Causa C‑286/14
Parlamento europeo
contro
Commissione europea
«Ricorso di annullamento – Articolo 290 TFUE – Nozioni di “modificare” e di “integrare” – Regolamento (UE) n. 1316/2013 – Articolo 21, paragrafo 3 – Portata del potere conferito alla Commissione europea – Necessità di adottare un atto normativo distinto – Regolamento delegato (UE) n. 275/2014»
Massime – Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 17 marzo 2016
1. Ricorso di annullamento – Competenza del giudice dell’Unione – Controllo di legittimità riguardante la portata di un potere conferito alla Commissione di adottare atti delegati – Inclusione
(Artt. 263 TFUE e 290 TFUE)
2. Istituzioni dell’Unione europea – Esercizio delle competenze – Potere conferito alla Commissione per l’adozione di atti delegati – Potere di modificare un atto legislativo – Distinzione rispetto al potere di integrare un tale atto
(Art. 290, § 1, TFUE)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Esercizio delle competenze – Potere conferito alla Commissione per l’adozione di atti delegati – Potere di integrare un atto legislativo – Nozione – Disposizione nel regolamento n. 1316/2013 che conferisce alla Commissione il compito di specificare le priorità di finanziamento che devono figurare in programmi di lavoro previsti dal regolamento – Inclusione
(Art. 290 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1316/2013, art. 21, §§ 1‑3, 5 e 6, e allegato I, parti I e III‑V)
4. Istituzioni dell’Unione europea – Esercizio delle competenze – Potere conferito alla Commissione per l’adozione di atti delegati – Potere di integrare un atto legislativo – Apporto degli elementi direttamente nel testo dell’atto – Inammissibilità – Obbligo per la Commissione di adottare un atto delegato distinto – Violazione – Conseguenze
(Art. 290, § 1, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1316/2013, art. 21, § 3, e allegato I, parte VI; regolamento della Commissione n. 275/2014, art. 1)
5. Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Effetti – Limitazione da parte della Corte – Annullamento del regolamento n. 275/2014 che modifica l’allegato I del regolamento n. 1316/2013 che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa – Rischio di pregiudicare la certezza del diritto derivante dal fatto di rimettere in discussione i programmi di lavoro basati sul regolamento n. 1316/2013 – Mantenimento degli effetti dell’atto annullato
(Art. 264, comma 2, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1316/2013, art. 17 e allegato I; regolamento della Commissione n. 275/2014)
1. Nell’ambito del controllo di legittimità di cui all’articolo 263 TFUE, la Corte e il Tribunale dell’Unione europea sono competenti a pronunciarsi sui ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione del Trattato FUE o di qualsiasi norma giuridica relativa alla sua applicazione, ovvero per sviamento di potere. Nel caso di un motivo vertente sulla presunta violazione di una disposizione di un regolamento riguardante la portata di un potere conferito alla Commissione di adottare atti delegati sulla base di detta disposizione, un motivo siffatto costituisce una questione di merito e, di conseguenza, è ricevibile.
(v. punti 17, 18)
2. Dall’articolo 290, paragrafo 1, TFUE risulta che un atto legislativo può delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrino o modifichino determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo. A tale riguardo, dall’espressione «integrare o modificare» risulta che le due categorie di poteri delegati di cui all’articolo 290, paragrafo 1, TFUE sono nettamente distinte.
La delega di un potere di integrare un atto legislativo, infatti, consiste semplicemente nell’autorizzare la Commissione ad attuare tale atto. Qualora essa eserciti un tale potere, il suo mandato è limitato allo sviluppo in dettaglio, nel rispetto dell’integralità dell’atto legislativo adottato dal legislatore, degli elementi non essenziali della specifica normativa che il legislatore non ha definito. La delega di un potere di modificare un atto legislativo, invece, consiste nell’autorizzare la Commissione a emendare o abrogare elementi non essenziali previsti in tale atto dal legislatore. Qualora la Commissione eserciti un tale potere, essa non è ovviamente tenuta ad agire nel rispetto degli elementi che il mandato accordatole mira a modificare. Le differenze tra le due categorie di poteri delegati di cui all’articolo 290, paragrafo 1, TFUE ostano a che alla Commissione possa essere riconosciuto il potere di stabilire essa stessa la natura del potere delegato conferitole. In tali condizioni e al fine di garantire la trasparenza del processo legislativo, tale disposizione impone al legislatore di stabilire la natura della delega che intende conferire alla Commissione.
(v. punti 30, 40‑42, 46)
3. Per quanto attiene alla delega conferita alla Commissione all’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013, che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa, conferendo alla Commissione il potere di adottare atti delegati che specifichino le priorità di finanziamento del trasporto, tale disposizione autorizza la Commissione a integrare tale regolamento, ai sensi dell’articolo 290 TFUE. Nelle parti I e da III a V dell’allegato I di detto regolamento, infatti, lo stesso legislatore ha dettato un elenco di progetti individuati in via preliminare per la rete centrale nel settore dei trasporti, i termini, le condizioni e le procedure degli strumenti finanziari previsti dal meccanismo per collegare l’Europa, percentuali indicative per ogni obiettivo specifico nel settore dei trasporti e un elenco degli orientamenti generali di cui tener conto al momento della fissazione dei criteri di aggiudicazione, conferendo espressamente alla Commissione allo stesso tempo, all’articolo 21, paragrafi 1, 2 5 e 6, del medesimo regolamento, il potere di modificare tali elementi. Orbene, a differenza di detti elementi, le priorità di finanziamento che devono essere rispecchiate nei programmi di lavoro di cui all’articolo17 del regolamento n. 1316/2013 non sono state fissate dallo stesso legislatore in tale regolamento. Pur lasciando tale questione aperta in tale regolamento, il legislatore ha conferito alla Commissione il compito di specificare tale priorità in un atto delegato.
(v. punti 47‑49)
4. Per ragioni di chiarezza normativa e di trasparenza del processo legislativo, la Commissione non può, nell’ambito dell’esercizio di un potere di integrare un atto legislativo ai sensi dell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE, aggiungere un elemento al testo stesso di tale atto. Un simile inserimento, infatti, rischierebbe di creare confusione sulla base giuridica di tale elemento, giacché il testo stesso di un atto legislativo conterrebbe un elemento derivante dall’esercizio, da parte della Commissione, di un potere delegato che non le consente di emendare o abrogare tale atto. Analogamente, un elemento adottato dalla Commissione nell’esercizio di un potere conferitole di integrare un atto legislativo, ma che forma parte integrante di tale atto, non può, di conseguenza, essere sostituito o eliminato nell’esercizio di tale potere che ha portato alla sua adozione, atteso che tali interventi richiedono un potere di modificare detto atto ai sensi dell’articolo 290, paragrafo 1, TFUE. Laddove la Commissione invece integri un atto legislativo adottando un atto distinto, essa può, nella misura necessaria, modificare quest’ultimo atto senza essere tenuta a modificare l’atto legislativo stesso.
Pertanto, per quanto attiene alla delega conferita alla Commissione all’articolo 21, paragrafo 3, del regolamento n. 1316/2013, che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa, per integrare detto regolamento, ai sensi dell’articolo 290 TFUE, la Commissione era tenuta, nell’ambito dell’esercizio di tale potere, ad adottare un atto distinto dallo stesso regolamento. Orbene, aggiungendo, attraverso l’articolo 1 del regolamento n. 275/2014, una parte VI all’allegato I del regolamento n. 1316/2013, la Commissione ha violato tale obbligo, non tenendo conto così della differenza tra le due categorie di poteri delegati previste dall’articolo 290, paragrafo 1, TFUE. Una simile violazione comporta l’annullamento del regolamento n. 275/2014.
(v. punti 53, 55, 56, 59, 61)
5. In considerazione di motivi di certezza del diritto, gli effetti di un atto annullato possono essere mantenuti in particolare qualora gli effetti immediati del suo annullamento comporterebbero conseguenze negative gravi per gli interessati e la legittimità dell’atto impugnato sia contestata non a causa della sua finalità o del suo contenuto, ma per motivi attinenti all’incompetenza del suo autore o alla violazione di forme sostanziali.
Lo stesso vale per il regolamento n. 275/2014, che modifica l’allegato I del regolamento n. 1316/2013 che istituisce il meccanismo per collegare l’Europa, atteso che tale regolamento funge da base giuridica per i programmi di lavoro di cui all’articolo 17 del regolamento n. 1316/2013, i quali a loro volta costituiscono il fondamento per gli inviti a presentare proposte per la selezione dei progetti d’interesse comune che sono finanziati da detto meccanismo. Orbene, il semplice annullamento del regolamento n. 275/2014 rimetterebbe in discussione sia i programmi di lavoro annuali e pluriennali basati su tale regolamento sia gli inviti a presentare proposte per la selezione dei progetti d’interesse comune avviati sulla base di tali programmi, che a loro volta sarebbero automaticamente annullati. Un tale annullamento comprometterebbe l’attuazione del meccanismo per collegare l’Europa e causerebbe un danno significativo a tutti gli attori interessati.
(v. punti 67‑69)