Sprawa C‑286/14

Parlament Europejski

przeciwko

Komisji Europejskiej

Skarga o stwierdzenie nieważności – Artykuł 290 TFUE – Pojęcia „zmieniać” i „uzupełniać” – Rozporządzenie (UE) nr 1316/2013 – Artykuł 21 ust. 3 – Zakres uprawnień przyznanych Komisji Europejskiej – Konieczność przyjęcia odrębnego aktu normatywnego – Rozporządzenie delegowane (UE) nr 275/2014

Streszczenie – Wyrok Trybunału (piąta izba) z dnia 17 marca 2016 r.

1.        Skarga o stwierdzenie nieważności – Właściwość sądu Unii – Kontrola zgodności z prawem dotycząca zakresu przyznanych Komisji uprawnień do przyjmowania aktów delegowanych – Włączenie

(art. 263 TFUE, 290 TFUE)

2.        Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Uprawnienia wykonawcze przyznane Komisji w celu przyjmowania aktów delegowanych – Uprawnienie do zmiany aktu prawodawczego – Rozróżnienie z uprawnieniem do uzupełnienia takiego aktu

(art. 290 ust. 1 TFUE)

3.        Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Uprawnienia wykonawcze przyznane Komisji w celu przyjmowania aktów delegowanych – Uprawnienie do uzupełnienia aktu prawodawczego – Pojęcie – Przepis w rozporządzeniu nr 1316/2013 nakładający na Komisję zadanie określenia priorytetów w zakresie finansowania, które powinny znajdować się w programach prac, o których mowa w rozporządzeniu – Włączenie

(art. 290 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1316/2013, art. 21 ust. 1–3, 5, 6, załącznik I, części I, III–V)

4.        Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Uprawnienia wykonawcze przyznane Komisji w celu przyjmowania aktów delegowanych – Uprawnienie do uzupełnienia aktu prawodawczego – Wniesienie wkładu bezpośrednio w tekście aktu – Niedopuszczalność – Obowiązek przyjęcia przez Komisję odrębnego aktu delegowanego – Naruszenie – Konsekwencje

(art. 290 ust. 1 TFUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1316/2013, art. 21 ust. 3, załącznik I, część VI; Komisji nr 275/2014, art. 1)

5.        Skarga o stwierdzenie nieważności – Wyrok stwierdzający nieważność – Skutki – Ograniczenie przez Trybunał – Stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 275/2014 zmieniającego załącznik I do rozporządzenia nr 1316/2013 ustanawiającego instrument „Łącząc Europę” – Ryzyko naruszenia pewności prawa, ze względu na podanie w wątpliwość programów prac opartych na rozporządzeniu nr 1316/2013 – Utrzymanie w mocy skutków aktu, którego nieważność została stwierdzona

(art. 264 akapit drugi TFUE; rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1316/2013, art. 17, załącznik I; Komisji nr 275/2014)

1.        W ramach kontroli legalności, o której mowa w art. 263 TFUE, Trybunał i Sąd Unii Europejskiej są właściwe w zakresie skarg podnoszących zarzut braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatu FUE bądź jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z jego stosowaniem lub nadużycia władzy. Co się tyczy zarzutu opartego na podnoszonym naruszeniu przepisu rozporządzenia dotyczącego zakresu przyznanych Komisji uprawnień do przyjmowania aktów delegowanych na podstawie tego przepisu, zarzut taki stanowi kwestię odnoszącą się do istoty sprawy i jest zatem dopuszczalny.

(por. pkt 17, 18)

2.        Z art. 290 ust. 1 TFUE wynika, że akt prawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieprawodawczym o zasięgu ogólnym, uzupełniających lub zmieniających niektóre, inne niż istotne, elementy aktu prawodawczego. W tym względzie posłużenie się terminami „uzupełniać lub zmieniać” świadczy o tym, że te dwie kategorie uprawnień delegowanych przewidziane w art. 290 ust. 1 TFUE są wyraźnie rozróżniane.

Powierzenie Komisji uprawnienia do uzupełnienia aktu prawodawczego oznacza bowiem, że instytucja ta jest upoważniona jedynie do skonkretyzowania tego aktu. Kiedy Komisja korzysta z tego uprawnienia, jej umocowanie jest ograniczone do skonkretyzowania – z zachowaniem integralności aktu prawodawczego uchwalonego przez prawodawcę – niemających zasadniczego znaczenia elementów danej regulacji, których prawodawca nie doprecyzował. Natomiast powierzenie Komisji uprawnienia do zmiany aktu prawodawczego skutkuje tym, że instytucja ta może poprawić lub uchylić niemające zasadniczego znaczenia elementy umieszczone w tym akcie przez prawodawcę. Kiedy Komisja korzysta z tego uprawnienia, nie jest zobowiązana do poszanowania elementów aktu, które – zgodnie z przyznanym jej umocowaniem – ma ona właśnie zmienić. Różnice między dwiema kategoriami uprawnień delegowanych, o których mowa w art. 290 ust. 1 TFUE, stoją na przeszkodzie temu, aby uznać, że Komisja sama może określić, jaki jest charakter przyznanego jej uprawnienia delegowanego. Wobec powyższego w celu zagwarantowania przejrzystości procesu legislacyjnego przepis ten zobowiązuje prawodawcę do określenia charakteru uprawnienia, jakie zamierza on przyznać Komisji.

(por. pkt 30, 40–42, 46)

3.        W odniesieniu do uprawnienia przyznanego Komisji w art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 1316/2013 ustanawiającego instrument „Łącząc Europę”, upoważniając Komisję do przyjmowania aktów delegowanych szczegółowo określających priorytety w zakresie finansowania w sektorze transportu, przepis ten zezwala Komisji na uzupełnienie tego rozporządzenia w rozumieniu art. 290 TFUE. W częściach I i III–V załącznika I do wskazanego rozporządzenia prawodawca sam ustalił bowiem wykaz wstępnie zidentyfikowanych projektów związanych z siecią bazową w sektorze transportu, warunki, zasady i procedury dotyczące instrumentów finansowych w ramach instrumentu „Łącząc Europę”, orientacyjne wartości procentowe dotyczące szczegółowych celów w zakresie transportu oraz wykaz ogólnych wytycznych, które należy uwzględnić przy ustalaniu kryteriów udzielania zamówień, jednocześnie wyraźnie upoważniając Komisję, w art. 21 ust. 1, 2, 5 i 6 tego rozporządzenia, do zmiany wymienionych elementów. Natomiast, w odróżnieniu od wskazanych elementów, priorytety w zakresie finansowania, które mają zostać uwzględnione w programach prac, o których mowa w art. 17 rozporządzenia nr 1316/2013, nie zostały określone w rozporządzeniu przez samego prawodawcę. Pozostawiając tę kwestię otwartą na gruncie owego rozporządzenia, prawodawca powierzył Komisji zadanie szczegółowego określenia tych priorytetów w akcie delegowanym.

(por. pkt 47–49)

4.        Mając na względzie zapewnienie jasności norm prawnych i przejrzystości procesu legislacyjnego Komisja nie może, w ramach wykonywania uprawnienia do uzupełnienia aktu prawodawczego, w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE, dodać nowego elementu do samego tekstu tego aktu. Taka ingerencja w treść aktu mogłaby skutkować niepewnością co do podstawy prawnej owego elementu, zważywszy że sam tekst aktu prawodawczego zawierałby wówczas element dodany w efekcie wykonania przez Komisję uprawnienia delegowanego, które nie pozwala jej na zmianę ani uchylenie tego aktu. Podobnie element dodany przez Komisję w wykonaniu uprawnienia do „uzupełnienia” aktu prawodawczego, lecz stanowiący integralną część tego aktu, nie może później zostać zastąpiony ani usunięty w wykonaniu tego samego uprawnienia, które doprowadziło do jego dodania, gdyż ingerencje tego rodzaju wymagają uprawnienia do zmiany owego aktu, w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE. Natomiast gdy Komisja uzupełnia akt prawodawczy poprzez przyjęcie odrębnego aktu, może ona, o ile jest to konieczne, zmienić ten drugi akt bez potrzeby zmiany samego aktu prawodawczego.

W rezultacie, w odniesieniu do uprawnienia przyznanego Komisji w art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 1316/2013 ustanawiającego instrument „Łącząc Europę”, do uzupełnienia tego rozporządzenia w rozumieniu art. 290 TFUE, w ramach wykonywania tego uprawnienia, Komisja była zobowiązana do przyjęcia aktu odrębnego od samego rozporządzenia. Tymczasem dodając, mocą art. 1 rozporządzenia nr 275/2014, część VI do załącznika I do rozporządzenia nr 1316/2013, Komisja naruszyła ten obowiązek, ignorując tym samym różnicę miedzy dwiema kategoriami uprawnień delegowanych przewidzianymi w art. 290 ust. 1 TFUE. Tego rodzaju naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności rozporządzenia nr 275/2014.

(por. pkt 53, 55, 56, 59, 61)

5.        Skutki aktu, którego nieważność została stwierdzona mogą zostać utrzymane w mocy ze względów pewności prawa, a w szczególności wówczas, gdy bezpośrednie skutki stwierdzenia nieważności tego aktu wywołałyby poważne negatywne konsekwencje dla zainteresowanych osób oraz gdy zgodność z prawem tego aktu jest kwestionowana nie ze względu na jego cel lub przedmiot, lecz ze względu na brak właściwości jego autora lub ze względu na naruszenie istotnych wymogów formalnych.

Jest tak w wypadku rozporządzenia nr 275/2014 zmieniającego załącznik I do rozporządzenia nr 1316/2013 ustanawiającego instrument „Łącząc Europę”, ponieważ rozporządzenie to stanowi podstawę prawną programów prac, o których mowa w art. 17 rozporządzenia nr 1316/2013, które z kolei stanowią podstawę do sporządzenia zaproszeń do składania wniosków przy wyborze projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania finansowanych w ramach wspomnianego instrumentu. Tymczasem samo stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 275/2014 podałoby w wątpliwość zarówno roczne i wieloletnie programy prac oparte na tym rozporządzeniu, jak i wystosowywane na podstawie owych programów zaproszenia do składania wniosków przy wyborze projektów będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, które z kolei automatycznie utraciłyby ważność. Taka utrata ważności zagroziłaby wdrażaniu instrumentu „Łącząc Europę” i wyrządziłaby znaczną szkodę wszystkim zainteresowanym podmiotom.

(por. pkt 67–69)