WYROK SĄDU (szósta izba)

z dnia 17 grudnia 2019 r.(*)

EFRG i EFRROW – Wydatki wyłączone z finansowania – Sektor owoców i warzyw – Pomoc dla grup producentów – Wydatki poniesione przez Polskę – Braki w kontrolach kluczowych i wtórnych – Kontrola planów dochodzenia do uznania i kryteriów uznania – Kontrole dotyczące wniosków o przyznanie pomocy – Kwalifikowalność grup producentów – Spójność handlowa – Konieczność i kwalifikowalność inwestycji – Zasadność wydatków – Uchybienia systemowe – Ryzyko dla EFRG – Działania naprawcze – Korekty ryczałtowe wynoszące 25%

W sprawie T‑21/18

Rzeczpospolita Polska, reprezentowana przez B. Majczynę, M. Pawlicką i D. Krawczyka, działających w charakterze pełnomocników,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez A. Lewisa i A. Stobiecką-Kuik, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności części decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/2014 z dnia 8 listopada 2017 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2017, L 292, s. 61),

SĄD (szósta izba),

w składzie: S. Papasavvas, pełniący obowiązki prezesa, Z. Csehi i O. Spineanu-Matei (sprawozdawczyni), sędziowie,

sekretarz: R. Ukelyte, administratorka,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 26 czerwca 2019 r.,

wydaje następujący

Wyrok

 Okoliczności powstania sporu

 Audyt Trybunału Obrachunkowego

1        W ramach prac leżących u podstaw poświadczenia wiarygodności za rok budżetowy 2013, wymaganego na podstawie art. 287 ust. 1 akapit drugi TFUE Trybunał Obrachunkowy przeprowadził audyt systemów nadzoru i kontroli realizowanych przez Rzeczpospolitą Polską w kontekście pomocy przyznanej grupom producentów w sektorze owoców i warzyw (zwanym dalej „GP”).

2        I tak podczas dwóch wizyt złożonych odpowiednio w dniach 16–27 września oraz 28 i 29 listopada 2013 r. Trybunał Obrachunkowy przeprowadził kontrole w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej „ARiMR”) oraz u 40 losowo wybranych GP mających siedzibę w Polsce, z udziałem przedstawicieli trzech urzędów marszałka województwa (zwanych dalej „urzędami marszałkowskimi”). Trybunał Obrachunkowy sprawdził w szczególności sposób, w jaki ARiMR kontrolowała wnioski o przyznanie pomocy złożone przez 40 GP w odniesieniu do roku budżetowego 2013 oraz ich status uznania.

3        W dniu 13 maja 2014 r. Trybunał Obrachunkowy wydał wstępne ustalenia, które zostały potwierdzone w jego ostatecznym stanowisku z dnia 22 października 2014 r. O wyniku tego audytu wspomniano w sprawozdaniu rocznym Trybunału Obrachunkowego z dnia 4 września 2014 r. dotyczącym wykonania budżetu za rok budżetowy 2013 (Dz.U. 2014, C 398, s. 1).

4        W ostatecznym stanowisku Trybunał Obrachunkowy ujawnił istnienie ogólnych uchybień w polskim systemie kontroli pomocy dla GP. Dokładniej rzecz ujmując, stwierdził on nieprawidłowości w zakresie kontroli kwalifikowalności beneficjentów, konieczności inwestycji oraz racjonalności kosztów.

 Procedura rozliczania i zaskarżona decyzja

5        System kontroli pomocy przyznawanej GP w Polsce przez Unię Europejską był również od 2010 r. przedmiotem kilku procedur rozliczania zgodności wszczętych przez Komisję Europejską.

6        Niniejsza sprawa odnosi się do trzeciej z tych procedur rozliczania zgodności wszczętych przez Komisję, która dotyczy lat budżetowych 2014 i 2015. Wspomniana procedura została wszczęta w następstwie audytu Trybunału Obrachunkowego i opiera się na jego ustaleniach zawartych w ustaleniach wstępnych oraz w ostatecznym stanowisku.

7        I tak w ramach wykonywania swojego uprawnienia do rozliczania zgodności przewidzianego w art. 31 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1), Komisja wszczęła na podstawie ustaleń Trybunału Obrachunkowego dochodzenie dotyczące lat budżetowych 2014 i 2015, a w szczególności wydatków poniesionych przez Rzeczpospolitą Polską w dziedzinie wspólnej polityki rolnej z tytułu środka „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów”.

8        W dniu 19 grudnia 2014 r. Komisja powiadomiła Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z art. 11 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz.U. 2006, L 171, s. 90), że w wyniku dochodzenia uznała, iż niektórych wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) nie dokonano zgodnie z przepisami prawa Unii. W związku z tym Komisja zwróciła się do Rzeczypospolitej Polskiej o poinformowanie jej o działaniach naprawczych, które miały zostać podjęte w celu zapewnienia, aby rzeczone przepisy były w przyszłości przestrzegane. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała pismem z dnia 13 lutego 2015 r.

9        Pismem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Komisja przekazała Rzeczypospolitej Polskiej uwagi uzupełniające i zaprosiła władze polskie na spotkanie dwustronne zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006. Rzeczpospolita Polska dostarczyła dodatkowe informacje pismem z dnia 13 maja 2015 r.

10      W dniu 28 maja 2015 r. odbyło się dwustronne spotkanie Komisji z Rzecząpospolitą Polską, z którego protokół został przesłany Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 22 września 2015 r. Po tym spotkaniu Komisja podtrzymała swoje stanowisko w sprawie niektórych spornych aspektów przedstawionych w piśmie z dnia 19 grudnia 2014 r. W dniu 28 października 2015 r. Rzeczpospolita Polska przesłała Komisji dodatkowe informacje dotyczące tych aspektów.

11      W dniu 2 grudnia 2016 r. Komisja zgodnie z art. 11 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 885/2006 oraz art. 34 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.U. 2014, L 255, s. 59) powiadomiła formalnie Rzeczpospolitą Polską o wnioskach, do których doszła na podstawie informacji otrzymanych w ramach wspomnianej procedury rozliczania zgodności rachunków i zgodnie z którymi, z jednej strony wdrażanie systemu kontroli systemu pomocy dla GP w Polsce nie było zgodne z przepisami prawa Unii, a z drugiej strony stwierdzone uchybienia miały charakter systemowy, co pociągało za sobą bardzo wysokie ryzyko strat dla EFRG i uzasadniało zastosowanie ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 25%. Komisja poinformowała także Rzeczpospolitą Polską, że w związku z tym zamierza wyłączyć z finansowania Unii niektóre wydatki poniesione z tytułu EFRG w odniesieniu do okresu od dnia 16 października 2013 r. do dnia 15 października 2015 r. w łącznej kwocie 74 957 799,36 EUR (kwota netto 74 956 008,01 EUR) (zwane dalej „formalnym powiadomieniem”).

12      W dniu 12 stycznia 2017 r. Rzeczpospolita Polska wystąpiła na podstawie art. 40 rozporządzenia wykonawczego nr 908/2014 o wszczęcie procedury pojednawczej, a w dniu 30 marca 2017 r. organ pojednawczy zgodnie z art. 40 ust. 4 tego rozporządzenia przesłał Rzeczypospolitej Polskiej swoje sprawozdanie z dnia 29 marca 2017 r., o którym mowa w art. 36 lit. c) wspomnianego rozporządzenia.

13      W dniu 29 czerwca 2017 r. Rzeczpospolita Polska otrzymała ostateczne stanowisko Komisji, w którym Komisja podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w formalnym powiadomieniu i zaproponowała wyłączenie z finansowania Unii kwoty netto 74 956 008,01 EUR.

14      Decyzją wykonawczą (UE) 2017/2014 z dnia 8 listopada 2017 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu EFRG oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2017, L 292, s. 61, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) Komisja w szczególności zastosowała wobec Rzeczypospolitej Polskiej, po pierwsze, korektę ryczałtową w wysokości 25% za rok budżetowy 2014, to jest kwotę 48 317 806,79 EUR, a po drugie, korektę ryczałtową w wysokości 25% za rok budżetowy 2015, to jest kwotę 26 638 201,22 EUR, w następstwie wyłączenia niektórych wydatków poniesionych przez tę ostatnią w sektorze owoców i warzyw z tytułu środka „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów” za okres od dnia 16 października 2013 r. do dnia 15 października 2015 r., którymi obciążono EFRG.

15      Zaskarżoną decyzję przyjęto zgodnie z art. 52 ust. 1–3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 13), które z dniem 1 stycznia 2014 r. uchyliło rozporządzenie nr 1290/2005.

16      Komisja oparła zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim dotyczyła ona Rzeczypospolitej Polskiej, na uchybieniach stwierdzonych w krajowym systemie kontroli, a dokładniej rzecz biorąc w zakresie kontroli kluczowych i pomocniczych dotyczących środka „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów”.

17      Komisja uzasadniła nałożenie korekt ryczałtowych następującymi względami przedstawionymi w załączonym do zaskarżonej decyzji sprawozdaniu zbiorczym z dnia 24 października 2017 r. (zwanym dalej „sprawozdaniem zbiorczym”).

18      W pierwszej kolejności w odniesieniu do uznawania Komisja zarzuciła Rzeczypospolitej Polskiej niewystarczające kontrole kwalifikowalności GP przeprowadzone przez władze tego państwa, niepozwalające na zapewnienie odpowiedniego uznania tych ostatnich. Jej zdaniem plany dochodzenia do uznania zostały zatwierdzone w wypadku niektórych GP, które nie spełniały w pełni kryteriów kwalifikowalności określonych w przepisach Unii lub w przepisach krajowych, w szczególności dotyczących statusu producenta niektórych członków GP, wymogu demokratycznego podejmowania decyzji i kontroli sprawowanej przez członków GP, jak również wymogu koncentracji podaży i wprowadzania do obrotu produktów członków GP. Komisja uznała, że stwierdzone nieprawidłowości świadczą o poważnych uchybieniach w zakresie przeprowadzania przez władze polskie kontroli kluczowych odnoszących się do uznania GP, stwierdziła, że wspomniane uchybienia miały charakter systemowy, i doszła do wniosku, że w związku z tym istnieje bardzo wysokie ryzyko straty dla EFRG, co uzasadniało korektę ryczałtową w wysokości 25%.

19      W drugiej kolejności Komisja zarzuciła Rzeczypospolitej Polskiej nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych przez władze tego państwa kontroli inwestycji i wydatków GP przewidzianych w ich planach dochodzenia do uznania. Jej zdaniem, po pierwsze, kontrole dotyczące konieczności inwestycji i ich racjonalnego charakteru w świetle wstępnych planów dochodzenia do uznania były niewystarczające, a nabycie inwestycji od członków GP nie było przedmiotem odpowiednich kontroli. Po drugie, uznała ona, że przeprowadzone przez władze polskie kontrole planów dochodzenia do uznania nie spełniały wymogów określonych przez przepisy prawa Unii, w szczególności w odniesieniu do kontroli oczekiwanych okresów zwrotu nakładów w przypadku inwestycji współfinansowanych. Po trzecie, doszła do wniosku, że przeprowadzone w Polsce kontrole nie obejmowały odpowiedniej weryfikacji spójności między poziomem inwestycji a spodziewanym poziomem produkcji zbywalnej. Po czwarte, wskazała, że polski system kontroli był nieskuteczny w zakresie kontroli przeprowadzonych po zakończeniu realizacji planów dochodzenia do uznania. Po piąte, zaznaczyła, że kontrole racjonalności współfinansowanych inwestycji oraz komercyjnej zasadności wydatków GP były niewystarczające. Po szóste, podkreśliła, że odliczanie kosztów transportu od wartości produkcji sprzedanej (zwanej dalej „WPS”) było systematycznie pomijane w kontrolach prowadzonych przez agencję płatniczą. Komisja uznała zatem, że w stosowanym przez Rzeczpospolitą Polską systemie kontroli planów dochodzenia do uznania GP, inwestycji i kosztów przewidzianych w ramach tych planów występują poważne uchybienia, które miały negatywny wpływ na zgodność z prawem i prawidłowość płatności dokonywanych w ramach środka pomocy. Ponadto stwierdziła, że wspomniane uchybienia mają charakter systemowy i że istnieją dowody poważnych nieprawidłowości i zaniedbań z jednej strony w zakresie identyfikacji nieprawidłowych praktyk w polskim system kontroli, a z drugiej – w zakresie zwalczania tych praktyk, co uzasadniało korektę ryczałtową w wysokości 25%.

 Plan działania i audyt polskiej jednostki certyfikującej

20      Zważywszy, że audyty przeprowadzone przez Komisję i Trybunał Obrachunkowy ujawniły istnienie ogólnych uchybień w polskim systemie kontroli pomocy dla GP, w związku z czym Komisja zastosowała wobec Rzeczypospolitej Polskiej korekty finansowe, władze polskie zobowiązały się do wdrożenia działań naprawczych dotyczących systemu wsparcia dla GP.

21      I tak w dniu 14 listopada 2014 r. Rzeczpospolita Polska przedstawiła plan przewidujący działania naprawcze (zwany dalej „planem działania”). Plan działania miał zostać wdrożony najpóźniej do końca 2015 r. Został on uzupełniony w dniu 5 stycznia 2015 r. o wskaźniki postępu dla każdego działania, zgodnie z wnioskiem Komisji. Następnie był on przedmiotem zmian, a jego ostatnia wersja została przekazana Komisji pismem z dnia 23 grudnia 2015 r., w którym Rzeczpospolita Polska wskazała na realizację różnych dodatkowych działań powierzonych od dnia 3 października 2015 r. drugiej agencji płatniczej – Agencji Rynku Rolnego (Polska, zwanej dalej „ARR”), w miejsce urzędów marszałkowskich.

22      Plan działania został wdrożony w odniesieniu do 204 GP i obejmował między innymi działania związane z monitorowaniem uchybień stwierdzonych w trakcie audytów Komisji oraz Trybunału Obrachunkowego, a także z weryfikacją ex post prawidłowości przyznawania statusu wstępnego uznania i płatności dokonanych na rzecz tych GP od 2009 r., a więc zwłaszcza w okresie, którego dotyczy niniejsza sprawa.

23      W ramach weryfikacji ex post przeprowadzonych przez ARiMR zgodnie z planem działania w okresach odpowiednio od grudnia 2014 r. do czerwca 2015 r. i od października 2015 r. do marca 2018 r. wydała ona negatywną opinię na temat prawidłowości przyznawania statusu wstępnego uznania 51 GP, tj. 25% z 204 GP objętych tym planem, a następnie jeszcze 13 ze 182 ponownie skontrolowanych GP. W związku z tym pod koniec września 2015 r. osiem z 51 GP utraciło status wstępnego uznania (w przypadku sześciu GP cofnięto wstępne uznanie, a w przypadku dwóch innych GP ogłoszono upadłość), a ARiMR skierowała do trzech innych GP żądania zwrotu wypłaconej pomocy na łączną kwotę 26 544 835,93 PLN (złotych polskich) (około 6 580 000 EUR). Podobnie w przypadku 43 z 51 podmiotów, co do których ARiMR wydała negatywną ocenę do dnia 30 czerwca 2015 r., prezes ARR uchylił decyzje dotyczące ich wstępnego uznania i zatwierdzenia ich planów dochodzenia do uznania, stwierdziwszy, że zostały one przyjęte z oczywistym naruszeniem prawa. Ponadto podczas nowej rozszerzonej kontroli przeprowadzonej w okresie od października 2015 r. do marca 2018 r. w stosunku do 182 GP ARR stwierdziła nieprawidłowości przy przyznawaniu statusu wstępnego uznania w przypadku 13 innych GP (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Polska/Komisja, T‑51/17, niepublikowany, EU:T:2019:233, pkt 18, 115).

24      Rzeczpospolita Polska przekazywała Komisji miesięczne raporty z wdrażania planu działania.

25      Komisja przeprowadziła w Polsce kilka wizyt monitorujących, aby skontrolować wdrażanie planu działania przez władze polskie. Pierwsza wizyta monitorująca, której wyniki zostały przekazane Rzeczypospolitej Polskiej pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r., została przeprowadzona w marcu 2015 r. Druga wizyta Komisji, której wyniki przekazano Rzeczypospolitej Polskiej pismem z dnia 4 listopada 2015 r., została przeprowadzona we wrześniu 2015 r.

26      Ponieważ wizyty monitorujące ujawniły, że pomimo utrzymujących się uchybień w badanym systemie kontroli w dalszym ciągu realizowano płatności na rzecz GP, w tym płatności na rzecz tych grup, które były przedmiotem weryfikacji w ramach planu działania, oraz że kwoty odzyskane w wyniku weryfikacji ex post pozostawały jednak bardzo ograniczone, Komisja doszła do wniosku, że sytuacja ta stwarza wysokie ryzyko dla EFRG i w dniu 7 kwietnia 2016 r. podjęła decyzję w drodze środka wykonawczego przyjętego zgodnie z art. 41 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 o zawieszeniu miesięcznych płatności otrzymywanych przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie art. 18 ust. 2 tego samego rozporządzenia w odniesieniu do wydatków poniesionych przez ARiMR w okresie od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 28 lutego 2017 r. Rzeczpospolita Polska nie zakwestionowała tej decyzji.

27      Niemniej w dniu 8 stycznia 2016 r. Polska zwróciła się do Komisji o przedłużenie realizacji planu działania, a w konsekwencji kontroli obejmujących GP jako środka przewidzianego w tym planie, do końca 2016 r.

28      Decyzją wykonawczą C(2017) 2104 final z dnia 4 kwietnia 2017 r. przedłużającą zawieszenie płatności miesięcznych na rzecz [Rzeczypospolitej Polskiej] dotyczących pomocy na wstępne uznanie GP w sektorze owoców i warzyw w ramach EFRG Komisja przedłużyła pierwszą decyzję w przedmiocie zawieszenia „na okres dwunastu miesięcy […] od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r., zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013”.

29      Zarządzanie funduszami przyznanymi w budżecie Unii w ramach EFRG za rok budżetowy zakończony w dniu 15 października 2015 r. było również przedmiotem audytu certyfikacyjnego przeprowadzonego przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej (zwanego dalej „jednostką certyfikującą”).

30      I tak, w ramach wykonywania swoich uprawnień kontrolnych przewidzianych w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 jednostka certyfikująca sprawdziła, czy roczne sprawozdania ARiMR dotyczące w szczególności EFRG były prawdziwym, kompletnym i dokładnym zapisem transakcji obciążających ten fundusz, czy zadeklarowane wydatki były zgodne z prawem i prawidłowe oraz czy procedury kontroli wewnętrznej funkcjonowały w sposób zadowalający. Stwierdziła ona w systemie zarządzania i kontroli wprowadzonym przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do pomocy dla GP uchybienia podobne do stwierdzonych przez Trybunał Obrachunkowy i Komisję.

 Postępowanie i żądania stron

31      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 stycznia 2018 r. Rzeczpospolita Polska wniosła niniejszą skargę.

32      W dniu 14 maja 2019 r. na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (szósta izba), w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania przed Sądem, zadał stronom pytania na piśmie, wzywając je do udzielenia odpowiedzi na nie przed rozprawą. Strony zastosowały się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.

33      Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu. Sąd wezwał strony do przedstawienia określonych informacji na piśmie, dając im możliwość złożenia uwag na piśmie w przedmiocie informacji dostarczonych po rozprawie. Strony zastosowały się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.

34      Rzeczpospolita Polska wnosi do Sądu o:

–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza ona z finansowania Unii kwoty 48 317 806,79 EUR i 26 638 201,22 EUR wydatkowane przez akredytowaną przez nią agencję płatniczą;

–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.

35      Komisja wnosi do Sądu o:

–        oddalenie skargi w całości;

–        obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.

 Co do prawa

36      Na poparcie skargi Rzeczpospolita Polska podnosi trzy zarzuty.

37      Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z powodu zastosowania korekty finansowej w oparciu o nieprawidłowe ustalenia faktyczne i błędną interpretację obowiązującego prawa Unii.

38      Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 296 akapit drugi TFUE poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

39      Zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 z uwagi na to, że zastosowana kwota korekty ryczałtowej była rażąco nadmierna w stosunku do ryzyka straty finansowej dla budżetu Unii wynikającego ze stwierdzonych uchybień.

40      W kontekście niniejszego sporu właściwe będzie zbadanie w pierwszej kolejności zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia.

 Ramy prawne

41      Przede wszystkim należy zauważyć, że możliwość utworzenia GP była przewidziana w okresie istotnym dla niniejszej sprawy w przepisach prawa wtórnego dotyczących wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzeniu o jednolitej wspólnej organizacji rynku) (Dz.U. 2007, L 299, s. 1), zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 361/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz.U. 2008, L 121, s. 1). O ile rozporządzenie nr 1234/2007 zostało zastąpione z dniem 1 stycznia 2014 r. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.U. 2013, L 347, s. 671), o tyle to ostatnie rozporządzenie nie przewiduje już możliwości utworzenia nowych GP po dniu jego wejścia w życie.

42      I tak zgodnie z art. 125e rozporządzenia nr 1234/2007 w państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii w dniu 1 maja 2004 r. lub później, GP mogły być tworzone jako podmiot prawny lub jasno określone części podmiotów prawnych z inicjatywy rolników uprawiających co najmniej jeden produkt sektora owoców i warzyw, w celu uzyskania decyzji o uznaniu ich za „organizację producentów” (zwaną dalej „OP”). W tym celu te GP przedstawiały władzom krajowym podzielony na etapy plan dochodzenia do uznania celem uzyskania wstępnego uznania i skorzystania w ten sposób z okresu przejściowego wynoszącego maksymalnie pięć lat celem spełnienia warunków niezbędnych do uznania za OP zgodnie z art. 122 tego samego rozporządzenia (zwanego dalej „okresem przejściowym”). Przed zatwierdzeniem tego planu państwo członkowskie powiadamiało Komisję o swoich zamiarach oraz o ich przewidywanych następstwach finansowych. Zatwierdzenie wspomnianego planu dochodzenia do uznania było równoznaczne ze wstępnym uznaniem i skutkowało rozpoczęciem biegu okresu przejściowego.

43      Przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 1234/2007 obejmujące sektor owoców i warzyw oraz sektor przetworzonych owoców i warzyw w okresie istotnym dla niniejszej sprawy zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiającym przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (Dz.U. 2007, L 350, s. 1) a od dnia 22 czerwca 2011 r. w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. 2011, L 157, s. 1), które uchyliło i zastąpiło poprzednie rozporządzenie. Przepisy rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 dotyczące GP zasadniczo przejęły przepisy rozporządzenia nr 1580/2007.

44      I tak art. 38–44 rozporządzenia nr 1580/2007, których treść została przejęta w art. 36–42 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, określają szczegółowe zasady dotyczące w szczególności przedkładania, treści, zatwierdzania i wdrażania planów dochodzenia do uznania GP, głównej działalności GP, WPS i kwalifikowalności do objęcia pomocą.

45      Zgodnie z art. 38 ust. 2 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 36 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 państwa członkowskie określają w szczególności kryteria minimalne, które podmiot prawny lub jasno określona część podmiotu prawnego muszą spełniać, aby móc przedłożyć plan dochodzenia do uznania, zasady dotyczące sporządzania, treści i wdrażania planów dochodzenia do uznania, jak również procedury administracyjne w odniesieniu do zatwierdzania, monitorowania i realizacji tych planów.

46      Zgodnie z art. 39 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 37 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 projekt planu dochodzenia do uznania powinien obejmować zwłaszcza opis sytuacji wyjściowej, w szczególności w odniesieniu do liczby członków będących producentami, z uwzględnieniem wszystkich szczegółowych informacji dotyczących członków, produkcji, w tym WPS, obrotu i infrastruktury, w tym infrastruktury będącej w posiadaniu poszczególnych członków GP, jeżeli jest ona przeznaczona do wykorzystania przez samą GP.

47      Rozporządzenie nr 1234/2007 przewidywało, że już w okresie przejściowym można było przyznać pomoc GP, i ustanawiało ogólne zasady regulujące krajową pomoc finansową jako środek interwencji na rynku rolnym, zarówno w odniesieniu do jej przyznawania, jak i jej zwrotu przez Komisję.

48      Otóż zgodnie z art. 103a ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1234/2007 w okresie przejściowym państwa członkowskie mogły przyznać GP, które zostały ustanowione w celu ubiegania się o uznanie ich za OP, dwa rodzaje pomocy, to jest z jednej strony pomoc mającą na celu wsparcie tworzenia tych GP i ułatwienie im działalności administracyjnej, a z drugiej strony pomoc przeznaczoną na pokrycie części inwestycji wymaganych do uznania i określonych w planie dochodzenia do uznania.

49      W myśl art. 103a ust. 2 rozporządzenia nr 1234/2007 Unia powinna zwrócić pomoc przyznaną GP na podstawie art. 103a ust. 1 zgodnie z przyjętymi przez Komisję przepisami dotyczącymi finansowania takich środków, z uwzględnieniem w szczególności progów i pułapów mających zastosowanie do każdego rodzaju pomocy oraz zakresu finansowania przez Unię.

50      Jeśli chodzi o pomoc mającą na celu wsparcie tworzenia GP i ułatwienie im działalności administracyjnej, art. 103a ust. 3 rozporządzenia nr 1234/2007 przewidywał między innymi, że pomoc ustalało się dla każdej GP na podstawie ich produkcji wprowadzonej do obrotu i wynosiła ona w pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku odpowiednio 10%, 10%, 8%, 6% i 4% WPS.

51      Jeśli chodzi o szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1234/2007, art. 45–51 rozporządzenia nr 1580/2007, których treść została przejęta w art. 43–49 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, określały szczegółowe reguły dotyczące w szczególności finansowania planów dochodzenia do uznania i pomocy na inwestycje niezbędne do uznania GP, jak również konsekwencje uznania.

52      Przed dniem 5 kwietnia 2012 r., czyli datą wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 302/2012 z dnia 4 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie wykonawcze nr 543/2011 (Dz.U. 2012, L 99, s. 21), nie istniał roczny pułap wkładu finansowego Unii w pomoc dla GP ani limit wkładu Unii w pomoc na inwestycje, o której mowa w art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007.

53      Rozporządzenie wykonawcze nr 302/2012 wprowadziło w art. 47 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 obowiązujący w roku kalendarzowym pułap 10 000 000 EUR wkładu finansowego Unii w pomoc dla GP, zaś w ust. 3 tego artykułu – limit wkładu Unii w pomoc na inwestycje, określony w odniesieniu do każdej GP na podstawie jej WPS.

54      Chociaż nie zastosowano żadnego pułapu do pomocy na inwestycje przed dniem 5 kwietnia 2012 r., zgodnie z notą interpretacyjną Komisji nr 2008‑33 „właściwe organy krajowe powinny zatwierdzić tylko taki typ inwestycji, jaki jest niezbędny [w planie dochodzenia do uznania], aby [GP] mogła spełnić kryteria uznania, biorąc pod uwagę jej sytuację wyjściową”.

55      W ramach dzielonego zarządzania finansowego EFRG państwa członkowskie były zobowiązane wprowadzić system kontroli GP w okresie istotnym dla niniejszej sprawy w szczególności na podstawie rozporządzenia nr 1580/2007, a od dnia 22 czerwca 2011 r. na podstawie rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.

56      System kontroli GP obejmował, po pierwsze, kontrole poprzedzające zatwierdzenie planów dochodzenia do uznania przedstawionych przez GP, a po drugie – kontrole dotyczące wniosków o przyznanie pomocy złożonych przez GP (zwane dalej „kontrolami na żądanie”).

57      W związku z tym, w ramach kontroli poprzedzających zatwierdzenie planów dochodzenia do uznania, zgodnie z art. 113 ust. 2 rozporządzenia nr 1580/2007, którego treść została przejęta identycznie w art. 111 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, przed zatwierdzeniem planu dochodzenia do uznania GP zgodnie z art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007, państwa członkowskie musiały sprawdzić za pomocą wszelkich właściwych środków prawdziwość informacji zawartych w planach dochodzenia do uznania.

58      W ramach kontroli na żądanie zgodnie z art. 114 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1580/2007, którego treść powtórzono w art. 112 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, po złożeniu przez GP wniosku o przyznanie pomocy, państwa członkowskie były zobowiązane do przeprowadzenia kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu celem upewnienia się, czy dotrzymano warunków przyznania pomocy na dany rok. Kontrole te dotyczyły zwłaszcza zgodności z kryteriami uznawania na dany rok, WPS, wdrożenia środków zawartych w planach dochodzenia do uznania a także poniesionych wydatków.

 W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 296 akapit drugi TFUE

59      Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że Komisja naruszyła art. 296 akapit drugi TFUE z powodu niewystarczającego uzasadnienia. Rzeczpospolita Polska zarzuca Komisji, że w żadnym momencie nie przedstawiła powodów, dla których nie przyjęła przedstawionych jej przez władze polskie argumentów i dowodów dotyczących zmian w procedurach kontroli wewnętrznej, które zostały wprowadzone w ramach realizacji planu działania. W tym względzie twierdzi ona, że wdrożyła stosowne działania naprawcze mające na celu wyeliminowanie niedociągnięć wskazanych przez Trybunał Obrachunkowy i Komisję, odpowiednio, do dnia 13 maja i 4 września 2014 r. w przypadku procedur ARiMR oraz do dnia 31 marca 2015 r. w przypadku procedur urzędów marszałkowskich. Jej zdaniem Komisja nie przedstawiła powodów, dla których postanowiła nałożyć na Rzeczpospolitą Polską korektę finansową w wysokości 25% za całość lat budżetowych 2014 i 2015, podczas gdy wspomniane zmiany z całą pewnością poprawiły polski system kontroli. Komisja nie podała również powodów zastosowania korekty finansowej za okres po dniu 31 marca 2015 r.

60      Komisja odrzuca argumentację Rzeczypospolitej Polskiej.

61      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, tak aby pozwolić zainteresowanym na poznanie podstaw podjętego środka a sądowi Unii na przeprowadzenie jego kontroli. Niemniej środek w postaci obowiązku uzasadnienia zależy od charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został przyjęty (zob. wyrok z dnia 12 lipca 2017 r., Estonia/Komisja, T‑157/15, niepublikowany, EU:T:2017:483, pkt 106 i przytoczone tam orzecznictwo).

62      Co się tyczy konkretnie decyzji Komisji dotyczących rozliczenia rachunków funduszy rolnych, orzecznictwo przypomina, że decyzje te są podejmowane na podstawie sprawozdania zbiorczego i korespondencji między Komisją a danym państwem członkowskim. W tych okolicznościach uzasadnienie takich decyzji należy uznać za wystarczające, jeżeli państwo członkowskie będące adresatem było ściśle zaangażowane w proces przygotowania tych decyzji i znało przyczyny, dla których Komisja uznała, że nie powinna obciążać funduszy europejskich sporną kwotą (zob. wyrok z dnia 12 lipca 2017 r., Estonia/Komisja, T‑157/15, niepublikowany, EU:T:2017:483, pkt 107 i przytoczone tam orzecznictwo).

63      W świetle tych zasad konieczne jest dokonanie oceny argumentów Rzeczypospolitej Polskiej przytoczonych w pkt 59 powyżej, w których jest podnoszone niewystarczające uzasadnienie w odniesieniu z jednej strony do odmowy uwzględnienia przez Komisję działań naprawczych mających na celu usunięcie uchybień w polskim systemie kontroli, zastosowanych przez władze krajowe do większości tych uchybień, a z drugiej strony do zastosowania przez nią zryczałtowanej stawki korekty w wysokości 25% do całego okresu lat budżetowych 2014 i 2015, w tym po wdrożeniu tych działań naprawczych, a w szczególności po dniu 31 marca 2015 r.

64      W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że wbrew temu, co podnosi Rzeczpospolita Polska, Komisja poświęciła rozważania działaniom naprawczym przyjętym przez władze polskie w ramach planu działania, ustaleniom poczynionym podczas wizyt monitorujących dotyczących wdrożenia tych środków (zob. pkt 23 i 26 powyżej) oraz konsekwencjom, jakie wyciągnęła z tych ustaleń, w szczególności w ramach sekcji dotyczących kontekstu i ostatecznego stanowiska jej Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa w sprawozdaniu zbiorczym.

65      Co się tyczy w szczególności kwestii konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z przedmiotowych działań naprawczych w odniesieniu do okresu i zaproponowanej stawki korekty, Komisja stwierdziła w pkt 4.2.5 sprawozdania zbiorczego, że „w odniesieniu do większości ustaleń władze polskie wdrożyły pewne zaktualizowane procedury, aby wyeliminować powyższe niedociągnięcia w ramach planu działania”, ale „wizyty monitorujące [Komisji] z marca i września 2015 r. potwierdziły jednak, że realizacja działań ujętych w planie działania została opóźniona lub też działania te nie są wystarczająco skuteczne, aby wykryć, wyeliminować i ograniczyć istotne niedociągnięcia zidentyfikowane w tym postępowaniu”, oraz że „uwzględniając wnioski organu pojednawczego, [Komisja] podtrzymuje swoje stanowisko”.

66      Elementy te w sposób jasny i jednoznaczny ukazują rozumowanie Komisji w odniesieniu do konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z działań naprawczych przyjętych przez polskie władze w ramach planu działania. Ponieważ zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 62 powyżej sprawozdanie zbiorcze jest dokumentem mającym zasadnicze znaczenie dla zrozumienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jako że została ona przyjęta na jego podstawie, należy uznać, że Komisja przedstawiła wystarczające uzasadnienie swojego stanowiska w tym zakresie, niezależnie od tego, czy przedstawione powody są zasadne, co zostanie zbadane w ramach zarzutów pierwszego i trzeciego.

67      Ponadto Rzeczpospolita Polska nie może skutecznie twierdzić, że nie mogła poznać stanowiska Komisji w przedmiocie działań naprawczych przyjętych przez jej władze w ramach planu działania, ponieważ z jednej strony była ściśle zaangażowana w procedurę rozliczania rachunków opisaną w pkt 7–14 powyżej, w ramach której działania te zostały omówione, a z drugiej strony była ona w stałym dialogu ze służbami Komisji w przedmiocie wdrożenia tego planu, przedkładając jej miesięczne raporty z postępów (zob. pkt 20–28 powyżej).

68      Przede wszystkim, jak sama Rzeczpospolita Polska zaznaczyła w skardze, pismem z dnia 13 maja 2015 r. przedłożyła Komisji działania naprawcze przyjęte przez jej władze w ramach planu działania, w kontekście przygotowań do dwustronnego spotkania, na które została zaproszona przez Komisję. Podczas tego dwustronnego spotkania, które odbyło się w dniu 28 maja 2015 r., omówiono kwestię skutków tych działań. W tym względzie wnioski przyjęte na zakończenie tego spotkania, które odbyło się w dniu 22 września 2015 r., pokazują, że Komisja przypomniała przy tej okazji wyniki swojej pierwszej wizyty monitorującej w marcu 2015 r., o których Rzeczpospolita Polska została poinformowana pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. (zob. pkt 25 powyżej), zgodnie z którymi realizacja tego planu cechowała się poważnymi uchybieniami, wynikającymi głównie z braku nadzoru i kontroli jakości przeprowadzonych prac oraz braku bezpośredniego monitorowania GP. Z wniosków tych nie wynika jednak, by Rzeczpospolita Polska zażądała przy tej okazji bardziej szczegółowego uzasadnienia przez Komisję jej opinii o braku skuteczności działań naprawczych.

69      Następnie, jak sama Rzeczpospolita Polska przyznała w skardze, w formalnym powiadomieniu Komisja przedstawiła swoje stanowisko w sprawie skutków działań podjętych przez władze polskie w ramach planu działania w odniesieniu do każdej z wykrytych nieprawidłowości. I tak, po pierwsze, w odniesieniu do nieprawidłowości związanej z kontrolą statusu członków GP, wskazała, że „władze polskie od marca 2015 r. wdrożyły określone zaktualizowane procedury służące wyeliminowaniu [wspomnianego] niedociągnięcia w ramach [tego planu], w którym ujęto odrębne poddziałanie dotyczące kontroli statusu członków GP”, ale że „wizyty monitorujące [Komisji] w marcu i wrześniu 2015 r. potwierdziły, że realizację tego planu odroczono z powodu pewnych uchybień dotyczących w szczególności kontroli uznawania GP, a GP, które według [niej] zostały uznane w sposób nienależny, nadal otrzymywały płatności”. Po drugie, w odniesieniu do nieprawidłowości związanej z kontrolą niezależności przy podejmowaniu decyzji w ramach GP, wskazała, że „władze polskie rzeczywiście wdrożyły pewne działania naprawcze w planie działania, aby usprawnić kontrole dotyczące spełniania wymogu regulacyjnego, jakim jest pięciu niezależnych członków [GP]”,  ale że „podczas wizyt monitorujących stwierdzono, że te działania naprawcze wciąż wymagają udoskonalenia, a realizacja planu działania została opóźniona, natomiast GP, które według [niej] zostały uznane w sposób nienależny, nadal otrzymywały płatności”. Po trzecie, Komisja stwierdziła, że zaktualizowane procedury wdrożone przez władze polskie w ramach tego samego planu w celu wyeliminowania każdej z pięciu stwierdzonych przez nią nieprawidłowości w zakresie kontroli inwestycji i kosztów również zostały odroczone, podczas gdy GP, które jej zdaniem „zostały uznane w sposób nienależny lub których plany dochodzenia do uznania nie zostały należycie skontrolowane, nadal otrzymywały płatności”.

70      Ponadto pismem z dnia 4 listopada 2015 r. (zob. pkt 25 powyżej) Komisja poinformowała Rzeczpospolitą Polską o wynikach drugiej wizyty monitorującej przeprowadzonej we wrześniu 2015 r., która ujawniła, że nadal występują poważne niedociągnięcia, a mianowicie brak nadzoru i odpowiedniej kontroli jakości przeprowadzanych kontroli oraz brak odpowiedniego monitorowania w odniesieniu do GP. Jeśli chodzi o uznawanie GP, jakość planów dochodzenia do uznania i ich realizację, Komisja uznała, że kontrole wciąż były niewystarczające.

71      Wreszcie należy zauważyć, że zarówno pierwsza (zob. pkt 26 powyżej), jak i druga (zob. pkt 28 powyżej) decyzja o zawieszeniu płatności – obie przyjęte w ramach procedury monitorowania realizacji planu działania przed wydaniem zaskarżonej decyzji – zawierają jasne i jednoznaczne stanowisko Komisji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska „nie podjęła niezbędnych działań naprawczych zgodnych z planem działania w odniesieniu do poważnych niedociągnięć, które wykryto w polskim systemie zarządzania i kontroli związanym ze wspomnianym programem pomocy [dla GP]”.

72      Z całości rozważań przedstawionych w pkt 68–71 powyżej wynika z jednej strony, że Rzeczpospolita Polska była ściśle zaangażowana w proces przygotowania zaskarżonej decyzji i że znała powody, dla których Komisja uznała, iż nie powinna uwzględniać działań naprawczych wdrożonych przez władze polskie w ramach planu działania. Z drugiej strony należy stwierdzić, że stanowisko Komisji było wyrażone w trakcie całego postępowania w wystarczająco jasny i precyzyjny sposób w świetle wymogów orzecznictwa przywołanego w pkt 62 powyżej, wobec czego zostało ono zrozumiane przez Rzeczpospolitą Polską, co wynika zresztą z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

73      W tych okolicznościach należy zauważyć, że Komisja wypełniła swój obowiązek uzasadnienia.

74      Zarzut drugi dotyczący niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy zatem oddalić.

 W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013

75      Zarzut pierwszy, który składa się z trzech części, dotyczy naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez zastosowanie korekty finansowej w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i błędną wykładnię obowiązującego prawa Unii. Rzeczpospolita Polska podnosi zasadniczo, że wbrew ocenie Komisji wprowadzony i stosowany przez władze polskie system kontroli w ramach wdrażania środka „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów” był wiarygodny i skuteczny, a zarazem działał prawidłowo.

76      W części pierwszej Rzeczpospolita Polska kwestionuje wniosek Komisji dotyczący niewystarczających kontroli kwalifikowalności GP, w części drugiej – wniosek Komisji dotyczący niewystarczających kontroli konieczności i kwalifikowalności inwestycji w celu uzyskania uznania, a w części trzeciej – wniosek Komisji dotyczący istnienia niedociągnięć w kontroli kosztów zapowiedzianych w planach dochodzenia do uznania.

77      Komisja kwestionuje argumentację Rzeczypospolitej Polskiej.

78      W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 317 TFUE Komisja wykonuje budżet Unii we współpracy z państwami członkowskimi.

79      W szczególnym kontekście dzielonego zarządzania finansami wspólnej polityki rolnej, zgodnie z motywami rozporządzeń nr 1290/2005 i 1306/2013, Komisja jest odpowiedzialna za ogólne zarządzanie EFRG. W tym celu jest ona uprawniona do decydowania w drodze aktów wykonawczych, czy wydatki poniesione przez państwa członkowskie są zgodne z prawem Unii.

80      Zgodnie z art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013 Komisja, jako instytucja odpowiedzialna za ogólne zarządzanie EFRG, wyłącza z finansowania Unii wydatki, których nie dokonano zgodnie z prawem Unii. Wynika z tego, że Komisja jest zobowiązana do realizacji celu przyjętego przez prawodawcę w granicach określonych w odpowiednich rozporządzeniach i że wsparcie rynków rolnych nie jest przyznawane w sposób dyskrecjonalny, lecz wyłącznie wtedy, gdy jest zgodne z warunkami określonymi w mających zastosowanie aktach.

81      Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem europejskie fundusze rolne finansują wyłącznie interwencje przeprowadzane zgodnie z przepisami prawa Unii w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2013 r., Polska/Komisja, T‑241/10, niepublikowany, EU:T:2013:96, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).

82      W tym względzie należy podkreślić, że w ramach rozporządzeń dotyczących finansowania wspólnej polityki rolnej ze względu na cel tych rozporządzeń konieczna jest ścisła interpretacja warunków pokrycia wydatków. Zarządzanie wspólną polityką rolną na zasadach równości między podmiotami gospodarczymi państw członkowskich sprzeciwia się bowiem temu, by organy krajowe państwa członkowskiego za pomocą szerokiej wykładni określonego przepisu faworyzowały podmioty gospodarcze pochodzące z tego państwa ze szkodą dla podmiotów z innych państw członkowskich, w których jest stosowana bardziej ścisła wykładnia. Gdyby podobne zakłócenie konkurencji między państwami członkowskimi wystąpiło pomimo dostępnych środków służących zapewnieniu jednolitego stosowania prawa Unii w całej Unii, nie mogłoby ono być finansowane przez EFRG, lecz powinno w każdym razie obciążać odnośne państwo członkowskie (zob. wyrok z dnia 16 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑343/11, niepublikowany, EU:C:2013:468, pkt 82–84 i przytoczone tam orzecznictwo).

83      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w świetle zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie mają obowiązek, w odniesieniu do wydatków obciążających budżet Unii, zorganizowania skutecznego systemu kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu pozwalających na zapewnienie, że wszystkie warunki materialne i formalne zostaną prawidłowo spełnione. Ponadto na państwach członkowskich spoczywa ogólny obowiązek podjęcia niezbędnych środków celem upewnienia się, czy operacje finansowane przez EFRG są prawidłowe, zapobiegania nieprawidłowościom i prowadzenia postępowań w ich sprawie oraz odzyskania kwot utraconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań nawet w przypadkach, gdy akt prawa Unii nie przewiduje wyraźnie przyjęcia takiego czy innego środka kontroli (zob. podobnie wyrok z dnia 11 stycznia 2001 r., Grecja/Komisja, C‑247/98, EU:C:2001:4, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo).

84      W tym względzie zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia nr 1290/2005, którego treść została przejęta w art. 58 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013, obowiązującym w okresie istotnym dla niniejszej sprawy, państwa członkowskie powinny były przyjąć w ramach wspólnej polityki rolnej wszelkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne oraz wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu upewnienia się co do rzeczywistego charakteru i prawidłowości transakcji finansowanych przez fundusze Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2017 r., Estonia/Komisja, T‑157/15, niepublikowany, EU:T:2017:483, pkt 40).

85      Podobnie, zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1290/2005, którego treść została przejęta w art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, państwa członkowskie były zobowiązane ustanowić skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.

86      Należy ponadto podkreślić, że jeżeli Komisja odmawia obciążenia funduszu niektórymi wydatkami z powodu naruszenia przepisów prawa Unii, które można przypisać państwu członkowskiemu, to, aby udowodnić istnienie naruszenia zasad wspólnej polityki rolnej, Komisja nie jest zobowiązana wykazywać w wyczerpujący sposób braku dostatecznej kontroli ze strony organów administracji krajowej lub nieprawidłowości w przedkładanych przez nie danych liczbowych, lecz powinna wskazać dowody potwierdzające jej poważną i uzasadnioną wątpliwość co do tej kontroli czy tychże danych liczbowych. To zmniejszenie ciężaru dowodu spoczywającego na Komisji wynika z faktu, że państwo członkowskie jest w najlepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do rozliczenia rachunków EFRG (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

87      Zarządzanie finansami EFRG spoczywa bowiem głównie na organach administracji krajowej, których zadaniem jest czuwanie nad ścisłym przestrzeganiem przepisów Unii. System ten, oparty na zaufaniu między władzami krajowymi i Unią, nie jest poddawany systematycznej kontroli Komisji, która nie miałaby zresztą materialnych środków na to, by ją zapewnić. Jedynie państwo członkowskie jest w stanie poznać i precyzyjnie ustalić dane niezbędne do rozliczenia rachunków EFRG, ponieważ Komisja nie znajduje się wystarczająco blisko, aby uzyskać potrzebne jej informacje bezpośrednio od podmiotów gospodarczych (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).

88      W konsekwencji do państwa członkowskiego należy przedstawienie jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu na rzeczywisty charakter jego kontroli lub prawdziwość jego danych liczbowych oraz w danym wypadku na niepoprawność twierdzeń Komisji (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).

89      Dane państwo członkowskie nie może natomiast podważyć ustaleń Komisji bez poparcia swych twierdzeń dowodami na istnienie wiarygodnego i sprawnego systemu kontroli. Jeśli nie zdoła ono wykazać, że ustalenia Komisji są błędne, to ustalenia te stanowią czynniki, które mogą zrodzić poważne wątpliwości co do wprowadzenia odpowiedniego i skutecznego systemu środków nadzoru i kontroli (zob. wyrok z dnia 12 maja 2016 r., Włochy/Komisja, T‑384/14, EU:T:2016:298, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).

90      Tym samym należy zbadać, czy dane państwo członkowskie wykazało niepoprawność ocen Komisji lub brak ryzyka straty lub nieprawidłowości dotyczących funduszu dzięki wdrożeniu wiarygodnego i skutecznego systemu kontroli (zob. wyrok z dnia 17 maja 2013 r., Grecja/Komisja, T‑241/11, niepublikowany, EU:T:2013:261, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).

91      Poza tym zgodnie z orzecznictwem, w przypadku gdy rozporządzenie ustanawia szczególne środki kontroli, państwa członkowskie są zobowiązane do ich stosowania, przy czym nie jest konieczna ocena zasadności ich argumentu, zgodnie z którym ewentualnie zastosowany inny system kontroli miałby być bardziej skuteczny (wyrok z dnia 10 listopada 2005 r., Włochy/Komisja, C‑307/03, niepublikowany, EU:C:2005:667, pkt 40).

92      W świetle tych rozważań należy zbadać zastrzeżenia podniesione przez Rzeczpospolitą Polską na poparcie zarzutu pierwszego.

 W przedmiocie pierwszej części, odnoszącej się do niewystarczających kontroli kwalifikowalności GP

93      Pierwsza część zarzutu pierwszego składa się zasadniczo z dwóch członów, z których pierwszy dotyczy kontroli warunku związanego z posiadaniem statusu producenta przez członków GP, a drugi – kontroli warunku związanego z niezależnością w podejmowaniu decyzji i z istnieniem kontroli w ramach GP.

–       W sprawie kontroli warunku związanego z posiadaniem statusu producenta

94      Rzeczpospolita Polska kwestionuje wniosek Komisji odnoszący się do niewystarczających kontroli dotyczących warunku związanego z posiadaniem statusu producenta w odniesieniu do wszystkich członków GP, czego wynikiem było przyznanie statusu uznania tym GP, które nie spełniały w pełni kryteriów kwalifikowalności określonych w odpowiednich przepisach prawa Unii i przepisach krajowych.

95      W tym względzie Rzeczpospolita Polska kwestionuje przede wszystkim interpretację Komisji, zgodnie z którą kontrole dotyczące istnienia statusu producenta powinny z jednej strony dotyczyć wszystkich członków założycieli GP, a z drugiej strony opierać się na kryteriach takich jak wielkość produkcji lub sprzedaży w okresie poprzedzającym uzyskanie uznania. W szczególności zarzuca ona Komisji zastosowanie kryteriów oceny kwalifikowalności GP pozbawionych podstawy prawnej.

96      Następnie Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że przepisy krajowe przyjęte w celu wdrożenia odpowiednich przepisów prawa Unii zapewniały w pełni weryfikację warunku związanego z posiadaniem statusu producenta w roku poprzedzającym utworzenie GP oraz że w ramach wykonywania swoich kompetencji władze polskie zweryfikowały oświadczenia złożone w tym względzie przez członków GP.

97      W końcu Rzeczpospolita Polska podnosi, że mimo iż istniejący system kontroli spełniał wszystkie wymagania nałożone przez obowiązujące przepisy prawa Unii, władze polskie zgodnie z zasadą lojalnej współpracy z jednej strony podjęły działania mające na celu uwzględnienie uwag zgłoszonych przez Trybunał Obrachunkowy, a z drugiej strony należycie zmieniły procedury dotyczące nadzoru nad GP w ramach wdrażania planu działania.

98      Komisja kwestionuje argumenty Rzeczypospolitej Polskiej.

99      Jak zaznaczono w pkt 42 powyżej, zgodnie z art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007 GP mogły być tworzone „z inicjatywy rolników uprawiających co najmniej jeden produkt sektora owoców i warzyw”.

100    W art. 38 ust. 2 rozporządzenia nr 1580/2007 nałożono na państwa członkowskie wymóg ustanowienia „kryteri[ów] minimaln[ych], które podmiot prawny lub jasno określona część podmiotu prawnego powinna spełniać, aby móc przedłożyć plan dochodzenia do uznania” (zob. pkt 67 powyżej).

101    W Polsce § 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania, a następnie § 1pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (zwane dalej łącznie „rozporządzeniami krajowymi”), przyjęte odpowiednio w zastosowaniu art. 38 ust. 2 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 36 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, przewidywały w istotnym dla niniejszej sprawy okresie, że podmiot zrzeszający producentów owoców i warzyw może zostać wstępnie uznany jako GP, jeżeli był utworzony co najmniej przez pięciu producentów, z których każdy wytwarza przynajmniej jeden z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskował o wstępne uznanie i które zostały określone w załącznikach do tych rozporządzeń. Poza tym § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. stanowiły, że plan dochodzenia do uznania powinien zawierać w szczególności informacje o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji, dotyczące roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o wstępne uznanie – na podstawie oświadczeń złożonych przez każdego z producentów owoców i warzyw.

102    W niniejszym przypadku z akt sprawy, a w szczególności ze sprawozdania zbiorczego, którego wnioski przedstawiono w pkt 18 i 19 powyżej, wynika, że audyt wykazał, że „władze polskie nie dokonały wystarczającej analizy informacji zawartych w planach dochodzenia do uznania w celu sprawdzenia, czy wszyscy członkowie GP spełniają wymogi pozwalające na uzyskanie statusu producenta” i że „ograniczyły przeprowadzaną kontrolę do sprawdzenia kwestii formalnych w oparciu o oświadczenie GP dotyczące liczby jej członków i wartości produkcji członków wprowadzonej do obrotu w okresie odniesienia”. W sprawozdaniu stwierdzono również, że brak odpowiednich kontroli kwalifikowalności GP skutkował zatwierdzeniem planów dochodzenia do uznania niektórych GP, które nie spełniały w pełni kryteriów kwalifikowalności określonych w przepisach unijnych lub krajowych, w szczególności ze względu na nieadekwatny udział członków GP w działalności rolniczej w zakresie produkcji owoców i warzyw w roku uzyskania uznania oraz ich status producenta co najmniej jednego gatunku spośród owoców i warzyw wpisanych do wykazu. Na poparcie swoich twierdzeń Komisja odwołała się w szczególności do ustaleń Trybunału Obrachunkowego, zgodnie z którymi w ośmiu z 17 skontrolowanych przezeń GP niektórzy członkowie nie spełniali warunku posiadania statusu producenta, a bez ich udziału rozpatrywane GP nie osiągnęłyby minimalnej liczby pięciu członków wymaganej na mocy art. 38 ust. 2 rozporządzenia nr 1580/2007 i określonej szczegółowo w rozporządzeniach krajowych. Ponadto w przypadku co najmniej trzech GP niektórzy członkowie nie prowadzili produkcji nawet w roku złożenia wniosku. W szczególności na podstawie tych ustaleń, które zostały następnie potwierdzone wynikami wizyt kontrolnych, audytorzy Komisji uznali, że stosowanie systemu kontroli dotyczącego w szczególności sprawdzenia kwalifikowalności GP świadczy o rażącym uchybieniu w jednej z kluczowych kontroli i powodowało poważne ryzyko dla budżetu Unii.

103    W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym z art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007 wynika, że status „rolnika uprawiającego” był wymagany jedynie w przypadku inicjatora GP, a nie innych członków założycieli tego GP, opiera się na błędnej wykładni tego przepisu.

104    W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy tekst prawa wtórnego Unii wymaga wykładni, należy interpretować go w miarę możliwości w sposób zgodny z postanowieniami traktatu (zob. wyrok z dnia 25 lutego 2015 r., Polska/Komisja, T‑257/13, niepublikowany, EU:T:2015:111, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).

105    Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jakim został umieszczony, oraz cele regulacji, której stanowi on część (zob. wyrok z dnia 29 czerwca 2017 r., Zjednoczone Królestwo/Komisja, T‑27/16, niepublikowany, EU:T:2017:457, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

106    Wreszcie, jak przypomniano w pkt 82 powyżej, w ramach rozporządzeń dotyczących finansowania wspólnej polityki rolnej ze względu na cel tych rozporządzeń konieczna jest ścisła interpretacja warunków pokrycia wydatków (zob. wyrok z dnia 16 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑343/11, niepublikowany, EU:C:2013:468, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).

107    Po pierwsze, z wykładni językowej wyrażenia „grupa producentów” użytej w przepisach mających zastosowanie w niniejszej sprawie wynika, że oznacza ono jednostkę prawną zrzeszającą szereg producentów.

108    Po drugie, z systematyki przepisów prawa Unii mających zastosowanie w sektorze owoców i warzyw wynika, że GP zostały zaprojektowane jako odpowiednie narzędzie dla konsolidacji podaży istniejących producentów owoców i warzyw w celu wzmocnienia ich pozycji na rynku. W szczególności z motywu 10 rozporządzenia Rady (WE) nr 1182/2007 z dnia 26 września 2007 r. ustanawiającego przepisy szczegółowe dla sektora owoców i warzyw, zmieniającego dyrektywy 2001/112/WE i 2001/113/WE i rozporządzenia (EWG) nr 827/68, (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96, (WE) nr 2826/2000, (WE) nr 1782/2003, (WE) nr 318/2006 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 2202/96 (Dz.U. 2007, L 273, s. 1), które poprzedzało rozporządzenie nr 1234/2007, wynika, że koncentracja podaży tych producentów okazała się ekonomiczną koniecznością w obliczu rosnącej koncentracji popytu.

109    W tym względzie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 43 rozporządzenia nr 1580/2007 zawierającym odesłanie do art. 28 tego rozporządzenia, którego treść została przejęta w art. 41 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, główna działalność GP powinna dotyczyć koncentracji podaży i wprowadzania do obrotu produktów swoich członków.

110    Wynika z tego, że celem mającego zastosowanie uregulowania było to, by GP połączyły istniejących producentów w sektorze owoców i warzyw, oraz że wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, status producenta był zasadniczym elementem umożliwiającym udział w utworzeniu GP i uwzględnienie w ramach kryteriów wstępnego uznania GP.

111    Ponadto, o ile przepisy art. 38 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1580/2007, których treść została przejęta w art. 36 ust. 2 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, nie sprzeciwiają się przyjęciu innych osób fizycznych lub prawnych niebędących producentami jako członków GP, podobnie jak art. 32 rozporządzenia nr 1580/2007, którego treść została przejęta w art. 30 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, zezwalał na to w wypadku OP, o tyle należy stwierdzić, że GP musiały spełniać wymóg dotyczący minimalnej liczby producentów tworzących GP.

112    Tymczasem, jak przyznaje sama Rzeczpospolita Polska, rozporządzenia krajowe przyjęte na podstawie art. 38 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1580/2007 przewidywały, że w okresie, o którym mowa w niniejszej sprawie, podmiot zrzeszający producentów owoców i warzyw mógł zostać wstępnie uznany jako GP, jeżeli składał się z co najmniej pięciu producentów wytwarzających co najmniej jeden z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskował o wstępne uznanie. Ponadto wymagały one, aby plan dochodzenia do uznania przedłożony przez GP zawierał w szczególności informacje o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji, dotyczące roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o wstępne uznanie dla każdego zgłaszanego członka.

113    Z powyższego wynika, że nie można uwzględnić argumentu Rzeczypospolitej Polskiej, iż status „rolnika uprawiającego” wymagany był tylko dla rolnika, z którego inicjatywy został utworzony GP.

114    W drugiej kolejności Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że stosowane przez Komisję kryteria oceny statusu producenta nie miały podstawy prawnej.

115    W tym względzie należy zauważyć, że Komisja zarzuciła władzom polskim zarówno w formalnym powiadomieniu, jak i w sprawozdaniu zbiorczym, poważne uchybienia w kluczowych kontrolach, ponieważ nie dokonały one wystarczającej analizy informacji zawartych w planach dochodzenia do uznania w celu sprawdzenia, czy wszyscy członkowie GP spełniają kryterium związane z produkcją. Jednakże z pism Komisji wystosowanych w toku postępowania administracyjnego nie wynika w żaden sposób, by Komisja narzuciła, jak twierdzi Rzeczpospolita Polska, określone kryteria oceny statusu producenta.

116    Wynika z tego, że niniejsze zastrzeżenie jest bezskuteczne i można je tylko oddalić.

117    W trzeciej kolejności, co się tyczy argumentu Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym jej władze w pełni zweryfikowały oświadczenia członków GP dotyczące ich statusu producenta w roku poprzedzającym utworzenie GP, należy zbadać je w świetle zasadniczych względów dotyczących ścisłych warunków finansowania środków pomocowych w ramach wspólnej polityki rolnej, obowiązków państw członkowskich w zakresie zorganizowania skutecznego systemu kontroli w tym zakresie oraz ciężaru dowodu istnienia i skuteczności tego systemu, przedstawionych w pkt 83–91 powyżej.

118    W tym względzie, po pierwsze, Rzeczpospolita Polska sama przyznaje, że jej władze nie sprawdzały systematycznie rzeczywistego charakteru statusu producenta członków przystępujących do GP. Twierdzi ona bowiem, że urzędy marszałkowskie, jako organy odpowiedzialne za weryfikację wniosków o wstępne uznanie, żądały dodatkowych dowodów potwierdzających informacje dostarczone przez członków GP tylko w przypadku wątpliwości co do rzetelności deklaracji dotyczącej w szczególności wartości produkcji.

119    Tymczasem, jak wyjaśniono w pkt 57 powyżej, zgodnie z art. 113 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 111 ust. 2 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 organy krajowe były zobowiązane do przeprowadzania kontroli przed zatwierdzeniem planów dochodzenia do uznania GP, mających na celu sprawdzenie prawdziwości informacji podanych w planach dochodzenia do uznania, w szczególności w odniesieniu do liczby członków producentów i ich produkcji, które zgodnie z art. 39 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 37 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 powinny być podane w tych planach. Państwa członkowskie były zobowiązane do dokonania tej weryfikacji za pomocą wszelkich odpowiednich środków, łącznie z kontrolami na miejscu. Ponadto, zasadniczy element tej weryfikacji dotyczył WPS, obliczonej zgodnie z art. 44 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 42 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 na podstawie produkcji członków GP, w odniesieniu do której mieli oni zostać uznani i na podstawie której miała być następnie obliczona kwota pomocy, do której byli uprawnieni, zgodnie z art. 103a ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1234/2007, dla pierwszego roku okresu przejściowego (zob. pkt 50 powyżej).

120    Obowiązek kontroli podobny do obowiązku określonego w pkt 119 powyżej został przewidziany w art. 114 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 112 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 (zob. pkt 58 powyżej) w odniesieniu do każdego wniosku o pomoc złożonego przez GP, w szczególności w zakresie zgodności z kryteriami uznawania na dany rok i w zakresie WPS. Kontrole na żądanie obejmowały kontrole administracyjne wszystkich wniosków o pomoc złożonych przez GP, jak również wyrywkowe kontrole na miejscu.

121    Ponadto, w odniesieniu do zakresu niezbędnych weryfikacji należy podkreślić, że z jednej strony zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1234/2007 do celów stosowania tego rozporządzenia termin „rolnik” oznacza „osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium [Unii] oraz które prowadzą działalność rolniczą”.

122    Z drugiej strony zgodnie z art. 21 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1580/2007 termin „producent” dla celów tego rozporządzenia obejmował rolników wytwarzających co najmniej jeden z produktów wymienionych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2200/96 z dnia 28 października 1996 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze owoców i warzyw (Dz.U. 1996, L 297, s. 1) lub produktów tych, jeżeli były przeznaczone wyłącznie do przetworzenia.

123    Wynika z tego, że znaczenie wyrażenia „rolnik uprawiający” użytego w art. 125e ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007 jest identyczne ze znaczeniem terminu „producent” użytego do celów rozporządzenia nr 1580/2007 i dotyczy osoby fizycznej lub prawnej albo grupy osób fizycznych lub prawnych, niezależnie od statusu prawnego przyznanego na podstawie prawa krajowego tej grupie oraz jej członkom, której gospodarstwo znajduje się na terytorium Unii i która prowadzi działalność rolniczą w zakresie co najmniej jednego z produktów sektora owoców i warzyw.

124    W konsekwencji Rzeczpospolita Polska nie może skutecznie powoływać się na sam brak kryteriów pozwalających na weryfikację statusu producenta w prawie Unii jako podstawę dla nieprzeprowadzania za pomocą wszelkich właściwych środków systematycznej weryfikacji tego elementu istotnego dla przyznania GP z jednej strony wstępnego uznania, a z drugiej strony pomocy mającej na celu wsparcie tworzenia się tych organizacji i ułatwienie im działalności administracyjnej. Nie może ona również skutecznie uzasadniać wypełniania swoich obowiązków kontrolnych, opisanych w pkt 119 i 120 powyżej, powołując się na formalną weryfikację przez jej władze deklaracji złożonych w tym zakresie przez członków GP.

125    Po drugie, należy stwierdzić, podobnie jak czyni to Komisja, że rzekome dowody przedstawione w skardze w celu wykazania spełnienia wszystkich wymogów w zakresie kontroli są oparte przede wszystkim na ogólnym odesłaniu do przepisów prawa polskiego lub do formularzy i ogólnych instrukcji przeznaczonych dla organów odpowiedzialnych za kontrole i że nie są one zgodne z wymogami określonymi w utrwalonym orzecznictwie przypomnianym w pkt 85–91 powyżej.

126    W tym względzie należy podkreślić, jak zauważono w pkt 6 powyżej, że Komisja wykorzystała w kontekście niniejszej procedury rozliczenia zgodności wnioski, jakie Trybunał Obrachunkowy wyciągnął z przeprowadzonego przez siebie audytu (zob. pkt 1 powyżej) oraz zebranych w tym celu dowodów.

127    Otóż z ostatecznego stanowiska Trybunału Obrachunkowego jasno wynika (zob. pkt 3 powyżej), że przeprowadzony przez niego audyt systemów nadzoru i kontroli wdrożonych przez Rzeczpospolitą Polską w kontekście pomocy przyznanej GP w Polsce w 2013 r. ujawnił istotne uchybienia w procedurach kontroli stosowanych do celów uznawania GP. I tak wśród 17 przypadków, w których Trybunał Obrachunkowy zbadał prawidłowość kontroli kwalifikowalności, wykryto siedem (41%), w których GP nie spełniały kryterium kwalifikowalności dotyczącego minimalnej liczby pięciu członków posiadających status producenta w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o wstępne uznanie, oraz trzy pośród tych siedmiu, w których niektórzy z pięciu członków wspomnianych GP nie uprawiali niczego ani w roku poprzedzającym, ani nawet w roku, w którym złożono ten wniosek.

128    Poza tym należy zaznaczyć, że – jak wyjaśniono w pkt 23 powyżej – podczas kontroli ex post przeprowadzonych w okresie odpowiednio od grudnia 2014 r. do czerwca 2015 r. i od października 2015 r. do marca 2018 r. władze polskie same stwierdziły nieprawidłowości dotyczące przyznania statusu wstępnego uznania dla 51 GP, to jest dla 25% z 204 GP zweryfikowanych w ramach planu działania, a później jeszcze w przypadku 13 ze 182 skontrolowanych ponownie GP. Ponadto, jak wskazała Rzeczpospolita Polska na rozprawie i co znalazło później potwierdzenie w informacjach przekazanych przez to państwo na żądanie Sądu w ramach środka organizacji postępowania, wśród wszystkich GP, którym przyznano status wstępnego uznania, i OP, które zostały uznane, działających w Polsce od 2004 r., zgodnie z sytuacją na dzień 15 października 2015 r. 14 podmiotów, które otrzymało łączną kwotę 120 349 407,42 PLN (około 28 mln EUR) wypłaconą z budżetu Unii było w stanie upadłości albo likwidacji. Wreszcie z wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r., Polska/Komisja (T‑51/17, niepublikowany, EU:T:2019:233, pkt 115) wynika, że zgodnie z sytuacją na dzień 15 września 2018 r. 25 podmiotów, które otrzymały 280 466 329,74 PLN (około 66 mln EUR) z budżetu Unii, było w stanie upadłości albo likwidacji.

129    Nieprawidłowości stwierdzone przez władze polskie podczas kontroli ex post oraz utrata rentowności gospodarczej uzasadniająca wszczęcie postępowania upadłościowego lub likwidacyjnego potwierdzają jedynie wątpliwości Komisji co do wprowadzenia odpowiedniego i skutecznego systemu środków kontroli dotyczących kwalifikowalności GP.

130    Wreszcie należy zauważyć, że również z protokołu z posiedzenia dwustronnego (zob. pkt 10 powyżej) wynika, że Rzeczpospolita Polska przyznała podczas tego spotkania, iż jej system kontroli był niewystarczający, ponieważ nie umożliwiał sprawdzenia, czy członkowie GP spełniali warunek związany ze statusem producenta.

131    Wynika z tego, że Komisja słusznie uznała, iż kontrole dotyczące weryfikacji statusu producenta w odniesieniu do członków GP, do których przeprowadzenia władze polskie były zobowiązane zgodnie z art. 113 ust. 2 lit. a) i art. 114 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1580/2007 oraz art. 111 ust. 2 lit. a) i art. 112 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, były niewystarczające, co stanowiło poważne uchybienie w kluczowych kontrolach.

132    W czwartej kolejności w odniesieniu do działań naprawczych przyjętych w ramach planu działania należy przypomnieć, że z przepisów art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 wynika, iż w ramach procedury rozliczenia zgodności po przesłaniu formalnego powiadomienia przedstawiającego ocenę wydatków, które Komisja zamierza wyłączyć z finansowania unijnego, państwo członkowskie powinno ją poinformować o środkach naprawczych podjętych w celu zapewnienia zgodności z obowiązującymi przepisami, określając datę ich skutecznego wdrożenia. Podczas oceny wydatków, które mają być wyłączone z finansowania przez EFRG, Komisja może wziąć pod uwagę wszelkie informacje przekazane przez państwo członkowskie po upływie terminu dwóch miesięcy od otrzymania protokołu z posiedzenia dwustronnego, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, jeżeli jest to konieczne dla lepszej oceny straty finansowej poniesionej przez budżet Unii, pod warunkiem że spóźnienie w przekazaniu wspomnianych informacji jest uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami. W wypadku braku wdrożenia przez dane państwo członkowskie działań naprawczych w odpowiedzi na stwierdzone przez Komisję nieprawidłowości, instytucja ta może, aż do dnia, w którym wdrożone zostaną nakazane przez nią środki naprawcze, wyłączyć z finansowania wydatki, w przypadku których występuje niezgodność z przepisami prawa Unii (zob. wyrok z dnia 25 września 2018 r., Szwecja/Komisja, T‑260/16, EU:T:2018:597, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).

133    W każdym razie należy przypomnieć, że wydatki poniesione przez GP nie mogą być pokrywane przez EFOGR, jeżeli nie spełnia ona warunków określonych w przepisach Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 16 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑343/11, niepublikowany, EU:T:2013:468, pkt 159 i przytoczone tam orzecznictwo).

134    W tym względzie prawdą jest, że – jak zauważono w pkt 68 powyżej – Rzeczpospolita Polska przedstawiła Komisji działania naprawcze przyjęte przez jej władze w ramach planu działania pismem z dnia 13 maja 2015 r. w ramach przygotowań do spotkania dwustronnego, które odbyło się dnia 28 maja. Ponadto, jak stwierdzono w pkt 24 powyżej, przekazywała ona Komisji miesięczne raporty z wdrażania planu działania.

135    Mimo że tymczasowe działania naprawcze przewidziane w planie działania obejmowały przyjęcie decyzji o cofnięciu wstępnego uznania GP, w odniesieniu do których zostało ono przyznane z naruszeniem prawa, zwrot nienależnie wypłaconych uprzednio płatności oraz zawieszenie płatności na rzecz GP, które nie spełniały kryteriów uznania, Rzeczpospolita Polska nie wykazała jednak niepoprawności ustaleń poczynionych przez Komisję podczas wizyt monitorujących (zob. pkt 25 i 26 powyżej), zgodnie z którymi działania naprawcze przewidziane w tym planie dotyczące nieprawidłowości związanej z kontrolą statusu członków GP wciąż były nieskuteczne, ponieważ niesłusznie uznane GP nadal otrzymywały pomoc (zob. pkt 68–70 powyżej).

136    W tym względzie, po pierwsze, należy zauważyć, że plan działania, którego celem było umożliwienie Polsce wyeliminowania systemowych niedociągnięć, zidentyfikowanych w zarządzaniu i kontroli programu pomocy dla GP przez Komisję i Trybunał Obrachunkowy, i który miał zostać wdrożony najpóźniej do końca 2015 r., został poddany szeregowi zmian, a jego ostatnia wersja została przesłana Komisji w dniu 23 grudnia 2015 r. (zob. pkt 21 powyżej). Ponadto, jak wyjaśniono w pkt 27 powyżej, w dniu 8 grudnia 2016 r. Rzeczpospolita Polska sama zwróciła się do Komisji o przedłużenie do końca 2016 r. realizacji wspomnianego planu, a w konsekwencji kontroli GP jako środka przewidzianego w planie. Wreszcie, jak podkreśla Komisja i co potwierdza Rzeczpospolita Polska, dopiero w dniu 11 kwietnia 2018 r. Rzeczpospolita Polska formalnie poinformowała Komisję, że uznaje, iż realizacja przedmiotowego planu została zakończona.

137    Po drugie, prawdą jest, że – jak wynika z informacji dostarczonych przez Rzeczpospolitą Polską na wniosek Sądu w kontekście środków organizacji postępowania (zob. pkt 32 i 33 powyżej) – polskie władze przeprowadziły kontrole ex post w ramach planu działania, podczas których wykryły nieprawidłowości związane z przyznaniem statusu wstępnego uznania dla 51 GP, tj. 25% ze skontrolowanych 204 GP. Pod koniec września 2015 r. osiem z 51 skontrolowanych GP utraciło status wstępnego uznania (w przypadku sześciu GP cofnięto wstępne uznanie, a w przypadku dwóch innych GP ogłoszono upadłość), a ARiMR skierowała do trzech innych GP żądania zwrotu wypłaconej pomocy na łączną kwotę 26 544 835,93 PLN (złotych polskich) (około 6 580 000 EUR). Podobnie, w przypadku 43 z 51 podmiotów, co do których ARiMR wydała negatywną ocenę do dnia 30 czerwca 2015 r., prezes ARR uchylił decyzje dotyczące ich wstępnego uznania i zatwierdzenia ich planów dochodzenia do uznania, stwierdziwszy, że zostały one przyjęte z oczywistym naruszeniem prawa.

138    Jednakże, jak wyjaśniono w pkt 23 powyżej, podczas nowych kontroli ex post przeprowadzonych w okresie od października 2015 r. do marca 2018 r. władze polskie stwierdziły nieprawidłowości w przyznaniu statusu wstępnego uznania w wypadku jeszcze 13 ze 182 ponownie skontrolowanych GP. Ponadto, jak wyjaśniono w pkt 128 powyżej, spośród wszystkich GP, które uzyskały wstępne uznanie, oraz uznanych OP, działających w Polsce od 2004 r., zgodnie ze stanem na dzień 15 października 2015 r. 14 podmiotów, które otrzymały 120 349 407,42 PLN (około 28 mln EUR) z budżetu Unii, było w stanie upadłości albo likwidacji, a zgodnie ze stanem na dzień 15 września 2018 r. 25 podmiotów, które otrzymały 280 466 329,74 PLN (około 66 mln EUR) z budżetu Unii, było w stanie upadłości albo likwidacji.

139    Poza tym, ponieważ Sąd stwierdził, rozpatrując inne argumenty Rzeczypospolitej Polskiej w ramach tego zarzutu, że Komisja miała podstawy do uznania, iż niektóre GP nie spełniały warunków kwalifikowalności wymaganych dla GP w rozumieniu rozporządzeń nr 1234/2007, 1580/2007 i 543/2011, ich wydatki nie mogły zatem zostać pokryte przez EFRG, a odmowa finansowania wydatków poniesionych z naruszeniem przepisów Unii nie może zależeć od cofnięcia uznania przez władze krajowe, w przeciwnym razie odmowa finansowania zależałaby od decyzji tych władz (zob. podobnie wyrok z dnia 16 września 2013 r., Niderlandy/Komisja, T‑343/11, niepublikowany, EU:T:2013:468, pkt 162).

140    Po trzecie, należy zauważyć, że w sprawozdaniu końcowym z dnia 30 marca 2017 r. organ pojednawczy, po podsumowaniu stanowisk stron, wskazał w pkt 6, że „nie przedłożono mu dowodów na to, że środki naprawcze przyjęte przez władze w ramach planu działania zmniejszyły ryzyko finansowe w [rozpatrywanych] latach budżetowych”.

141    Po czwarte, należy stwierdzić, że na poparcie swojego argumentu opartego na wpływie działań naprawczych podjętych w ramach planu działania na nieprawidłowość związaną z kontrolą statusu członków GP Rzeczpospolita Polska odnosi się zasadniczo jedynie do zmian wprowadzonych w procedurach kontrolnych stosowanych przez ARiMR i urzędy marszałkowskie w celu zapewnienia systematycznej i szczegółowej kontroli statusu producenta członków GP.

142    Jednakże, jak słusznie podkreśla Komisja, po zmianach wprowadzonych w maju 2014 r. w procedurach kontrolnych i w kartach weryfikacyjnych ARiMR, a w marcu 2015 r. w procedurach kontrolnych urzędów marszałkowskich nie nastąpiły kontrole środków wdrażających plany uznawania na lata 2013 i 2014 objęte niniejszym postępowaniem, których wyniki można by było uwzględnić we wnioskach o zwrot kosztów w odniesieniu do lat budżetowych 2014 i 2015. W związku z tym należy uznać, podobnie jak Komisja, że zmiany te nie były w stanie zagwarantować ani prawidłowej interpretacji obowiązującego uregulowania, ani skuteczności kontroli jego stosowania w tych latach budżetowych.

143    Zastrzeżenie to należy zatem oddalić.

–       W sprawie kontroli warunku związanego z niezależnością w podejmowaniu decyzji w ramach GP

144    Rzeczpospolita Polska kwestionuje wniosek Komisji dotyczący niewystarczających kontroli dotyczących warunku związanego z niezależnością w podejmowaniu decyzji w ramach GP, których skutkiem było przyznanie statusu uznania tym GP, które nie spełniały w pełni kryteriów kwalifikowalności określonych w odpowiednich przepisach prawa Unii i przepisach prawa krajowego. Uważa ona, że na poziomie Unii nie ma wyraźnych przepisów w tym względzie.

145    Komisja kwestionuje stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej.

146    Jak wspomniano w pkt 45 powyżej, w art. 38 ust. 2 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 36 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 nałożono na państwa członkowskie wymóg ustanowienia między innymi minimalnych kryteriów, które musi spełnić podmiot prawny lub jasno określona część podmiotu prawnego, aby móc przedłożyć plan dochodzenia do uznania w celu uzyskania wstępnego uznania jako GP, oraz zasad przygotowania, treści i wdrażania takich planów.

147    W Polsce § 1 pkt 5 lit. g) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. oraz § 1 pkt 4 lit. g) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r., przyjęte odpowiednio na podstawie art. 38 ust. 2 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 36 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, wymagały w okresie istotnym dla niniejszej sprawy, by statut albo umowa podmiotu zrzeszającego producentów owoców i warzyw mające na celu wstępne uznanie za GP obejmowały w szczególności zasady umożliwiające producentom owoców i warzyw zrzeszonym w tym podmiocie udział w podejmowaniu decyzji przez ten podmiot oraz kontrolę ich realizacji przy założeniu, że każdy członek ma nie więcej niż 20% głosów.

148    W niniejszym przypadku z akt sprawy, a w szczególności ze sprawozdania zbiorczego, którego wnioski zostały przedstawione w pkt 18 i 19 powyżej, wynika, że audyt wykazał, iż władze polskie „nie przeprowadz[ały] systematycznych kontroli dotyczących wymogu pięciu niezależnych członków grupy oraz poziomu kontroli sprawowanej przez każdego członka w grupie”. W sprawozdaniu tym stwierdza się również, że brak odpowiednich kontroli kwalifikowalności GP doprowadził do zatwierdzenia planów dochodzenia do uznania niektórych GP liczących mniej niż pięciu niezależnych członków, co było sprzeczne z wymogiem demokratycznego podejmowania decyzji i kontroli przez członków GP, o którym mowa w § 1 pkt 5 lit. g) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. Na poparcie swoich twierdzeń Komisja odniosła się w szczególności do ustaleń Trybunału Obrachunkowego, zgodnie z którymi w czterech z 17 (25%) GP, które skontrolował, niektórzy członkowie, ze względu na połączenie ich bezpośredniego udziału w GP i kontrolnego pakietu w innych podmiotach wchodzących w skład grupy (głównie w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością), posiadali faktycznie ponad 20% głosów. Ponadto audyt wykazał, że władze polskie nie sprawdzały również systematycznie rzeczywistej działalności rolniczej członków GP. W tym względzie często mniej niż pięciu członków GP posiadało faktyczne zasoby do prowadzenia działalności rolniczej. Wydaje się, że niektórzy z nich formalnie rozpoczęli marginalną działalność rolniczą dopiero na krótko przed utworzeniem GP, co zdawało się wskazywać, że GP sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania wsparcia w celu obejścia przepisów krajowych wymagających, aby GP składał się z co najmniej pięciu członków, z których każdy posiada nie więcej niż 20% głosów. Poza tym wydaje się, że niektóre grupy odprzedawały swoją produkcję własnym członkom i nie wykorzystywały GP jako kanału dystrybucji dla znaczącej części sprzedaży, co budziło wątpliwości co do potrzeby istnienia GP. I tak w jednej GP dwóch z pięciu członków założycieli (małżeństwo) ustanowiło rozdzielność majątkową na dwa dni przed utworzeniem GP. Inne GP sprzedawały znaczną część dostarczanych im produktów za pośrednictwem przedsiębiorstw będących własnością członka danej grupy (zwykle członka, który wyprodukował, a następnie sprzedał partię owoców tej GP) lub blisko z nim powiązanych, zamiast sprzedawać te produkty nabywcom zewnętrznym.

149    Po pierwsze, należy zauważyć, że Rzeczpospolita Polska błędnie rozumie podstawę prawną krytyki Komisji dotyczącej niedociągnięć w zakresie kontroli kwalifikowalności GP w odniesieniu do wymogu niezależności w podejmowaniu decyzji w ich ramach.

150    I tak Rzeczpospolita Polska podnosi, że z wejściem w życie rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 499/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenia nr 1308/2013 i nr 1306/2013 poprzez zmianę rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. 2014, L 145, s. 1) prawo Unii nakłada wymóg niezależności w podejmowaniu decyzji wyłącznie w odniesieniu do OP i dopiero od dnia 17 maja 2014 r.

151    Niemniej z akt sprawy wynika (zob. pkt 148 powyżej), że zastrzeżenie Komisji nie opiera się na nieprzestrzeganiu przepisu prawa Unii regulującego warunek związany z niezależnością w podejmowaniu decyzji w ramach GP, lecz na nieprzestrzeganiu właściwych przepisów krajowych przyjętych zgodnie z prawem Unii, jak określono w pkt 147 powyżej.

152    Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje tymczasem, że kontrole, do których zobowiązane były jej organy, powinny obejmować również systematyczne kontrole warunku związanego z niezależnością w podejmowaniu decyzji w ramach GP w odniesieniu do co najmniej pięciu ich członków oraz istnienia uprawnień kontrolnych w ramach GP, zgodnie z przepisami zawartymi w jej rozporządzeniach krajowych.

153    W tych okolicznościach argument Rzeczypospolitej Polskiej jest bezskuteczny i można go jedynie oddalić.

154    Po drugie, Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że jej władze w pełni sprawdziły przestrzeganie przez GP zasad dotyczących sprawowania demokratycznej kontroli przez każdego członka GP.

155    W tym względzie ostateczne stanowisko Trybunału Obrachunkowego (zob. pkt 3 powyżej), na którym Komisja oparła swoje wnioski, wskazuje na to, że spośród 17 przypadków, w których Trybunał Obrachunkowy zbadał prawidłowość kontroli kwalifikowalności, cztery nie spełniały kryterium kwalifikowalności dotyczącego niezależności w podejmowaniu decyzji oraz istnienia kontroli w ramach GP, ponieważ każdy członek GP posiadał ponad 20% głosów, co jest sprzeczne z przepisami § 1 pkt 5 lit. g) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. Ponadto w dwóch innych przypadkach albo niektórzy członkowie będący osobami fizycznymi kontrolowali innych członków będących osobami prawnymi tej samej GP, albo tylko jeden członek GP sprawował całkowitą kontrolę nad sprzedażą produkcji tej GP, co wyraźnie wskazywało na to, że wspomniane GP stworzyły sztucznie warunki wymagane dla uzyskania pomocy. Wreszcie, w tych dwóch ostatnich przypadkach produkty zostały w dużej mierze odsprzedane członkowi, który je pierwotnie wyprodukował i sprzedał, co stoi w sprzeczności z jednym z głównych celów GP, a mianowicie wprowadzeniem do obrotu produktów członków, co uzasadniało  przyznanie wstępnego uznania GP.

156    Tymczasem Rzeczpospolita Polska odnosi się jedynie do istnienia kontroli planów dochodzenia do uznania przed przyznaniem wstępnego uznania, do kwestii, na które organy kontrolne ARiMR musiały odpowiedzieć w kontekście kontroli na żądanie dotyczących warunku niezależności w podejmowaniu decyzji w ramach GP, oraz do kontroli przeprowadzonych przed uznaniem GP za OP dotyczących istnienia demokratycznej kontroli w ich ramach, nie odpowiadając jednak na krytykę Trybunału Obrachunkowego i Komisji dotyczącą konkretnych przypadków nieprawidłowości stwierdzonych podczas ich audytów, przedstawionych w pkt 148 i 155 powyżej.

157    W związku z tym uwzględniając orzecznictwo, o którym mowa w pkt 88 i 89 powyżej, należy uznać wbrew temu, co utrzymuje Rzeczpospolita Polska, że Komisja zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 86 powyżej przedstawiła dowody poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do istnienia i zakresu kontroli dotyczących weryfikacji kwalifikowalności GP. W konsekwencji do władz polskich należało wówczas przedstawienie możliwie najbardziej szczegółowych i kompletnych dowodów dotyczących rzeczywistego charakteru ich kontroli oraz, w stosownych przypadkach, niepoprawności twierdzeń Komisji.

158    Tymczasem żaden z argumentów podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską nie wykazuje niepoprawności ocen Komisji, potwierdzonych w sprawozdaniu jednostki certyfikującej dotyczącym zarządzania funduszami przyznanymi z budżetu Unii w ramach EFRG i EFRR przez ARiMR na rok budżetowy kończący się w dniu 15 października 2015 r., a zatem nie pozwala na podważenie decyzji o nałożeniu na nią korekty ryczałtowej z tytułu poważnych uchybień we wdrażaniu kluczowych kontroli dotyczących uznawania GP.

159    Z powyższego wynika, że wobec braku przedłożenia przez Rzeczpospolitą Polską udokumentowanych dowodów w oczywisty sposób nie można rozwiać wątpliwości wyrażonych przez Komisję we wnioskach sprawozdania zbiorczego załączonego do zaskarżonej decyzji.

160    W konsekwencji należy oddalić pierwszą część zarzutu pierwszego.

 W przedmiocie drugiej części, dotyczącej niewystarczających kontroli odnoszących się do konieczności i kwalifikowalności inwestycji w celu uzyskania uznania

161    Rzeczpospolita Polska kwestionuje wniosek Komisji dotyczący niewystarczających kontroli konieczności i kwalifikowalności inwestycji zaproponowanych w planach dochodzenia do uznania w celu uzyskania uznania.

162    W tym względzie z jednej strony, jeśli chodzi o kontrole dotyczące konieczności inwestycji, Rzeczpospolita Polska utrzymuje zasadniczo, że ponieważ prawo Unii nie zabrania nabywania inwestycji od członków GP, wprowadzony i stosowany przez jej władze system kontroli wdrażania środków pomocy dla GP był zarówno wiarygodny, jak i skuteczny.

163    Po drugie, Rzeczpospolita Polska kwestionuje interpretację Komisji, zgodnie z którą władze polskie powinny były zweryfikować spójność handlową i jakość techniczną planów dochodzenia do uznania w celu stwierdzenia kwalifikowalności inwestycji proponowanych w tych planach. W szczególności zarzuca ona Komisji zastosowanie definicji spójności handlowej pozbawionej podstawy prawnej.

164    W końcu Rzeczpospolita Polska podnosi, że mimo iż istniejący system kontroli spełniał wszystkie wymagania nałożone przez obowiązujące przepisy prawa Unii, władze polskie zgodnie z zasadą lojalnej współpracy z jednej strony podjęły działania mające na celu uwzględnienie uwag zgłoszonych przez Trybunał Obrachunkowy, a z drugiej strony należycie zmieniły procedury dotyczące nadzoru nad GP w ramach wdrażania planu działań naprawczych.

165    Komisja kwestionuje argumenty Rzeczypospolitej Polskiej.

166    Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007 w trakcie okresu przejściowego dopuszczonego w art. 125e tego rozporządzenia państwa członkowskie mogły przyznać GP, bezpośrednio lub za pośrednictwem instytucji kredytowych, pomoc przeznaczoną na pokrycie części inwestycji wymaganych do uznania i określonych w związku z tym w planie dochodzenia do uznania.

167    Zgodnie z art. 113 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 111 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 organy krajowe były zobowiązane do przeprowadzenia kontroli przed zatwierdzeniem planów dochodzenia do uznania GP, w szczególności w zakresie spójności handlowej i jakości technicznej planów dochodzenia do uznania, rzetelności szacunków i harmonogramu ich wdrożenia, kwalifikowalności i zasadności wydatków zaproponowanych w tych planach. Kluczowy element tych kontroli odnosił się do wydatków związanych z inwestycjami, które były uważane za konieczne do uznania i w przypadku których GP mogły skorzystać z pomocy zgodnie z art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007, jak wskazano w pkt 48 powyżej.

168    Obowiązek kontroli podobny do obowiązku przedstawionego w pkt 167 powyżej był przewidziany w art. 112 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w odniesieniu do każdego wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez GP, w szczególności w odniesieniu do wdrożenia środków zawartych w planach dochodzenia do uznania oraz wydatków poniesionych na podstawie tych planów.

169    Ponadto, zgodnie z art. 102 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, kontrole administracyjne musiały zostać przeprowadzone w odniesieniu do wszystkich wniosków o pomoc lub płatność i musiały obejmować wszystkie elementy, które można i należy zweryfikować. Procedury nakładały wymóg rejestracji podjętych operacji, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności.

170    W niniejszej sprawie z formalnego powiadomienia i ze sprawozdania zbiorczego wynika, że Komisja zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej fakt, iż jej władze nie przeprowadziły odpowiednich kontroli dotyczących kwalifikowalności wydatków na inwestycje GP zgodnie z uregulowaniami Unii w danej dziedzinie. W tym względzie Komisja zarzuca zasadniczo władzom polskim, że posłużyły się definicją warunków dotyczących spójności handlowej i zasadności wydatków, której zakres był znacznie węższy niż zakres wynikający z rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, w związku z czym kontrole przeprowadzone zgodnie z tymi definicjami nie obejmowały obowiązkowych elementów przewidzianych w art. 111 ust. 2 i art. 102 tego rozporządzenia w związku z jego art. 37 i 39.

171    Tak więc z akt sprawy, a w szczególności ze sprawozdania zbiorczego wynika, po pierwsze, że audytorzy Komisji stwierdzili z jednej strony, że kontrole dotyczące konieczności inwestycji i ich racjonalnego charakteru w świetle pierwotnych planów dochodzenia do uznania były niewystarczające, a z drugiej strony, że nabycie inwestycji od członków GP nie było przedmiotem odpowiednich kontroli. Braki w kontrolach dotyczących konieczności inwestycji polegały w szczególności na niekontrolowaniu planów dochodzenia do uznania w odniesieniu do infrastruktury, urządzeń i maszyn będących już w posiadaniu GP, a także braku sprawdzenia konieczności inwestycji zrealizowanych w celu uzyskania uznania i dostosowania tych inwestycji do rzeczywistych potrzeb GP, co stanowi naruszenie art. 111 ust. 2 i art. 102 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w związku z art. 37 i 39 tego rozporządzenia, które zostało wdrożone przez § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r.

172    Na poparcie swoich twierdzeń Komisja odniosła się w szczególności do audytu Trybunału Obrachunkowego, który stwierdził po pierwsze, że w sześciu z dziesięciu zbadanych przypadków (60%) nie przedstawiono żadnych dokumentów kontrolnych dotyczących proponowanych inwestycji lub prognozowanej wielkości sprzedaży, ani też żadnych dowodów istnienia szczegółowych kontroli spójności handlowej i jakości technicznej planów dochodzenia do uznania, rzetelności szacunków, harmonogramu ich realizacji oraz kwalifikowalności proponowanych inwestycji. Brak było również kontroli, czy konieczne jest przeprowadzenie inwestycji w celu spełnienia kryteriów pełnego uznania, oraz inwentaryzacji infrastruktury, maszyn i urządzeń dostępnych przed uznaniem. Ponadto nie dostarczono dowodów niezależnych kontroli zakupów infrastruktury i sprzętu w ramach GP. Przy braku informacji o infrastrukturze i sprzęcie, jakim dysponowali członkowie GP, agencja płatnicza nie była w stanie przeprowadzić wystarczającej kontroli rzeczywistego charakteru działalności rolniczej jej członków. Ponieważ ta niedostateczność kontroli naraziła budżet Unii na ryzyko finansowe, Komisja stwierdziła, że ustalenia te stanowią dowód istnienia poważnych niedociągnięć w polskim systemie kontroli w odniesieniu do inwestycji przewidzianych w planach dochodzenia do uznania GP.

173    Po drugie, w siedmiu z 17 przypadków zbadanych przez Trybunał Obrachunkowy, GP zakupiły infrastrukturę i sprzęt od swoich członków, a w większości przypadków korzystanie z tej infrastruktury i sprzętu przed i po ich nabyciu przez GP było zasadniczo identyczne. Komisja doszła zatem do wniosku, że te nabycia od członków GP nie były uzasadnione lub racjonalne, ponieważ wydaje się, że władze polskie nie przeprowadziły żadnej dodatkowej kontroli konieczności inwestycji, jak tego wymagały art. 111 ust. 2 i art. 102 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w związku z jego art. 37 i 39.

174    W drugiej kolejności audyt Komisji wykazał, że przeprowadzone przez władze polskie kontrole planów dochodzenia do uznania nie spełniały wymogów określonych przez przepisy prawa Unii, w szczególności w odniesieniu do kontroli oczekiwanych okresów zwrotu w przypadku współfinansowania inwestycji. W szczególności audytorzy Komisji ustalili, że władze polskie nie podjęły działań w celu zapewnienia spójności handlowej i technicznej jakości planów dochodzenia do uznania, co stanowi naruszenie art. 111 ust. 2 i art. 102 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w związku z jego art. 37 i 39.

175    W celu poparcia swoich twierdzeń Komisja odniosła się do audytu Trybunału Obrachunkowego, który stwierdził w odniesieniu do sześciu z 14 (czyli 43%) GP skontrolowanych w tym zakresie, że okres zwrotu inwestycji przewidziany w planie dochodzenia do uznania był dłuższy niż 40 lat, bez uwzględniania kosztów bezpośrednich i pośrednich związanych z transportem, składowaniem, przetworzeniem, konfekcjonowaniem i wprowadzaniem do obrotu, ani kosztów ogólnych, co stanowiło poważną wskazówkę braku spójności handlowej inwestycji proponowanych w tym planie. Komisja stwierdziła zatem, że te nieracjonalnie długie okresy zwrotu stanowią dowód poważnych nieprawidłowości w przeprowadzonych przez władze polskie kontrolach inwestycji przewidzianych w planach dochodzenia do uznania.

176    W trzeciej kolejności audyt przeprowadzony przez Komisję wykazał niewystarczającą kontrolę zwiększenia inwestycji proponowanego poprzez zmiany wprowadzane do planów dochodzenia do uznania, co świadczyło o braku odpowiedniej weryfikacji spójności pomiędzy poziomem inwestycji a poziomem oczekiwanej produkcji zbywalnej i było sprzeczne z wymogiem kontroli spójności handlowej i jakości technicznej planów dochodzenia do uznania, a zatem z art. 111 ust. 2 i art. 102 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w związku z jego art. 37 i 39.

177    Dla poparcia swoich twierdzeń Komisja powołała się w szczególności na audyt Trybunału Obrachunkowego, w którym ujawniono 98 zmian w planach dochodzenia do uznania wprowadzonych przez 14 skontrolowanych GP i znaczne zwiększenie kosztów inwestycji wyraźnie wyższych niż przewidziane zwiększenia, przy czym brak jest dokumentów potwierdzających regularne kontrole prowadzone przez agencję płatniczą w odniesieniu do wielkości produkcji i jej spójności z poziomem inwestycji. Następnie wizyty monitorujące potwierdziły tę niedostateczność kontroli inwestycji zaproponowanych w ramach zmian planów dochodzenia do uznania. Komisja doszła zatem do wniosku, że biorąc pod uwagę znaczną liczbę zmian wprowadzonych do planów dochodzenia do uznania przedłożonych przez GP, stwierdzenie to stanowiło istotną wskazówkę co do poważnych nieprawidłowości mających wpływ na krajowy system kontroli planów dochodzenia do uznania GP oraz zaniedbań ze strony władz polskich w zwalczaniu ewentualnych nieprawidłowych praktyk.

178    W czwartej kolejności w wyniku audytu Komisji stwierdzono, że polski system kontroli był nieskuteczny pod względem kontroli prowadzonych po wdrożeniu planów dochodzenia do uznania. Komisja odnotowała również brak takich kontroli przy corocznym zatwierdzaniu kolejnych wersji planów dochodzenia do uznania, w tym brak kontroli szacunków ekspertów na przykład w przypadku zmniejszenia wielkości sprzedaży po zatwierdzeniu inwestycji. Na poparcie swoich twierdzeń odniosła się ona do sześciu z dziewięciu przypadków zbadanych przez Trybunał Obrachunkowy, w których stwierdzono brak takich kontroli. Doszła ona zatem do wniosku, że stwierdzenie to świadczy o poważnych nieprawidłowościach mających wpływ na polski system kontroli planów dochodzenia do uznania GP, sprzecznych z art. 111 ust. 2 i art. 102 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w związku z jego art. 37 i 39.

179    W odniesieniu do tych ustaleń Komisji i dowodów, na których się ona oparła, przedstawionych w pkt 170–178 powyżej, należy zbadać argumenty Rzeczypospolitej Polskiej podniesione na poparcie niniejszej części zarzutu.

180    W tym względzie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w celu wykazania, iż zostały zachowane wszystkie wymogi wynikające z prawa Unii odnośnie do kontroli dotyczących konieczności i kwalifikowalności inwestycji w celu uzyskania uznania GP, Rzeczpospolita Polska odsyła jedynie w ogólny sposób do przepisów prawa polskiego lub do formularzy i ogólnych instrukcji przeznaczonych dla organów odpowiedzialnych za kontrole, nie podważając jednak wszystkich zastrzeżeń podniesionych w tym względzie przez Komisję.

181    W drugiej kolejności, co się tyczy zastrzeżeń Rzeczpospolitej Polskiej dotyczących kryteriów oceny inwestycji, w których zarzuca ona Komisji, że generalnie błędnie określiła cel pomocy przeznaczonej dla GP, a tym samym cel planu dochodzenia do uznania i ujętych w nim inwestycji, czego konsekwencją były z jednej strony nieuzasadniona wykładnia warunków „spójności handlowej” i „konieczności inwestycji” dotyczących planów dochodzenia do uznania, a z drugiej strony zastosowanie arbitralnych i pozbawionych podstawy prawnej kryteriów oceny kwalifikowalności wydatków związanych z inwestycjami, należy stwierdzić, że opierają się one na błędnej wykładni mających zastosowanie przepisów prawa Unii.

182    W tym względzie należy bowiem podkreślić przede wszystkim, że z łącznej lektury przepisów rozporządzenia nr 1580/2007 i rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, które dotyczą kontroli spoczywających na władzach krajowych w odniesieniu do GP, w związku z notą interpretacyjną Komisji 2008‑33 z października 2008 r., wynika, że „spójność handlowa”, „konieczność inwestycji” oraz „zasadność wydatków” stanowią warunki, od których spełnienia zależy z jednej strony, czy plany dochodzenia do uznania przedstawione przez GP zostaną zaakceptowane, a wspomniane GP uzyskają wstępne uznanie, a z drugiej strony, czy wnioski o przyznanie pomocy złożone przez GP zostaną zatwierdzone i zostanie przyznana im pomoc.

183    Następnie należy zauważyć, że rozbieżności interpretacyjne stron dotyczące warunków „spójności handlowej” planów dochodzenia do uznania, „konieczności inwestycji” ujętych w tych planach i „zasadności wydatków” zaproponowanych w owych planach wynikają w dużej mierze z różnego postrzegania przez strony roli GP w ramach wspólnej organizacji rynków w sektorze owoców i warzyw, a tym samym celu pomocy przyznawanej GP przez Unię.

184    Komisja utrzymuje ze swej strony, że roli GP nie można oddzielić od roli OP, które stanowią instrument pozwalający na zapewnienie równowagi rynków w sektorze owoców i warzyw. Zważywszy, że polityka rynkowa jest ukierunkowana na konieczność zorganizowania się producentów, tak aby polepszyć ich pozycję negocjacyjną w celu zaspokojenia popytu i ustabilizowania cen na warunkach rynkowych, ów cel powinien być realizowany zarówno przez OP, jak i przez GP. W konsekwencji, aby przyznać GP status wstępnego uznania lub aby wypłacić im pomoc, władze polskie powinny były sprawdzić, czy warunki „spójności handlowej” planów dochodzenia do uznania, „konieczności inwestycji” ujętych w tych planach i „zasadności wydatków” zaproponowanych w owych planach zostały spełnione w kontekście, odpowiednio, warunków rynkowych oraz celów wspólnej polityki rolnej w sektorze owoców i warzyw.

185    Rzeczpospolita Polska jest zdania, że jej organy powinny ograniczyć się do sprawdzenia tych warunków w kontekście jedynego celu GP, który wynika z właściwych przepisów, a mianowicie celu spełnienia po upływie okresu przejściowego kryteriów pozwalających na uznanie ich za OP, przy czym nie ma potrzeby odniesienia się do warunków rynkowych i celów wspólnej polityki rolnej w sektorze owoców i warzyw.

186    Jeśli chodzi o kontekst i cel uregulowania, z jednej strony należy zaznaczyć, podobnie jak czyni to Komisja, że rozporządzenie nr 1234/2007 i rozporządzenie wykonawcze nr 543/2011 ustanawiają wspólną organizację rynków, w szczególności w sektorze owoców i warzyw. Tymczasem zgodnie z art. 40 ust. 1 TFUE rolą wspólnej organizacji rynków rolnych jest osiągnięcie celów przewidzianych w art. 39 TFUE, a zwłaszcza racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, stabilizacja rynków, zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw oraz zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów. W konsekwencji w zakresie, w jakim GP są ważnymi podmiotami sektora owoców i warzyw, które działają w ramach wspólnej organizacji rynków, czego Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje, ich działalność znajduje ramy prawne i ograniczenia zakresu ich stosowania w celach określonych w art. 39 TFUE. Należy zatem uznać, tak jak Rzeczpospolita Polska sama przyznała na rozprawie, że GP podlegają wymogom wspólnej polityki rolnej.

187    Z drugiej strony, aby uzyskać status OP, dany podmiot musi spełnić zgodnie z art. 125b ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007 pewne kryteria, wśród których figuruje wyraźnie obowiązek udzielenia wystarczającej gwarancji, że jest on w stanie właściwie prowadzić swoją działalność zarówno pod względem ram czasowych, jak i skuteczności oraz koncentracji podaży, zapewnienia właściwego zarządzania swoją działalnością handlową i księgowością oraz pokrycia minimalnej wielkości lub minimalnej WPS, określonych przez państwa członkowskie i obliczonych na tej samej podstawie co WPS. W związku z tym GP, które zgodnie z art. 125e ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1234/2007 mają charakter przejściowy, wpisują się w kontekst działań OP, a w dłuższej perspektywie czasowej – jak słusznie podkreśla Komisja – muszą realizować te same cele co OP. Poza tym wniosek ten odpowiada motywowi 29 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, zgodnie z którym w celu wspierania procesu tworzenia stabilnych OP zdolnych do wnoszenia trwałego wkładu w realizację celów sektora owoców i warzyw wstępne uznanie należy przyznawać tylko tym GP, które są w stanie wykazać zdolność spełnienia wszystkich wymogów dotyczących uznawania w wyznaczonym terminie. Ponadto zgodnie z motywem 33 tego rozporządzenia, w trosce o zachowanie spójności oraz w celu zapewnienia płynnej zmiany statusu na status uznanej GP, w odniesieniu do jej działalności głównej i w odniesieniu do WPS, należy stosować takie same zasady jak w przypadku OP.

188    Z powyższego wynika, że pomijając ich tymczasowy i przejściowy charakter, GP odgrywają – wbrew twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej – taką samą rolę w sektorze owoców i warzyw co OP i muszą przyczyniać się do osiągnięcia celów tego sektora, a w konsekwencji zorganizować się tak, aby polepszyć swą pozycję negocjacyjną w celu zaspokojenia popytu i ustabilizowania cen na warunkach rynkowych.

189    Wniosek ten znajduje zresztą potwierdzenie w motywie 1 rozporządzenia nr 1290/2005, zgodnie z którym powinno się zapewnić finansowanie środków interwencyjnych, takich jak pomoc dla GP, w celu przyczyniania się do realizacji celów wspólnej polityki rolnej.

190    Jednym z celów wspólnej polityki rolnej, które przedstawiono w pkt 186 powyżej, jest między innymi zapewnienie racjonalnego rozwoju produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji. W związku z tym należy uznać, że produkcja i sprzedaż owoców i warzyw przez GP bez celu handlowego są – jak twierdzi Komisja – sprzeczne z jednym z celów wspólnej organizacji rynków w sektorze owoców i warzyw.

191    W tym względzie należy zauważyć, że wykładnia przyjęta przez Rzeczpospolitą Polską skutkowałaby tym, że akceptowano by plany uznawania oderwane od rynku, a status wstępnego uznania przyznawano by GP, których celem nie byłaby lub nie mogłaby być poprawa pozycji negocjacyjnej ich członków w celu zaspokojenia popytu i ustabilizowania cen na warunkach rynkowych, lecz jedynie uzyskanie uznania jako OP. W związku z tym koszty utworzenia i funkcjonowania administracyjnego tych GP oraz koszty ogromnych inwestycji byłyby kwalifikowalne, gdyby spełniały warunek, że GP faktycznie udostępniają swoim członkom, w razie potrzeby, środki techniczne niezbędne do zbiórki, magazynowania, pakowania i wprowadzania do obrotu produktów jedynie w oparciu o wielkość produkcji, nawet jeśli wzrost wielkości produkcji niektórych produktów wynikający z użycia tych środków technicznych mógłby zdestabilizować odnośne rynki.

192    Tymczasem z jednej strony należy podkreślić, podobnie jak Komisja, że taka wykładnia naruszałaby cele wspólnej polityki rolnej w dziedzinie wsparcia na rzecz GP, ponieważ w ramach wspólnej organizacji rynków art. 40 ust. 2 TFUE ogranicza środki, jakie można podjąć, wyłącznie do środków koniecznych do osiągnięcia celów określonych w art. 39 TFUE, zwłaszcza celów polegających na stabilizacji rynków i zapewnieniu rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

193    Z drugiej strony ścisła, dająca prawo do zwrotu z funduszy Unii wykładnia przepisów zawartych w art. 103a rozporządzenia nr 1234/2007, rozpatrywanych w świetle celów wspólnej polityki rolnej w sektorze owoców i warzyw, wymaga, by pomoc przyznawana GP przez państwa członkowskie bez sprawdzenia, czy mają one możliwość zorganizowania się tak, aby polepszyć swą pozycję negocjacyjną w celu zaspokojenia popytu i ustabilizowania cen na warunkach rynkowych, została wyłączona z finansowania Unii.

194    W związku z tym nie można przyjąć formalnej wykładni zaproponowanej przez Rzeczpospolitą Polską w odniesieniu do roli GP różniącej się od roli OP w sektorze owoców i warzyw, która prowadziłaby do finansowania środków mogących zdestabilizować odnośne rynki.

195    W tym względzie należy zaznaczyć, że Komisja nie jest zobowiązana do obciążenia funduszu poniesionymi przez państwo członkowskie wydatkami, które są oparte na obiektywnie błędnym zastosowaniu prawa Unii, nawet jeśli wynikają one z wykładni przyjętej w dobrej wierze, chyba że błędną wykładnię prawa Unii można przypisać instytucji Unii (wyrok z dnia 19 czerwca 2009 r., Hiszpania/Komisja, T‑369/05, niepublikowany, EU:T:2009:213, pkt 67). Tymczasem należy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska nie przedstawia żadnego dowodu, który pozwalałby przyjąć, iż przyjętą przez nią wykładnię pojęć spójności handlowej, konieczności inwestycji i zasadności wydatków można by przypisać zachowaniu Komisji. Wręcz przeciwnie, z ustaleń dokonanych przez Komisję w trakcie dochodzenia wynika, że omawiana wykładnia nie jest następstwem zachowania tej instytucji.

196    Właśnie w odniesieniu do tej roli należy analizować cel pomocy dla GP, przewidzianej w art. 103a rozporządzenia nr 1234/2007.

197    W tym względzie wprawdzie zgodnie z art. 103a rozporządzenia nr 1234/2007 w związku z art. 125e tego rozporządzenia pomoc, jaką Unia może przyznać dla GP, ma na celu wsparcie tworzenia GP i ułatwienie im działalności administracyjnej, pokrycie części inwestycji wymaganych do uznania oraz umożliwienie GP spełnienia kryteriów uznania określonych dla OP, jednak pokrycie wydatków poniesionych na te cele w ramach funduszy Unii jest – wbrew twierdzeniom Rzeczypospolitej Polskiej – ściśle ograniczone do przestrzegania celów finansowanego sektora zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 81 i 82 powyżej.

198    Co się tyczy warunków spójności handlowej, konieczności inwestycji i zasadności wydatków, na podstawie których powinno się oceniać plany uznawania i wnioski GP o przyznanie pomocy, należy zauważyć, podobnie jak czyni to Komisja, że chociaż nie są one zdefiniowane w mających zastosowanie uregulowaniach, ani wyjaśnione – jak słusznie twierdzi Rzeczpospolita Polska – w wytycznych lub zaleceniach wydanych przez Komisję, muszą one odpowiadać wymogom racjonalności i skuteczności zgodnie z celami wspólnej polityki rolnej, które przedstawiono w pkt 186 powyżej.

199    W związku z tym nie można uwzględnić argumentu Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym pomoc na inwestycje, o której mowa w art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007, nie zależy od wyników działań GP, w szczególności od rentowności inwestycji zrealizowanych na podstawie planów dochodzenia do uznania. Regularne kontrole spójności handlowej planów dochodzenia do uznania i zasadności szacunków w odniesieniu do warunków rynkowych, w szczególności dotyczące cen produktów wprowadzanych przez GP na rynek, zwrotu inwestycji i ich rentowności, są bowiem niezbędne, aby ocenić, czy plan dochodzenia do uznania jest skuteczny oraz czy działania i inwestycje są zasadne. Przy braku jakiegokolwiek odniesienia do WPS uzyskanej przez GP i do wyników finansowych osiągniętych przez GP nie byłaby możliwa ocena, czy inwestycje dokonywane przez GP zasługują na dalsze wsparcie finansowe oraz czy sytuacja handlowa GP się poprawia. Podobnie jak czyni to Komisja, należy zaznaczyć, że GP, której dochody są zerowe lub bardzo niskie pomimo poczynionych inwestycji, nie poprawia niewątpliwie swej pozycji handlowej w celu lepszej koncentracji podaży i wprowadzenia do obrotu produktów jej członków zgodnie z działaniami, które GP powinny przeprowadzić na podstawie art. 41 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.

200    W tych okolicznościach Komisja słusznie uznała, że władze polskie powinny najpierw sprawdzić spójność handlową planów dochodzenia do uznania w świetle warunków rynkowych, biorąc pod uwagę wzrost WPS, a nie wzrost ilości sprzedanych produktów, i uwzględniając wpływ transakcji GP na rynek, a następnie zweryfikować inwestycje i ocenić zasadność wydatków inwestycyjnych zatwierdzonych w planie dochodzenia do uznania, z jednej strony, w świetle warunków rynkowych określonych przez podaż i popyt, a z drugiej strony w ich kontekście, odnosząc je do potencjału produkcyjnego GP i zasadności kosztów inwestycji.

201    W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o argumenty podniesione przez Rzeczpospolitą Polską w celu podważenia zastrzeżenia Komisji zarzucającego jej brak kontroli w odniesieniu do infrastruktury, maszyn i urządzeń już posiadanych przez członków GP przed uzyskaniem uznania, należy stwierdzić, że opierają się one na błędnej interpretacji mających zastosowanie przepisów, zachęcającej do sztucznego stworzenia przez GP warunków w celu uzyskania pomocy dla inwestycji, z naruszeniem przepisów art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 i art. 145 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.

202    Na wstępie należy stwierdzić, że wbrew temu, co utrzymuje Rzeczpospolita Polska, Komisja nie stwierdza w zaskarżonej decyzji, że plany uznawania powinny były zawierać opis infrastruktury będącej w posiadaniu członków GP, która nie została udostępniona wspomnianym GP, ani że prawo Unii zakazywało nabywania infrastruktury od członków GP. Komisja zarzuca władzom polskim faktycznie niewystarczające kontrole z jednej strony planów dochodzenia do uznania w odniesieniu do infrastruktury już posiadanej i wykorzystywanej przez poszczególnych członków GP zgodnie z art. 111 ust. 1 i ust. 2 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 i jego art. 37 lit. a), a z drugiej strony warunków, w jakich nastąpiło nabycie infrastruktury od członków GP w przypadkach wskazanych przez Trybunał Obrachunkowy, aby wykluczyć przyjęcie inwestycji niekoniecznych do uzyskania uznania w świetle art. 103a ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007.

203    Komisja uważa bowiem, że ze względu na to, iż w większości przypadków zidentyfikowanych przez Trybunał Obrachunkowy i potwierdzonych następnie w ramach jego wizyt monitorujących, w których GP zakupiły elementy infrastruktury lub sprzętu od swoich członków, wykorzystanie tej infrastruktury lub sprzętu było zasadniczo takie samo przed nabyciem i po ich nabyciu przez GP, władze polskie powinny były sprawdzić konieczność dokonania takich inwestycji, aby wykluczyć wszelkie wątpliwości co do stworzenia przez GP sztucznych warunków w celu uzyskania finansowania na takie nabycia. Jednakże zdaniem Komisji władze polskie z jednej strony zaakceptowały inwestycje zaproponowane w planach dochodzenia do uznania bez weryfikacji ich konieczności, a z drugiej strony ograniczyły się do przyjęcia wyjaśnień GP dotyczących nabycia infrastruktury, co stanowi uchybienie w wykonywaniu kluczowej kontroli.

204    W konsekwencji zastrzeżenia, jakie Rzeczpospolita Polska skierowała przeciwko Komisji za wprowadzenie niemających podstawy prawnej zakazów zakupu inwestycji od członków GP, są pozbawione znaczenia.

205    W odniesieniu do zakresu kontroli, której władze polskie miały poddać GP, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się żadnych korzyści wynikających z tego rozporządzenia, jeżeli stwierdzono, że osoby te sztucznie stworzyły warunki wymagane do uzyskania takich korzyści, co stoi w sprzeczności z celami wspomnianego rozporządzenia. Podobny zakaz był przewidziany w art. 145 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 w odniesieniu do płatności na rzecz beneficjentów, w przypadku których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

206    Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stosowania rozporządzeń unijnych nie można rozciągać na nieuczciwe praktyki podmiotów gospodarczych (zob. wyrok z dnia 12 września 2013 r., Słynczewa siła, C‑434/12, EU:C:2013:546, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).

207    W niniejszej sprawie z jej akt, a w szczególności z ostatecznego stanowiska Trybunału Obrachunkowego wynika, że w sześciu z 14 zbadanych pod tym kątem spraw władze polskie nie były w stanie przedstawić dowodów, że przeprowadzono kontrole planów dochodzenia do uznania pod kątem infrastruktury, w tym infrastruktury będącej w posiadaniu poszczególnych członków GP, zgodnie z art. 37 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. W związku z tym przy braku informacji na temat infrastruktury lub sprzętu udostępnionego GP Komisja miała prawo stwierdzić, że agencja płatnicza nie była w stanie sprawdzić, czy członkowie ci rzeczywiście prowadzili działalność rolniczą ani czy inwestycje zaproponowane w planach dochodzenia do uznania były rzeczywiście konieczne.

208    Ponadto w toku postępowania administracyjnego władze polskie potwierdziły, że przed wrześniem 2014 r. nie istniały żadne dokumenty analityczne i ścieżki audytu, które mogłyby poświadczyć zakres i rygor kontroli dotyczących konieczności inwestycji przeprowadzonych przez agencję płatniczą, co zresztą zostało ponownie potwierdzone przez Rzeczpospolitą Polską w skardze. W tych okolicznościach twierdzenie tej ostatniej, że nabywanie inwestycji od członków GP nie było zakazane przez obowiązujące przepisy prawa Unii, nie rozwiewa poważnych wątpliwości co do ustanowienia odpowiedniego i skutecznego zestawu środków kontroli, wyrażonych przez Komisję zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 86 powyżej.

209    Należy zauważyć, że nieprawidłowości przedstawione przez Komisję w sprawozdaniu zbiorczym (zob. pkt 171–178 powyżej), oparte na ustaleniach i dowodach zebranych przez Trybunał Obrachunkowy oraz ustaleniach poczynionych w trakcie wizyt monitorujących, wykazują twierdzenie Komisji, zgodnie z którym brak było wystarczających gwarancji w zakresie kontroli prowadzonych przez władze polskie, dotyczących z jednej strony konieczności inwestycji zrealizowanych przez wspomniane GP w celu uzyskania statusu OP, a z drugiej strony zasadności wydatków zaproponowanych w planach dochodzenia do uznania w tym celu i dokonywanych na ich podstawie, co narusza art. 111 ust. 2 lit. b) i c) oraz art. 102 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011.

210    Jeżeli chodzi bowiem o sam charakter uchybienia stwierdzonego w toku postępowania administracyjnego, dotyczącego w szczególności kontroli konieczności inwestycji zaproponowanych przez GP w planach dochodzenia do uznania i zasadności wydatków związanych z tymi inwestycjami, które nie uwzględniały celów wspólnej polityki rolnej i środków pomocy w sektorze owoców i warzyw, czego Rzeczpospolita Polska zresztą nie kwestionuje, należy uznać wbrew twierdzeniom tego państwa, że Komisja, działając zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 86 powyżej, przedstawiła dowody na istnienie poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do kontroli przeprowadzonych przez władze polskie w zakresie wydatków GP, wobec czego do nich należało następnie przedstawienie jak najbardziej szczegółowego i kompletnego dowodu na rzeczywisty charakter ich kontroli i ewentualnie na niepoprawność twierdzeń Komisji, mając na uwadze orzecznictwo przypomniane w pkt 88 i 89 powyżej.

211    Tymczasem żaden z argumentów podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską nie wykazuje niepoprawności ocen Komisji i tym samym nie pozwala na podważenie decyzji o zastosowaniu w stosunku do tego państwa korekty ryczałtowej z tytułu ogólnych uchybień w systemie kontroli dotyczącym wydatków inwestycyjnych poniesionych przez GP w Polsce.

212    Wynika stąd, że nie przedstawiając dowodów wykazujących istnienie wiarygodnego i skutecznego systemu kontroli inwestycji GP, Rzeczpospolita Polska nie wykazała niepoprawności ocen Komisji dotyczących niedociągnięć w tym systemie, takich jak wskazane w sprawozdaniu zbiorczym załączonym do zaskarżonej decyzji.

213    Ponadto ustalenia Komisji zostały następnie potwierdzone przez jednostkę certyfikującą podczas audytu przeprowadzonego przez nią w 2015 r.

214    Należy zatem oddalić drugą część zarzutu pierwszego.

 W przedmiocie trzeciej części, dotyczącej istnienia niedociągnięć w kontrolach kosztów podanych w planach dochodzenia do uznania

215    Rzeczpospolita Polska kwestionuje wniosek Komisji dotyczący niedociągnięć w zakresie kontroli racjonalności kosztów poniesionych na podstawie planów dochodzenia do uznania.

216    W tym względzie, po pierwsze, co się tyczy kontroli racjonalności kosztów, Rzeczpospolita Polska utrzymuje zasadniczo, że ponieważ prawo Unii nie zabrania nabywania inwestycji od członków GP i nie przewiduje kryteriów podmiotowych mających zastosowanie do zbywców inwestycji, wprowadzony i stosowany przez jej władze system kontroli wdrażania środków pomocy dla GP był zarazem wiarygodny i skuteczny.

217    Po drugie, Rzeczpospolita Polska kwestionuje wniosek Komisji, zgodnie z którym władze polskie nie sprawdzały systematycznie, czy koszty transportu do klientów zewnętrznych były uwzględniane przy obliczaniu WPS różnych GP.

218    Komisja odrzuca argumenty Rzeczypospolitej Polskiej.

219    W pierwszej kolejności ze sprawozdania zbiorczego wynika, że Komisja zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej niewystarczające kontrole racjonalności współfinansowanych inwestycji oraz rentowności ekonomicznej wydatków GP, co narusza art. 111 ust. 2 i art. 102 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 oraz art. 103a lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007. W tym względzie twierdzi ona, że przy analizie całkowitych kosztów inwestycji w stosunku do niektórych prognoz dotyczących sprzedaży GP okazało się, że inwestycje proponowane w planach dochodzenia do uznania nie były uzasadnione pod względem gospodarczym. I tak niektóre kontrole przeprowadzone przez agencję płatniczą nie obejmowały ścieżki audytu, a inne nie uwzględniały transakcji zawartych w innych warunkach niż warunki rynkowe w ramach GP finansowanych zgodnie z planami dochodzenia do uznania. Komisja podkreśliła, że zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez władze polskie transakcje zawierane w innych warunkach niż rynkowe nie były przedmiotem kontroli prowadzonej przez agencję płatniczą, innej niż ta, którą stosowała ona do wszystkich innych transakcji, co potwierdza jeszcze bardziej istnienie ryzyka dla interesów finansowych Unii i stanowi poszlakę wskazującą na to, że władze polskie dopuściły się zaniedbania w zwalczaniu nieprawidłowych praktyk.

220    Na poparcie swoich wniosków Komisja odniosła się w szczególności do audytu Trybunału Obrachunkowego, który ujawnił, że w przypadku 12 z 17 GP skontrolowanych w tym zakresie inwestycje zostały sprzedane między GP a jej członkami. W przypadku 11 z tych GP 48 z 49 przeanalizowanych transakcji nie zostało właściwie skontrolowanych przez agencję płatniczą, co wskazuje na prawie całkowity brak wystarczających kontroli zakupów inwestycji dla bardzo dużej części skontrolowanych GP.

221    W szczególności na podstawie tych ustaleń audytorzy Komisji uznali, że stosowanie systemu kontroli dotyczącego w szczególności weryfikacji transakcji zawieranych na warunkach innych niż rynkowe wiązało się z wysokim ryzykiem, które należało ograniczyć poprzez wprowadzenie szczególnych środków kontroli przez władze krajowe.

222    W drugiej kolejności audyt Komisji wykazał, że kontrole kosztów GP przez polskie władze nie spełniały wymogów określonych w prawie Unii, w szczególności w odniesieniu do odliczenia od WPS kosztów transportu poza zakładami produkcyjnymi GP, naruszającego art. 42 i art. 50 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. Komisja podkreśliła, że koszty transportu były systematycznie pomijane przez agencję płatniczą w jej kontrolach, co świadczyło wyraźnie o uchybieniu, które naraziło EFRG na ryzyko finansowe. Dowody uwzględnienia w WPS kosztów transportu produkcji do klientów zostały znalezione w 14 z 17 (czyli 82%) przypadków badanych przez Trybunał Obrachunkowy, co stanowiło bardzo znaczną część skontrolowanych GP i było dowodem na istnienie poważnych nieprawidłowości w polskim systemie kontroli.

223    Komisja dodała, że ponieważ jej wizyty monitorujące przeprowadzone w 2015 r. w zakresie realizacji polskiego planu działania wykazały jednak, że władze polskie zaradziły temu brakowi kontroli od września 2014 r., korekta finansowa oparta na tej podstawie będzie stosowana do dnia 31 sierpnia 2014 r.

224    Należy zauważyć, że nieprawidłowości przedstawione przez Komisję w sprawozdaniu zbiorczym (zob. pkt 219–223 powyżej), poparte stwierdzeniami i dowodami uzyskanymi przez Trybunał Obrachunkowy oraz ustaleniami poczynionymi w trakcie wizyt monitorujących, wykazują twierdzenie Komisji, zgodnie z którym brak było wystarczających gwarancji co do kontroli przeprowadzonych przez władze polskie w odniesieniu do racjonalnego charakteru kosztów, co stanowi naruszenie art. 111 ust. 2 lit. b) i c) rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 i jego art. 102 oraz art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1234/2007.

225    Elementy te, które świadczą o istnieniu poważnej i uzasadnionej wątpliwości, nie mogą zostać oddalone na podstawie, na którą powołuje się Rzeczpospolita Polska, że wobec braku jakichkolwiek kryteriów w prawie Unii mających zastosowanie do sprzedawców inwestycji lub zakazujących nabywania inwestycji od członków GP, system kontroli wprowadzony i stosowany przez jej władze przy wdrażaniu środków pomocy na rzecz GP należy uznać za wiarygodny i skuteczny.

226    W tym względzie należy stwierdzić, że rzekomymi dowodami przywołanymi w skardze w celu wykazania rzeczywistego i odpowiedniego charakteru kontroli przeprowadzonych przez władze polskie w odniesieniu do racjonalnego charakteru kosztów są formularze zawierające ogólne instrukcje dla organów odpowiedzialnych za kontrole. Tymczasem takie ogólne i abstrakcyjne informacje nie pozwalają Rzeczypospolitej Polskiej na wykazanie, że kontrole uznane przez Komisję za niewystarczające w odniesieniu do weryfikacji z jednej strony spójności handlowej i zasadności wydatków, a z drugiej strony wykluczenia kosztów transportu z obliczenia WPS, były w ostateczności prawidłowe. W szczególności stwierdzenie istnienia instrukcji dotyczących przeprowadzania kontroli nie dowodzi w żaden sposób, że instrukcje te określały metody oceny spójności handlowej i zasadności wydatków, ani że postępowano zgodnie z tymi metodami.

227    Ponadto żaden z argumentów podniesionych przez Rzeczpospolitą Polską nie pozwala na wykazanie nieprawdziwości ocen Komisji i tym samym nie pozwala na podważenie decyzji o zastosowaniu w stosunku do tego państwa korekty ryczałtowej z tytułu powszechnych niedociągnięć w systemie kontroli dotyczącym zasadności wydatków poniesionych przez GP w Polsce.

228    Należy zatem oddalić część trzecią zarzutu pierwszego.

229    Mając na względzie powyższe rozważania, należy oddalić zarzut pierwszy w całości jako bezpodstawny.

 W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013

230    Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że w sprzeczności z art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 kwota zastosowanej korekty ryczałtowej była rażąco nadmierna w stosunku do ryzyka straty finansowej dla budżetu Unii wynikającego ze stwierdzonych uchybień.

231    Rzeczpospolita Polska podnosi zasadniczo, powołując się ponownie na argumenty merytoryczne przedstawione w ramach zarzutu pierwszego, że ponieważ władze polskie przeprowadziły wszystkie kontrole wymagane przez obowiązujące przepisy, EFRG nie został narażony na ryzyko strat. Dodaje ona, że nawet gdyby założyć istnienie pewnych nieprawidłowości w polskim systemie kontroli GP oraz OP, to wprowadzone w polskich przepisach oraz w procedurach ARiMR zmiany mające na celu usunięcie uchybień wskazanych przez Trybunał Obrachunkowy i Komisję znacznie obniżyły ryzyko strat dla budżetu Unii. Jej zdaniem Komisja, przyjmując zaskarżoną decyzję, popełniła rażący błąd w ocenie skutków finansowych, nie biorąc pod uwagę zmian procedur ARiMR, dzięki którym ryzyko straty finansowej dla budżetu Unii zostało ograniczone do minimum.

232    Komisja odrzuca argumentację Rzeczypospolitej Polskiej.

233    Na wstępie należy stwierdzić, że w ramach niniejszego zarzutu Rzeczpospolita Polska kwestionuje zasadniczo, z jednej strony rzeczywisty charakter zarzucanych uchybień, a w konsekwencji brak wpływu tych podnoszonych uchybień na budżet Unii, a z drugiej strony ocenę Komisji dotyczącą skutków rzeczonych uchybień, przy założeniu ich wykazania, a także skutków działań naprawczych przyjętych w ramach planu działania.

234    W tym względzie należy przypomnieć, że – jak wyjaśniono w pkt 78 powyżej – zgodnie z art. 317 TFUE Komisja wykonuje budżet Unii we współpracy z państwami członkowskimi. W tym celu jest ona uprawniona do decydowania w drodze aktów wykonawczych, czy wydatki poniesione przez państwa członkowskie są zgodne z prawem Unii.

235    Jak wynika z art. 52 rozporządzenia nr 1306/2013, który z dniem 1 stycznia 2015 r. zastąpił art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 w zakresie rozliczania zgodności, jeśli Komisja stwierdza, że wydatków objętych w szczególności zakresem stosowania środków mających na celu wspieranie rynków rolnych nie poniesiono zgodnie z prawem Unii, przyjmuje ona decyzję o wyłączeniu tych wydatków z finansowania Unii.

236    Przy szacowaniu kwot podlegających wyłączeniu zgodnie z art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 Komisja uwzględnia charakter i wagę naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Unię. Wyłączenie opiera ona na ustaleniu kwot nienależnych wydatków, a w przypadku gdy ich ustalenie nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku, może ona zastosować korekty ekstrapolowane lub ryczałtowe. Korekty ryczałtowe stosuje się jedynie w przypadku, gdy w szczególności ze względu na charakter sprawy dokładniejsze określenie straty finansowej poniesionej przez Unię nie jest możliwe przy proporcjonalnym wysiłku.

237    Zgodnie z wytycznymi zawartymi w dokumencie Komisji nr VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanym „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR” (zwanymi dalej „wytycznymi Komisji”), w sytuacji gdy informacje uzyskane w trakcie dochodzenia nie pozwalają na ocenę rzeczywistego poziomu nieprawidłowych wydatków, a zatem wysokości straty finansowej poniesionej przez budżet Unii, Komisja stosuje korekty ryczałtowe wynoszące 2, 5, 10 lub 25% zadeklarowanych wydatków w zależności od zakresu ryzyka straty. W wyjątkowych przypadkach można zadecydować o stosowaniu wyższych stóp korekt, do 100%.

238    W celu obliczenia wydatków niekwalifikowalnych wytyczne Komisji przewidują w szczególności korekty ryczałtowe w wysokości 25% wydatków, gdy wdrożenie systemu kontroli w ogóle nie nastąpiło lub gdy jest ono dotknięte poważnymi brakami oraz istnieją oznaki bardzo częstych nieprawidłowości i zaniedbań w zakresie zwalczania niezgodnych z prawem lub oszukańczych praktyk, w związku z czym istnieje bardzo wysokie ryzyko strat dla EFRG.

239    Zgodnie z załącznikiem 2 do wytycznych Komisji państwo członkowskie ma zawsze możliwość wykazania w drodze dodatkowych kontroli lub dodatkowych informacji, że uchybienie nie było tak poważne, jak się wydawało, lub że rzeczywiste ryzyko strat było mniejsze niż kwota zaproponowanej korekty. Argumenty te muszą zostać dokładnie przeanalizowane i omówione przed podjęciem ostatecznych decyzji odnośnie do wysokości korekty, którą należy zastosować. Jeżeli obiektywne elementy przedstawione przez państwo członkowskie wskazują, że prawdopodobna maksymalna strata ogranicza się do kwoty niższej niż kwota zaproponowanej korekty, powinno się uwzględnić maksymalną stratę.

240    Należy stwierdzić, że przepisy rozporządzenia nr 1306/2013 – podobnie jak przepisy rozporządzenia nr 1290/2005 – pozwalają Komisji na obciążenie EFRG jedynie kwotami wypłaconymi zgodnie z zasadami ustalonymi w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych, obciążają zaś państwa członkowskie wszelkimi innymi wypłaconymi kwotami, w szczególności kwotami, w przypadku których władze krajowe niesłusznie uznały się za uprawnione do ich wypłaty w ramach tej wspólnej organizacji. Komisja nie dysponuje w tym względzie żadnym zakresem uznania. Cel procedury rozliczania rachunków EFRG, którym jest sprawdzenie, czy refundacji oraz interwencji dokonano zgodnie z zasadami Unii, a tym samym zapewnienie podmiotom gospodarczym takich samych warunków konkurencji, byłby bowiem zagrożony, gdyby Komisja mogła, po stwierdzeniu nieprawidłowości danej praktyki krajowej, powoływać się na zakres uznania przy akceptowaniu jej lub przy wyłączeniu jej z finansowania z budżetu Unii w zależności od jej mniej lub bardziej poważnych skutków finansowych dla EFRG (zob. wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Polska/Komisja, T‑51/17, niepublikowany, EU:T:2019:233, pkt 229 i przytoczone tam orzecznictwo).

241    Ponadto nawet nieprawidłowości, które z założenia nie miałyby konkretnych skutków finansowych, mogą poważnie wpłynąć na interesy finansowe Unii oraz na poszanowanie prawa Unii i uzasadniać zastosowanie korekty finansowej przez Komisję (zob. wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Polska/Komisja, T‑51/17, niepublikowany, EU:T:2019:233, pkt 230 i przytoczone tam orzecznictwo).

242    Poza tym, jeśli chodzi o wysokość korekt finansowych, Komisja może nawet odmówić pokrycia przez EFRG całości poniesionych wydatków, jeżeli stwierdzi, że brak jest wystarczających mechanizmów kontroli. Komisja powinna jednak przestrzegać zasady proporcjonalności, która wymaga, by akty instytucji nie wykraczały poza granice tego, co odpowiednie i konieczne do realizacji zamierzonego celu. Zgodnie bowiem z orzecznictwem zasada proporcjonalności jako zasada ogólna prawa Unii wymaga, by akty instytucji unijnych nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji celów, którym ma służyć dane uregulowanie. Tak więc tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich środków, należy zastosować środek najmniej dotkliwy, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Polska/Komisja, T‑51/17, niepublikowany, EU:T:2019:233, pkt 231 i przytoczone tam orzecznictwo).

243    Wreszcie należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż korekta zastosowana przez Komisję zgodnie z wytycznymi przyjętymi przez nią w tej dziedzinie ma na celu uniknięcie obciążenia funduszu kwotami, które nie posłużyły do sfinansowania celu realizowanego przez odnośne uregulowania Unii, i nie stanowi kary. W orzecznictwie przyjęto też, że stawki ryczałtowe określone w wytycznych Komisji pozwalają jednocześnie na przestrzeganie prawa Unii i właściwe zarządzanie zasobami Unii, jak również na uniknięcie sytuacji, w której Komisja wykonywałaby uprawnienia dyskrecjonalne, nakładając na państwa członkowskie niewspółmierne i nieproporcjonalne korekty (zob. wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Polska/Komisja, T‑51/17, niepublikowany, EU:T:2019:233, pkt 232 i przytoczone tam orzecznictwo).

244    W niniejszej sprawie Komisja nałożyła na Rzeczpospolitą Polską ryczałtową korektę finansową w wysokości 25% w następstwie wyłączenia niektórych wydatków poniesionych w okresie od dnia 16 października 2013 r. do dnia 15 października 2015 r. i pokrytych z EFRG z powodu uchybień stwierdzonych w krajowym systemie kontroli w odniesieniu do kluczowych i wtórnych kontroli dotyczących środka pomocy „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów”. Komisja uznała, że zarówno uchybienia stwierdzone w zakresie kontroli uznawania, jak i uchybienia stwierdzone w zakresie kontroli inwestycji były systemowe oraz że istniało bardzo wysokie ryzyko straty dla EFRG w każdym z dwóch przypadków, co zgodnie z jej uwagami uzasadniało korektę ryczałtową w wysokości 25% w odniesieniu do każdej kategorii. Jednakże ze względu na zasadę nakazującą stosowanie najwyższej stawki przyjętej dla jednego z zarzucanych naruszeń zastosowano tylko jedną korektę ryczałtową w wysokości 25%.

245    Po pierwsze, jeśli chodzi o zastrzeżenie dotyczące rzekomego braku uchybień uzasadniających korektę finansową, należy przypomnieć, że w ramach zarzutu pierwszego potwierdzono istnienie tych uchybień.

246    W konsekwencji, ponieważ w ramach badania zarzutu pierwszego stwierdzono, że Komisja miała podstawę, by uznać, że polski system kontroli pomocy dla GP w sektorze owoców i warzyw wykazywał ogólne niedociągnięcia i że w konsekwencji Rzeczpospolita Polska nie dopełniła obowiązku zorganizowania skutecznego systemu kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu pozwalających na zapewnienie, iż wszystkie warunki materialne i formalne wymagane w ramach środka „Owoce i warzywa – wstępnie uznane grupy producentów” zostaną prawidłowo spełnione, ani obowiązku zapobiegania nieprawidłowościom i prowadzenia postępowań w ich sprawie oraz odzyskania kwot utraconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań, w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 240 powyżej Komisja nie popełniła błędu, uznając, że niektóre wydatki poniesione w ramach tego środka nie mogą być pokryte przez EFRG i powinny obciążać Rzeczpospolitą Polską.

247    Po drugie, jeśli chodzi o zastrzeżenia dotyczące z jednej strony rzekomego braku ryzyka dla budżetu Unii, a z drugiej strony rzekomego rażącego błędu w ocenie przy określeniu stawki zastosowanej korekty, należy zaznaczyć, że o ile przedstawiona argumentacja oraz wszystkie dokumenty powołane na jej poparcie mają na celu przede wszystkim wykazanie, że władze polskie wywiązały się z obowiązków wynikających z uregulowań mających zastosowanie w niniejszym przypadku, o tyle Rzeczpospolita Polska nie przedstawia żadnego istotnego argumentu pozwalającego uzasadnić rzekomy brak ryzyka straty lub zastosowanie obniżonej stawki w odniesieniu do zastosowanej korekty ryczałtowej.

248    Tymczasem, choć do Komisji należy wykazanie istnienia naruszenia przepisów prawa Unii, z chwilą stwierdzenia tego naruszenia do państwa członkowskiego należy wykazanie, w razie potrzeby, że Komisja popełniła błąd w zakresie skutków finansowych, jakie wywiodła z tego naruszenia (wyroki: z dnia 14 lutego 2008 r., Hiszpania/Komisja, T‑266/04, niepublikowany, EU:T:2008:37, pkt 105; z dnia 5 lipca 2012 r., Grecja/Komisja, T‑86/08, EU:T:2012:345, pkt 196). Zasada ta obowiązuje zarówno w odniesieniu do zarzutów dotyczących podnoszonych błędów w ocenie wspomnianych skutków finansowych, jak i w odniesieniu do ewentualnych przypadków podnoszonych naruszeń zasady proporcjonalności.

249    W tym względzie, zważywszy, że jakość kluczowych kontroli stanowi decydujący element systemu kontroli, jaki należy wdrożyć w celu zapewnienia prawidłowości wydatków EFRG, Komisja mogła słusznie uznać, że ryzyko straty dla tego funduszu było znaczne, w związku z czym mogła ona zastosować sporną korektę ryczałtową.

250    Należy bowiem uznać, że Rzeczpospolita Polska nie przedstawia dowodów pozwalających na obalenie poważnej i uzasadnionej wątpliwości, jaką Komisja żywiła w odniesieniu do polskiego systemu kontroli pomocy dla GP. Wynika stąd, że stosując w niniejszej sprawie korektę finansową wynoszącą 25% wydatków zgłoszonych przez Rzeczpospolitą Polską z tytułu finansowania pomocy dla GP za okres od dnia 16 października 2013 r. do dnia 15 października 2015 r., podczas gdy niedociągnięcia w zakresie kluczowych kontroli przeprowadzonych przez władze polskie świadczyły o istnieniu poważnie wadliwego systemu kontroli, który nie spełniał wymogów prawa Unii, Komisja nie naruszyła art. 52 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013.

251    Wniosku tego nie może podważyć argument Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący rzekomego naruszenia wytycznych Komisji z tego względu, że nie poinformowała ona tego państwa o możliwości zastosowania w stosunku do niego współczynnika ważenia dotyczącego istnienia trudności w interpretacji pojęcia „rolnika uprawiającego” czy też warunków „spójności handlowej” lub „jakości technicznej” planu dochodzenia do uznania.

252    W tym względzie, po pierwsze, bezsporne jest między stronami, że Rzeczpospolita Polska nie zgłosiła Komisji ani przed jej audytem, ani w jego trakcie trudności w interpretacji przepisów prawa Unii mających zastosowanie do GP, które mogłyby mieć wpływ na jakość kontroli, do których przeprowadzenia była ona zobowiązana. Państwo to opowiadało się natomiast w toku całego postępowania administracyjnego za odmienną interpretacją przepisów prawa Unii dotyczących pojęcia „rolnika uprawiającego” i warunków „spójności handlowej” planów dochodzenia do uznania, „konieczności inwestycji” i „zasadności wydatków”, sprzeczną z interpretacją Komisji.

253    Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nawet gdyby uznać, że rozporządzenie nr 1234/2007, rozporządzenie nr 1580/2007 i rozporządzenie wykonawcze nr 543/2011 mogły być postrzegane jako niejednoznaczne w odniesieniu do pojęcia „rolnika uprawiającego” lub warunku spójności handlowej planów dochodzenia do uznania, jak utrzymuje Rzeczpospolita Polska, państwo to nie może powoływać się na trudności związane z interpretacją aktu prawa Unii, aby zaniechać jednostronnie jego wykonania. Przeciwnie, dane państwo powinno poddać owe trudności pod ocenę Komisji zgodnie z zasadą nakładającą na państwa członkowskie i instytucje wzajemny obowiązek lojalnej współpracy, która leży u podstaw w szczególności art. 4 ust. 3 TUE (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2017 r., Estonia/Komisja, T‑157/15, niepublikowany, EU:T:2017:483, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).

254    Z drugiej strony, jak podnosi Rzeczpospolita Polska, zastosowanie współczynnika ważenia dotyczącego istnienia trudności interpretacyjnych stanowi możliwość przewidzianą w stosunku do niej w uwagach Komisji. Wykonując to uprawnienie, Komisja jest niezależna w ocenie wartości, jaką należy przypisać poszczególnym okolicznościom faktycznym i dowodom, które zostały jej przedłożone lub które sama mogła zgromadzić. Nie można natomiast zarzucać Komisji, że nie skorzystała z tej możliwości w braku jakiejkolwiek poszlaki wskazującej na istnienie takich trudności w niniejszej sprawie.

255    Po trzecie, co się tyczy skutków działań naprawczych przyjętych w ramach planu działania, należy zauważyć, że jak zostało stwierdzone w pkt 136–138 powyżej w ramach analizy zarzutu pierwszego, większość tych działań nie była skuteczna w odniesieniu do lat finansowych 2014 i 2015, co zresztą zostało potwierdzone przez organ pojednawczy w sprawozdaniu końcowym z dnia 30 marca 2017 r. (zob. pkt 140 powyżej).

256    Ponadto, jak podkreśla Komisja, a czemu Rzeczpospolita Polska nie zaprzecza, jej wizyty monitorujące przeprowadzone w 2015 r. oraz kontrole przeprowadzone przez nią w ramach procedury rozliczania rachunków za lata budżetowe 2016 i 2017 w styczniu 2017 r. i styczniu 2018 r. wykazały, że niedociągnięcia i szeroko rozpowszechnione nieprawidłowości utrzymywały się w systemie kontroli pomocy na rzecz GP w Polsce aż do chwili, w której zadania w zakresie uznawania zostały przeniesione z urzędów marszałkowskich do ARR w październiku 2015 r.

257    W tym względzie należy przypomnieć, że z systematyki rozporządzeń nr 1290/2005 i nr 1306/2013 wynika, że środki interwencji publicznej mogą być finansowane wyłącznie wtedy, gdy wydatki zostały dokonane przez akredytowane agencje płatnicze, którym państwa członkowskie powierzyły pewne obowiązki dotyczące interwencji publicznej. Wykonywanie zadań odnoszących się zwłaszcza do zarządzania środkami interwencyjnymi lub ich kontroli, z wyjątkiem wypłaty pomocy, można jednak delegować zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1290/2005 i art. 7 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013. Agencja płatnicza musi natomiast zapewnić odpowiedni nadzór nad delegowanymi w ten sposób zadaniami i odpowiada w pełni za kontrolę uznawania GP.

258    Bezsporne jest, że w ramach systemu wdrożonego przez Rzeczpospolitą Polską w okresie istotnym dla niniejszej sprawy kompetencje w zakresie kontroli GP były dzielone między agencją płatniczą a urzędami marszałkowskimi.

259    I tak, do urzędu marszałkowskiego właściwego ze względu na siedzibę GP należało przeprowadzenie kontroli na miejscu, o której mowa w art. 113 ust. 1 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 111 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011. Natomiast kontrola przewidziana w art. 113 ust. 2 rozporządzenia nr 1580/2007 i art. 111 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 należała do kompetencji zarówno urzędu marszałkowskiego, jak i dyrektora oddziału regionalnego ARiMR. Ten ostatni oceniał bowiem na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno plan dochodzenia do uznania GP, które złożyły wniosek o wstępne uznanie, a także zmiany w planie pod kątem prawdziwości wskazanych w nim informacji, jego spójności handlowej, jakości technicznej, rzetelności szacunków, harmonogramu jego wdrożenia, zasadności czasu jego obowiązywania, kwalifikowalności proponowanych inwestycji, zasadności wydatków związanych z tymi inwestycjami i okresu członkostwa w GP.

260    Mimo że plany uznawania były ostatecznie zatwierdzane przez urzędy marszałkowskie, karty kontrolne sporządzone przez te urzędy nie wspominały wyraźnie o spójności handlowej ani o zasadności wydatków. W tych dwóch kwestiach urzędy marszałkowskie opierały się wyłącznie na wynikach kontroli przeprowadzonych przez agencję płatniczą, chyba że opinia była negatywna.

261    W tym względzie Rzeczpospolita Polska przyznaje, że do urzędów marszałkowskich należało zatwierdzanie planów dochodzenia do uznania GP, przy czym nie miały one kompetencji do sprawdzenia spójności handlowej tych planów i zasadności zaproponowanych w nich wydatków. Jednocześnie ARiMR, jako agencja płatnicza odpowiedzialna za zapewnienie należytego zarządzania finansowego środkami budżetowymi oraz za dokonywanie płatności na rzecz GP, po sprawdzeniu, że GP spełniały kryteria kwalifikowalności oraz że płatności z tytułu pomocy były niezbędne i należne, nie miała uprawnień kontrolnych w stosunku do decyzji urzędów marszałkowskich dotyczących zatwierdzenia planów dochodzenia do uznania.

262    Poza tym ustalenia Komisji były podobne do ustaleń poczynionych przez Trybunał Obrachunkowy podczas jego audytu przeprowadzonego w 2013 r. We wstępnych wnioskach z dnia 13 maja 2014 r. (zob. pkt 3 powyżej) wskazał on bowiem między innymi, że ogólnie rzecz biorąc, akta urzędów marszałkowskich nie zawierały dowodów wskazujących, że przeprowadzono wyczerpujące kontrole dotyczące spójności handlowej oraz jakości technicznej planów dochodzenia do uznania, rzetelności szacunków, harmonogramu ich wdrożenia oraz kwalifikowalności proponowanych inwestycji, w szczególności kwestii, czy były one niezbędne do spełnienia kryteriów pełnego uznania za OP.

263    Wynika stąd, że skoro w okresie referencyjnym w niniejszej sprawie urzędy marszałkowskie były ostatecznie odpowiedzialne za zatwierdzanie planów dochodzenia do uznania GP, a karty kontrolne wykorzystywane przez te urzędy nie wspominały wyraźnie o spójności handlowej ani o zasadności wydatków, czego Rzeczpospolita Polska zresztą nie kwestionuje, nie można skutecznie utrzymywać, jak czyni to Rzeczpospolita Polska, że system kontroli oparty na podziale kompetencji, taki jak system wdrożony przez to państwo, był skuteczny.

264    Zważywszy na te okoliczności nie można uwzględnić zarzutu trzeciego.

265    Mając na względzie powyższe rozważania, należy oddalić skargę w całości.

 W przedmiocie kosztów

266    Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

267    Ponieważ Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów

SĄD (szósta izba)

orzeka, co następuje:

1)      Skarga zostaje oddalona.

2)      Rzeczpospolita Polska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską.

Papasavvas Csehi Spineanu-Matei

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 17 grudnia 2019 r.

Sekretarz Prezes

E. Coulon D. Spielmann

*      Język postępowania: polski.