ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer)
8 mei 2019 (*)
„Dumping – Invoer van bepaalde koudgewalste platte staalproducten van oorsprong uit China en Rusland – Definitief antidumpingrecht – Registratie van de invoer – Toepassing met terugwerkende kracht van het definitieve antidumpingrecht – Uitvoeringsverordening (EU) 2016/1329 – Importeur die kennis krijgt van de dumping en de schade – Nieuwe aanzienlijke toename van de invoer die het corrigerende effect van het definitieve antidumpingrecht ernstig dreigt te ondermijnen – Artikel 10, lid 4, onder c) en d), van verordening (EU) 2016/1036”
In zaak T‑749/16,
Stemcor London Ltd, gevestigd te Londen (Verenigd Koninkrijk),
Samac Steel Supplies Ltd, gevestigd te Londen,
vertegenwoordigd door F. Di Gianni en C. Van Hemelrijck, advocaten,
verzoeksters,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J.‑F. Brakeland, N. Kuplewatzky, T. Maxian Rusche en E. Schmidt als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL, gevestigd te Luxemburg (Luxemburg), vertegenwoordigd door O. Prost, A. Coelho Dias en S. Seeuws, advocaten,
interveniënte,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot gedeeltelijke nietigverklaring van uitvoeringsverordening (EU) 2016/1329 van de Commissie van 29 juli 2016 houdende de heffing van een definitief antidumpingrecht op bepaalde koudgewalste platte staalproducten van oorsprong uit de Volksrepubliek China en de Russische Federatie waarvan de invoer wordt geregistreerd (PB 2016, L 210, blz. 27),
wijst
HET GERECHT (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: M. Prek, president, E. Buttigieg (rapporteur) en B. Berke, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 23 oktober 2018,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Verzoeksters, Stemcor London Ltd en Samac Steel Supplies Ltd, zijn twee vennootschappen naar Engels recht die in de Europese Unie onder meer koudgewalste platte staalproducten invoeren en verhandelen, zoals die vermeld in artikel 1, lid 1, van uitvoeringsverordening (EU) 2016/1329 van de Commissie van 29 juli 2016 houdende de heffing van een definitief antidumpingrecht op bepaalde koudgewalste platte staalproducten van oorsprong uit de Volksrepubliek China en de Russische Federatie waarvan de invoer wordt geregistreerd (PB 2016, L 210, blz. 27; hierna: „bestreden verordening”).
2 Naar aanleiding van een op 1 april 2015 door Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL (hierna: „Eurofer”), ingediende klacht heeft de Europese Commissie op 14 mei 2015 het bericht van inleiding van een antidumpingprocedure betreffende de invoer van bepaalde koudgewalste platte staalproducten van oorsprong uit de Volksrepubliek China en de Russische Federatie gepubliceerd (PB 2015, C 161, blz. 9; hierna: „bericht van opening van het onderzoek”) overeenkomstig verordening (EG) nr. 1225/2009 van de Raad van 30 november 2009 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap [(PB 2009, L 343, blz. 51, met rectificatie in PB 2010, L 7, blz. 22), vervangen door verordening (EU) 2016/1036 van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2016 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie (PB 2016, L 176, blz. 21; hierna: „basisverordening”)].
3 Het onderzoek naar de dumping en de schade had betrekking op de periode van 1 april 2014 tot en met 31 maart 2015 (hierna: „onderzoeksperiode”), terwijl het onderzoek naar de voor de beoordeling van de schade relevante ontwikkelingen betrekking had op de periode van 1 januari 2011 tot aan het einde van de onderzoeksperiode.
4 Ingevolge een door Eurofer ingediend verzoek heeft de Commissie op grond van artikel 14, lid 5, van verordening nr. 1225/2009, uitvoeringsverordening (EU) 2015/2325 van 11 december 2015 tot onderwerping van de invoer van bepaalde koudgewalste platte staalproducten van oorsprong uit de Volksrepubliek China en de Russische Federatie aan registratie (PB 2015, L 328, blz. 104) vastgesteld, die in werking is getreden op 13 december 2015.
5 Op 11 januari 2016 hebben verzoeksters bij de Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend over uitvoeringsverordening 2015/2325. Volgens hen was niet voldaan aan de voorwaarden om met terugwerkende kracht antidumpingrechten in te stellen op de betrokken producten, en zou het registreren van de invoer en het retroactief instellen van deze rechten aanzienlijke nadelige gevolgen hebben voor de importeurs en de gebruikers van de betrokken producten in de Unie. Op 14 januari 2016 zijn verzoeksters gehoord tijdens een door de Commissie op hun verzoek georganiseerde hoorzitting.
6 Bij uitvoeringsverordening (EU) 2016/181 van 10 februari 2016 tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op bepaalde koudgewalste platte staalproducten van oorsprong uit de Volksrepubliek China en de Russische Federatie (PB 2016, L 37, blz. 1) heeft de Commissie met ingang van 13 februari 2016 een voorlopig antidumpingrecht ingesteld op de betrokken producten en heeft zij de douaneautoriteiten opgedragen de registratie van de invoer van deze producten te beëindigen.
7 Op 17 februari 2016 heeft de Commissie verzoeksters en andere importeurs om inlichtingen verzocht over de betrokken producten die tussen 1 april 2015 en 31 januari 2016 waren ingevoerd. Bij brieven van 9 en 17 maart 2016 hebben verzoeksters hun antwoorden op dit verzoek ingediend.
8 Op 26 februari 2016 zijn verzoeksters opnieuw gehoord tijdens een op hun verzoek door de Commissie georganiseerde hoorzitting, waar zij hebben herhaald dat niet was voldaan aan de voorwaarden om retroactief antidumpingrechten in te stellen.
9 Op 8 juni 2016 heeft de Commissie verzoeksters haar definitieve bevindingen meegedeeld, namelijk dat zij van plan was om met terugwerkende kracht een definitief antidumpingrecht te heffen op de geregistreerde invoer.
10 Op 15 juni 2016 zijn verzoeksters gehoord tijdens een hoorzitting bij de raadadviseur-auditeur en hebben zij de bevindingen in de mededeling van definitieve bevindingen van de Commissie betwist.
11 Met uitvoeringsverordening (EU) 2016/1328 van 29 juli 2016 tot instelling van een definitief antidumpingrecht en tot definitieve inning van het voorlopige antidumpingrecht op bepaalde koudgewalste platte staalproducten van oorsprong uit de Volksrepubliek China en de Russische Federatie (PB 2016, L 210, blz. 1) heeft de Commissie een definitief antidumpingrecht op de betrokken producten ingesteld en besloten om het voorlopige recht op deze producten definitief te innen. Diezelfde dag heeft de Commissie op grond van artikel 10, lid 4, van de basisverordening de bestreden verordening vastgesteld, die erin voorziet dat het definitieve antidumpingrecht op de overeenkomstig uitvoeringsverordening 2015/2325 geregistreerde invoer met terugwerkende kracht wordt geïnd.
Procedure en conclusies van partijen
12 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 oktober 2016, hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
13 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 1 maart 2017, heeft Eurofer verzocht om in de onderhavige procedure te worden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
14 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 maart 2017, hebben verzoeksters verzocht om bepaalde gegevens in het verzoekschrift en de bijlagen daarbij vertrouwelijk te behandelen ten opzichte van Eurofer, indien deze tot interventie zou worden toegelaten. Verzoeksters hebben bij dat verzoek een niet-vertrouwelijke versie van die documenten gevoegd.
15 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 april 2017, hebben verzoeksters verzocht om bepaalde gegevens in het verweerschrift en de bijlagen daarbij vertrouwelijk te behandelen ten opzichte van Eurofer, indien deze tot interventie zou worden toegelaten.
16 Bij beschikking van 3 mei 2017 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht Eurofer toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie en gelast dat haar de niet-vertrouwelijke versies van de betrokken documenten zouden worden bezorgd.
17 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 mei 2017, hebben verzoeksters verzocht om bepaalde gegevens in de repliek en de bijlagen daarbij vertrouwelijk te behandelen ten opzichte van Eurofer. Zij hebben een niet-vertrouwelijk versie van die documenten bij dit verzoek gevoegd.
18 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 augustus 2017, hebben verzoeksters op grond van artikel 106 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een met redenen omkleed verzoek ingediend om in het kader van de mondelinge behandeling te worden gehoord.
19 Verzoeksters verzoeken het Gerecht:
– de bestreden verordening nietig te verklaren voor zover die op hen betrekking heeft;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
20 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep ongegrond te verklaren;
– verzoeksters te verwijzen in de kosten.
21 Interveniënte verzoekt het Gerecht:
– het beroep ongegrond te verklaren;
– verzoeksters te verwijzen in de kosten.
In rechte
22 Ter onderbouwing van het beroep voeren verzoeksters drie middelen aan. Het eerste middel betreft een onjuiste uitlegging en toepassing van de in artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening genoemde voorwaarde dat de importeur „op de hoogte was” van de omvang van de dumping. Met het tweede middel wordt aangevoerd dat bij de beoordeling van de in artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening gestelde voorwaarde van een „aanzienlijke toename [...] van invoer” ten onrechte is gekeken naar de periode vanaf de eerste volledige maand na de bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie van de opening van het onderzoek tot en met de laatste volledige maand voorafgaand aan de instelling van voorlopige maatregelen. Het derde middel ten slotte betreft een onjuiste uitlegging van de voorwaarde in artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening dat de toename van de invoer „het corrigerende effect [...] ernstig dreigt te ondermijnen”.
Eerste middel: onjuiste uitlegging en toepassing van de in artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening genoemde voorwaarde dat de importeur „op de hoogte was” van de dumping en de omvang ervan
Eerste onderdeel van het eerste middel
23 Met het eerste onderdeel van het eerste middel betogen verzoeksters dat de Commissie artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening heeft geschonden door te concluderen dat de importeurs op de hoogte waren of „hadden moeten zijn [van de dumping] [en van] de omvang van de dumping en de gestelde of vastgestelde schade” in de zin van deze bepaling, omdat de niet-vertrouwelijke versie van Eurofers klacht was meegedeeld en het bericht van opening van het onderzoek was gepubliceerd.
24 Ten eerste slaat de term „gestelde” immers alleen op de term „schade” en niet tevens op de term „dumping”, aldus verzoeksters, die zich daarvoor baseren op een vergelijkende analyse van verschillende taalversies van voormelde bepaling. De Commissie had volgens hen dan ook moeten aantonen dat de importeur op de hoogte was van het „reële” bestaan van de litigieuze dumping en van de omvang ervan, wat zij niet heeft gedaan.
25 Ten tweede stellen verzoeksters dat wanneer op basis van de publicatie van het bericht van opening van het onderzoek en het feit dat er toegang is tot de niet-vertrouwelijke versie van de klacht, wordt geconcludeerd dat de importeur op de hoogte was van de dumping en de omvang ervan, dit erop neerkomt dat de importeur telkens „onweerlegbaar” wordt vermoed hiervan op de hoogte te zijn zodra hij zich als belanghebbende bij het onderzoek meldt, louter omdat dit onderzoek wordt geopend, en dat artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening dus elke nuttige werking verliest. Daar komt nog bij dat het retroactief toepassen van definitieve antidumpingrechten duidelijk een uitzonderingsmaatregel is, zoals met name uit artikel 10, lid 1, van de basisverordening blijkt, en dat uitzonderingen en bepalingen die negatieve gevolgen voor particulieren hebben, volgens vaste rechtspraak strikt moeten worden uitgelegd.
26 Ten derde kunnen louter eenzijdige beweringen in een klacht en elementen in een bericht van opening van een onderzoek die op het eerste gezicht op dumping wijzen, volgens verzoeksters niet worden gelijkgesteld met informatie die de importeur bewust kan maken van de omvang van de dumping – wat per definitie ingewikkelde economische beoordelingen vereist – en dus van het verwachte niveau van het antidumpingrecht dat later zou kunnen worden geheven. De bewijzen die in een klacht of een bericht van opening van een onderzoek worden aangetroffen, zijn volgens verzoeksters immers niet representatief en betrouwbaar, maar wekken gewoon een zeer vage indruk van vermeende dumping en bieden dus geen objectieve basis om aan te tonen dat er kennis was van de omvang van de dumping, gesteld al dat het slechts om een beweerde dumping moet gaan. Wel representatief en betrouwbaar zijn eventueel de niet-vertrouwelijke samenvattingen van de door de producenten-exporteurs gegeven antwoorden op de vragenlijsten, die de importeur kunnen doen inzien dat er sprake is van dumping en hem de mogelijkheid bieden de omvang ervan in te schatten.
27 Verzoeksters voegen daaraan toe dat de aanwijzingen in Eurofers klacht ontoereikend waren wegens hun niet-representatief, vaag en grotendeels vertrouwelijk karakter. Volgens hen was de dumpingmarge van de Russische invoer berekend op basis van bewijs dat niet volstond om de normale waarde en de uitvoerprijs te kunnen bepalen. De klacht bevatte evenmin informatie over de omvang van de beweerde dumping voor de specifieke Russische producent-exporteur van wie zij de betrokken producten in de registratieperiode zouden hebben gekocht. Om te voldoen aan de in artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening gestelde voorwaarde van kennis van de dumping en de omvang ervan, hadden de importeurs moeten beschikken over betrouwbare informatie over de omvang van de dumpingpraktijken van elke medewerkende producent-exporteur. Berekeningen die in een klacht voorkomen, die nooit worden gemaakt op basis van precieze informatie, kunnen dan wel voldoende zijn om een onderzoek op te starten, maar volstaan niet om aan te tonen dat de omvang van de dumping bekend was en vervolgens over te gaan tot de uitzonderingsregeling van de retroactieve toepassing van definitieve antidumpingrechten. Daar komt volgens verzoeksters bij dat er in de niet-vertrouwelijke versies van de namens de producenten-exporteurs gegeven antwoorden op de vragenlijsten geen serieuze informatie stond om hun dumpingmarges te kunnen bepalen, en dat het dossier evenmin dergelijke informatie bevatte. De producenten-exporteurs hebben zich juist altijd hevig verzet tegen de opening van het onderzoek.
28 De Commissie, daarin ondersteund door interveniënte, betwist de argumenten van verzoeksters.
29 Artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening bepaalt dat een definitief antidumpingrecht kan worden geheven op producten die ten hoogste 90 dagen vóór de datum van inwerkingtreding van de voorlopige maatregelen, maar niet vóór de datum waarop het onderzoek is geopend, ten verbruike zijn aangegeven, op voorwaarde onder meer dat voor het betrokken product in het verleden over een langere periode dumping is vastgesteld of „de importeur [...] op de hoogte was of had moeten zijn [van de dumping] [en van] de omvang van de dumping en de gestelde of vastgestelde schade”.
30 Er zij op gewezen dat deze laatste voorwaarde in de Duitse versie van de basisverordening als volgt is geformuleerd: „der Einführer nach dem Ausmaß des Dumpings und der angeblichen oder festgestellten Schädigung von dem Dumping Kenntnis hatte oder hätte haben müssen”. De Portugese versie luidt dat „o importador tivesse ou devesse ter tido conhecimento dessas práticas no que respeita à importância do dumping e do prejuízo alegados ou verificados” en de Engelse versie vermeldt dat „the importer was aware of, or should have been aware of, the dumping as regards the extent of the dumping and the injury alleged or found”.
31 Uit een onderzoek van deze verschillende taalversies van de betrokken bepaling blijkt dat zij van elkaar afwijken. Zo worden onder meer in de Duitse en de Franse versie de termen „gestelde” en „vastgestelde” in het enkelvoud gebruikt, wat suggereert dat deze termen alleen op de schade terugslaan en niet tevens op de dumping of de omvang van de dumping. In de Portugese versie daarentegen staan de termen „gestelde” en „vastgestelde” in het meervoud, wat suggereert dat zij terugslaan op de omvang van de schade en van de dumping. De Engelse versie ten slotte kan zowel in die zin worden uitgelegd dat de termen „alleged” en „found” alleen terugslaan op de schade als in de zin dat zij terugslaan op de schade en de dumping of de omvang van die twee.
32 Wanneer er tussen de verschillende taalversies van een tekst van de Unie verschillen bestaan, moet volgens vaste rechtspraak bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie arrest van 18 september 2014, Vueling Airlines, C‑487/12, EU:C:2014:2232, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 Uit de doelstelling en de opzet van de basisverordening, en met name uit overweging 17 en artikel 10, lid 4, onder d), ervan, blijkt dat de toepassing met terugwerkende kracht van definitieve antidumpingrechten ertoe strekt te vermijden dat het corrigerende effect van de definitieve maatregelen wordt ondermijnd en dat deze maatregelen dus worden uitgehold, door importeurs die ná inklaring een voorraad goederen hebben aangelegd, te verplichten om de gedurende de registratieperiode ingevoerde goederen te verkopen tegen prijzen die geen schade veroorzaken (zie in die zin en naar analogie arresten van 6 juni 2013, Paltrade, C‑667/11, EU:C:2013:368, punten 28 en 29, en 17 december 2015, APEX, C‑371/14, EU:C:2015:828, punt 50). Gezien deze doelstelling moet worden geconcludeerd dat de uitlegging van verzoeksters dat er, om te voldoen aan de voorwaarde van artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening, moet worden vastgesteld dat de importeurs kennis hadden van „daadwerkelijke” en niet louter van „beweerde” dumping, artikel 10, lid 4, zijn nuttige werking ontneemt.
34 Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, wordt immers pas aan het einde van het onderzoek – namelijk bij de vaststelling van de definitieve maatregelen – bepaald of er „werkelijk” dumping is. De door verzoeksters voorgestane uitlegging zou er dan ook op neerkomen dat de kennis van de importeurs in beginsel pas ná de vaststelling van de definitieve maatregelen wordt bepaald.
35 Er zij echter op gewezen dat het relevante moment om te beoordelen of de importeurs „op de hoogte” waren in de zin van artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening, vóór de vaststelling van de definitieve maatregelen ligt, aangezien die kennis noodzakelijk is om te bepalen vanaf welk moment kan worden beoordeeld of er al dan niet sprake is van een aanzienlijke toename van invoer die het corrigerende effect van de later toe te passen definitieve maatregelen ernstig dreigt te ondermijnen.
36 Tevens blijkt dat indien pas vanaf de instelling van de definitieve rechten rekening zou worden gehouden met een aanzienlijke toename van invoer, het onmogelijk zou worden om de definitieve rechten met terugwerkende kracht toe te passen en dat een dergelijke uitlegging derhalve zinloos zou zijn.
37 Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de stelling die verzoeksters aanvoeren om te verdedigen dat de betrokken bepaling restrictief moet worden uitgelegd, ertoe zou leiden dat alleen rekening wordt gehouden met de situatie waarin de importeur op de hoogte was of had moeten zijn van „daadwerkelijke” dumping, en derhalve niet kan worden aanvaard. De termen „gestelde” of „vastgestelde” moeten worden geacht terug te slaan op zowel de omvang van de dumping als de omvang van de schade, teneinde de nuttige werking van die bepaling te verzekeren.
38 Deze uitlegging vindt trouwens steun in de ontstaansgeschiedenis van de betrokken bepaling, die is ingevoerd bij verordening (EG) nr. 3283/94 van de Raad van 22 december 1994 inzake beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB 1994, L 349, blz. 1), zoals die blijkt uit document COM(94) 414 def. van de Commissie van 5 oktober 1994, genaamd „Uruguay-ronde uitvoeringswetgeving”. Op pagina [163] van dit document geeft de Commissie aan dat „[i]n het voorstel (artikel 10, lid 4) is bepaald dat [...] [de] importeur wordt geacht [van de dumping] kennis te dragen wanneer de ‚beweerde of geconstateerde’ marges hoog zijn”.
39 In antwoord op verzoeksters’ grief dat het feit dat op basis van de niet-vertrouwelijke versie van de klacht en het bericht van opening van het onderzoek wordt besloten dat de importeur op de hoogte was van de omvang van de dumping, erop neerkomt dat deze kennis systematisch op „onweerlegbare” wijze wordt vermoed terwijl artikel 10, lid 4, van de basisverordening, als uitzondering op het beginsel van niet-terugwerkende kracht van antidumpingrechten, strikt moet worden uitgelegd, moet er meteen al aan worden herinnerd dat het aan de onderzoekende autoriteit staat om aan de hand van objectieve gegevens rechtens genoegzaam te bewijzen dat de importeur op de hoogte was of had moeten zijn van de omvang van de dumping en de gestelde of vastgestelde schade en dat het dus aan de Unierechter staat om na te gaan of de onderzoekende autoriteit het bestaan van dergelijke objectieve gegevens heeft aangetoond (zie in die zin en naar analogie beschikking van 16 mei 2013, Hardimpex, C‑444/12, niet gepubliceerd, EU:C:2013:318, punten 28 en 29).
40 In casu blijkt dat het op 14 mei 2015 in het Publicatieblad bekendgemaakte bericht van opening van het onderzoek en de vanaf 18 mei 2015 aan verzoeksters meegedeelde niet-vertrouwelijke versie van de klacht, zoals de Commissie in antwoord op een door het Gerecht ter terechtzitting gestelde vraag heeft bevestigd, een aantal verklaringen en bewijzen bevatten die de omvang van de dumping en van de gestelde schade aantonen.
41 Wat om te beginnen de uitvoer uit China betreft, blijkt met name uit de paragrafen 58 en 59 van de niet-vertrouwelijke versie van de klacht dat de berekening van de klager resulteert in een gewogen gemiddelde dumpingmarge van 28 % en dat het dumpingniveau dus aanzienlijk is en ver boven de in de basisverordening genoemde de-minimisdrempel ligt.
42 Wat de uitvoer uit Rusland betreft, blijkt uit de paragrafen 89 en 90 van de niet-vertrouwelijke versie van de klacht dat het resultaat van de door de klager gemaakte berekening een dumpingmarge tussen 10‑15 % en 20‑25 % aangeeft en dat het dumpingniveau bijgevolg aanzienlijk is en ver boven de in de basisverordening genoemde de-minimisdrempel ligt.
43 Wat vervolgens de schade betreft, waarover punt 5 van de klacht gaat, blijkt met name uit de paragrafen 82, 83, 128, 133, 134 en 147 van de niet-vertrouwelijke versie van de klacht dat er elementen waren die op het eerste gezicht erop wezen dat Russische en Chinese producenten-exporteurs bepaalde koudgewalste platte staalproducten hebben gedumpt en de bedrijfstak van de Unie daardoor schade hebben toegebracht, wat dus rechtvaardigde dat de Commissie een antidumpingonderzoek opende en zo spoedig mogelijk antidumpingrechten instelde.
44 Uit de punten 3 en 4 van het bericht van opening van het onderzoek blijkt tevens dat „de berekende dumpingmarges voor de betrokken landen aanzienlijk zijn” en dat „[u]it het voorlopige bewijsmateriaal dat de klager heeft verstrekt, blijkt dat de hoeveelheden waarin en de prijzen waartegen het onderzochte product wordt ingevoerd onder meer een ongunstige invloed hebben gehad op de verkochte hoeveelheden, de in rekening gebrachte prijzen en het marktaandeel van de bedrijfstak van de Unie, waardoor de algemene prestaties, de financiële situatie en de werkgelegenheidssituatie van de bedrijfstak van de Unie aanzienlijk zijn verslechterd”.
45 De Commissie kon dan ook terecht concluderen dat verzoeksters, die ervaren professionals zijn, op de hoogte waren of hadden moeten zijn van de omvang van de dumping en de gestelde schade zodra zij kennis kregen van de klacht en het bericht van opening van het onderzoek. Het gaat daarbij trouwens niet om een „onweerlegbaar” vermoeden, aangezien verzoeksters’ kennis werd afgeleid uit objectieve elementen, zoals ook uit de punten 53 tot en met 55 hieronder blijkt, en niet had kunnen worden vastgesteld indien de beweerde dumpingmarges klein waren geweest, het dossier louter een risico op schade had aangegeven of de klacht niet had voldaan aan de voorwaarden van de basisverordening, waardoor de importeur zich had kunnen verzetten tegen de opening van het onderzoek en had kunnen aanvoeren dat niet was voldaan aan de kennisvoorwaarde, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt.
46 Overigens zij eraan herinnerd dat artikel 10, lid 4, van de basisverordening de retroactieve heffing van definitieve rechten, die wordt opgevat als een uitzondering op het beginsel van niet-terugwerkende kracht van antidumpingrechten, aan verschillende cumulatieve voorwaarden onderwerpt. Ten eerste moet de invoer vooraf zijn onderworpen aan registratie, wat reeds in dat stadium een naar behoren gemotiveerd registratieverzoek vereist. Ten tweede moet de Commissie de importeurs in de gelegenheid hebben gesteld opmerkingen te maken. Ten derde is vereist dat voor het betrokken product in het verleden over een langere periode dumping is vastgesteld of dat de importeur op de hoogte was of had moeten zijn van de dumping en van de omvang van de dumping en de gestelde of vastgestelde schade. Ten vierde moet er, naast de invoer die in het onderzoektijdvak schade heeft veroorzaakt, een aanzienlijke toename zijn geweest van invoer die, gezien het tijdstip waarop en de omvang waarin hij heeft plaatsgevonden of andere omstandigheden, het corrigerende effect van het toe te passen definitieve antidumpingrecht ernstig heeft gedreigd te ondermijnen.
47 Het zou dan ook, zoals in overweging 41 van de bestreden verordening is opgemerkt, onjuist zijn om te beweren dat wanneer wordt aanvaard dat kennis van de omvang van de dumping en de gestelde schade kan resulteren uit de bekendmaking van het bericht van opening van het onderzoek en de toegang tot de klacht, in elk antidumpingonderzoek retroactief antidumpingrechten zouden kunnen worden ingesteld.
48 Bovendien zou een dermate strikte uitlegging als die van verzoeksters het uiterst moeilijk dreigen te maken om definitieve antidumpingrechten retroactief toe te passen en bijgevolg niet een doeltreffende toepassing van de definitieve maatregelen kunnen garanderen. Dit zou in het bijzonder het geval zijn indien verzoeksters’ argument zou worden gevolgd dat het bewijs dat in een klacht of een bericht van opening van een onderzoek voorkomt, hoe dan ook „representatief noch betrouwbaar” is om aan te tonen dat er kennis was van de omvang van de dumping.
49 Om te beginnen vereist noch de basisverordening noch de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel 1994 (GATT) (PB 1994, L 336, blz. 103; hierna: „antidumpingovereenkomst”), die is opgenomen in bijlage 1A bij de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) (PB 1994, L 336, blz. 3), „betrouwbaar en representatief bewijs” om te kunnen aantonen dat de importeurs kennis hadden.
50 Vervolgens vereist de vraag of is voldaan aan de kennisvoorwaarde van artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening, noodzakelijkerwijs minder (kwalitatief hoogstaand) bewijs dan een voorlopige of eindbeslissing over het bestaan van dumping, schade of een oorzakelijk verband tussen de beweerde invoer met dumping en de gestelde schade.
51 Verder moet elke bij de Commissie ingediende klacht volgens artikel 5, lid 2, van de basisverordening bewijsmateriaal bevatten ten aanzien van dumping, schade en het oorzakelijke verband tussen de beweerde invoer met dumping en de gestelde schade.
52 Tot slot onderzoekt de Commissie volgens artikel 5, lid 3, van de basisverordening voor zover mogelijk de juistheid en de toereikendheid van het in de klacht vermelde bewijsmateriaal teneinde vast te stellen of dit voldoende is om de opening van een onderzoek te rechtvaardigen. Is zij evenwel van mening dat er onvoldoende bewijs is om de voortzetting ervan te rechtvaardigen, dan wordt de klacht volgens artikel 5, lid 7, van deze verordening afgewezen.
53 In casu moet ten eerste worden geconstateerd dat de niet-vertrouwelijke versie van de klacht de volgens artikel 5, lid 2, van de basisverordening vereiste informatie bevat, namelijk over de dumping van de betrokken producten, de daardoor veroorzaakte schade en het oorzakelijk verband tussen de beweerde invoer met dumping en de gestelde schade. De niet-vertrouwelijke versie van de klacht geeft bovendien, zoals in de punten 41 en 42 hierboven is opgemerkt, hoge dumpingmarges aan, geschat op 28 % voor de invoer uit China en tot 20‑25 % voor de invoer uit Rusland.
54 Ten tweede blijkt uit het bericht van opening van het onderzoek dat de Commissie overeenkomstig artikel 5, lid 3, van de basisverordening de juistheid en de toereikendheid van het in de klacht vermelde bewijsmateriaal heeft onderzocht teneinde vast te stellen of dit voldoende was om de opening van een onderzoek te rechtvaardigen. Zij heeft op basis van dit onderzoek besloten dat er voldoende bewijs was.
55 Ten derde staat er in het bericht van opening van het onderzoek tevens dat „de berekende dumpingmarges voor de betrokken landen aanzienlijk zijn” en dat „[u]it het voorlopige bewijsmateriaal dat de klager heeft verstrekt, op het eerste gezicht blijkt dat de hoeveelheden waarin en de prijzen waartegen het onderzochte product wordt ingevoerd onder meer een ongunstige invloed hebben gehad op de verkochte hoeveelheden, de in rekening gebrachte prijzen en het marktaandeel van de bedrijfstak van de Unie, waardoor de algemene prestaties, de financiële situatie en de werkgelegenheidssituatie van de bedrijfstak van de Unie aanzienlijk zijn verslechterd”.
56 Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat het bewijs in de niet-vertrouwelijke versie van de klacht en in het bericht van opening van het onderzoek, anders dan verzoeksters stellen, in casu voor de importeurs, die ervaren professionals zijn, volstond om op de hoogte te kunnen zijn van de omvang van de beweerde dumping in de zin van artikel 10, lid 4, van de basisverordening zodra het onderzoek werd geopend, en dat verzoeksters’ argumenten dat er in de niet-vertrouwelijke versie van de namens de producenten-exporteurs gegeven antwoorden op de vragenlijsten onvoldoende aanwijzingen stonden, naast het feit dat zij voor het eerst zijn aangevoerd in de repliek, niet ter zake dienend zijn.
57 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters’ algemene bewering dat het door hen bij het Gerecht overgelegde cijfermateriaal over klachten die recentelijk tot een antidumpingonderzoek hebben geleid, aantoont dat de dumpingmarges die aanvankelijk in de klachten stonden vermeld, aanzienlijk kunnen afwijken van de definitieve marges die aan het eind van die onderzoeken zijn vastgesteld, zodat de in een klacht aangevoerde dumpingmarges hoe dan ook geen betrouwbare basis kunnen vormen om te stellen dat de importeurs op de hoogte waren van de omvang van de dumping.
58 Zonder dat hoeft te worden ingegaan op het verzoek van de Commissie om, bij gebreke van toereikende uitleg van verzoeksters over de regelmatige overlegging ervan, dit cijfermateriaal uit het dossier te verwijderen, volstaat het immers erop te wijzen dat het, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, normaal is dat de berekeningen in een klacht niet noodzakelijkerwijs overeenkomen met die waartoe die instelling na vele maanden diepgaand onderzoek komt, en dat, zoals in de punten 50 tot en met 52 hierboven is aangegeven, de vraag of is voldaan aan de kennisvoorwaarde van artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening, noodzakelijkerwijs minder (kwalitatief hoogstaand) bewijs vereist dan een voorlopige of eindbeslissing over het bestaan van dumping, schade of een oorzakelijk verband, met dien verstande dat elke klacht bewijsmateriaal moet bevatten waarvan de Commissie, voor zover mogelijk, de juistheid en de toereikendheid onderzoekt om uit te maken of het voldoende is om de opening van een onderzoek te rechtvaardigen.
59 Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het eerste middel
60 Met het tweede onderdeel van het eerste middel voeren verzoeksters aan dat wanneer artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening letterlijk en systematisch wordt uitgelegd, alsook aan de hand van de algemene opzet en de context van de basisverordening en in het licht van de antidumpingovereenkomst, hieruit blijkt dat de Commissie had moeten aantonen dat elke importeur daadwerkelijk op de hoogte was of had moeten zijn van de invoer met dumping en van de omvang ervan, in plaats van voor alle betrokken importeurs samen een „onweerlegbaar” vermoeden te hebben.
61 Verzoeksters betogen tevens dat kennis van louter speculatieve beweringen duidelijk niet voldoende is als bewijs dat aan de voorwaarde van artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening is voldaan. Dit criterium is immers bedoeld om te garanderen dat het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel worden geëerbiedigd. Volgens verzoeksters worden deze beginselen echter niet geëerbiedigd wanneer de importeur geen betrouwbare informatie had over het dumpingniveau. Hij kan op het moment dat hij registratieplichtige producten invoert, namelijk niet voorzien hoeveel hij enkele maanden later eventueel aan definitieve rechten zal moeten betalen en kan dus geen weloverwogen beslissing nemen. Ook het feit dat het vóór de formulering van de voorlopige bevindingen niet bekend was hoeveel de importeur later maximaal aan rechten zou moeten betalen, staat haaks op het rechtszekerheidsbeginsel.
62 Aangaande verzoeksters’ vermeende banden met de grootste Chinese in de steekproef opgenomen producent-exporteur van de betrokken producten – waardoor de vraag naar de kennis van de dumping volgens de Commissie niet eens aan de orde is voor verzoeksters – stellen laatstgenoemden dat die niet relevant zijn, ten eerste omdat zij de betrokken Chinese producten niet hebben ingevoerd tijdens de registratieperiode en, ten tweede omdat de Commissie haar bewering dat zij door dergelijke banden beschikten over „inlichtingen uit de eerste hand”, niet heeft gestaafd.
63 De Commissie, ondersteund door interveniënte, betwist de argumenten van verzoeksters.
64 Wat betreft verzoeksters’ argument dat de Commissie had moeten aantonen dat elke importeur „werkelijk” op de hoogte was of had moeten zijn van de dumping en de omvang ervan, volstaat het eraan te herinneren dat artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening uitdrukkelijk bepaalt dat het voldoende is dat de importeur „op de hoogte had moeten zijn” van de omvang van de dumping en de gestelde schade. Het is dus niet noodzakelijk dat wordt bewezen dat er „werkelijk” kennis was. In casu kon de Commissie zich, zoals in de punten 40 tot en met 58 hierboven is aangetoond, terecht op het standpunt stellen dat verzoeksters op de hoogte waren of hadden moeten zijn van de omvang van de dumping en de gestelde schade ingevolge de mededeling van de niet-vertrouwelijke versie van de klacht en de bekendmaking van het bericht van opening van het onderzoek, zonder dat zelfs nog maar hoeft te worden ingegaan op het argument van de Commissie dat verzoeksters in casu hoe dan ook over alle nodige informatie beschikten omdat hun kennis van de beweerde dumpingpraktijken alleen al kon worden afgeleid uit hun banden met de grootste Chinese producent-exporteur.
65 In antwoord op het argument van verzoeksters dat de niet-vertrouwelijke versie van de klacht en het bericht van opening van het onderzoek slechts „eenvoudige eenzijdige beweringen” bevatten en bijgevolg niet konden worden gelijkgesteld met informatie die de importeurs bewust kon maken van de omvang van de dumping en dus van het verwachte niveau van het antidumpingrecht dat later kon worden geheven, wat haaks staat op het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel, moet om te beginnen worden verwezen naar de beoordeling in de punten 40 tot en met 58 hierboven van het bewijsmateriaal in de niet-vertrouwelijke versie van de klacht en het bericht van opening van het onderzoek, waaruit blijkt dat dit bewijsmateriaal volstond om aan te tonen dat verzoeksters als ervaren professionals op de hoogte waren of hadden moeten zijn van de omvang van de beweerde dumping in de zin van artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening.
66 Wat meer specifiek de grief inzake niet-naleving van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel betreft, zij eraan herinnerd dat importeurs via de registratieverordening formeel ervan worden verwittigd dat de definitieve antidumpingrechten op de geregistreerde invoer mogelijk met terugwerkende kracht zullen worden toegepast, en dat het onmogelijk is om het maximumbedrag te bepalen van het antidumpingrecht dat ná de voorlopige maatregelen retroactief zal kunnen worden toegepast, met dien verstande dat het definitieve antidumpingrecht volgens artikel 10, lid 3, van de basisverordening niet hoger kan zijn dan het voorlopige antidumpingrecht. Bovendien bevat uitvoeringsverordening 2015/2325, zoals uit overweging 15 ervan blijkt, reeds een raming van het bedrag van de rechten die in de toekomst verschuldigd zouden kunnen zijn. In die omstandigheden kunnen verzoeksters geen schending van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel aanvoeren op de enkele grond dat zij onvoldoende betrouwbare informatie hadden over het dumpingniveau toen zij in de registratieperiode producten invoerden en dat zij derhalve niet konden inschatten hoeveel zij riskeerden retroactief te moeten betalen aan definitieve rechten.
67 Gelet op het voorgaande dient het tweede onderdeel van het eerste middel, en bijgevolg het eerste middel in zijn geheel, te worden afgewezen. De Commissie heeft immers, zonder een fout te begaan, in overweging 40 van de bestreden verordening kunnen concluderen dat de importeurs op de hoogte waren of hadden moeten zijn van de dumping en de gestelde schade toen de niet-vertrouwelijke versie van de klacht werd meegedeeld en het bericht van opening van het onderzoek werd gepubliceerd in het Publicatieblad.
Tweede middel: onjuiste beoordeling van de voorwaarde van een „aanzienlijke toename [...] van invoer” in artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening
68 Met het tweede middel betogen verzoeksters dat de Commissie artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening heeft geschonden door voor de toepassing van deze bepaling de invoer in de onderzoeksperiode, te weten van april 2014 tot en met maart 2015, te vergelijken met de invoer in de periode vanaf de eerste volledige maand na de bekendmaking van het bericht van opening van het onderzoek in het Publicatieblad tot en met de laatste volledige maand vóór de instelling van voorlopige maatregelen, te weten van juni 2015 tot en met januari 2016. Zij had echter de invoer in de onderzoeksperiode alleen moeten vergelijken met die in de registratieperiode, te weten van december 2015 tot en met februari 2016, en dit overeenkomstig het tweefasensysteem, waarbij eerst registratie plaatsvindt en vervolgens retroactieve heffing van rechten doch alleen indien de registratie de invoer niet aanzienlijk heeft kunnen doen afnemen en het corrigerende effect van de definitieve rechten niet heeft kunnen handhaven.
69 Volgens verzoeksters vereist artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening, gelezen in het licht van de doelstelling van deze verordening, immers een strikt oorzakelijk verband tussen de geregistreerde invoer en de invoer die wordt geacht het corrigerende effect van het toe te passen definitieve antidumpingrecht ernstig te ondermijnen. Beslissen om de rechten met terugwerkende kracht te gaan heffen vanwege de evolutie van de invoer die vóór de registratieperiode heeft plaatsgevonden, doorbreekt dit verband echter. De relevante vergelijking is volgens verzoeksters die tussen de invoer in de onderzoeksperiode en de invoer in de registratieperiode, wat de eerdere praktijk van de Commissie trouwens bevestigt. Wanneer de invoer niet aanzienlijk toeneemt in de registratieperiode, kan met het retroactief instellen van definitieve rechten niet worden vermeden dat het corrigerende effect van de definitieve rechten ernstig wordt ondermijnd. In casu heeft deze vergelijking trouwens aan het licht gebracht dat de invoer niet aanzienlijk was toegenomen en dat de voorwaarde van artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening dus niet was vervuld.
70 Verzoeksters weerleggen ook interveniëntes bewering dat de betrokken importeurs de invoer spectaculair hebben opgedreven in de negen maanden na de opening van het onderzoek, die werden gekenmerkt door een toegenomen verbruik in de Unie. Verzoeksters voegen daaraan toe dat interveniënte geen rekening houdt met het tijdsverloop tussen de bestelling van de producten en hun daadwerkelijke inklaring om in de Unie in het vrije verkeer te worden gebracht, en dat dit verklaart waarom de betrokken producten de Uniemarkt zijn binnengekomen de eerste maanden ná de publicatie van het bericht van opening van het onderzoek hoewel ze geruime tijd vóór de publicatie werden besteld.
71 De Commissie, ondersteund door interveniënte, betwist de argumenten van verzoeksters.
72 Om een definitief antidumpingrecht met terugwerkende kracht te kunnen toepassen, vereist artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening dat er „naast de invoer die in het onderzoektijdvak schade heeft veroorzaakt, [...] een aanzienlijke toename is vastgesteld van invoer” die „gezien het tijdstip waarop [...] hij plaatsvindt”, de omvang waarin hij plaatsvindt en andere omstandigheden, het corrigerende effect van het toe te passen definitieve antidumpingrecht ernstig dreigt te ondermijnen.
73 Om te beginnen moet erop worden gewezen dat deze bepaling geen specifieke periode vermeldt waarvoor moet worden uitgemaakt of er een „aanzienlijke toename [...] van invoer” is, maar louter spreekt van „het tijdstip waarop [...] hij plaatsvindt”. Geconstateerd zij echter dat het feit dat de wetgever de bijwoordelijke uitdrukking „naast” gebruikt ten opzichte van de invoer die in de onderzoeksperiode schade heeft veroorzaakt, en het adjectief „[nieuwe]” gebruikt voor de aanzienlijke toename van de invoer, erop wijst dat het niveau van de invoer in de onderzoeksperiode moet worden vergeleken met het niveau van de invoer ná de onderzoeksperiode, zonder dat die bepaling de in aanmerking te nemen periode beperkt tot die waarin de invoer wordt geregistreerd.
74 Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, moet de relevante periode voor de beoordeling van de „[nieuwe] aanzienlijke toename [...] van invoer” in de zin van artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening de tijd kunnen omvatten die is verlopen sinds de publicatie van het bericht van opening van het onderzoek. Het is immers vanaf dit moment dat de importeurs wisten dat in de toekomst mogelijk retroactief rechten zouden worden toegepast op de geregistreerde invoer en derhalve geneigd konden zijn om de betrokken producten massaal in te voeren. De Commissie had in casu dus het recht om de invoer in de onderzoeksperiode te vergelijken met de invoer in de periode die liep van de eerste volledige maand na de bekendmaking van de opening van het onderzoek tot en met de laatste volledige maand vóór de instelling van de voorlopige maatregelen.
75 Bovendien kan het effect van de invoer die in de registratieperiode heeft plaatsgevonden, niet duidelijk worden onderscheiden van het effect van die welke vóór deze periode heeft plaatsgevonden. De laaggeprijsde invoer die de Unie is binnengekomen in de registratieperiode, kan immers bovenop een toegenomen voorraad producten komen die daarvóór al was aangelegd, toen de importeurs reeds wisten dat er retroactief antidumpingrechten zouden kunnen worden toegepast op de geregistreerde invoer, wat er dus toe bijdraagt dat het corrigerende effect van het toe te passen definitieve antidumpingrecht ernstig wordt ondermijnd.
76 Artikel 10.6 van de antidumpingovereenkomst voorziet overigens evenmin in een specifieke periode om te bepalen of er sprake is van „massale invoer [...] binnen een relatief korte termijn”. In punt 7.167 van haar rapport van 28 februari 2001 in geschil „Verenigde Staten – Antidumpingmaatregelen ten aanzien van bepaalde warmgewalste staalproducten uit Japan” (WT/DS 184/R) heeft de speciale groep van de WTO in verband met artikel 10.7 van die overeenkomst – dat toestaat om na de opening van het onderzoek op elk moment bepaalde maatregelen te nemen – opgemerkt dat „om uit te maken of krachtens artikel 10.7 maatregelen [konden] worden opgelegd, rekening [kon] worden gehouden met massale invoer die niet in tempore non suspectu had plaatsgevonden maar op een moment dat algemeen bekend was geraakt dat een onderzoek op handen was”, en gepreciseerd dat het „niet ging om de vraag of zulks aangewezen was bij de definitieve beslissing om met terugwerkende kracht rechten toe te passen op grond van artikel 10.6”. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, bevestigt dit rapport de stelling dat voor de toepassing van artikel 10, lid 4, onder c), van de basisverordening de kennis van de importeur van de opening van het onderzoek beslissend is, wat impliceert dat de invoer vóór de registratieperiode relevant is om te beoordelen of er een „[nieuwe] aanzienlijke toename [...] van invoer” is in de zin van deze bepaling.
77 Wat voorts verzoeksters’ stelling betreft dat de Commissie bij de beoordeling van het bestaan van een aanzienlijke toename van invoer alleen rekening mag houden met de invoer waarvoor zij later retroactief rechten kan instellen, moet erop worden gewezen dat de beperking van de terugwerkende kracht tot invoer die overeenkomstig artikel 14, lid 5, van de basisverordening werd onderworpen aan registratie, bedoeld is om de rechten van verdediging van de importeurs veilig te stellen. De Commissie mag namelijk pas retroactief antidumpingrechten op de ingevoerde producten instellen nadat de importeurs zijn verwittigd dat dit het geval zou kunnen zijn met de geregistreerde producten en zij de kans hebben gekregen om opmerkingen te maken overeenkomstig artikel 10, lid 4, onder b), van de basisverordening. Deze beperking betekent echter niet dat de invoer vóór de registratieperiode, waarop geen antidumpingrechten kunnen worden geheven, geen schadelijke gevolgen zou hebben of in het algemeen irrelevant zou zijn om te beoordelen of er een nieuwe aanzienlijke toename van de invoer is.
78 Wat ten slotte verzoeksters’ argument betreft dat het tijdsverloop tussen de bestelling van de betrokken producten en hun daadwerkelijke inklaring om in het vrije verkeer te worden gebracht, hoe dan ook rechtvaardigt dat zij gedurende de eerste maanden na de publicatie van het bericht van opening van het onderzoek nog de Uniemarkt zijn binnengekomen, volstaat het erop te wijzen dat verzoeksters geen concrete en precieze bewijzen aandragen voor deze stelling, terwijl vaststaat dat – zoals met name uit de overwegingen 33, 50 en 51 van de bestreden verordening blijkt – meer dan een miljoen ton van de betrokken producten in het vrije verkeer zijn gebracht tussen het bericht van opening van het onderzoek en het begin van de registratieperiode waarin de invoer ongeveer 165 000 ton bedroeg. Bijgevolg moet ook dit argument worden afgewezen.
79 Gelet op het voorgaande dient het tweede middel te worden afgewezen.
Derde middel: onjuiste uitlegging van de voorwaarde dat de nieuwe toename van de invoer „het corrigerende effect [van het toe te passen definitieve antidumpingrecht] ernstig dreigt te ondermijnen” in de zin van artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening
Eerste onderdeel van het derde middel
80 Ter ondersteuning van het eerste onderdeel van het derde middel stellen verzoeksters dat de Commissie ten onrechte de gegevens van verschillende importeurs samen heeft beoordeeld om na te gaan of de invoer „het corrigerende effect [van het toe te passen definitieve antidumpingrecht] ernstig [dreigde] te ondermijnen” in de zin van artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening, terwijl zij het gedrag van elke al dan niet meewerkende importeur individueel had moeten analyseren om uit te maken of hij voorraden had aangelegd en of de invoer bijgevolg had kunnen bijdragen tot de vermeende „ernstige neutralisering” van het corrigerende effect van de definitieve antidumpingrechten. Gelet op het afschrikkend karakter van de retroactieve heffing van antidumpingrechten, moest de persoonlijke aansprakelijkheid van elke importeur worden vastgesteld en kon het beoogde doel alleen worden bereikt indien de betrokken importeurs nog steeds over hun voorraden beschikten. Welnu, indien de Commissie de situatie van elke importeur individueel had beoordeeld, zou zij volgens verzoeksters tot de conclusie zijn gekomen dat laatstgenoemden noch vóór noch tijdens de registratieperiode enige voorraad hadden aangelegd en zou zij zelfs hebben geconstateerd dat hun voorraden aanzienlijk waren geslonken. Verzoeksters stellen nagenoeg alle registratieplichtige producten te hebben doorverkocht vóórdat er definitieve antidumpingrechten werden vastgesteld.
81 De Commissie, ondersteund door interveniënte, betwist verzoeksters’ betoog.
82 Artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening stelt de retroactieve toepassing van een definitief antidumpingrecht afhankelijk van de voorwaarde dat er een „[nieuwe] aanzienlijke toename is vastgesteld van invoer die, gezien het tijdstip waarop en de omvang waarin hij plaatsvindt en andere omstandigheden, het corrigerende effect van het toe te passen definitieve antidumpingrecht ernstig dreigt te ondermijnen”.
83 Er zij aan herinnerd dat het retroactief toepassen van een definitief antidumpingrecht tot doel heeft te vermijden dat het corrigerende effect van dit recht ernstig wordt ondermijnd en de bedrijfstak van de Unie derhalve nog meer schade lijdt. Gezien deze doelstelling blijkt de beoordeling van de voorwaarde dat is vastgesteld dat de nieuwe toename van invoer „het corrigerende effect [van het definitieve antidumpingrecht] ernstig dreigt te ondermijnen” dezelfde logica te hebben als die welke ten grondslag ligt aan de beoordeling van de door de bedrijfstak van de Unie geleden schade.
84 Het Hof heeft geoordeeld dat de schade die een gevestigde bedrijfstak van de Unie als gevolg van invoer met dumping had geleden, in haar geheel moest worden beoordeeld, zonder dat het individuele aandeel van elk van de betrokken ondernemingen in de schade moest worden bepaald, wat trouwens niet mogelijk zou zijn geweest (arrest van 7 mei 1987, Nachi Fujikoshi/Raad, 255/84, EU:C:1987:203, punt 46).
85 Het Hof heeft tevens geoordeeld dat het effect van invoer die uit verschillende landen afkomstig was, totaal moest worden beoordeeld en dat de Unie-instanties terecht de mogelijkheid hadden om te onderzoeken welke invloed al deze invoer samen op de bedrijfstak van de Unie had en om derhalve passende maatregelen te nemen ten aanzien van alle exporteurs, zelfs indien de omvang van de invoer van elk van hen afzonderlijk betrekkelijk gering was (zie in die zin arrest van 5 oktober 1988, Technointorg/Commissie, 294/86 en 77/87, EU:C:1988:470, punten 40 en 41).
86 Bijgevolg moet de „[nieuwe] aanzienlijke toename [...] van invoer” in de zin van artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening totaal worden beoordeeld om uit te maken of de invoer in zijn geheel genomen het corrigerende effect van de definitieve rechten ernstig dreigt te ondermijnen en dus nog meer schade dreigt te veroorzaken voor de bedrijfstak van de Unie, zonder rekening te houden met de individuele en subjectieve situatie van de betrokken importeurs.
87 Tot slot is de bestreden verordening, anders dan verzoeksters stellen, niet bedoeld om te „bestraffen”. Artikel 10, lid 1, van de basisverordening bevat immers weliswaar, zoals verzoeksters betogen, het beginsel van de niet-terugwerkende kracht van antidumpingmaatregelen, maar meerdere bepalingen van de basisverordening wijken af van dit beginsel. Zo staan zij onder bepaalde voorwaarden toe dat antidumpingmaatregelen worden toegepast op overeenkomstig artikel 14, lid 5, van de basisverordening geregistreerde producten die in het vrije verkeer zijn gebracht vóór de inwerkingtreding van de verordening tot instelling van de maatregelen, en dit met als enig doel om te vermijden dat het corrigerende effect van de definitieve maatregelen ernstig wordt ondermijnd en deze maatregelen zodoende worden uitgehold (zie in die zin arresten van 6 juni 2013, Paltrade, C‑667/11, EU:C:2013:368, punten 28 en 29, en 17 december 2015, APEX, C‑371/14, EU:C:2015:828, punt 50). Dergelijke retroactieve maatregelen zijn bijkomstig ten opzichte van uitvoeringsverordening 2016/1328, die is vastgesteld na het antidumpingonderzoek, dat van dezelfde aard is als die maatregelen en geen „bestraffend” of strafrechtelijk karakter heeft (zie wat dit laatste betreft arrest van 12 oktober 1999, Acme/Raad, T‑48/96, EU:T:1999:251, punt 30).
88 Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het derde middel worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het derde middel
89 Ter onderbouwing van het tweede onderdeel van het derde middel betogen verzoeksters in de eerste plaats dat de Commissie, om uit te maken of het corrigerende effect van de toe te passen definitieve antidumpingrechten ernstig zou worden ondermijnd indien deze rechten niet met terugwerkende kracht zouden worden geheven, de invoer in de onderzoeksperiode had moeten vergelijken met die in de registratieperiode en niet met de invoer die plaatsvond tussen de bekendmaking van het bericht van opening van het onderzoek en de instelling van de voorlopige maatregelen, aangezien het, zoals zij in hun tweede middel hebben opgemerkt, de invoer in de registratieperiode was waarop de rechten uiteindelijk retroactief moesten worden geheven. Verzoeksters stellen in deze context dat indien de Commissie déze vergelijking had gemaakt, zij tot de conclusie zou zijn gekomen dat de invoer in de registratieperiode het corrigerende effect van de toe te passen definitieve rechten niet „ernstig” kon ondermijnen, met name omdat die invoer was afgenomen ten opzichte van de invoer in de onderzoeksperiode, er geen bewijzen waren dat er in de registratieperiode voorraden van de betrokken producten waren aangelegd en verzoeksters hadden aangetoond dat zij in werkelijkheid geen voorraden hadden aangelegd, de invoer minder dan 0,5 % vertegenwoordigde van het verbruik van de betrokken producten in de Unie, dat in de onderzoeksperiode steeg, en dat zijn omvang van 165 000 ton verwaarloosbaar was in vergelijking met een markt van meer dan 37 000 000 ton.
90 In de tweede plaats wijzen verzoeksters er hoe dan ook op dat in de periode tussen de bekendmaking van het bericht van opening van het onderzoek en de instelling van voorlopige maatregelen, de gemiddelde maandelijkse invoer slechts 31 761 ton meer bedroeg dan in de onderzoeksperiode, en dat de daling van de gemiddelde maandelijkse invoerprijzen uit de betrokken landen in de elf maanden na de onderzoeksperiode verklaard werd door de daling van de grondstofprijzen. Bovendien waren de betrokken producten niet geschikt voor opslag, aldus verzoeksters, en impliceert dit dat de producten die na de bekendmaking van het bericht van opening van het onderzoek en tijdens de registratieperiode werden ingevoerd, hoofdzakelijk werden doorverkocht nog voordat de definitieve antidumpingrechten werden ingesteld. Tot slot had, om te kunnen concluderen dat het corrigerende effect van de definitieve antidumpingrechten ernstig werd ondermijnd, moeten worden aangetoond dat het niet volstond die rechten voor de voorziene vijfjarige periode in te stellen om hun doel – namelijk billijke concurrentievoorwaarden herstellen – te kunnen bereiken.
91 In de derde plaats ten slotte verwijten verzoeksters de Commissie dat zij de voorwaarde dat de nieuwe aanzienlijke toename van de invoer „het corrigerende effect [van het toe te passen antidumpingrecht] ernstig [dreigde] te ondermijnen” heeft vervangen door een soort van „vertragingscriterium”, dat een veel lagere drempel had aangezien het ging om de vraag of het corrigerende effect van het antidumpingrecht louter zou worden vertraagd indien het niet retroactief zou worden geheven. Ook verwijten zij de Commissie niet te hebben gepreciseerd wat de omvang, de duur en de gevolgen waren van het vermeende uitstel van het corrigerende effect.
92 De Commissie, daarin ondersteund door interveniënte, betwist de argumenten van verzoeksters.
93 In de eerste plaats moet er, in antwoord op verzoeksters’ argument dat de Commissie alleen rekening had mogen houden met de invoer in de registratieperiode om te bepalen of die het corrigerende effect van de toe te passen definitieve rechten ernstig dreigde te ondermijnen, aan worden herinnerd dat het, zoals in punt 77 hierboven is opgemerkt, niet zo is dat de onderzoekende autoriteiten, omdat de retroactieve heffing van de rechten alleen voor geregistreerde invoer geldt teneinde de rechten van de verdediging te eerbiedigen, de invoer vóór de registratieperiode moeten negeren wanneer zij nagaan of het corrigerende effect van de definitieve rechten zou kunnen worden ondermijnd.
94 Zoals in de punten 72 tot en met 78 hierboven is aangegeven, moet de vraag of er een „[nieuwe] aanzienlijke toename [...] van invoer” was in de zin van artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening immers worden beoordeeld vanaf het moment dat de importeurs wisten dat er later mogelijk een antidumpingrecht zou worden ingesteld voor de geregistreerde invoer en dus, gezien de kans daarop, geneigd konden zijn de producten massaal te gaan invoeren, wat betekent dat ook moet worden gekeken naar de invoer die na de bekendmaking van het bericht van opening van het onderzoek heeft plaatsgevonden om uit te maken of deze invoer, samen met de invoer in de registratieperiode, het corrigerende effect van de toe te passen definitieve rechten dreigde te ondermijnen. Dit argument moet dus worden afgewezen.
95 Wat in de tweede plaats verzoeksters’ argument betreft dat in de periode tussen de bekendmaking van het bericht van opening van het onderzoek en de instelling van voorlopige maatregelen, de gemiddelde maandelijkse invoer slechts 31 761 ton meer bedroeg dan in de onderzoeksperiode, zij erop gewezen dat, zoals in overweging 27 van de betreden verordening in herinnering is gebracht, het „aanzienlijk” karakter van de toename per geval moet worden beoordeeld. Daarbij wordt niet alleen een vergelijking gemaakt van de maandelijkse gewogen gemiddelden van de invoer in de onderzoeksperiode en de invoer in de periode die het bericht van opening van het onderzoek en de instelling van de voorlopige maatregelen omvat, maar wordt ook rekening gehouden met alle andere relevante overwegingen, met name de ontwikkeling van het totale verbruik van de betrokken producten in de Unie, de evolutie van de voorraden en de evolutie van het marktaandeel. Een vergelijking van de twee bovengenoemde maandgemiddelden is weliswaar een belangrijke, maar niet noodzakelijkerwijs beslissende factor om te bepalen of de nieuwe toename van de invoer „aanzienlijk” is. Bijgevolg hebben verzoeksters ongelijk waar zij stellen dat de toename van de invoer hoe dan ook niet als aanzienlijk kon worden aangemerkt omdat de invoer slechts 31 761 ton meer bedroeg dan in de onderzoeksperiode, zonder rekening te houden met de andere voor deze beoordeling relevante en noodzakelijke factoren.
96 Wat in de derde plaats verzoeksters’ beweringen betreft dat, in de periode vanaf het bericht van opening van het onderzoek tot aan het einde van de registratieperiode, de daling van de gemiddelde maandelijkse invoerprijzen uit de betrokken landen verklaard werd door de daling van de grondstofprijzen, en dat de betrokken producten niet geschikt zijn voor opslag, zij er meteen aan herinnerd dat de Raad en de Commissie op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken wegens de ingewikkeldheid van de economische, politieke en juridische situaties die zij moeten onderzoeken, zodat van de Unierechter slechts een beperkte rechterlijke toetsing wordt verwacht (zie arrest van 17 maart 2015, RFA International/Commissie, T‑466/12, EU:T:2015:151, punten 37 en 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
97 Wat om te beginnen de daling van de grondstofprijzen betreft, is in overweging 80 van de bestreden verordening geconstateerd dat de daling van de grondstofprijzen geen verklaring kan zijn voor een daling van de verkoopprijzen met meer dan 4 %. Een algemene vergelijking van de gemiddelde invoerprijs uit de betrokken landen met de gemiddelde verkoopprijs van de bedrijfstak in de Unie tijdens de onderzoeksperiode en de periode daarna wijst immers op een prijsonderbieding van 7 % gedurende de onderzoeksperiode, terwijl de prijsonderbieding na die periode toenam tot 14 %. Verzoeksters kunnen dan ook niet volhouden dat de daling van de gemiddelde maandelijkse invoerprijzen uit de betrokken landen uitsluitend te wijten was aan de daling van de grondstofprijzen en dat de betrokken invoer het corrigerende effect van het toe te passen antidumpingrecht dus niet ernstig kon ondermijnen.
98 Wat voorts de beweerde omstandigheid betreft dat de betrokken producten niet geschikt zijn voor opslag, moet er om te beginnen op worden gewezen dat deze bewering op zich niet kan afdoen aan de vaststelling dat er na de inleiding van de procedure daadwerkelijk voorraden zijn aangelegd. Zoals in overweging 68 van de bestreden verordening is geconstateerd, is het aanleggen van voorraden doorgaans ongebruikelijk en komt het enkel voor in bijzondere omstandigheden en/of wanneer er bijzondere verwachtingen heersen op de markt, bijvoorbeeld met betrekking tot de toekomstige prijzen van de desbetreffende producten. Het feit dat een product gewoonlijk niet in voorraad wordt gehouden, betekent niet dat er geen voorraden zijn aangelegd wanneer dergelijke omstandigheden zich voordoen of dergelijke verwachtingen ontstaan. Bovendien werd in overweging 52 van de bestreden verordening op basis van de door de importeurs en/of gebruikers van de betrokken producten ingediende cijfers vastgesteld dat, voor al deze laatsten, de voorraden eind 2015 22 % groter waren dan eind 2014. Bijgevolg zijn er geen bewijzen die de bevinding ontkrachten dat de aanzienlijke toename van de invoer een indicatie kon vormen dat er aanzienlijke voorraden van de ingevoerde producten werden aangelegd, wat de voormelde toename van de voorraad zelf al suggereerde, en hebben verzoeksters dus niet aangetoond dat de beoordeling van de Commissie kennelijk onjuist was.
99 In de vierde plaats moet ook verzoeksters’ argument worden afgewezen dat de Commissie had moeten vaststellen dat het, om billijke concurrentievoorwaarden te kunnen herstellen, niet volstond om definitieve antidumpingrechten in te stellen voor de voorziene periode van vijf jaar. Er zij immers aan herinnerd dat de vijfjarige periode waarvoor definitieve maatregelen in beginsel worden ingesteld, niet definitief is, aangezien de definitieve rechten overeenkomstig artikel 11, lid 2, van de basisverordening ten vroegste een jaar na de instelling ervan opnieuw kunnen worden onderzocht, wat dus tot gevolg kan hebben dat die rechten komen te vervallen. Ze blijven namelijk slechts van toepassing zolang en voor zover dit nodig is om de schade veroorzakende invoer met dumping tegen te gaan. Het retroactief toepassen van definitieve antidumpingrechten kan dus niet afhankelijk worden gesteld van een dergelijke vereiste.
100 In de vijfde plaats kan aan de wettigheid van de bestreden verordening niet worden afgedaan door het „vertragingscriterium” dat de Commissie heeft gebruikt ter illustratie van het cumulatieve effect van de invoer tussen de opening van het onderzoek en het begin van de registratieperiode en de invoer in de registratieperiode, noch door de beweerde omstandigheid dat de bestreden verordening niet zou verduidelijken wat de omvang, de duur en de gevolgen waren van het vermeende uitstel van het corrigerende effect van het niet-retroactief toepassen van de antidumpingrechten op de registratieplichtige invoer. Artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening bepaalt immers alleen dat de Commissie een aanzienlijke toename vaststelt van invoer die, gezien het tijdstip waarop en de omvang waarin hij plaatsvindt en andere omstandigheden, het corrigerende effect van het toe te passen definitieve antidumpingrecht ernstig dreigt te ondermijnen. Het zijn dus deze omstandigheden, waarin de nieuwe aanzienlijke toename van invoer plaatsvindt, die worden geacht het corrigerende effect ernstig te ondermijnen.
101 Zoals met name uit de overwegingen 31, 50 tot en met 53, 75, 76, 79 tot en met 81 en 84 van de bestreden verordening blijkt, heeft de Commissie naast de in artikel 10, lid 4, onder d), van de basisverordening genoemde factoren met name gekeken naar de prijs van de ingevoerde producten en de voorraden van de ingevoerde producten vóór de registratie.
102 Ten eerste blijkt immers uit overweging 50 van de bestreden verordening dat de gemiddelde maandelijkse ingevoerde hoeveelheid uit de betrokken landen in de periode van de eerste volledige maand na de bekendmaking van het bericht van opening van het onderzoek tot en met de laatste volledige maand vóór de instelling van de voorlopige maatregelen, 37 % méér bedroeg dan in de onderzoeksperiode. Bovendien blijkt uit overweging 51 van de bestreden verordening dat in de periode van de eerste volledige maand na de opening van het onderzoek tot en met de maand waarin de voorlopige maatregelen werden ingesteld, de gemiddelde maandelijkse ingevoerde hoeveelheid uit de betrokken landen 27 % hoger lag dan in de onderzoeksperiode. De Commissie heeft daar in overweging 53 van de bestreden verordening uit afgeleid dat de ingevoerde hoeveelheden aanzienlijk waren toegenomen na de opening van het onderzoek.
103 Ten tweede heeft deze invoer plaatsgevonden nadat de importeurs kennis kregen van het feit dat er later mogelijk retroactief antidumpingrechten zouden worden toegepast, namelijk op het moment dat het bericht van opening van het onderzoek werd bekendgemaakt en de niet-vertrouwelijke versie van de klacht werd meegedeeld, en is de invoer blijven voortduren totdat er voorlopige maatregelen werden ingesteld. Het gaat dus om een periode van aanhoudende invoer, terwijl de importeurs zich volkomen bewust waren van het feit dat er een antidumpingonderzoek aan de gang was en dat er weldra mogelijk antidumpingrechten zouden worden toegepast.
104 Ten derde blijkt uit overweging 79 van de bestreden verordening dat de gemiddelde maandelijkse invoerprijzen uit China en Rusland gedurende de elf maanden na de onderzoeksperiode met respectievelijk 13 % en 12 % zijn gedaald ten opzichte van de gemiddelde maandelijkse invoerprijzen tijdens de onderzoeksperiode. Zoals uit punt 97 hierboven blijkt en in overweging 80 van de bestreden verordening in herinnering is gebracht, zijn de grondstofprijzen in deze periode weliswaar eveneens gedaald, maar kan deze omstandigheid geen verklaring zijn voor een daling van de verkoopprijzen met meer dan 4 %. Die vergelijking wijst bijgevolg op een prijsonderbieding van 7 % gedurende de onderzoeksperiode, terwijl de prijsonderbieding na deze periode toenam tot 14 %. Bovendien blijkt met name uit overweging 81 van de bestreden verordening dat de gemiddelde invoerprijzen uit China en Rusland in de registratieperiode respectievelijk 19 % en 24 % lager lagen dan de gemiddelde invoerprijzen in de onderzoeksperiode. De Commissie heeft daar in dezelfde overweging uit afgeleid dat, voor de twee landen samen, de prijsonderbieding in de registratieperiode verder was toegenomen tot gemiddeld bijna 20 %. Er is derhalve een verdere daling geweest van de gemiddelde invoerprijzen uit de betrokken landen.
105 Ten vierde blijkt uit overweging 52 van de bestreden verordening dat de invoer van de 22 importeurs en/of gebruikers die informatie hadden overgelegd over de invoer in de periode na de opening van het onderzoek, 46 % uitmaakte van alle invoer uit de betrokken landen. Uit de informatie die aldus werd verkregen, bleek voor al deze meewerkende importeurs en/of gebruikers samen dat de voorraden van de betrokken producten eind 2015 met 22 % waren gestegen ten opzichte van eind 2014. Overweging 84 van de bestreden verordening geeft aan dat er noodzakelijkerwijs voorraden werden aangelegd, niet alleen vanwege hetgeen is geconstateerd in overweging 52 ervan, maar ook omdat de invoer na de onderzoeksperiode aanzienlijk is toegenomen ten opzichte van de invoer vóór de publicatie van het bericht van opening van het onderzoek.
106 Blijkens de overwegingen 75 en 76 van de bestreden verordening stemt deze nieuwe aanzienlijke toename van de invoer tegen prijzen die nog lager waren dan tijdens de onderzoeksperiode, overeen met een toename van het verbruik in de Unie op de vrije markt van 14 % in de periode van april 2015 tot januari 2016, terwijl de verkochte hoeveelheden van de producenten in de Unie stabiel bleven en slechts een lichte stijging van 3 % vertoonden. Als gevolg daarvan is het marktaandeel van de bedrijfstak van de Unie met 7 % gedaald, van 71 naar 64 %.
107 Derhalve heeft de Commissie met name in de overwegingen 86 en 94 van de bestreden verordening terecht kunnen besluiten dat deze aanzienlijke toename van de invoer, gezien het tijdstip waarop en de omvang waarin hij plaatsvond en andere omstandigheden, namelijk de prijsdaling en de aanzienlijk toegenomen voorraden, verdere nadelige gevolgen had voor de prijzen en het marktaandeel in de Unie van de bedrijfstak van de Unie en het corrigerende effect van het definitieve antidumpingrecht dus ernstig dreigde te ondermijnen.
108 Gelet op de voorgaande overwegingen moet het tweede onderdeel van het derde middel worden afgewezen en moet het beroep bijgevolg in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
109 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vorderingen van de Commissie en interveniënte in hun eigen kosten en in die van de Commissie en van interveniënte te worden verwezen.
HET GERECHT (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Stemcor London Ltd en Samac Steel Supplies Ltd dragen hun eigen kosten alsmede die van de Europese Commissie en van Eurofer, Association européenne de l’acier, ASBL.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 8 mei 2019.
ondertekeningen