ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. SZPUNAR
представено на 28 февруари 2019 година(1)
Дело C‑377/17
Европейска комисия
срещу
Федерална република Германия
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Услуги на вътрешния пазар — Директива 2006/123 — Член 15 — Тарифи за услуги на архитекти и инженери — Задължителни тарифи“
1. Настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, образувано по иск на Комисията срещу Федерална република Германия във връзка с минималните и максималните цени за услугите, предоставяни от архитектите и инженерите в Германия, дава възможност на Съда да изясни до каква степен член 15, параграф 2 от Директива 2006/123/ЕО(2) хармонизира някои ограничения на свободата на установяване, както и да се произнесе по критерия за пропорционалност, предвиден в член 15, параграф 3 от Директива 2006/123.
I. Правна уредба
1. Право на Съюза
2. Член 2 от Директива 2006/123 е озаглавен „Обхват“. Съгласно параграф 1 от него Директивата „се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка“.
3. Глава III (членове 9—15) от Директивата е посветена на свободата на установяване за доставчиците на услуги. Раздел 2 от тази глава (членове 14—15) урежда забранените изисквания и изискванията, които подлежат на оценка.
4. Член 15 от Директивата, озаглавен „Изисквания, които подлежат на оценка“, наред с останалото, предвижда следното:
„1. Държавите членки проверяват дали в техните правни системи съществуват някои от изискванията по параграф 2 и гарантират, че те са съвместими с условията, заложени в параграф 3. Държавите членки адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с тези условия.
2. Държавите членки проверяват дали техните правни системи поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от спазването на някои от следните недискриминационни изисквания:
[…]
ж) фиксирани минимални и/или максимални тарифи, с които доставчикът трябва да се съобразява;
[…]
3. Държавите членки удостоверяват, че изискванията, посочени в параграф 2, отговарят на следните условия:
а) недискриминация: изискванията не трябва да дискриминират нито пряко, нито непряко на основата на националност, нито на основание местоположение на адреса на управление по отношение на компаниите;
б) необходимост: изискванията трябва да са оправдани от наложителна причин[а], свързана с обществения интерес;
в) пропорционалност: изискванията трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел, не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане и не трябва да е възможно да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат“.
[…]“.
2. Германското право
5. Възнагражденията на архитектите и инженерите в Германия са регламентирани с наредба на федералното правителство, озаглавена „Honorarordnung für Architekten und Ingenieure“ (Официална тарифа за услугите на архитекти и инженери) от 10 юли 2013 г.(3) (наричана по-нататък „HOAI“).
6. Член 1 определя приложното поле на наредбата и предвижда, че с него се урежда изчисляването на хонорарите за основните услуги на архитекти и инженери, установени в Германия, доколкото основните услуги са обхванати от тази наредба.
7. Член 3 от HOAI регламентира услугите и изпълнението, както следва:
„1. Хонорарите за основни услуги в областта на планирането на използването на площи, проектно планиране и специализирано планиране се уреждат императивно в части 2—4 от настоящата наредба. Хонорарите за консултантски услуги, посочени в приложение 1, не се уреждат императивно.
2. Основните услуги, които по принцип са необходими за правилното изпълнение на поръчка, са включени в профилите на изпълнението. Профилите на изпълнението са подразделени на фази на изпълнението в съответствие с разпоредбите на части 2—4.
3. Списъкът на специалните услуги, обхванати от настоящата наредба, както и профилите на услугите и приложенията към тях не са изчерпателни. Специални услуги могат да бъдат договорени и за планове на профил на изпълнението и етапи на изпълнението, в които те не попадат, при условие че не представляват основни услуги. Хонорарите за специални услуги могат да се договарят свободно.
4. Винаги следва да се зачита икономическата ефективност на услугата“.
8. Съгласно член 7 от HOAI, озаглавен „Договаряне на хонорар“:
„1) Хонорарите се определят въз основа на писмения договор, сключен от договарящите страни при възлагането на поръчката, и в рамките на предвидените в настоящата наредба минимални и максимални размери;
2) Ако определените допустими разходи или области излизат извън посоченото в таблиците в HOAI, хонорарите могат да се договарят свободно;
3) Минималните размери, определени в HOAI, могат да бъдат намалявани в изключителни случаи с писмено споразумение,
4) а максималните размери, определени в HOAI, могат да бъдат надвишавани само в случай на извънредни основни услуги или услуги с необичайно дълга продължителност, с писмено споразумение. В този случай не се вземат предвид обстоятелства, които вече са били решаващи за класифициране в определена категория хонорари или за класифициране в рамките на минималните и максималните размери“.
9. Части 2—4 от HOAI, посочени в член 3, параграф 1 от HOAI, съдържат подробни разпоредби относно минималните и максималните размери за планирането на използването на площи, строителни работи и специализирани строителни работи. Някои от тези разпоредби допускат намаляване на минималните цени в изключителни случаи в съответствие с член 7, параграф 3 от HOAI.
10. От член 44, параграф 7 от HOAI следва, че ако работата по планиране на строителни съоръжения, които са разположени на голяма площ и се изграждат при равни условия за строителство, е непропорционална на изчислените хонорари, се прилага член 7, параграф 3.
11. Член 52, параграф 5 от HOAI предвижда, че ако работата по планирането на носещите структури на строителни съоръжения, които са разположени на голяма площ и се изграждат при равни условия за строителство, е непропорционална на изчислените хонорари, се прилага член 7, параграф 3.
12. Член 56 от HOAI предвижда, че ако работата по планирането на техническо оборудване за строителни работи, които са разположени на голяма площ и се изграждат при равни условия за строителство, е непропорционална на изчислените хонорари, се прилага член 7, параграф 3.
II. Обстоятелствата по спора
1. Досъдебната процедура
13. След като получава отговори от някои държави членки по въпроси, засягащи националните системи от задължителни тарифи, Комисията открива процедура EU Pilot, в рамките на която на 10 март 2015 г. Федерална република Германия излага становището си, за да обоснове разпоредбите относно хонорарите на архитектите и инженерите.
14. С официално уведомително писмо от 18 юни 2015 г. Комисията обръща внимание на германските органи, че е възможно разпоредбите на HOAI относно тарифите да са в нарушение на член 15, параграф 1, параграф 2, буква ж) и параграф 3 от Директива 2006/123 и на член 49 ДФЕС.
15. В отговора си от 22 септември 2015 г. Федерална република Германия оспорва това твърдение. Според тази държава членка въпросната наредба не ограничава свободата на установяване, като при всички положения подобно ограничение би било оправдано от наложителни причини, свързани с обществения интерес. Във всеки случай тя отбелязва, че изцяло вътрешни положения са извън приложното поле на Директива 2006/123.
16. На 25 февруари 2016 г. Комисията приема мотивирано становище, в което повтаря вече изложените в официалното уведомително писмо доводи, а Федерална република Германия отговаря на 13 май 2016 г., като се позовава на доводите, вече изтъкнати в нейния отговор на официалното уведомително писмо.
2. Производството пред Съда
17. Тъй като Комисията не счита, че отговорът на Федерална република Германия от 13 май 2016 г. е достатъчен, тя решава да предяви настоящия иск. Исковата молба е депозирана в секретариата на Съда на 23 юни 2017 г.
18. С молба, депозирана в секретариата на Съда на 5 октомври 2017 г., унгарското правителство иска да встъпи в подкрепа на Федерална република Германия. С решение от 7 ноември 2017 г. председателят на Съда допуска встъпването.
19. Германското правителство и Комисията, както и унгарското правителство излагат устно становища в съдебното заседание, проведено на 7 ноември 2018 г.
III. Анализ
1. Предварителни бележки
1. По съотношението между член 15 от Директива 2006/123 и член 49 ДФЕС
20. В писменото си становище Комисията редовно се позовава едновременно на член 15 от Директива 2006/123 и член 49 ДФЕС. Това не е необходимо и ще разгледам тези разпоредби поотделно поради посочените по-долу причини.
21. Директива 2006/123 представлява особена форма на хармонизация(4), тъй като тя не хармонизира по положителен начин стандарти, а има за цел премахването на пречки(5) пред свободата на установяване на доставчиците и свободното предоставяне на услуги. Поради това тя следва същата логика на „отрицателна интеграция“ както свободите, предвидени в Договора. Въпреки това общите принципи относно хармонизацията се прилагат.
22. Следователно в рамките на обхвата на Директива 2006/123, определен в член 2, разпоредбите на Директивата представляват специални норми (leges speciales) спрямо разпоредбите на Договорите(6). Поради това, след като даден въпрос попада в обхвата на Директива 2006/123, не е необходимо същият въпрос да се разглежда през призмата на разпоредбите на Договора(7).
23. Следователно именно правилата, установени в Директива 2006/123, са правната уредба с оглед на която следва да се определя съвместимостта на HOAI със свободата на установяване съгласно тази директива.
24. Структурата на член 15 от Директива 2006/123 е сходна с тази на член 49 ДФЕС, както е тълкуван от Съда през изминалите десетилетия. В член 15, параграфи 1 и 2 и параграф 3, буква а) има забрана за ограничения на свободата на установяване, дори за мерки, които се прилагат без разлика, тоест мерки, които от фактическа и правна страна се прилагат без разлика по отношение на всички доставчици на услуги и които не дискриминират, пряко или непряко, на основата на националност(8). Член 15, параграф 3, букви б) и в) от Директива 2006/123 допускат пропорционални изисквания, оправдани от наложителна причина, свързана с обществения интерес. Такива наложителни причини на свой ред са определени в член 4, параграф 8 от Директива 2006/123. Списъкът им не е изчерпателен, доколкото в резултат от технологично, икономическо, социално или друго развитие постепенно могат да възникнат нови наложителни причини(9).
25. За изчерпателност ще отбележа(10), че макар член 15 от Директивата да се отнася до държавите членки под формата на задължение за оценка, той е пряко приложим и физическите лица могат да се позовават на него срещу държавите членки(11).
2. По изцяло вътрешните положения
26. Значителна част от становищата на страните са свързани с приложимостта на член 15 от Директива 2006/123 към изцяло вътрешни положения, т.е. положения, при които фактите са в границите само на една държава — членка на Съюза.
27. Съдът е отговорил на този въпрос в решение X и Visser, като е посочил, че „разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 относно свободата на установяване за доставчиците трябва да се тълкуват в смисъл, че се прилагат и за положение, при което всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка“(12).
28. Следователно не е необходимо този въпрос да се разглежда в настоящото заключение.
2. Ограничение съгласно член 15, параграф 2, буква ж)
1. Доводи на страните
1) Комисия
29. Комисията счита, че предвидената в HOAI система с минимални и максимални цени възпрепятства навлизането на пазара на нови доставчици на услуги от други държави членки, тъй като не им позволява, като доставчици, за които е по-трудно да привлекат клиенти, да предлагат своите услуги на по-ниски цени от посочените в минималната тарифа за установените в Германия доставчици или да предлагат услуги с по-висока стойност на цени над максималната тарифа.
30. Комисията е на мнение, че дори ако германският пазар на архитектурни услуги е много наситен, подобно обстоятелство не би имало никакво отражение върху съществуването на ограничения на свободата на установяване. В това отношение тя твърди, че в член 15 от Директива 2006/123 не се споменава положението на пазара и че в решение Cipolla и др.(13) Съдът е приел, че определянето на минимални хонорари за адвокатите представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, независимо че пазарът се характеризира с наличието на извънредно голям брой вписани и действащи адвокати.
31. Макар HOAI да не урежда достъпа до пазара, Комисията отбелязва, че това не променя факта, че HOAI се отразява на стимулите за предлагане на визираните в нея услуги. В това отношение Комисията припомня, че Директива 2006/123 гарантира не само формалното установяване, но и реалната възможност за достъп до пазара.
2) Федерална република Германия
32. Федерална република Германия счита, че HOAI не нарушава Директива 2006/123, тъй като, от една страна, тя предвижда минимални и максимални цени само за услугите по планиране, което се обяснява с факта, че по отношение на тях съществува особено голям общ интерес да се гарантира висок стандарт за качество, докато цените за консултантски услуги подлежат на свободно договаряне между страните. От друга страна, HOAI предвижда много извънредни положения и многобройни възможности за дерогации от тарифата, за да се гарантира договарянето на правилния хонорар във всеки конкретен случай. Поради това според тази държава членка е налице висока степен на гъвкавост, която позволява на операторите от други държави — членки на Съюза, да навлязат на германския пазар при условия на ефективна конкуренция.
33. Федерална република Германия припомня, че понятието за ограничения обхваща приетите от държава членка мерки, които, макар да се прилагат без разлика, засягат достъпа до пазара на предприятията от други държави членки и по този начин нарушават търговията в рамките на Съюза. Според Федерална република Германия от решение Комисия/Италия(14) следва, че минималните и максималните размери на хонорарите не представляват ограничение, когато съществуващите изключения гарантират винаги заплащане на подходящ хонорар. Тази държава членка добавя, че според практиката на Съда тарифите не представляват пречка, стига да е осигурена достатъчна степен на гъвкавост на въпросната правна уредба.
2. Анализ
1) Изискването за фиксирани минимални и максимални тарифи представлява ограничение
34. Съгласно член 15, параграф 2, буква ж) от Директива 2006/123(15), който е разпоредба от особено значение за свободните професии(16), държавите членки проверяват дали техните правни системи поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от спазването на недискриминационното изискване за фиксирани минимални и/или максимални тарифи, с които доставчикът трябва да се съобразява.
35. Съгласно определението в член 4, точка 7 от Директива 2006/123 „изискване“ означава всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка(17).
36. Според мен член 15, параграф 2 от Директива 2006/123, съгласно даденото от Съда тълкуване(18), следва да се разбира в смисъл, че щом като са изпълнени условията на тази разпоредба, е налице ограничение по силата на Директивата и по-нататъшният анализ по този въпрос е излишен.
37. В разглеждания случай спорните разпоредби на HOAI, с които за услугите по планиране(19) се определят минимални и максимални тарифи(20)изисквания) представляват задължения(21), предвидени в подзаконов акт на държава членка(22), което поставя достъпа до дейността по предоставяне на архитектурни услуги(23) в зависимост от спазването на това изискване. Няма данни, че те са дискриминационни по своето естество(24).
38. Поради това изискването за фиксирани минимални и/или максимални тарифи, с които доставчикът трябва да се съобразява, представлява ограничение на свободата на установяване.
39. Дори по класическия критерий, произтичащ от практиката на Съда относно свободата на установяване по член 49 ДФЕС, е налице ограничение. Желаещите да се установят на пазара нови оператори са възпрепятствани да го направят.
40. Във връзка с това Съдът постоянно постановява, че национални разпоредби, които забраняват на предприятията да се отклоняват от предвидените в националното право минимални тарифи, лишават предприятията, установени в друга държава членка, от възможността чрез искането на възнаграждения, по-ниски от определените от националния законодател, да се конкурират по-ефикасно с предприятията, трайно установени в съответната държава членка и поради това разполагащи с повече възможности за по-лесно намиране на клиенти от предприятията със седалище в друга държава членка(25).
41. Освен това Съдът е приел, че система, която изисква предварителното одобрение (от държавата) на ставките на премиите в застрахователния сектор, „може […] да разубеди [предприятията], чието седалище е в държава членка, различна от въвелата такава система, да открият клон в последната държава“(26) и се е произнесъл, че е налице ограничение на свободата на установяване(27).
42. Освен това по своята същност конкуренцията се определя от цената. С лишаването на икономическия оператор от възможността да подбие дадена цена, той е лишен от фактор, който му позволява да бъде конкурентоспособен(28).
43. В обобщение, въпросните мерки нарушават личната автономия, засягат възможността на предприятията да се конкурират чрез цените и представляват ограничение на свободата на установяване.
2) Ирелевантност на изключенията и дерогациите от разпоредбите на HOAI
44. За изчерпателност следва да се уточни, че въведената с HOAI система, която включва някои възможни изключения и дерогации от разпоредбите на HOAI, по никакъв начин не променя констатацията за съществуване на ограничение.
45. Действително, по дело относно италиански разпоредби, които налагат на адвокатите задължението да спазват максимални тарифи, според Съда Комисията не успява да докаже, че разглежданият режим е уреден по начин, който нарушава достъпа, при нормални и ефикасни условия на конкуренция, до съответния италиански пазар на услуги(29).
46. Констатациите по това дело обаче не могат да бъдат приложени в настоящия случай.
47. Първо, италианският режим на възнагражденията се характеризира с много по-голяма гъвкавост в сравнение с този по HOAI. Освен че в редица ситуации допуска адвокатите да сключат изрично споразумение със своя клиент за определяне на размера на възнаграждението, той също така позволява възнагражденията да се увеличават до два пъти спрямо максималните служебно приложими тарифи по делата, които са с особена значимост, сложност или трудност, или до четири пъти спрямо посочените тарифи за онези дела, които имат изключително значение, или дори над този размер в случаите на явна диспропорция, с оглед на обстоятелствата по делото, между адвокатските услуги и предвидените максимални тарифи(30).
48. Обратно, видно от представените мнения на авторите на HOAI и на германските съдилища, разпоредбите на HOAI, които предвиждат изключения и дерогации, имат тесен обхват(31).
49. Второ, и особено важно, доколкото италианското дело е разгледано преди влизането в сила на Директива 2006/123, трудно мога да приема, че Съдът би се произнесъл по същия начин, ако делото бе заведено през 2017 г., както е в настоящия случай. Ако Директива 2006/123 вече е била приложима, не би било необходимо Съдът да разглежда по-подробно въпроса за съществуването на ограничение. Както видяхме по-горе, тази директива има за цел да премахне фиксираните минимални и максимални тарифи(32), като в член 15, параграф 2, буква ж) легално определя тези мерки като ограничения.
50. Следователно няма значение дали и до каква степен съгласно член 15 от Директива 2006/123 са възможни дерогации от тези мерки.
3) Ирелевантност на становищата на професионалните сдружения за правния анализ
51. Тази констатация не се поставя под съмнение от факта, че професионални организации, като например Съветът на архитектите в Европа или Европейският съвет на инженерните камари, считат, че въпросните мерки не възпрепятстват достъпа до германския пазар и не пречат на свободата на установяване. Този въпрос вече е разрешен от член 15, параграф 2 от Директивата. Никое професионално сдружение не може да оспорва тази правна разпоредба.
3. Никаква обосновка съгласно член 15, параграф 3 от Директива 2006/123
52. Няма данни, че въпросните разпоредби от HOAI представляват дискриминация на основание националност(33). Следователно разглежданото ограничение евентуално може да бъде обосновано(34).
1. Доводи на страните
1) Федерална република Германия
53. Федерална република Германия счита, че разпоредбите на HOAI са оправдани от наложителни причини, свързани с обществения интерес, а именно гарантиране на качествени услуги по планиране, защита на потребителите, осигуряване на безопасност на сградите, опазване на „Baukultur“(35) (целостта на застроените територии) и постигане на целта за екологично строителство. Според тази държава членка основната цел е осигуряване на високо равнище на качество. Тази цел улеснява постигането и на другите посочени цели.
54. Така Федерална република Германия твърди, че качественото планиране служи за защита на потребителите в два аспекта. От една страна, то гарантира безопасността на сградите, като по този начин защитава здравето и живота на живеещите в тях. От друга страна, висококачественото планиране предотвратява много грешки по време на строителните работи и осигурява по-бързо и по-евтино изпълнение. Във връзка с това тази държава членка изтъква, че определянето на минимални тарифи се подкрепя от групи по интереси, свързани с всички аспекти на процеса(36).
55. Освен това, като се позовава на решение Cipolla и др.(37), Федерална република Германия счита, че тарифите са подходящи, за да се осигури постигането на високо равнище на качество. Освен това се твърди, че при подготовката за приемането на HOAI са използвани подробни проучвания за въздействието и за точното определяне на минималните и максималните задължителни тарифи.
56. Във връзка с това според Федерална република Германия проучванията и икономическата оценка на положението показват доказана връзка между задължителните минимални тарифи и качеството на работата по планиране, както и, в по-общ план, връзка между дерегулацията и качеството в сектора на свободните професии. В това отношение посочената държава членка твърди, че съществува връзка между цена и качество, доколкото голямото работно натоварване на висококвалифицирания персонал се отразява в по-висока цена. Ако цената е под определено равнище, се предполага, че тази цена може да бъде постигната само чрез по-ниско равнище на качеството.
57. Освен това Федерална република Германия счита, че на пазара на услугите по планиране съществува риск от появата на явлението „неблагоприятен подбор“: ако потребителите не са достатъчно информирани, те винаги избират най-евтиното предложение, тъй като не са в състояние да разпознаят разликите в качеството. Това неизбежно би довело до занижаване на качеството, тъй като висококачествените услуги повече няма да бъдат търсени. Като се позовава на икономическата теория, тази държава членка твърди, че е почти невъзможно да се провери качеството на „надеждните стоки“, като например работата на свободните професии и услугите на архитекти и инженери. При такива условия на практика единствено възможният начин за реализиране на печалба е чрез предлагане на по-ниско качество, което поражда явлението „морален риск“: доставчиците забелязват, че по-високото качество не се цени подобаващо, и поради асиметрията в информираността могат да приемат, че техните клиенти дори няма да забележат (или поне не веднага) по-ниското качество.
58. Федерална република Германия отбелязва, че ако чрез определянето на минимални тарифи значението на цената като фактор за конкурентоспособност намалява, това би насърчило доставчиците да се съсредоточат върху качеството като фактор за конкурентоспособност, за да се откроят от своите конкуренти.
59. Освен това тази държава членка посочва статистическо проучване, което показва, че в случаите на договаряне на цени под задължителните минимални тарифи по HOAI значително нараства както вероятността за вреди, така и техният размер(38).
60. В допълнение към това запазването на структура, основана на малки и средни предприятия, е желана цел, доколкото тя на практика гарантира съществуването на голям брой доставчици на услуги, при което конкурентният натиск нараства, а поради наложените минимални тарифи за някои услуги по планиране, конкуренцията се основава на качеството.
61. Що се отнася до необходимостта от спорните разпоредби, Федерална република Германия твърди, че не съществува по-малко ограничителна мярка за постигане на поставените цели. Разпоредбите на HOAI съдържат степенуване в зависимост от регулаторния интензитет, така че да се определят задължителни тарифи само в случаите, за които германското правителство счита, че минималните и максималните задължителни тарифи са от съществено значение за търсената с HOAI защита.
62. Що се отнася до алтернативните мерки, тази държава членка твърди, че правилата за достъп до професията не могат да заменят тарифите, тъй като те гарантират, че лицата, упражняващи дадена професия, имат необходимата квалификация, докато тарифите гарантират качеството на конкретна услуга. Въвеждането на каквито и да било разпоредби, регулиращи достъпа до съответните професии, би представлявало много по-сериозно ограничение на свободата на установяване, отколкото е действащата HOAI.
63. По отношение на правилата за отговорността и задължителната застраховка за професионална отговорност Федерална република Германия счита, че определените в HOAI тарифи и разпоредбите, уреждащи отговорността на архитектите и инженерите, са от различни равнища: първите са предназначени да осигурят по превантивен начин предоставянето на услуги с високо качество, докато последните могат да се прилагат само в случаите на вече настъпили вреди. Поради това разпоредбите относно отговорността по своето естество не са подходящи за защитата на общи интереси, като например безопасността на сградите, архитектурната култура или екологията.
64. Освен това според Федерална република Германия не може да се твърди, че доставчиците на услуги трябва да могат да докажат, че отговарят на всички изисквания за качество, тъй като е налице асиметрия на информираността. Така според тази държава членка инженерите и архитектите непряко изпълняват и задачите на органите, които отговарят за строителния надзор и издаването на разрешения за строеж, като успоредно с тези органи проверяват спазването на стандартите на законодателството относно надзора върху строителните работи, именно защото някои от тези услуги не могат да бъдат контролирани от органите.
65. Относно възможността за публикуване на информация за цените Федерална република Германия твърди, че причината за определянето на минимални цени е асиметрията в информираността относно качеството на услугите по планиране, така че публикуването на цените дори би засилило „низходящата спирала“. Такава информация дори би направила получателите на услугите още по-ориентирани към цените, отколкото може да се предполага, че вече са. Тази държава членка добавя, че дори да е възможно компенсиране на асиметрията в информираността, с това няма да се постигнат всички цели за защита, като например безопасността, аспектите, свързани с „Baukultur“ и устойчивостта и опазването на околната среда.
66. По отношение на максималните тарифи тази държава членка твърди, че те служат за защита на потребителите, тъй като не позволяват те да бъдат натоварени с прекалено голяма тежест в резултат от прекомерно високи хонорари.
2) Комисия
67. Комисията твърди, че посочването като основание на редица цели, най-важната от които е осигуряване на високо равнище на качеството, е твърде общо и не дава възможност да се прецени доколко тези тарифи са подходящи и необходими. Нещо повече, според Комисията преценката е възможна само ако две хипотези могат да бъдат съпоставени по отношение на достатъчно ясен и желан от законодателя резултат, а именно хипотезата с пазарни цени и хипотезата, при която трябва да се спазват минимални цени. В това отношение според Комисията Федерална република Германия не показва ясно по какво двете хипотези ще се различават на практика с оглед на целите за безопасност на сградите, опазване на архитектурната култура и екологично строителство.
68. Становището на Комисията е, че тази държава членка не доказва наличието на причинно-следствена връзка, тоест че услуга, платена по пазарни цени, но под минималната тарифа, се различава по своите характеристики, тоест не е толкова добра, колкото услуга, чиято цена отговаря на минималните тарифи. В този смисъл Комисията отбелязва, че Федерална република Германия не обяснява по какъв начин твърденият стимулиращ ефект на минималните тарифи, както и възможността за неблагоприятен подбор и морален риск, водят до осъжданите последици, които от своя страна също са представени най-общо. Освен това тази институция посочва, че за да се постигне желаното равнище на качество, следва да се прилагат правилата относно професионалните квалификации, както и тези относно отговорността, и че тези правила не могат да бъдат заменени от минимални тарифи.
69. Що се отнася до целта за защита на потребителите, според Комисията не съществува обоснована презумпция, че падането на цената под определен праг може да бъде постигнато единствено чрез занижаване на качеството.
70. Комисията твърди, че минималните тарифи се прилагат независимо от времето, отделено за определена работа, поради което, освен в изключителни случаи, окончателната сума не може да бъде по-малка от минималните тарифи и почасовите тарифи на отделните доставчици могат да се различават по много различни причини, но независимо от качеството на услугите. Според Комисията изменението на HOAI от 2009 г., с което се премахват почасовите ставки, показва, че достигането на или оставането под обичайно прилаганите почасови ставки не дава никаква информация за качеството на услугата. Комисията стига до заключението, че цена, която е под минималната тарифа, не предполага непременно по-ниско равнище на качество и обратно — превишаването на минималните тарифи не създава презумпция за по-високо качество, нито пък е гаранция за качество.
71. По отношение на свързания със защитата на потребителите аспект, който се основава на целта за избягване на „неблагоприятен подбор“ и „морален риск“, Комисията изтъква, че от една страна, Федерална република Германия не доказва, че премахването на минималните тарифи води до занижаване на качеството, а от друга страна, част от доводите на самата държава членка противоречат на това заключение. Комисията твърди, че изкуствено високите цени не поправят асиметрията в информираността на специалистите и потребителите. Връзката между качеството на услугата и минималните цени е анализирана при изготвянето на редакцията на HOAI от 2009 г. (изследването се нарича „Statusbericht 2000plus“), като дори в този анализ, който приема, че потребителите не са в състояние да оценят качеството на услугите и правят своя избор с оглед на цената, се стига до извода, че не съществува непременно причинно-следствена връзка между минималните цени и желаното равнище на качество и че са необходими допълнителни доказателства. Затова в посочения анализ се прави заключението, че мотивацията на доставчиците на услуги да действат в интерес на клиентите си не може да се гарантира единствено от тарифата на хонорарите, а само от подходяща култура на професионална практика.
72. Комисията посочва, че съществуват редица механизми за гарантиране на качеството на услугите, като например реклама, регламентиране на професионалните организации, системи за управление на качеството и възможността потребителите да получават информация целенасочено чрез специализирани уебсайтове.
73. Комисията отбелязва, че тя не възразява срещу система, която би позволила чрез подходящи насоки във връзка с цените потребителите да имат възможност да разпознават нереалистични оферти. В допълнение Комисията отбелязва, че позоваването от страна на Федерална република Германия на конкуренцията, основана на качеството, също показва, че понастоящем съществуват разлики в качеството въпреки минималните тарифи, поради което последните не могат да се разглеждат като ефективно условие за качество.
74. Комисията счита, че емпиричните доказателства, представени от тази държава членка, не са убедителни. Според нея показаните примери, за разлика от анализа от 2009 г., се ограничават само до доказване на съществуването на паралел между прилагането на по-ниски от минималните тарифи цени и честотата на исковете за претърпени загуби, без обаче да се разкрива конкретно причинно-следствената връзка, като самият експерт говори единствено за „индикации“, но не и за доказателства. Освен това Комисията отбелязва, че анализът от 2009 г. констатира, че не е възможно да се провери дали съществува връзка между цените на строителството и исковете за претърпени загуби, причинени от множеството фактори, които не могат да бъдат пренебрегнати.
75. Освен това Комисията твърди, че защитата на пазарната структура не представлява наложителна причина, свързана с обществения интерес и че Федерална република Германия, основавайки своя довод на съществуването на асиметрия на информираността, не е посочила, че такава асиметрия не може да възникне в случаите на консултантски услуги, които не се обхващат от задължителните тарифи. Тези услуги включват също проучвания на въздействието върху околната среда, проучвания по „строителна физика“ и геотехника, както и свързани с инженерни проучвания услуги, при които действително може да съществува асиметрия на информираността. Освен това, що се отнася до сравненията с областта на обществените поръчки, Комисията счита, от една страна, че цените на услугите, обхванати от HOAI, могат да спаднат под минималните тарифи по наредбата и въпреки това да съответстват на пазарните цени, така че няма да бъдат „необичайно ниски“ по определение и дори няма да дадат основание за специфичен одит. От друга страна, дори ако цените в процедура за възлагане на обществена поръчка са „необичайно ниски“, за това може да има правдиво обяснение, така че възлагащият орган не може да отхвърли офертата единствено заради равнището на цените.
76. Освен това според Комисията анализът на Евростат показва, че в германските архитектурни бюра работят средно 2,1 лица, получаващи надница и заплата, което е доста над средното за Съюза, но въпреки това степента на натовареност, която е 38,8 %, е втората най-висока в Съюза, поради което твърденията на Федерална република Германия не могат да се приемат. В допълнение Комисията счита, че Федерална република Германия не отговаря на въпроса защо равнището на качеството не е спаднало през относително дългия период от 1996 г. до 2009 г., през който е било разрешено свободното договаряне на цените за строителство. Комисията добавя, че минималните тарифи са премахнати между 20 октомври 1981 г. и 14 юни 1985 г., без да се намалява качеството на постройките.
77. Според Комисията минималната тарифа не е необходима за постигането на желаната цел. В това отношение Комисията не приема довода на Федерална република Германия относно правилата за достъп до професията, доколкото системата на минимални хонорари в никакъв случай не е подходяща или необходима за гарантиране на качеството, независимо дали съответните дейности по своето естество изискват специална квалификация. Освен това, що се отнася до правилата за отговорност и застраховката за професионална отговорност, Комисията поддържа, че от една страна, режимът на отговорност за дефекти може да има превантивно действие, каквото ответникът не доказва по отношение на минималните тарифи. От друга страна, обстоятелството, че цените се договарят, само по себе си засяга както отношенията между страните, така и отговорността за некачествени услуги.
78. Като се позовава на своите доводи относно правилата за упражняването на професията, Комисията твърди, че Федерална република Германия не е оборила нейните доводи относно доказателствата за съответствие с изискванията за качество, задълженията за предоставяне на информация или свободата на избор на потребителите. Затова Комисията добавя, че макар да е вярно, че мерките, наложени на доставчиците с цел защита на потребителите, действително често водят до разходи, които впоследствие обикновено се поемат от потребителите, в настоящия случай потребителят понася единствено по-високи разходи, без да има установена насрещна престация.
79. Накрая, по отношение на максималните тарифи Комисията твърди, че Федерална република Германия не обяснява по какъв начин максималните тарифи биха допринесли за премахването на асиметрията в информираността относно качеството. По отношение на защитата на клиентите от прекомерни изисквания за хонорарите Комисията прави заключение, че е достатъчно на разположение на клиента да бъдат предоставени подходящи насоки, с чиято помощ той да може да сравни цената с обичайните цени.
2. Анализ
80. Разглежданото ограничение е обосновано, ако са изпълнени условията, предвидени кумулативно(39) в член 15, параграф 3 от Директива 2006/123(40).
81. По отношение на член 15, параграф 3, буква а) по-горе вече се установи, че разпоредбите на разглежданата HOAI са недискриминационни по своя характер.
1) По изтъкнатите наложителни причини, член 15, параграф 3, буква б) от Директива 2006/123
82. Що се отнася до член 15, параграф 3, буква б) от Директивата, изтъкнатите наложителни причини, свързани с обществения интерес, тоест обосновките, посочени от Федерална република Германия, са следните: гарантиране на качествени услуги по планиране, защита на потребителите, безопасност на сградите, опазване на „Baukultur“ и екологично строителство. Според тази държава членка основната цел е да се осигури високо равнище на качеството, като тази цел улеснява постигането и на останалите посочени цели. Освен това, както посочих по-горе, на места Федерална република Германия се позовава и на целта за запазване на структура, която се основава на дейността на малките и средните предприятия.
83. Както правилно изтъква Федерална република Германия, от практиката на Съда следва, че всичките пет основания могат да представляват наложителни причини, свързани с обществения интерес, които могат да обосноват ограничение на свободата на установяване(41). Въпреки това, и тук споделям становището на Комисията, не виждам по какъв начин твърдението на Федерална република Германия е свързано конкретно с безопасността на сградите, опазването на „Baukultur“ и целта за екологично строителство. Напротив, твърдението е насочено изцяло към гарантирането на качеството на услугите по планиране и защитата на потребителите. За да бъдат ефективни в настоящия случай останалите три обосновки, Федерална република Германия би трябвало да посочи конкретно защо и по какъв начин въпросните спорни мерки служат за постигането на тези цели.
84. В допълнение, що се отнася до запазването на структура на пазара, основана на малките и средните предприятия, достатъчно е да се посочи, че опазването на съществуващите предприятия представлява довод от икономическо естество, който не може да обоснове ограничаването на свободата на установяване. Доколкото HOAI има за цел да се запази пазарната структура, не откривам никаква допълнителна обосновка на този аспект в твърденията на германското правителство(42).
85. Следователно единствените наложителни причини, свързани с обществения интерес, които могат да се приемат, са защита на потребителите и гарантиране на високо равнище на качеството. Тук вече следва Федерална република Германия да изясни до каква степен спорните разпоредби обслужват тези цели.
2) По пропорционалността, член 15, параграф 3 от Директива 2006/123
86. Това поставя въпроса за критерия за пропорционалност, посочен в член 15, параграф 3, буква в) от Директива 2006/123. Въпросните разпоредби трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел, не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане и не трябва да е възможно тези изисквания да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат.
87. При все че държавите членки са компетентни да определят степента на защита, която желаят да предоставят, съгласно постоянната съдебна практика, когато националните органи приемат мярка за дерогация на установен от правото на Съюза принцип, те трябва да докажат за всеки конкретен случай, че посоченото условие е изпълнено. Съображенията, на които може да се позовава дадена държава членка, следва да се придружават от анализ на пропорционалността на приетата от тази държава мярка и доколко тя е подходяща, както и от точни доказателства в подкрепа на доводите ѝ(43). Тази съдебна практика, която води началото си от разпоредбите относно основните свободи в Договора, се прилага също и в контекста на член 15, параграф 3 от Директива 2006/123(44).
1) Минимални тарифи
i) Подходящи ли са като мярка
88. Възниква въпросът дали определянето на минимални тарифи е подходящо(45) за постигане на целта за осигуряване на качеството на услугите.
89. По принцип Съдът признава на държавите членки известно „право на преценка“(46) на този етап, по-специално тъй като в отделните държави членки релевантните цели от обществен интерес са различни. Това обаче не освобождава дадена държава членка от задължението да определи ясно поставените цели и да докаже по разбираем и последователен начин, че въпросната мярка е подходяща за постигането на тези цели.
90. Според мен Федерална република Германия не доказва, че спорните разпоредби са подходящи, и веднага ще обясня защо мисля така.
91. От решение Cipolla и др.(47) не може да се направи заключението, което предлага Федерална република Германия, че минималните тарифи по самото си естество са подходящи за постигането на желаното качество на услугите. Напротив, Съдът подчертава, че „трябва да се провери по-специално дали съществува взаимовръзка между размера на хонорарите и качеството на услугите, предоставяни от адвокатите, и в частност, дали установяването на такива минимални цени представлява подходяща мярка за постигане на преследваните цели, а именно защитата на потребителите и доброто правораздаване“(48).
92. Следователно във всеки конкретен случай трябва да се докаже, че минималните тарифи са подходящи с оглед на повишаване на качеството на разглежданите услуги, като се вземат предвид всички обстоятелства, както правилно твърди Комисията.
93. Именно с тази задача Федерална република Германия не се справя. Вместо да докаже, че действащите разпоредби на HOAI са подходящи за постигане на високо качество на архитектурните и инженерните услуги, тази държава членка се задоволява само със съображения от общ характер и предположения.
94. Вместо да докаже, че премахването на минималните тарифи би довело до занижаване на качеството, Федерална република Германия предполага, че това е така, и гради доводите си върху него.
95. В подкрепа на довода си тази държава членка най-накрая посочва заключението на генералния адвокат Jacobs по съединени дела Pavlov и др.(49). По тези съединени дела, които се отнасят до съвместимостта на национална система за задължително присъединяване към професионални пенсионни схеми с правилата за конкуренцията в Договора за ЕО, генералният адвокат Jacobs излага общи твърдения под формата на „предварителни бележки“(50) относно „типични характеристики на пазарите на професионални услуги“(51) „от гледна точка на правото в областта на конкуренцията“(52). В този контекст той отбелязва по-специално че „за някои професии се определят задължителни такси и хонорари за техните услуги“(53). По-нататък той показва „три повтарящи се трудности“(54), едната от които се състои в това, че „от икономическа гледна точка пазарите на професионални услуги се различават от обикновените пазари на стоки и услуги в два важни аспекта“(55), което отчасти се дължи на „важния проблем за т.нар асиметрия на информираността“(56).
96. Позовавайки се на литература от областта на икономиката(57), генералният адвокат Jacobs обяснява още следното: „[т]акава асиметрия между продавача и купувача възниква, когато купувачът не може напълно да оцени качеството на продукта, който получава. При професиите проблемът е особено остър поради естеството на техните високоспециализирани технически услуги. Потребителят не може да направи оценка на качеството на тези услуги преди покупката чрез проверка (както би могъл например при закупуване на сирене), а само след употреба. Дори по-лошо, възможно е той никога да не разбере напълно дали специалистът (напр. лекар, архитект, адвокат) е предоставил услуга с високо качество. Това означава, че специалистите, които сами определят колко внимание да отделят на даден клиент, са силно поощрени или съзнателно да занижат качеството с цел спестяване на време или пари, или да убеждават клиентите да продължават да използват техните услуги, без това да е необходимо. Всички обичайни методи за преодоляване или смекчаване на отрицателните последици от асиметрията на информираността, или с други думи, за предотвратяване на „надпреварата към дъното“, се откриват при професиите. Изпитите за достъп до професия имат за цел да гарантират висок първоначален стандарт на умения. Правилата относно отговорността, последиците от добра или лоша репутация и режимите на сертифициране са стимули за използване на тези умения в пълна степен. Рекламата се разглежда от някои като средство за преодоляване или смекчаване на асиметрията, докато други твърдят, че рекламата задълбочава проблемите. Може да се направи заключението, че за да се противодейства на последиците от асиметрията, в определена степен е необходимо регулиране на тези пазари“.
97. Не мога да не споделя и да не се присъединя към тези съдържателни бележки относно асиметрията на информираността. Те описват красноречиво състоянието на нещата. Но, както изтъква самият генерален адвокат и както посочих по-горе, те представляват предварителни бележки. Те описват проблема, но не дават решение. Следователно те не са и не могат да служат като анализ на взаимовръзките или причинно-следствените връзки между качество и цена.
98. Затова няма повече да разглеждам тези констатации, но е интересно да се отбележи следното: въпреки че генералният адвокат Jacobs вижда известна необходимост от държавна намеса поради асиметрия на информираността и дава няколко примера за подобна намеса, регулирането на цените не е сред тях.
99. Съзнавам факта, че Федерална република Германия не се стреми към намаляване на асиметрията на информираността(58), а по-скоро има за цел да смекчи последиците от тази асиметрия.
100. Не може да се отрече, че съществува асиметрията на информираността между доставчика на услуги и получателя на услугата. От тази абстрактна и безспорна констатация тази държава членка заключава, че минималните тарифи премахват подобна асиметрия в конкретни случаи.
101. Федерална република Германия е представила на Съда техническа експертиза за определянето на тарифите в HOAI. Но това доказателство не подкрепя нейните доводи(59). Никъде не се доказва, че система без минимални тарифи би довела до неефективност на пазара(60), при която услуги с добро качество напускат пазара и се заместват от такива с по-ниско качество. Никъде не се доказва, че доброто качество не може да бъде гарантирано чрез постоянна система на търсене и предлагане.
102. Накратко, доводът на Федерална република Германия, че повишената ценова конкуренция ще доведе до спад на стандартите, по същество не е подкрепен с доказателства. Конкуренцията в сферата на услугите, по-специално по отношение на цените, по принцип се разглежда като необходим, желан и ефикасен механизъм в условията на пазарна икономика. При все това, много често в секторите, в които доставчиците на услуги са особено добре квалифицирани и се прилагат строги изисквания по отношение на тяхната квалификация, конкуренцията по отношение на цените се възприема като заплаха. Как ценовата конкуренция би следвало да превърне тези особено добре квалифицирани лица от „светци в грешници“(61) остава загадка.
ii) Необходимост
103. Дори да се предположи, че въпросните разпоредби на HOAI са подходящи за постигане на целта, свързана с качеството на услугите, те няма да са необходими по смисъла на член 15, параграф 3, буква в) от Директива 2006/123(62), тоест те не надхвърлят необходимото за постигане на преследваната цел и не е възможно да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат.
104. На този етап Съдът не е компетентен да установява алтернативни мерки за държавата членка. Държавата членка обаче следва да обясни защо не могат да се прилагат други, по-малко рестриктивни мерки.
105. Доводът, че правилата за достъп до професията гарантират единствено че членовете на определени професионални групи притежават подходящи абстрактни квалификации, докато правилата относно тарифите гарантират, че конкретно предоставени услуги са с достатъчно качество, предпоставя какво трябва да бъде доказано. Това е само едно предположение.
106. Съществуват редица мерки, които биха могли да гарантират качеството на услугата и защитата на потребителите: етичните правила на професиите, правила относно отговорността и застраховките, задължения за предоставяне на информация, задължения за публикуване на тарифите или задължение на държавата да предостави примерни тарифи. Федерална република Германия не доказва, че резултатът от въпросните разпоредби относно минималните тарифи е по-добро гарантиране на качеството на услугите и защитата на потребителите. По-специално твърдението, че въвеждането на каквито и да е правила, регулиращи достъпа до съответните професии, би представлявало много по-тежко ограничение на свободата на установяване, отколкото действащата HOAI, е само твърдение, което не се подкрепя от доказателства.
107. Само ако се докаже, че тези други мерки, посочени в предходната точка, не постигат целите, свързани с качеството на услугите и защитата на потребителите, би могло изобщо да се мисли дали с минималните тарифи, като крайна мярка (ultima ratio), тези цели се постигат в по-голяма степен(63).
2) Максимални тарифи
108. Доводът на германското правителство представлява защита на системата, установена с HOAI, която съчетава минимални и максимални тарифи. Германското правителство подчертава, че минималните и максималните тарифи не следва да се разглеждат изолирано, а се отнасят до профилите на изпълнението, описани подробно в HOAI. Следователно, ако Съдът установи, че минималните тарифи не са пропорционални, за мен е трудно да си представя, че Федерална република Германия би запазила максималните тарифи, поради което отделното разглеждане на този въпрос може да изглежда софистично.
109. Въпреки това, за изчерпателност ще разгледам накратко максималните тарифи.
i) Подходящи ли са като мярка
110. Въпросът дали максималните тарифи са подходящи според мен не представлява никакъв проблем. Всъщност, както правилно твърди германското правителство, максималните тарифи действително са подходящи за постигане на целта за защита на потребителите, тъй като те осигуряват прозрачност и защита срещу претенциите за прекомерно високи хонорари.
ii) Необходимост
111. При все това, германското правителство не доказва, че не е възможно максималните тарифи да се заменят с други, по-малко ограничителни мерки, които постигат същия резултат. По-специално не се доказва например защо насоки относно цените, които позволяват на потребителите да добият конкретна представа за обичайното възнаграждение за дадена услуга, не биха защитили ефективно техните интереси.
4. По отношение на член 49 ДФЕС
112. Доколкото твърдението за нарушение на Комисията, което се отнася до член 15 от Директива 2006/123, следва да се уважи, не е необходим анализ по отношение на член 49 ДФЕС(64).
IV. Заключение
113. Предвид гореизложените съображения считам, че Съдът следва:
– да установи, че Федерална република Германия е нарушила член 15, параграф 1, параграф 2, буква ж) и параграф 3 от Директива № 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар, като е въвела задължителни минимални и максимални тарифи за предоставяните от архитекти и инженери услуги по планиране съгласно Honorarordnung für Architekten und Ingenieure,
– да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.