Asia T-284/08
People’s Mojahedin Organization of Iran
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Varojen jäädyttäminen – Kumoamiskanne – Puolustautumisoikeudet – Tuomioistuinvalvonta
Tuomion tiivistelmä
1. Yhteisön oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet
(Neuvoston asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohta; neuvoston päätös 2008/583)
2. Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Harkintavallan väärinkäyttö
(EY 230 artikla)
3. Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvat erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi
(EY 10 artikla; neuvoston yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohta; neuvoston asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohta)
4. Euroopan yhteisöt – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – EY 60, EY 301 ja EY 308 artiklaan perustuvat taloudelliset ja rahoitukselliset seuraamukset
(EY 60, EY 301 ja EY 308 artikla)
5. Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvat erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi
(Neuvoston yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohta)
6. Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvat erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi
(Neuvoston asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohta)
1. Neuvosto on tehnyt tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä terrorismin torjumiseksi annetun asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohdan täytäntöönpanosta tehdyn päätöksen 2008/583 antamatta etukäteen tiedoksi asianomaiselle sellaisia uusia tietoja tai asiakirja-aineistoon liittyviä uusia seikkoja, jotka neuvoston mukaan oikeuttivat hänen nimensä säilyttämiseen luettelossa sellaisista henkilöistä, ryhmistä ja yhteisöistä, joiden varat on jäädytettävä, joten sitä suuremmallakin syyllä on todettava, ettei hänelle ole annettu mahdollisuutta esittää asianmukaisesti näkemystään asiasta ennen mainitun päätöksen tekemistä.
Neuvosto on toiminut näin huolimatta siitä, että kiireellisyyttä ei ole millään tavalla näytetty toteen ja ettei se ole vedonnut tämän osalta mihinkään aineelliseen tai oikeudelliseen mahdottomuuteen saattaa asianomaisen tietoon sellaisia ”uusia seikkoja”, jotka neuvoston mukaan oikeuttivat hänen nimensä säilyttämiseen luettelossa.
Näin ollen asianomaisen varojen jäädyttämisen voimassa pysyttäminen päätöksellä N:o 2008/583 on tapahtunut sellaisen menettelyn päätteeksi, jossa ei ole kunnioitettu hänen puolustautumisoikeuksiaan. Tämän toteamuksen perusteella kyseinen päätös on kumottava asianomaista koskevilta osin.
(ks. 36, 40, 41 ja 47 kohta)
2. Se, että neuvosto ei ole noudattanut menettelyä, joka on selvästi määritelty ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen sellaisessa aikaisemmassa tuomiossa, joka on koskenut samoja asianosaisia, ja jonka tarkoituksena on taata puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen varojen jäädyttämistä koskevan yhteisön toimenpiteen toteuttamisen yhteydessä, mikä tapahtui täysin tietoisena asiasta ja mitä ei voida perustella millään kohtuullisilla perusteluilla, saattaa olla merkityksellinen seikka toimivallan ylitystä tai harkintavallan väärinkäyttöä koskevan kanneperusteen arvioinnin yhteydessä.
(ks. 44 kohta)
3. Menettely, joka voi johtaa asiaa koskevaan lainsäädäntöön perustuvaan varojen jäädyttämiseen terrorismin torjuntaa koskevien erityisten toimenpiteiden alalla, tapahtuu kahdella tasolla, eli kansallisella ja yhteisön tasolla.
Jäsenvaltioiden ja yhteisön toimielinten välisiä suhteita säännellään EY 10 artiklan nojalla lojaalia yhteistyötä koskevilla vastavuoroisilla velvoitteilla. Kun on kyse erityistoimenpiteiden toteuttamista terrorismin torjumiseksi koskevan yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohdan ja tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä terrorismin torjumiseksi annetun asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohdan eli sellaisten säännösten soveltamisesta, joilla terrorismin torjunnan osalta luodaan erityinen yhteistyömuoto neuvoston ja jäsenvaltioiden välillä, tämä lojaalin yhteistyön periaate merkitsee neuvostolle velvollisuutta nojautua niin pitkälle kuin mahdollista toimivaltaisen kansallisen viranomaisen arviointiin – ainakin jos kyse on oikeusviranomaisesta – niiltä osin kuin on kyse sellaisten ”luotettavien ja uskottavien todisteiden tai näytön” olemassaolosta, joiden perusteella yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohdassa määrätty päätös tehdään.
Edellä esitetystä seuraa, että vaikka todistustaakka siitä, että jonkin henkilön, ryhmän tai yhteisön varojen jäädyttäminen on laillisesti perusteltua tai säilyy perusteltuna, kuuluu merkityksellisen säännöstön nojalla neuvostolle, tämän todistelun tarkoitus on suhteellisen rajallinen siltä osin kuin on kyse varojen jäädyttämistä koskevasta yhteisön menettelystä. Kun kyse on varojen jäädyttämistä koskevasta alkuperäisestä päätöksestä, todistustaakka koskee lähtökohtaisesti sellaisia tarkkoja tietoja tai asiaan liittyviä seikkoja, jotka osoittavat, että kansallinen viranomainen on tehnyt kyseisen asianomaisen osalta yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohdassa annettua määritelmää vastaavan päätöksen. Kun kyse on varojen jäädyttämistä koskevasta myöhemmästä päätöksestä asian tarkistamisen jälkeen, todistustaakka koskee pääasiallisesti sitä, onko varojen jäädyttäminen edelleen perusteltua kaikkien asian kannalta merkityksellisten seikkojen ja erityisesti toimivaltaisen kansallisen viranomaisen kyseisen päätöksen osalta toteuttamien toimien perusteella.
(ks. 51–54 kohta)
4. Neuvostolla on laaja harkintavalta sellaisten seikkojen osalta, jotka se voi ottaa huomioon, kun se toteuttaa taloudellisia ja rahoituksellisia seuraamuksia merkitseviä toimenpiteitä EY 60, EY 301 ja EY 308 artiklan nojalla yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta hyväksytyn yhteisen kannan mukaisesti. Tämä harkintavalta koskee erityisesti sellaisten tarkoituksenmukaisuuteen liittyvien näkökohtien arviointia, joihin tällaiset päätökset perustuvat.
Vaikka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin myöntääkin neuvostolle harkintavaltaa asiassa, tämä ei kuitenkaan tarkoita, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen olisi pidättäydyttävä valvomasta kyseisen toimielimen merkityksellisistä tosiseikoista tekemää tulkintaa. Yhteisöjen tuomioistuinten on paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkistettava, muodostavatko nämä todisteet merkityksellisten seikkojen kokonaisuuden, joka on otettava huomioon tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea päätelmiä, jotka niistä on tehty. Tässä valvonnassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tehtävänä ei kuitenkaan ole korvata omalla tarkoituksenmukaisuutta koskevalla arvioinnillaan neuvoston arviointia.
(ks. 55 kohta)
5. Erityistoimenpiteiden toteuttamista terrorismin torjumiseksi koskevan yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohdassa määrätään, että toimivaltainen kansallinen viranomainen on tehnyt ”henkilöitä, ryhmiä tai yhteisöjä” koskevan päätöksen ennen kuin näiden osalta voidaan toteuttaa varojen jäädyttämistä koskeva yhteisön toimenpide.
Vaikka oletettaisiinkin, ettei tätä määräystä tarvitse tulkita kirjaimellisesti, jos yhteisön toimenpiteen toteuttamista edeltävää kansallista päätöstä ei ole tehty tietyn järjestön vaan sen tiettyjen jäsenten osalta, neuvoston tai kyseisen toimivaltaisen kansallisen viranomaisen olisi suostuttava selostamaan ne erityiset ja konkreettiset syyt, joiden vuoksi kyseisessä asiassa olisi katsottava, että asianomainen järjestö on itse vastuussa niiden yksityishenkilöiden, joiden on väitetty olevan sen jäseniä tai kannattajia, syyksi luettavista teoista.
(ks. 64 ja 65 kohta)
6. Neuvostolla ei ole oikeutta perustaa tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä terrorismin torjumiseksi annetun asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohdan mukaista varojen jäädyttämistä koskevaa päätöstä jäsenvaltion tiedoksi antamiin tarkkoihin tietoihin tai asiaan liittyviin seikkoihin, jos tämä jäsenvaltio ei ole valmis sallimaan niiden tiedoksi antamista yhteisöjen tuomioistuimille, jotka valvovat tämän päätöksen laillisuutta.
Varojen jäädyttämistä koskevan päätöksen laillisuutta koskeva tuomioistuinvalvonta ulottuu tältä osin sellaisten tosiseikkojen ja olosuhteiden arviointiin, joihin on vedottu kyseisen päätöksen perustelemiseksi, samoin kuin sellaisten todisteiden ja tietojen tutkimiseen, joihin kyseinen arviointi perustuu. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tulee myös varmistua siitä, että puolustautumisoikeuksia on kunnioitettu ja että perusteluvelvollisuus on täytetty tältä osin, sekä tarvittaessa siitä, että sellaiset pakottavat näkökohdat, joihin neuvosto on poikkeuksellisesti vedonnut perustellakseen sen, ettei se kunnioita kyseisiä oikeuksia, ovat oikeutettuja.
Kyseinen valvonta on erityisen välttämätöntä, koska kyse on ainoasta menettelyllisestä takeesta, jolla voidaan taata tasapaino kansainvälisen terrorismin torjuntaan liittyvien vaatimuksien ja perusoikeuksien suojelemisen välillä. Koska niiden rajoitusten vastapainoksi, jotka neuvosto on kohdistanut asianomaisten puolustautumisoikeuksiin, on asetettava tiukka, itsenäinen ja riippumaton tuomioistuimen suorittama valvonta, yhteisöjen tuomioistuinten on voitava valvoa varojen jäädyttämistä koskevien toimenpiteiden laillisuutta ja perusteltavuutta ilman, että sitä vastaan voitaisiin vedota neuvoston käyttämien todisteiden tai tietojen salattavaan luonteeseen tai luottamuksellisuuteen.
Siitä, että neuvosto ja kansalliset viranomaiset ovat kieltäytyneet antamasta tiedoksi mainittujen viranomaisten neuvostolle toimittamaan asiakirjaan sisältyviä tietoja edes pelkästään ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle, seuraa se, ettei sen ole mahdollista valvoa varojen jäädyttämistä koskevan päätöksen laillisuutta.
(ks. 73–76 kohta)