estonii, gdyż w zależności od położenia geograficznego konkretnej jednostki samorządu lokalnego świadczeniem omawianych usług mogą być zainteresowane także przedsiębiorstwa łotewskie.
32 W wypadku gminy Sillamäe zadaniem instytucji udzielającej zamówienia jest dokładne określenie warunków zamówienia, jakie zamierza ona udzielić, w zależności od potrzeb, które mają zostać zaspokojone, w szczególności jeśli chodzi o instalacje przetwarzania odpadów, do których zebrane odpady powinny zostać przetransportowane, a podmiotowi gospodarczemu świadczącemu usługi w zakresie zbiórki i transportu odpadów nie przysługuje żadne prawo podmiotowe do przetwarzania transportowanych odpadów.
33 Tartu ringkonnakohus (sąd apelacyjny w Tartu) najwyraźniej stoi na stanowisku, że w zawartej przez Sillamäe Linnavalitsus w 2007 r. umowie w przedmiocie udzielenia koncesji dotyczącej zarządzania składowiskiem w Sillamäe koncesjonariuszowi zostało przyznane prawo wyłączne w rozumieniu art. 106 TFUE do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych zebranych na terenie tej gminy. Sąd ten twierdzi również, że pkt 3.5 specyfikacji warunków zamówienia wywiera także skutek polegający na przyznaniu takiego wyłącznego prawa operatorowi składowiska w Uikala w odniesieniu do przetwarzania odpadów przemysłowych i budowlanych.
34 Sąd ten zwraca uwagę, że prawo konkurencji Unii powinno być przestrzegane przy udzielaniu zamówień publicznych i że przyznanie danemu przedsiębiorstwu prawa specjalnego lub wyłącznego w rozumieniu art. 106 ust. 1 TFUE może stanowić nadużycie pozycji dominującej zakazane przez art. 102 akapit pierwszy TFUE. Co się tyczy kwestii określenia właściwego rynku, sąd ten twierdzi, że w Estonii istnieje rynek przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, na którym działalność prowadzą różne przedsiębiorstwa, które przetwarzają odpady w paliwo lub wykorzystują je jako paliwo, stosując przy tym technologie takie same jak te, z których korzysta składowisko w Sillamäe. Sąd odsyłający wyraża pogląd, że ze względu na małą wielkość terytorium Estonii wszystkie te przedsiębiorstwa konkurują między sobą o możliwość gospodarowania zmieszanymi odpadami komunalnymi zebranymi na terytorium gminy Sillamäe. Sąd ten zwraca uwagę na fakt, że konkurencja między tymi przedsiębiorstwami jest wzmożona z uwagi na niedostatek odpadów tego rodzaju. Wobec istnienia tego rynku wykluczenie z niego wszystkich instalacji przetwarzania odpadów innych niż instalacja wyznaczona przez instytucję udzielającą zamówienia może w praktyce stanowić praktykę o znamionach nadużycia, o którym mowa w art. 102 akapit drugi TFUE, gdyż skutkuje ono ograniczeniem rynku mogącym prowadzić do podwyżek cen dla podmiotów wytwarzających odpady i konsumentów energii elektrycznej.
35 Tartu ringkonnakohus stawia sobie zatem pytanie, jakie konsekwencje powodują – w odniesieniu do przyznawania praw wyłącznych takich jak te, których istnienie zostało stwierdzone w postępowaniu głównym – postanowienia traktatu FUE dotyczące konkurencji, ale także art. 35 TFUE, 49 TFUE i 56 TFUE, skoro praktyka taka może stanowić przeszkodę w swobodnym przepływie odpadów, mogącą zniechęcić przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich do prowadzenia działalności gospodarczej w Estonii lub uniemożliwić takim przedsiębiorstwom świadczenie usług w tym państwie.
36 Sąd ten stawia sobie również pytanie, czy zasada bliskości zapisana w art. 16 ust. 3 dyrektywy 2008/98 pozwala w tym wypadku uzasadnić przyznanie wyłącznego prawa najbliższym instalacjom przetwarzania odpadów. W odniesieniu do państw członkowskich, których terytorium jest względnie małe, takich jak Republika Estońska, zasada ta może oznaczać, że odpady powinny być przetwarzane w danym państwie członkowskim, a istnienie w tym państwie rynku przetwarzania odpadów może prowadzić do wniosku, że wyznaczanie konkretnej instalacji nie jest konieczne.
37 W tych okolicznościach Tartu ringkonnakohus postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 106 ust. 1 [TFUE] w związku z art. 102 [TFUE], jak również swobody przepływu towarów, przedsiębiorczości i świadczenia usług należy interpretować w ten sposób, że nie stanowi naruszenia żadnego (żadnej) z nich, jeżeli państwo członkowskie dopuści, by na określonym obszarze przedsiębiorstwu, które prowadzi określoną instalację przetwarzania odpadów, przyznane zostało za wynagrodzeniem wyłączne prawo przetwarzania odpadów komunalnych, w sytuacji gdy w promieniu 260 km działa wiele przedsiębiorstw konkurencyjnych, do których należy wiele różnych instalacji przetwarzania odpadów, odpowiadających wymogom środowiskowym i stosujących równoważne technologie?
2) Czy art. 106 ust. 2 [TFUE] należy interpretować w ten sposób, że nie stanowi jego naruszenia, jeżeli państwo członkowskie uznaje za usługi w ogólnym interesie gospodarczym z jednej strony zbiórkę i transport odpadów, a z drugiej strony przetwarzanie odpadów, rozdzielając jednak te usługi i tym samym ograniczając swobodną konkurencję na rynku gospodarowania odpadami?
3) Czy w postępowaniu o udzielenie koncesji na usługę zbierania i transportu odpadów, w którym obowiązuje warunek, że na obszarze określonym w umowie koncesyjnej przyznaje się dwóm przedsiębiorstwom wyłączne prawo przetwarzania odpadów, można wyłączyć zastosowanie postanowień traktatu [FUE] z zakresu prawa konkurencji?
4) Czy art. 16 ust. 3 dyrektywy [2008/98] należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie może w oparciu o zasadę bliskości ograniczyć konkurencję i zezwolić, by przedsiębiorstwu, które prowadzi instalację przetwarzania odpadów, położoną najbliżej miejsca powstawania odpadów, przyznać za wynagrodzeniem wyłączne prawo przetwarzania odpadów, w sytuacji gdy w promieniu 260 km działa wiele przedsiębiorstw konkurencyjnych, do których należy wiele różnych instalacji przetwarzania odpadów, odpowiadających wymogom środowiskowym i stosujących równoważne technologie?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności
38 Co się tyczy wspomnianych w trzech pierwszych pytaniach możliwych następstw stosowania reguł konkurencji traktatu FUE w sytuacji takiej jak ta analizowana w postępowaniu głównym, należy zaznaczyć, że każdy z dwóch pierwszych ustępów art. 106 TFUE odsyła, w odniesieniu do sytuacji, których dotyczy, do całości norm tego traktatu, a w szczególności do norm w dziedzinie konkurencji.
39 W tym względzie należy przypomnieć, że konieczność dokonania wykładni prawa Unii, która będzie przydatna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd ten określił okoliczności faktyczne i prawne, na tle których wyłoniły się przedstawione przezeń pytania, albo co najmniej wskazał stan faktyczny stanowiący podstawę tych pytań. Wymogi te odnoszą się w szczególności do dziedziny konkurencji, w której występują złożone stany faktyczne i prawne (zob. w szczególności wyrok z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie C‑384/08 Attanasio Group, Zb.Orz. s. I‑2055, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
40 W niniejszej sprawie postanowienia art. 106 TFUE w związku z postanowieniami art. 102 TFUE, na które powołuje się sąd odsyłający, oparte są na założeniu, że istnieje pozycja dominująca na znacznej części rynku wewnętrznego i że nadużycie takiej pozycji może mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
41 Tymczasem postanowienie odsyłające nie zawiera danych umożliwiających określenie elementów konstytutywnych pozycji dominującej w rozumieniu art. 102 TFUE, w kontekście postępowania głównego.
42 Postanowienie to nie zawiera bowiem żadnej wskazówki w tym względzie w odniesieniu do przedsiębiorstwa prowadzącego składowisko w Uikala. Co się tyczy składowiska w Sillamäe, z postanowienia tego wynika, że właściwym rynkiem jest estoński rynek odzysku zmieszanych odpadów komunalnych, na którym działalność prowadzi jedenaście przedsiębiorstw, a wśród nich przedsiębiorstwo prowadzące drugie ze wskazanych składowisk, co do którego nie ma podstaw, by uznać, że zajmuje ono szczególną pozycję na tym rynku. Ponadto postanowienie odsyłające nie zawiera żadnej informacji, która skłaniałaby do wniosku, że omawiane w postępowaniu głównym obowiązki dotyczące określonych kategorii odpadów zbieranych na terenie niewielkiej – w skali danego państwa członkowskiego – gminy mogą prowadzić do przyznania pozycji dominującej na znacznej części rynku wewnętrznego przedsiębiorstwom, które prowadzą te składowiska, ani że wykonywanie rzeczonych praw prowadzi nieuchronnie do nadużywania ewentualnej pozycji dominującej, ani też że prawa te mogą doprowadzić do powstania sytuacji, w której korzystające z nich przedsiębiorstwa musiałyby dopuścić się takiego nadużycia.
43 Należy zatem stwierdzić, że postanowienie odsyłające nie zawiera żadnej precyzyjnej wskazówki co do zastosowania w postępowaniu głównym konkretnych norm w dziedzinie konkurencji zawartych w traktacie FUE. Oznacza to, że w zakresie, w jakim przedstawione pytania dotyczą tych norm, są one niedopuszczalne, gdyż Trybunał nie dysponuje niezbędnymi danymi na temat stanu faktycznego i prawnego, które pozwalałyby mu udzielić użytecznej odpowiedzi na te pytania (zob. analogicznie wyrok z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie C‑295/05 Asemfo, Zb.Orz. s. I‑2999, pkt 42, 43, 45).
Co do istoty
44 Na wstępie należy stwierdzić, że w pytaniu pierwszym sąd odsyłający zmierza do wyjaśnienia, czy nałożony przez jednostkę samorządu lokalnego państwa członkowskiego na przyszłego posiadacza koncesji na zbiórkę i transport odpadów obowiązek dostarczania określonych rodzajów odpadów zebranych na terenie tej jednostki, a mianowicie zmieszanych odpadów komunalnych bądź odpadów przemysłowych i odpadów budowlanych, mającemu siedzibę w tym państwie członkowskim przedsiębiorstwu, w celu ich przetworzenia, w okolicznościach takich jak te, które są analizowane w postępowaniu głównym, jest zgodny z właściwymi postanowieniami traktatu FUE gwarantującymi swobodę przepływu towarów, a także swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług, a mianowicie, po pierwsze, z art. 35 TFUE i 36 TFUE, a po drugie, z art. 49 TFUE i 56 TFUE.
45 W pytaniu czwartym sąd ten zmierza do wyjaśnienia, jakie są ewentualne następstwa, w odniesieniu do nałożenia takiego obowiązku, zasady bliskości mającej zastosowanie do przetwarzania określonych rodzajów odpadów, zapisanej w art. 16 ust. 3 dyrektywy 2008/98.
46 Jednakże w zakresie, w jakim pytanie pierwsze odnosi się do art. 35 TFUE i 36 TFUE, może ono także dotyczyć szczegółowych uregulowań Unii w dziedzinie odpadów, a w szczególności uregulowań w dziedzinie przemieszczania odpadów zawartych w rozporządzeniu nr 1013/2006 oraz w dyrektywie 2008/98.
W przedmiocie pytania pierwszego w zakresie, w jakim dotyczy ono art. 35 TFUE i 36 TFUE, a także w przedmiocie pytania czwartego
47 Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał może wziąć pod uwagę przepisy prawa Unii, na które nie powołał się sąd krajowy, przedstawiając swoje pytanie, aby dostarczyć temu sądowi elementy wykładni, które mogą być dla niego użyteczne (zob. podobnie wyrok z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie C‑506/06 Mayr, Zb.Orz. s. I‑1017, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 W tym względzie należy stwierdzić, że odpowiedź na pytanie pierwsze, w zakresie, w jakim dotyczy ono art. 35 TFUE i 36 TFUE, wymaga zbadania ewentualnych skutków rozporządzenia nr 1013/2006 w odniesieniu do sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym.
49 Trybunał stwierdził bowiem, że tak jak poprzednie rozporządzenie nr 259/93, rozporządzenie nr 1013/2006 ma na celu stworzenie zharmonizowanego systemu procedur, których zastosowanie umożliwi ograniczenie przepływu odpadów w celu zapewnienia ochrony środowiska (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C‑411/06 Komisja przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. s. I‑7585, pkt 72).Wynika stąd, że nie jest konieczne badanie, czy środek krajowy dotyczący przemieszczania odpadów jest zgodny z art. 34–36 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C‑324/99 DaimlerChrysler, Rec. s. I‑9897, pkt 46).
50 Tak więc w celu udzielenia sądowi użytecznej odpowiedzi należy stwierdzić, że w pytaniu pierwszym w zakresie, w jakim dotyczy ono art. 35 TFUE i 36 TFUE, a także w pytaniu czwartym, sąd ten zmierza w istocie do wyjaśnienia, czy przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z przepisami art. 16 dyrektywy 2008/98 należy interpretować w ten sposób, że zezwalają one jednostce samorządu lokalnego na nałożenie na przedsiębiorstwo posiadające koncesję na świadczenie usług w zakresie zbiórki i transportu odpadów wytworzonych na terenie tej jednostki obowiązku dostarczania określonych rodzajów zebranych odpadów do przedsiębiorstwa prowadzącego odpowiednią i najbliższą instalację przetwarzania odpadów, położoną w tym samym państwie członkowskim, co wskazana jednostka samorządu lokalnego, uniemożliwiając tym samym przemieszczenie tych odpadów do innego państwa członkowskiego w celu ich przetworzenia.
51 Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006 akt ten ma zastosowanie do przemieszczania odpadów w szczególności pomiędzy państwami członkowskimi, z wyjątkiem przemieszczania odpadów w szczególnych wypadkach lub uregulowanego szczególnymi przepisami wskazanymi w art. 1 ust. 3, które nie mają związku ze sprawą rozpatrywaną w postępowaniu głównym.
52 Zgodnie z art. 3 tego rozporządzenia przemieszczenia odpadów między państwami członkowskimi podlegają albo procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i procedurze uprzedniej pisemnej zgody, uregulowanych w art. 4–17 tego omawianego rozporządzenia, które mają zastosowanie do odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia i do odpadów niebezpiecznych przeznaczonych do odzysku, albo ogólnym obowiązkom w zakresie informowania, określonym w art. 18 tego aktu, który dotyczy zasadniczo jedynie odpadów niebędących odpadami niebezpiecznymi, przeznaczonych do odzysku.
53 Z art. 11, 12 i 18 rozporządzenia nr 1013/2006 wynika, że państwa członkowskie mają różne prawa i obowiązki w zakresie, po pierwsze, przemieszczania między państwami członkowskimi odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, a po drugie, przemieszczania odpadów przeznaczonych do odzysku. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 5 tego rozporządzenia przemieszczanie zmieszanych odpadów komunalnych zebranych z gospodarstw domowych, a także od innych wytwórców, do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania podlega tym samym przepisom co przemieszczanie odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia.
54 Z postanowienia odsyłającego wynika, że zgodnie z pkt 3.5 specyfikacji warunków zamówienia zmieszane odpady komunalne zebrane na terenie gminy Sillamäe powinny być przewożone na składowisko w Sillamäe. Jak wskazano w punkcie poprzednim, odpady te należą w każdym razie do kategorii odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia w rozumieniu rozporządzenia nr 1013/2006.
55 W odniesieniu do odpadów przemysłowych i odpadów budowlanych, które winny być przewożone na składowisko w Uikala, należy stwierdzić, że zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami przewidzianą w art. 4 dyrektywy 2008/98 odpady takie mogą być przeznaczone albo do odzysku, albo do unieszkodliwienia. W konsekwencji należy zbadać, czy przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 mające zastosowanie do przemieszczania między państwami członkowskimi odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia i odpadów przeznaczonych do odzysku pozwalają na ustanowienie obowiązku takiego jak ten przewidziany w pkt 3.5 specyfikacji warunków zamówienia.
56 Co się tyczy, po pierwsze, odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia i zmieszanych odpadów komunalnych, z art. 11 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z motywem 20 tego rozporządzenia, a także z art. 16 dyrektywy 2008/98 wynika, że państwa członkowskie mogą stosować środki o zasięgu ogólnym, ograniczające przemieszczanie tych odpadów między państwami członkowskimi, w formie ogólnych lub częściowych zakazów przemieszczania, w celu wdrożenia zasady bliskości, priorytetu dla odzysku i samowystarczalności, zgodnie z dyrektywą 2008/98.
57 Tymczasem z pkt 37–42 wyroku z dnia 23 maja 2000 r. w sprawie C‑209/98 Sydhavnens Sten & Grus, Rec. s. I‑3743, wynika analogicznie, że nałożony przez jednostkę samorządu lokalnego na przedsiębiorstwo prowadzące zbiórkę odpadów na jej terenie obowiązek przekazywania określonych rodzajów odpadów do instalacji przetwarzania usytuowanej w tym samym państwie członkowskim jest równoważny ze środkiem o zasięgu ogólnym, ustanawiającym zakaz przemieszczania danych odpadów do innych instalacji, o którym mowa w art. 11 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1013/2006, jeżeli sami wytwórcy tych odpadów byli zobowiązani do przekazania ich albo rzeczonemu przedsiębiorstwu, albo do wspomnianej instalacji.
58 W konsekwencji badany środek jest zgodny z tym rozporządzeniem w zakresie, w jakim ma on na celu wdrażanie w szczególności zasad samowystarczalności i bliskości przewidzianych w art. 16 dyrektywy 2008/98.
59 Zgodnie z art. 16 dyrektywy 2008/98 państwa członkowskie są zobowiązane do ustanowienia zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji do przetwarzania odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia i zebranych zmieszanych odpadów komunalnych, uwzględniając najlepsze dostępne techniki i projektując tę sieć w taki sposób, aby w szczególności umożliwić indywidualne dążenie do samowystarczalności w zakresie przetwarzania odpadów i aby przetwarzanie tych odpadów mogło odbywać się w jednej z odpowiednich i usytuowanych najbliżej miejsca wytwarzania odpadów instalacji.
60 W celu stworzenia takiej zintegrowanej sieci państwa członkowskie dysponują zakresem uznania co do wyboru podstawy terytorialnej, jaką uważają za właściwą do osiągnięcia samowystarczalności w zakresie zdolności do przetwarzania odpadów (zob. analogicznie, w odniesieniu do art. 5 dyrektywy 2006/12, wyrok z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie C‑297/08 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑1749, pkt 62).
61 Trybunał podkreślił jednak, że w tym względzie, zwłaszcza jeśli chodzi o środki odpowiednie do wspierania racjonalizacji zbierania, sortowania oraz przetwarzania odpadów, jeden z najważniejszych środków, jakie powinny podjąć państwa członkowskie, między innymi za pośrednictwem jednostek samorządu lokalnego wyposażonych w stosowne kompetencje, polega na dążeniu do przetwarzania tych odpadów w instalacji zlokalizowanej jak najbliżej miejsca ich wytwarzania, w szczególności gdy chodzi o zmieszane odpady komunalne, tak aby ograniczyć ich transport w największym możliwym stopniu (zob. analogicznie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 64, 66, a także 67 i przytoczone tam orzecznictwo).
62 Tak więc władze państwa członkowskiego są uprawnione do uregulowania lub zorganizowania gospodarki odpadami, o których mowa w art. 16 dyrektywy 2008/98 w taki sposób, aby odpady te były przetwarzane w najbliższej odpowiedniej instalacji.
63 Wobec powyższego należy stwierdzić, w odniesieniu do odpadów przeznaczonych do unieszkodliwienia, a także zmieszanych odpadów komunalnych odbieranych od gospodarstw domowych oraz, w stosownym wypadku, od innych podmiotów wytwarzających odpady, że państwo członkowskie może wyposażyć jednostki samorządu lokalnego, na szczeblu geograficznym, który uważa za najbardziej właściwy, w kompetencje w dziedzinie gospodarki odpadami wytwarzanymi na ich terytorium, w celu zapewnienia przestrzegania zobowiązań wynikających z art. 16 dyrektywy 2008/98, oraz że w ramach tych kompetencji owe jednostki mogą zdecydować, iż przetwarzanie tych rodzajów odpadów odbywać się będzie w najbliższej odpowiedniej instalacji.
64 Co się tyczy, po drugie, odpadów przeznaczonych do odzysku, innych niż zmieszane odpady komunalne, ich przemieszczanie może odbywać się w ramach dwóch odrębnych systemów. Z jednej strony, zgodnie z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, przemieszczanie między państwami członkowskimi odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia i które podlegają procedurze uprzedniego zgłoszenia i uprzedniej zgody, może jednak prowadzić do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwe władze krajowe jedynie w konkretnych sytuacjach, mającego konkretne podstawy – które powinny dotyczyć określonego przemieszczenia – związane na przykład z niedociągnięciami lub zagrożeniami dotyczącymi samego przemieszczenia, przewidywanego odzysku, instalacji przeznaczenia lub osób, które powinny uczestniczyć w poszczególnych operacjach.
65 Z drugiej strony w art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006, mającym zastosowanie do przemieszczania odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia, ograniczono się do nakazania, aby przemieszczanym odpadom towarzyszył standardowy dokument informacyjny, sporządzony na podstawie umowy, która powinna odpowiadać określonym wymogom, przy czym państwa członkowskie mogą zażądać przedstawienia tego dokumentu na potrzeby kontroli, egzekwowania przepisów rozporządzenia, planowania lub statystyki.
66 Z analizy przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 mających zastosowanie do przemieszczania między państwami członkowskimi odpadów przeznaczonych do odzysku, innych niż zmieszane odpady komunalne, wynika, że rozporządzenie to nie przewiduje istnienia po stronie władz krajowych uprawienia do stosowania środków o zasięgu ogólnym, których skutkiem jest całkowity lub częściowy zakaz przemieszczania takich odpadów do innych państw członkowskich w celu ich przetwarzania.
67 A zatem, jak wynika z pkt 57 niniejszego wyroku, nałożony przez jednostkę samorządu lokalnego na przedsiębiorstwo prowadzące na jej terenie zbiórkę odpadów przemysłowych i odpadów budowlanych obowiązek transportowania tych odpadów do instalacji przetwarzania zlokalizowanych w tym samym państwie członkowskim stanowi taki właśnie środek o zasięgu ogólnym, którego nie można uznać za dozwolony na podstawie rozporządzenia nr 1013/2006 w zakresie, w jakim odnosi się on do odpadów nadających się do odzysku, jeżeli wytwórcy wskazanych odpadów sami byli zobowiązani do przekazania ich rzeczonemu przedsiębiorstwu lub do wskazanej instalacji.
68 W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytanie pierwsze, w zakresie, w jakim dotyczy ono art. 35 TFUE i 36 TFUE, a także na pytanie czwarte, należy udzielić odpowiedzi, że przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 16 dyrektywy 2008/98 należy interpretować w ten sposób, że:
– przepisy te zezwalają jednostce samorządu lokalnego na nałożenie na przedsiębiorstwo prowadzące zbiórkę odpadów na jej terenie obowiązku transportowania zmieszanych odpadów komunalnych zebranych od gospodarstw domowych, a w stosownym wypadku także od innych wytwórców, do odpowiedniej i najbliższej instalacji przetwarzania, która zlokalizowana jest w tym samym państwie członkowskim co wskazana jednostka samorządu lokalnego;
– przepisy te nie zezwalają jednostce samorządu lokalnego na nałożenie na przedsiębiorstwo prowadzące zbiórkę odpadów na jej terenie obowiązku transportowania odpadów przemysłowych i odpadów budowlanych wytworzonych na jej terenie do odpowiedniej i najbliższej instalacji przetwarzania, która zlokalizowana jest w tym samym państwie członkowskim co wskazana jednostka samorządu lokalnego, w sytuacji gdy odpady te są przeznaczone do odzysku, jeżeli wytwórcy tych odpadów są zobowiązani albo do przekazania ich temu przedsiębiorstwu, albo do dostarczenia ich bezpośrednio do rzeczonej instalacji.
W przedmiocie pytania pierwszego w zakresie, w jakim dotyczy ono art. 49 TFUE i 56 TFUE
69 W pytaniu pierwszym, w zakresie, w jakim dotyczy ono art. 49 TFUE i 56 TFUE, a zatem niezależnie od skutków prawa Unii w dziedzinie gospodarki odpadami, które zostały określone w poprzednich punktach niniejszego wyroku, sąd odsyłający zmierza w istocie do wyjaśnienia, czy artykuły te należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przyznaniu przez jednostkę samorządu lokalnego wyłącznego prawa do przetwarzania określonych rodzajów odpadów zebranych na jej terenie, w sytuacji gdy prawo to zostaje przyznane albo bezpośrednio, na podstawie koncesji na świadczenie usług dotyczących konkretnie zarządzania instalacją przeznaczoną do przetwarzania tych odpadów, albo pośrednio, poprzez nałożenie na posiadacza koncesji na świadczenie usług w zakresie zbiórki i transportu odpadów obowiązku dostarczania ich podmiotowi gospodarczemu wskazanemu przez tę jednostkę.
70 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału postanowienia traktatu FUE w dziedzinie swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości nie mają zastosowania do sytuacji, w której wszystkie istotne elementy ograniczają się do obrębu jednego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 stycznia 1997 r. w sprawie C‑134/95 USSL nº 47 di Biella, Rec. s. I‑195, pkt 19; z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C‑245/09 Omalet, Zb.Orz. s. I‑13771, pkt 12; z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie C‑186/12 Impacto Azul, pkt 19).
71 Tymczasem z postanowienia odsyłającego wynika, że rozpatrywany w postępowaniu głównym spór między Ragn-Sells, spółką z siedzibą w Estonii, a Sillamäe Linnavalitsus, estońską gminą, dotyczy klauzuli zawartej w specyfikacji warunków zamówienia odnoszącej się do „przyznawania koncesji na zorganizowany transport odpadów w mieście Sillamäe”. Według tej klauzuli odpady wytwarzane na terenie tej gminy powinny być transportowane do dwóch instalacji przetwarzania zlokalizowanych w tym samym państwie członkowskim.
72 Ponadto z przedstawionych Trybunałowi akt sprawy nie wynika wcale, że przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich byłyby zainteresowane przetwarzaniem odpadów wytworzonych na terenie gminy Sillamäe.
73 Należy zatem stwierdzić, że badana sytuacja nie zawiera żadnego elementu, który łączyłby ją z sytuacjami przewidzianymi przez prawo Unii w dziedzinie swobodnego świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości.
74 W tym stanie rzeczy na pytanie pierwsze, w zakresie, w jakim dotyczy ono art. 49 TFUE i 56 TFUE, należy udzielić odpowiedzi, że artykuły te nie mają zastosowania do sytuacji takiej jak analizowana w postępowaniu głównym, w której wszystkie elementy ograniczają się do obrębu jednego państwa członkowskiego.
W przedmiocie kosztów
75 Dla stron postępowania przed sądem odsyłającym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem odsyłającym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1) Przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów w związku z art. 16 dyrektywy 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że:
– przepisy te zezwalają jednostce samorządu lokalnego na nałożenie na przedsiębiorstwo prowadzące zbiórkę odpadów na jej terenie obowiązku transportowania zmieszanych odpadów komunalnych zebranych od gospodarstw domowych, a w stosownym wypadku także od innych wytwórców, do odpowiedniej i najbliższej instalacji przetwarzania, która zlokalizowana jest w tym samym państwie członkowskim co wskazana jednostka samorządu lokalnego;
– przepisy te nie zezwalają jednostce samorządu lokalnego na nałożenie na przedsiębiorstwo prowadzące zbiórkę odpadów na jej terenie obowiązku transportowania odpadów przemysłowych i odpadów budowlanych wytworzonych na jej terenie do odpowiedniej i najbliższej instalacji przetwarzania, która zlokalizowana jest w tym samym państwie członkowskim co wskazana jednostka samorządu lokalnego, w sytuacji gdy odpady te są przeznaczone do odzysku, jeżeli wytwórcy tych odpadów są zobowiązani albo do przekazania ich temu przedsiębiorstwu, albo do dostarczenia ich bezpośrednio do rzeczonej instalacji.
2) Artykuły 49 TFUE i 56 TFUE nie mają zastosowania do sytuacji takiej jak analizowana w postępowaniu głównym, w której wszystkie elementy ograniczają się do obrębu jednego państwa członkowskiego.
Podpisy