Mål T‑284/08
People’s Mojahedin Organization of Iran
mot
Europeiska unionens råd
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Frysning av penningmedel – Talan om ogiltigförklaring – Rätten till försvar – Domstolsprövning”
Sammanfattning av domen
1. Gemenskapsrätt – Principer – Rätten till försvar
(Rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.3; rådets beslut 2008/583)
2. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Maktmissbruk
(Artikel 230 EG)
3. Europeiska unionen – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Specifika restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism
(Artikel 10 EG; rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4; rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.3)
4. Europeiska gemenskaperna – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder enligt artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG
(Artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG)
5. Europeiska unionen – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Specifika restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4)
6. Europeiska unionen – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Specifika restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism
(Rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.3)
1. Rådet har antagit beslut 2008/583/EG om genomförande av artikel 2.3 i förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism, utan att först ha låtit den berörda ta del av de nya uppgifter eller de nya fakta i ärendet som enligt rådet motiverar att denna behålls i förteckningen över personer, grupper och enheter vars penningmedel ska frysas och a fortiori inte gjort det möjligt för denna att göra gällande sin ståndpunkt i detta avseende innan nämnda beslut fattats.
Rådet förfor på detta sätt utan att kravet på skyndsamhet på något sätt styrkts och utan att åberopa något som helst materiellt eller rättsligt hinder för att informera den berörda om de ”nya omständigheter” som, enligt rådet, motiverade att denna behölls i den omtvistade förteckningen.
Upprätthållandet av frysningen av den berördas penningmedel genom beslut 2008/583 inträffade följaktligen vid utgången av ett förfarande under vilket dennas rätt till försvar inte beaktades. Denna slutsats kan endast leda till att detta beslut ogiltigförklaras, i den mån det berör denna.
(se punkterna 36, 40, 41 och 47)
2. Den omständigheten att rådet i förevarande fall inte beaktade det förfarande som tydligt fastslås i en tidigare dom av förstainstansrätten, som avsåg samma parter och som syftade till att säkerställa iakttagandet av rätten till försvar inom ramen för antagande av en åtgärd på gemenskapsnivå om frysning av penningmedel, trots att det kände till omständigheterna och utan att det fanns något rimligt skäl, kan utgöra ett relevant indicium vid prövningen av den grund som avser maktmissbruk.
(se punkt 44)
3. Ett förfarande som kan leda till att en åtgärd innebärande frysning av penningmedel vidtas, med stöd av relevant lagstiftning inom området för särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, äger rum på två nivåer, dels på nationell nivå, dels på gemenskapsnivå.
Medlemsstaterna och institutionerna har enligt artikel 10 EG en ömsesidig skyldighet till lojalt samarbete. Genom bestämmelserna i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, och artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001, om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism, införs en särskild form av samarbete mellan rådet och medlemsstaterna för att gemensamt bekämpa terrorismen. Nämnda princip medför, vid tillämpning av dessa bestämmelser, en skyldighet för rådet att i så stor utsträckning som möjligt godta den bedömning som gjorts av den behöriga nationella myndigheten, i synnerhet om det rör sig om en rättslig myndighet, särskilt vad gäller förekomsten av ”bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier” som legat till grund för myndighetens beslut, enligt artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931.
Av detta följer att även om det ankommer på rådet att, mot bakgrund av relevant lagstiftning, bevisa att en frysning av penningmedel som tillhör en person, en grupp eller en enhet är eller förblir lagligt grundad, är denna bevisbörda av relativt begränsad omfattning vid gemenskapsförfarandet för frysning av penningmedel. När det rör sig om ett initialt beslut om frysning av penningmedel avser bevisbördan främst förekomsten av exakta uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som visar att ett beslut som uppfyller definitionen i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 har fattats av en nationell myndighet i förhållande till den berörde. Vad vidare gäller ett påföljande beslut om frysning av penningmedel som fattas efter förnyad prövning avser bevisbördan huvudsakligen frågan huruvida frysningen av penningmedel fortfarande är berättigad med beaktande av samtliga relevanta omständigheter i ärendet och, i synnerhet, av vilka åtgärder som den behöriga nationella myndigheten vidtagit med anledning av nämnda beslut.
(se punkterna 51–54)
4. Rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av de omständigheter som ska beaktas vid vidtagande av ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder enligt artiklarna 60 EG, 301 EG och 308 EG, med stöd av en gemensam ståndpunkt som antagits på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Detta utrymme för skönsmässig bedömning rör särskilt de lämplighetsöverväganden som ligger till grund för dessa beslut.
Även om förstainstansrätten tillerkänner rådet ett utrymme för skönsmässig bedömning på detta område innebär detta emellertid inte att rätten inte ska kontrollera rådets tolkning av de relevanta omständigheterna. Gemenskapsdomstolen ska nämligen inte bara pröva huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även om dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma situationen och om de styrker de slutsatser som dragits. I samband med denna kontroll får förstainstansrätten emellertid inte ersätta den lämplighetsbedömning som gjorts av rådet med sin egen bedömning.
(se punkt 55)
5. Enligt ordalydelsen i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931, om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, ska ett beslut av en behörig nationell myndighet fattas ”beträffande de personer, grupper eller enheter som avses” innan en åtgärd på gemenskapsnivå innebärande frysning av penningmedel får vidtas avseende dessa.
Även om det antas att denna bestämmelse inte ska tolkas bokstavligen, krävs det ändå, om ett nationellt beslut har fattats före åtgärden på gemenskapsnivå avseende inte själva organisationen, utan vissa av dess medlemmar, att rådet eller den behöriga nationella myndigheten förklarar de specifika och konkreta skälen, i det föreliggande fallet, till att de gärningar som personer som antas vara medlemmar av eller sympatisörer till en organisation har begått ska läggas själva organisationen till last.
(se punkterna 64 och 65)
6. Rådet kan inte grunda ett beslut om frysning av penningmedel, enligt artikel 2.3 i förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism, på uppgifter eller fakta i det relevanta ärendet som en medlemsstat har överlämnat, om denna medlemsstat inte är beredd att tillåta att de överlämnas till gemenskapsdomstolen, vilken är behörig att kontrollera detta besluts lagenlighet.
Domstolsprövningen av lagenligheten av ett beslut om frysning av penningmedel omfattar dels bedömningen av de fakta och omständigheter som åberopats som grund för beslutet, dels prövningen av den bevisning och de uppgifter som ligger till grund för nämnda bedömning. Förstainstansrätten ska även försäkra sig om att rätten till försvar och motiveringsskyldigheten i detta avseende har iakttagits, liksom, i förekommande fall, att de tvingande hänsyn som rådet undantagsvis åberopat för att inte behöva iaktta dessa skyldigheter är välgrundade.
Denna kontroll är särskilt viktig, eftersom den utgör den enda processuella garantin för en god jämvikt mellan de krav som sammanhänger med kampen mot internationell terrorism och skyddet för de grundläggande rättigheterna. Rådets begränsning av de berördas rätt till försvar ska uppvägas av en strikt, oberoende och opartisk domstolskontroll. Gemenskapsdomstolarna måste kunna kontrollera att beslutet om frysning av penningmedel är lagenligt och välgrundat. Rådet kan i detta sammanhang inte gentemot dem åberopa att bevisning eller andra uppgifter som rådet använt sig av är hemliga eller på annat sätt konfidentiella.
Rådets och de nationella myndigheternas vägran att, om det så endast är till förstainstansrätten, lämna ut uppgifter i en handling som nämnda myndigheter har överlämnat till rådet, får således till följd att det inte är möjligt för förstainstansrätten att utöva sin kontroll av lagenligheten av beslutet om frysning av penningmedel.
(se punkterna 73–76)