ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
VAN DE EUROPESE UNIE
(Tweede kamer)
19 juni 2013
Zaak F‑89/11
Charles Dieter Goetz
tegen
Comité van de Regio’s van de Europese Unie
„Openbare dienst – Ambtenaren – Niet-contractuele aansprakelijkheid – Beroep tot schadevergoeding – Ontvankelijkheid – Aanvang van termijn om vordering in te stellen – Onderzoek van OLAF – Administratief onderzoek – Tuchtprocedure voor tuchtraad – Verplichting voor administratie om voortvarend te handelen – Duur van tuchtprocedure – Aansprakelijkheid wegens inleiden van zonder sanctie afgesloten tuchtprocedure”
Betreft: Beroep, ingesteld krachtens artikel 270 VWEU, van toepassing op het EGA-Verdrag op grond van artikel 106 bis ervan, waarmee Goetz in wezen vraagt om het Comité van de Regio’s van de Europese Unie te veroordelen tot vergoeding van, ten eerste, de immateriële schade die hij heeft geleden als gevolg van de buitensporige verlenging van de toestand van onzekerheid waarin hij zich heeft bevonden sinds de tegen hem geuite beschuldigingen, ten tweede, de immateriële schade die hij heeft geleden als gevolg van de fouten en de slordigheden van het Comité van de Regio’s bij het verloop van de op hem betrekking hebbende administratieve en tuchtprocedure, ten derde, de materiële schade die hij heeft geleden door zijn gedwongen vertrek en vervroegde pensionering.
Beslissing: Het beroep wordt verworpen. Goetz draagt zijn eigen kosten en wordt verwezen in de kosten van het Comité van de Regio’s van de Europese Unie.
Samenvatting
1. Beroepen van ambtenaren – Termijnen – Aan instelling gericht verzoek om schadevergoeding – Inachtneming van redelijke termijn – Duur en aanvang van termijn
(Statuut van het Hof van Justitie, art. 46; Ambtenarenstatuut, art. 90)
2. Ambtenaren – Niet-contractuele aansprakelijkheid van instellingen – Voorwaarden – Vergoeding van aan ambtenaar of functionaris berokkende schade – Op administratie rustende zorgplicht – Omvang
(Art. 268 VWEU, 270 VWEU en 340, tweede alinea, VWEU; Ambtenarenstatuut, art. 24, 90 en 91)
3. Beroepen van ambtenaren – Beroep tot schadevergoeding – Vordering tot vergoeding van immateriële schade als gevolg van buitensporige duur van tuchtprocedure – Ontvankelijkheid – Voorwaarden
(Ambtenarenstatuut, art. 90 en 91)
4. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Termijnen – Verplichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en de administratie om voortvarend te handelen – Beoordeling – Niet-inachtneming – Bijzondere omstandigheden – Bewijslast
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 1; Ambtenarenstatuut, bijlage IX)
5. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Termijnen – Verplichting van administratie om binnen redelijke termijn te handelen – Onderzoek voorafgaande aan inleiding van tuchtprocedure – Beoordelingsbevoegdheid van administratie – Omvang
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX)
6. Ambtenaren – Tuchtregeling – Procedure voor tuchtraad – In bijlage IX bij het Statuut vastgestelde termijnen – Termijnen niet peremptoir
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX)
7. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Gelijktijdige strafrechtelijke en tuchtprocedure met betrekking tot zelfde feiten – Opschorting van tuchtprocedure – Rechtvaardiging – Verzoek van betrokken ambtenaar om beslissing van gerechtelijke autoriteiten over hem af te wachten – Toelaatbaarheid
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX, art. 25)
8. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Bevoegdheden van het tot aanstelling bevoegd gezag en van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) – Omvang
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX, art. 3; besluit 1999/352 van de Commissie)
9. Beroepen van ambtenaren – Bezwarend besluit – Begrip – Rapport over interne audit – Daarvan uitgesloten
(Ambtenarenstatuut, art. 90)
10. Ambtenaren – Tuchtregeling – Tuchtprocedure – Instelling van onderzoek door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) gevolgd door inleiding van tuchtprocedure door het tot aanstelling bevoegd gezag – Beoordelingsbevoegdheid –Omvang – Noodzaak van bestaan van voldoende serieuze aanwijzingen – Inachtneming van beginsel van vermoeden van onschuld
(Ambtenarenstatuut, bijlage IX)
1. Wanneer het om een onderdeel van schade gaat dat louter tot schadeloosstelling strekt in de zin dat vergoeding wordt gevraagd van schade die veroorzaakt zou zijn door een fout of nalatigheid die, bij gebreke van elk rechtsgevolg, niet kan worden aangemerkt als bezwarend besluit, is de vordering slechts ontvankelijk indien de verzoeker deze eerst heeft geformuleerd in het kader van een verzoek om schadevergoeding dat hij binnen een redelijke termijn bij de administratie heeft ingediend, welke termijn moet worden geacht in te gaan vanaf het moment waarop de gestelde schade daadwerkelijk is ontstaan, en vervolgens in het kader van een klacht tegen het besluit tot afwijzing van het verzoek om schadevergoeding binnen de termijnen voorzien in artikel 90, lid 2, van het Statuut.
In dit verband moet de redelijkheid van de termijn weliswaar worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van elke zaak, in het bijzonder het belang ervan voor de betrokkene, de complexiteit van de zaak en het gedrag van de betrokken partijen, doch kan een vergelijking worden gemaakt met de verjaringstermijn van vijf jaar die in artikel 46 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie voor niet-contractuele aansprakelijkheidsvorderingen is vastgesteld, en dit zelfs al geldt die termijn niet in geschillen tussen de Unie en haar personeelsleden.
(cf. punten 95 en 96)
Referentie:
Hof: 19 april 2007, Holcim (Deutschland)/Commissie, C‑282/05 P, punt 33; 17 juli 2008, Commissie/Cantina sociale di Dolianova e.a., C‑51/05 P, punt 63
Gerecht van eerste aanleg: 5 oktober 2004, Eagle e.a./Commissie, T‑144/02, punt 71
Gerecht voor ambtenarenzaken: 2 mei 2007, Giraudy/Commissie, F‑23/05, punt 69
2. Voor beroepen strekkende tot vergoeding van schade die een instelling een ambtenaar of functionaris heeft berokkend, welke worden ingesteld op basis van artikel 270 VWEU en de artikelen 90 en 91 van het Statuut, gelden bijzondere regels in vergelijking met die welke voortvloeien uit de algemene beginselen voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie in het kader van artikel 268 VWEU en artikel 340, tweede alinea, VWEU. Uit het Statuut volgt immers dat de ambtenaar of functionaris van de Unie, in tegenstelling tot elke andere particulier, aan de instelling waarbij hij werkzaam is gebonden is door een arbeidsverhouding die een evenwicht van specifieke wederkerige rechten en verplichtingen inhoudt, dat tot uiting komt in de zorgplicht van de instelling jegens de betrokkene. Dit betekent dat de Unie een zwaardere aansprakelijkheid heeft wanneer zij als werkgever optreedt, welke tot uitdrukking komt in de verplichting om de schade te vergoeden die haar personeel heeft geleden door elke onrechtmatigheid die zij in haar hoedanigheid van werkgever heeft begaan, zonder dat voor de vaststelling van de niet-contractuele aansprakelijkheid van een instelling in geschillen van de Europese openbare dienst moet worden aangetoond dat er sprake is van een voldoende gekenmerkte schending of van een kennelijke en ernstige miskenning door de instelling van de grenzen van haar beoordelingsbevoegdheid.
(cf. punt 98)
Referentie:
Gerecht van de Europese Unie: 16 december 2010, Commissie/Petrilli, T‑143/09 P, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 12 juli 2012, Commissie/Nanopoulos, T‑308/10 P, punten 103 en 104
3. De omstandigheid dat de immateriële schade die een ambtenaar aanvoert wegens de buitensporige duur van een tuchtprocedure, op de datum van indiening van zijn verzoek om schadevergoeding nog niet volledig was gevormd, vormt geen voorwaarde voor de ontvankelijkheid van een vordering tot vergoeding van de schade in verband met de buitensporige duur van een procedure. Was dit niet het geval, dan zou de administratie de afsluiting van een procedure immers oneindig kunnen vertragen teneinde te verhinderen dat zij aansprakelijk wordt gesteld voor de buitensporige duur ervan.
(cf. punt 122)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 11 april 2006, Angeletti/Commissie, T‑394/03
4. Wanneer de administratie de situatie van een persoon behandelt, dient zij met voortvarendheid te handelen. Deze verplichting vormt een algemeen beginsel van het Unierecht waarvan de Unierechter de eerbiediging verzekert en welke door artikel 41, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is overgenomen als een onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur, waarvan de niet-inachtneming tot de aansprakelijkheid van de Unie kan leiden. Wanneer blijkt dat de administratie niet voortvarend is geweest, dient zij het bestaan van bijzondere omstandigheden aan te tonen die haar gedrag kunnen rechtvaardigen.
Op tuchtrechtelijk gebied is het tot aanstelling bevoegd gezag of, naargelang het geval, het Europees Bureau voor fraudebestrijding, verplicht om met voortvarendheid te handelen vanaf het moment waarop het kennisneemt van feiten of gedragingen die een ernstige niet-nakoming van de statutaire verplichtingen van een ambtenaar kunnen vormen teneinde te beoordelen of een onderzoek moet worden ingesteld alsmede, eventueel, bij het verloop van dat onderzoek en, wat het gezag betreft, bij het verloop van de tuchtprocedure. Met name bij de tuchtprocedure moet dit gezag ervoor zorgen dat elk besluit binnen een redelijke termijn na het voorgaande wordt genomen.
Om te beoordelen of het gebrek aan voortvarendheid van de administratie voor de betrokkene ambtenaar de uitoefening van zijn rechten van verdediging heeft bemoeilijkt waardoor het gerechtvaardigd is om, in navolging van een regel van verjaring, de na afloop van die procedure vastgestelde sanctie nietig te verklaren, moet rekening worden gehouden met de termijn tussen de datum waarop de bestreden feiten hebben plaatsgevonden en die waarop het tot aanstelling bevoegd gezag of OLAF daarvan kennis heeft genomen. Die termijn is echter niet van belang om te beoordelen of dat gezag en OLAF een persoon, door hem buitensporig lang in een angstige situatie te houden als gevolg van het feit dat hij wordt verdacht van een verzuim van zijn statutaire verplichtingen, schade hebben berokkend die vergoed moet worden, aangezien in dat geval, zolang dat gezag of OLAF geen kennis heeft gekregen van enig feit dat het bestaan van een verzuim van de betrokken ambtenaar kan aantonen, hun niet kan worden verweten dat zij die ambtenaar wegens een gebrek aan voortvarendheid buitensporig lang in onzekerheid hebben gehouden.
(cf. punten 123 en 125‑127)
Referentie:
Hof: 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commissie, C‑105/04 P, punt 35
Gerecht van eerste aanleg: arrest Angeletti/Commissie, reeds aangehaald, punt 162
Gerecht voor ambtenarenzaken: 13 januari 2010, A en G/Commissie, F‑124/05 en F‑96/06, punt 395; 8 maart 2012, Kerstens/Commissie, F‑12/10, punten 124‑126
5. De keuze van het tot aanstelling bevoegd gezag om naast het onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) een intern administratief onderzoek in te stellen leidt noodzakelijkerwijs tot een verlenging van de duur van de tuchtperiode, doch er kan niet worden gesteld dat de verrichting van dit interne administratieve onderzoek per definitie tot een buitensporige duur van die periode leidt. Wanneer de betrokken feiten een zekere ingewikkeldheid vertonen of wanneer de administratie niet over voldoende deskundigheid beschikt om te beoordelen of bepaalde praktijken, met name op financieel gebied, onregelmatigheden vormen, kan het voor het tot aanstelling bevoegd gezag immers noodzakelijk blijken om gebruik te maken van diensten van een derde teneinde duidelijkheid te krijgen over de draagwijdte van de handelingen die OLAF in zijn onderzoeksrapport heeft vastgesteld.
(cf. punten 135 en 136)
6. In bijlage IX bij het Statuut wordt geen enkele termijn genoemd binnen welke het tot aanstelling bevoegd gezag, wanneer het zijn besluit heeft vastgesteld om de tuchtprocedure voor de tuchtraad in te leiden, zijn rapport aan de tuchtraad moet zenden. De termijnen opgenomen in bijlage IX bij het Statuut zijn hoe dan ook niet peremptoir en er kunnen langere dan in die bijlage voorziene termijnen nodig zijn voor een voldoende volledige beoordeling van de feiten die de betrokkene alle door het Statuut beoogde waarborgen biedt.
(cf. punt 141)
Referentie:
Gerecht van eerste aanleg: 18 december 1997, Daffix/Commissie, T‑12/94, punten 130 en 131; 10 juni 2004, François/Commissie, T‑307/01, punt 47
7. Een grond verband houdende met het streven om het verzoek in te willigen van een ambtenaar tegen wie een tuchtprocedure en vervolging voor de nationale gerechtelijke instanties is ingesteld om een beslissing van de nationale autoriteiten over hem af te wachten, lijkt een geldige rechtvaardiging te kunnen vormen voor een opschorting van de tuchtprocedure en dus voor een verlenging van de duur van de tuchtprocedure.
Het is juist dat artikel 25 van bijlage IX bij het Statuut de tuchtraad niet voorschrijft om zijn werkzaamheden op te schorten. Volgens de bewoordingen van dat artikel verhindert gelijktijdig ingestelde strafvervolging niet dat de tuchtprocedure wordt voorgezet, maar uitsluitend dat het tot aanstelling bevoegd gezag zijn besluit vaststelt. Voorts is de administratie alleen verplicht om een tuchtprocedure op te schorten indien de ambtenaar aantoont dat strafvervolging tegen hem is ingesteld, welk begrip, daar het een overheidsoptreden voor de toepassing van straf impliceert, geen betrekking kan hebben op het bestaan van een onderzoek, een informatie of een instructie, maar veronderstelt dat strafvervolging is ingesteld.
De omstandigheid dat de leden van de tuchtraad niet verplicht zijn om de tuchtprocedure op te schorten betekent echter niet dat de opschorting waartoe zij besluiten niet gerechtvaardigd is. Om te bepalen of die opschorting opportuun is, moet immers alleen rekening worden gehouden met de elementen waarover het gezag of het tuchtorgaan dat de opschorting heeft uitgesproken, beschikte toen het zijn besluit nam.
Gronden verband houdende met de complexiteit van het dossier, het aantal te horen getuigenissen en andere door de tuchtraad getroffen maatregelen van instructie lijken daarentegen geen rechtvaardiging te kunnen opleveren voor de opschorting van de tuchtprocedure en derhalve voor de verlenging van de tuchtperiode, maar moeten hoogstens ertoe leiden dat de tuchtraad meer middelen inzet bij de behandeling van het dossier van de verzoeker. Het zomerschema kan evenmin een rechtvaardiging voor de opschorting van de tuchtprocedure opleveren.
(cf. punten 147 en 150‑153)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: 17 juli 2012, BG/Ombudsman, F‑54/11, punt 70
8. Artikel 3 van bijlage IX bij het Statuut bepaalt weliswaar dat het na het onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) aan het tot aanstelling bevoegd gezag, en niet aan OLAF staat om te beslissen de tuchtprocedure in te leiden en vervolgens over de opportuniteit om een sanctie op te leggen, doch uit deze bepalingen kan niet worden afgeleid dat dat gezag een onderzoek van OLAF kan beëindigen, omdat anders afbreuk wordt gedaan aan het beginsel van onafhankelijkheid van de onderzoeken van OLAF, zoals geformuleerd in artikel 3 van besluit 1999/352 tot oprichting van OLAF.
(cf. punt 159)
9. Een rapport over een interne audit van een instelling dat het functioneren van een dienst en niet de handelingen van een persoon beoogt te analyseren en dat dus geen verband houdt met de onrechtmatigheid van een voor de ambtenaar bezwarend besluit waartegen hij, wil hij ontvankelijk zijn, binnen de termijn van drie maanden voorzien in artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht moet indienen, vormt geen bezwarend besluit in de zin van artikel 90, lid 1, van het Statuut.
(cf. punt 170)
10. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en het tot aanstelling bevoegd gezag beschikken beide over een ruime beoordelingsbevoegdheid om te beslissen of, gelet op de in hun bezit zijnde elementen, de onderzoeksfase moet worden gestart en vervolgens eventueel één van de tuchtprocedures voorzien in de afdelingen 4 en 5 van bijlage IX bij het Statuut.
Die ruime beoordelingsbevoegdheid kan echter niet rechtvaardigen dat, naargelang het geval, OLAF of dat gezag een procedure begint zonder zelfs maar te beschikken over een begin van bewijs ten aanzien van de betrokkenen. Teneinde de rechten van de betrokken ambtenaar te beschermen moet zowel OLAF als het tot aanstelling bevoegd gezag ervoor zorgen dat het, alvorens een onderzoek in te stellen, beschikt over aanwijzingen die doen vermoeden dat de betrokkene zijn statutaire verplichtingen niet is nagekomen en, alvorens een tuchtprocedure in te leiden, over voldoende nauwkeurige en relevante elementen om zijn verdenkingen te onderbouwen. Bovendien dienen OLAF en dat gezag rekening te houden met het beginsel van het vermoeden van onschuld, dat van hen verlangt dat zij gedurende de gehele tuchtprocedure gematigd blijven in hun uitlatingen.
(cf. punten 184 en 185)
Referentie:
Gerecht voor ambtenarenzaken: Giraudy/Commissie, reeds aangehaald, punt 99
Gerecht van de Europese Unie: Commissie/Nanopoulos, reeds aangehaald, punten 150 en 152