ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н YVES BOT
представено на 8 юли 2008 година(1)
Дело C‑110/05
Комисия на Европейските общности
срещу
Италианска република
„Възобновяване на устната фаза на производството — Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 28 ЕО — Свободно движение на стоки — Условия за използване — Национална правна уредба, която забранява използването на ремарке, прикачено към мотопед, мотоциклет, триколесно и четириколесно превозно средство — Количествени ограничения — Мерки с равностоен ефект — Обосноваване — Безопасност на движението по пътищата — Пропорционалност“
1. Необходимо ли е националната правна уредба относно „условията за използване“ на дадена стока да се разглежда предвид член 28 ЕО или тя трябва да бъде преценявана в светлината на критериите, изведени от Съда в Решение по дело Keck и Mithouard(2), по същия начин както правна уредба относно „условията за продажба“?
2. По същество това е въпросът, на който Съдът трябва да отговори в рамките на настоящия иск.
3. Настоящото дело се отнася до производство за установяване на неизпълнение на задължения, започнато от Комисията на Европейските общности срещу Италианската република на основание член 226 ЕО. Действително според Комисията Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО, като е въвела в Кодекса за движение по пътищата правна уредба, която забранява на мотопедите, мотоциклетите, триколесните и четириколесните превозни средства да теглят ремаркета(3).
4. Заключение по този иск се представя за втори път.
5. Първоначално Съдът решава да възложи делото на петчленен състав(4) и да се произнесе без устни състезания, тъй като никоя от страните не е направила искане да бъдат изслушани нейните устни становища. Генералният адвокат Léger представя заключението си на 5 октомври 2006 г., след което устната фаза на производството е приключена. Същият заключава, че Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО, като е приела и запазила в сила такава правна уредба.
6. Доколкото това предложение повдига нови въпроси във връзка с приложното поле на член 28 ЕО, които не са разисквани от страните в хода на производството, с определение от 7 март 2007 г. Съдът разпорежда възобновяване на устната фаза на производството и възлага делото на голям състав. Той освен това поканва не само страните, но и държавите членки, освен Италианската република, да отговорят на следния въпрос:
„Доколко и при какви условия националните разпоредби, които уреждат не характеристиките на един продукт, а неговото използване и които са приложими без разлика към националните и вносните продукти, трябва да се считат за мерки с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект по смисъла на член 28 ЕО?“
7. Освен Комисията и Италианската република, становища са представили и Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Република Кипър, Кралство Нидерландия и Кралство Швеция.
8. Настоящото заключение е структурирано в две части.
9. В първата част ще изложа моята гледна точка относно отговора, който следва да се даде на поставения от Съда въпрос.
10. Това изисква общо разсъждение върху смисъла и обхвата на правилата относно свободното движение на стоки. Макар и с цената на преразглеждане на вече изразените по този въпрос позиции, налага се анализ на приложното поле на член 28 ЕО и на критериите, които позволяват да се квалифицира определена национална разпоредба като мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект. Поставеният от Съда въпрос също така дава възможност да се уточни обхватът на Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе. Както знаем, това решение създаде множество затруднения при тълкуването, които можеха да бъдат разрешавани само за всеки отделен случай.
11. В рамките на настоящото заключение ще обясня поради какви причини смятам, че националните мерки, които уреждат условията за използване на дадена стока, не трябва да се разглеждат предвид критериите, утвърдени от Съда в Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе. Ще изтъкна, че тези мерки спадат към приложното поле на член 28 ЕО и могат да представляват мерки с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект, противоречащи на Договора за ЕО, ако възпрепятстват достъпа на съответния продукт до пазара.
12. Именно с оглед на този анализ във втората част ще разгледам основателността на иска за установяване на неизпълнение на задължения, предявен от Комисията срещу Италианската република.
13. След преглед на последиците от тази мярка за вътреобщностния обмен ще защитя тезата, че италианското законодателство, доколкото възпрепятства достъпа до италианския пазар на законно произведени и търгувани в другите държави членки ремаркета, представлява мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект, противоречаща на член 28 ЕО.
I – Правна уредба
А – Общностно право
1. Договор за ЕО
14. Член 28 ЕО забранява количествените ограничения върху вноса и всички мерки с равностоен ефект между държавите членки.
15. Същевременно съгласно член 30 ЕО член 28 ЕО не изключва забрани или ограничения върху вноса, основаващи се по-специално на съображения за обществен ред, обществена сигурност или закрила на живота и здравето на хората, при условие че тези забрани или ограничения не представляват нито средство за произволна дискриминация, нито прикрито ограничение в търговията между държавите членки.
2. Вторично право
16. В рамките на Директива 92/61/ЕИО(5) общностният законодател е установил процедура за общностно типово одобрение на двуколесните и триколесните моторни превозни средства.
17. Съгласно член 1, параграфи 2 и 3 от Директива 92/61 визираните превозни средства са мотопедите(6), мотоциклетите, триколесните и четириколесните превозни средства.
18. Както следва ясно от съображенията на тази директива, посочената процедура, от една страна, позволява да се гарантира по-добро функциониране на вътрешния пазар чрез премахване на техническите препятствия за обмена в сектора на моторните превозни средства, и от друга страна, допринася за повишаването на безопасността на движението по пътищата и за защитата на околната среда и на потребителите(7).
19. За да позволи въвеждането на тази процедура, Директива 92/61 предвижда пълна хармонизация на техническите характеристики, на които трябва да съответстват тези превозни средства. Тя предвижда и хармонизиране в рамките на отделни директиви на техническите изисквания, приложими към различните компоненти и характеристики на посочените превозни средства(8).
20. Така изискванията относно масите и размерите, както и относно прикачните и закрепващите устройства на тези превозни средства са хармонизирани съответно в рамките на Директиви 93/93/ЕИО(9) и 97/24/ЕО(10).
21. И двете директиви посочват в своя преамбюл с еднакви думи, че изискванията, които определят, не задължават държавите членки, които не допускат двуколесни или триколесни моторни превозни средства да теглят ремаркета на тяхна територия, да променят своите разпоредби(11).
Б – Национално право
22. Член 53 от Законодателен декрет № 285 (decreto legislativo n. 285) от 30 април 1992 г.(12) определя мотопедите като всяко моторно превозно средство с две, с три или с четири колела, като последните образуват категорията „четириколки с двигател“.
23. Според член 54 от Кодекса за движение по пътищата за моторни превозни средства се считат моторните превозни средства с най-малко четири колела, с изключение на мотопедите.
24. Съгласно член 56 от посочения кодекс само на моторните превозни средства, тролейбусите и теглещите автомобили е разрешено да теглят ремаркета.
II – Досъдебна процедура
25. След размяна на писма между Италианската република и Комисията последната преценява, че като е приела разглежданата правна уредба, тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО. Поради това с писмо от 3 април 2003 г. тя отправя към нея покана да представи своите съображения.
26. С писмо от 13 юни 2003 г. Италианската република отговаря на Комисията, че се ангажира да измени своята правна уредба, за да отстрани пречките за вноса, посочени от Комисията. Освен това тя уточнява, че измененията засягат не само типовото одобрение на превозните средства, но и регистрацията, движението и контрола по пътищата на ремаркетата (прегледи).
27. Комисията не получава никакво съобщение относно приемането на тези изменения. Поради това на 19 декември 2003 г. тя изпраща на Италианската република мотивирано становище, с което я поканва да приеме необходимите мерки, за да се съобрази със задълженията си по член 28 ЕО в срок от два месеца, считано от съобщаването на становището. Поради това че на мотивираното становище не е даден отговор, с молба, подадена в секретариата на Съда на 4 март 2005 г. Комисията предявява иск на основание член 226 ЕО за установяване на неизпълнение на задължения.
III – Иск
28. Комисията иска от Съда:
– да установи, че като е забранила на мотопедите да теглят ремаркета, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО,
– да осъди Италианската република да заплати съдебните разноски по производството.
29. Италианската република иска от Съда да отхвърли иска.
IV – По поставения от Съда въпрос
30. Както вече посочих, след възобновяването на устната фаза на производството Съдът поканва страните и държавите членки да отговорят на следния въпрос:
„Доколко и при какви условия националните разпоредби, които уреждат не характеристиките на един продукт, а неговото използване, и които са приложими без разлика към националните и вносните продукти, трябва да се считат за мерки с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект по смисъла на член 28 ЕО?“
А – Отговори, предложени от страните и от държавите членки
31. Комисията, Италианската република, Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Гърция, Френската република, Република Кипър, Кралство Нидерландия и Кралство Швеция представят писмени и устни становища.
32. Комисията поддържа, че условията за използване на даден продукт уреждат условията, при които продуктът може да бъде използван. Такъв бил случаят с мярка, която ограничава използването на даден продукт в пространството или във времето(13). Това понятие обхващало също и случаите, в които правната уредба забранява използването на даден продукт.
33. Според Комисията за да се определи дали национална правна уредба относно използването на даден продукт представлява мярка с равностоен ефект по смисъла на член 28 ЕО, е необходимо разглеждане за всеки отделен случай, като се държи сметка за преките или косвени, реални или потенциални последици от тази мярка. За Комисията няма никакво съмнение, че правна уредба, която забранява по абсолютен или почти абсолютен начин използването на даден продукт, представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект по смисъла на член 28 ЕО(14).
34. Кралство Нидерландия подкрепя ясното отграничаване на приложното поле на член 28 ЕО. Според него преследваната от тази разпоредба цел, а именно доброто функциониране на вътрешния пазар, не предполагала дадена национална правна уредба, например относно безопасността на движението по пътищата, да попадне под забраната по член 28 ЕО(15). То обаче посочва и особено голямата важност на безпрепятствения достъп до пазара.
35. Кралство Нидерландия подкрепя становището, защитавано от генералния адвокат Kokott в нейното заключение по дело Mickelsson и Roos (C‑142/05), висящо пред Съда, тъй като то позволявало да не бъдат включени в приложното поле на член 28 ЕО съвкупност от правила, чиято цел не е защитата на икономически интереси. Същевременно то отбелязва някои недостатъци в този подход. От една страна, било трудно да се дефинира ясно понятието „условия за използване“. Ако разпоредбата относно използването изисква адаптиране на продукта, това би било изискване, свързано с характеристиките на продукта.
36. Кралство Нидерландия смята и че добавянето на нова категория изключения от прилагането на член 28 ЕО било източник на объркване за националния съд. Според категорията, към която спада определена разпоредба, следвало да се прибягва към един или друг критерий.
37. Кралство Нидерландия критикува и посочената по-горе съдебна практика по дело Keck и Mithouard, която не предлагала подходящ критерий, и се позовава в това отношение на заключението на генералния адвокат Poiares Maduro по дело Alfa Vita Vassilopoulos и Carrefour Marinopoulos(16). По-нататък то отбелязва, че подобно на условията за продажба, някои условия за използване могат да имат тежко отражение върху търговията в рамките на Общността, и си задава въпрос относно практическата полза от въвеждането на ново изключение. Така Кралство Нидерландия предлага да бъде възприет подходът „de minimis“, защитаван от генералния адвокат Jacobs в представеното от него заключение по дело Leclerc-Siplec(17), като същевременно отбелязва трудностите, с които биха се сблъскали националните съдилища при неговото прилагане.
38. За разлика от Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Френската република, Република Кипър и Кралство Швеция считат, че критериите, изведени в посоченото по-горе Решение по дело Keck и Mithouard, били приложими към мерките, уреждащи използването на даден продукт. По същество те твърдят, че приложимите без разлика национални разпоредби, които ограничават използването на даден продукт, без обаче да го забраняват, по принцип не спадат към понятието за ограничение по смисъла на член 28 ЕО. Въпреки това според тях са възможни дерогации от този принцип, ако се докаже, че разглежданите мерки забраняват чисто и просто използването на даден продукт или разрешават само ограничено използване, ограничавайки по този начин достъпа на този продукт до пазара.
39. Република Гърция от своя страна твърди, че правна уредба относно използването на даден продукт не е в състояние сама по себе си да възпрепятства търговията между държавите членки. Същевременно тя отбелязва, че ако използването на продукта е съставен елемент на неговото движение, то въпросът за квалифицирането на мярката трябва да се изследва за всеки отделен случай, а произтичащото от нея възпрепятстване може да попада в приложното поле на член 28 ЕО.
40. Накрая, Италианската република по същество счита, че отговорът на поставения от Съда въпрос зависи и от това дали продуктът може да се използва за други цели. Тя освен това подчертава съображения във връзка с безопасността на движението по пътищата и особеностите на италианския релеф.
Б – Моите съображения
41. В рамките на настоящия спор от Съда се иска да установи дали италианската правна уредба, която забранява използването на територията на страната на определен продукт, представлява мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект по смисъла на член 28 ЕО или тази правна уредба, доколкото определя „условие за използване“ на дадена стока, не попада в приложното поле на посочената разпоредба по смисъла на изведените от Съда критерии по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе.
42. Този въпрос е още по-интересен и поради това че и друго дело — посоченото по-горе дело Mickelsson и Roos, висящо пред Съда — повдига подобен въпрос.
43. Действително в това дело към Съда е отправен въпрос дали членове 28 ЕО и 30 ЕО допускат шведска правна уредба, ограничаваща използването на плавателни съдове в определени води. Тази правна уредба се отличава от мярката, разглеждана в нашето дело, тъй като ограничава използването на даден продукт, но не забранява чисто и просто неговото използване, както това е предвидено от италианската правна уредба.
44. В заключението по посоченото дело генералният адвокат Kokott предлага по аналогия с „условията за продажба“ „условията за използване“ на дадена стока също да бъдат изключени от приложното поле на член 28 ЕО, по-специално ако са изпълнени условията, определени от Съда в Решение по дело Keck и Mithouard(18), посочено по-горе.
45. Действително генералният адвокат Kokott отбелязва, че националните разпоредби относно условията за използване на продуктите и разпоредбите относно техните условия за продажба са сравними, що се отнася до естеството и интензитета на въздействието им върху търговията. Обикновено тези разпоредби нямали за предмет да уреждат обмена на стоки между държавите членки. Те по принцип пораждали последици едва след вноса на продукта и имали само непряко въздействие върху неговата продажба. Следователно според генералния адвокат Kokott било последователно посочената по-горе съдебна практика по дело Keck и Mithouard да се разшири и към мерките, уреждащи използването на стоките, и като следствие тези мерки да бъдат изключени от приложното поле на член 28 ЕО(19).
46. Същевременно генералният адвокат Kokott приканва Съда да уточни и допълни условията, поставени в Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, и предлага националните разпоредби, които забраняват използването на даден продукт или разрешават само ограниченото му използване, да попадат в приложното поле на член 28 ЕО „при положение че възпрепятстват (или почти възпрепятстват) достъпа на даден продукт до пазара“(20).
47. След като припомнихме това, по мое мнение сега е важно да се изложат основните положения в съдебната практика във връзка със свободното движение на стоки.
1. Съдебна практика във връзка с принципа за свободното движение на стоки
48. Свободното движение на стоки между държавите членки съставлява един от основните принципи на Общността(21).
49. Така член 3, буква в) ЕО, включен в част първа от Договора, озаглавена „Принципи“, постановява, че с оглед на целите, посочени в член 2, дейността на Общността включва вътрешен пазар, характеризиращ се с отмяната между държавите членки на пречките, по-специално, за свободното движение на стоки.
50. Освен това член 14, параграф 2 ЕО предвижда, че вътрешният пазар обхваща пространство без вътрешни граници, в което свободното движение на стоки е осигурено в съответствие с разпоредбите на Договора.
51. Този основен принцип се прилага по-специално чрез член 28 ЕО.
52. Припомням, че по силата на тази разпоредба количествените ограничения върху вноса и всички мерки, които имат равностоен ефект, се забраняват между държавите членки.
53. Според постоянната съдебна практика, започната с Решение от 11 юли 1974 г. по дело Dassonville(22), тази разпоредба следва да се схваща като насочена към премахването на „всяка правна уредба в областта на търговията на държавите членки, която може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства търговията в рамките на Общността“(23).
54. Освен това Съдът изрично приема в Решение от 20 февруари 1979 г. по дело Rewe Zentral, известно като „Cassis de Dijon“(24), че при липсата на хармонизация на националните законодателства мерките, приложими без разлика към националните продукти и към продуктите, внесени от други държави членки, също могат да представляват ограничения за свободното движение на стоки(25).
55. Според Съда тези ограничения могат обаче да бъдат обосновани с някое от изброените в член 30 ЕО основания или с някое от императивните изисквания, изведени от свързаната с него съдебна практика(26), при условие че в единия или другия случай тези мерки са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и не надхвърлят необходимото за нейното постигане(27).
56. Тълкуването, дадено от Съда на понятието за мярка с равностоен ефект в Решение по дело Dassonville, посочено по-горе, е особено широко(28). Действително, с оглед на посочената по-горе съдебна практика, макар една мярка да няма за предмет да урежда обмена на стоки между държавите членки, за общностния съд определящи са нейните последици за търговията в рамките на Общността, били те реални или потенциални. Следователно това тълкуване в действителност позволява всички форми на икономически протекционизъм на държавите членки да се разглеждат в светлината на член 28 ЕО, тъй като всички национални правни уредби, които могат да имат ограничителни ефекти за търговията, дори и тези без никаква връзка с вноса, могат да станат предмет на разглеждане от Съда.
57. За да се опита да ограничи позоваването на член 28 ЕО, което смята за прекомерно, и за да избегне твърде голямо навлизане в регулаторните правомощия на държавите членки, Съдът възприема нов подход, като се стреми да ограничи обхвата на тази разпоредба.
58. На първо място, Съдът се опитва да изключи от приложното поле на член 28 ЕО някои национални правни уредби, които преследват цел от общ интерес и нямат никаква връзка с търговската дейност.
59. Така в Решение от 14 юли 1981 г. по дело Oebel(29) Съдът постановява, че национална правна уредба относно нощния труд в хлебарниците и сладкарските работилници представлява легитимен избор на икономическа и социална политика, съответстващ на преследваните от Договора цели от общ интерес. Според него подобна правна уредба, „която се прилага в зависимост от обективни критерии към всички предприятия в определен сектор, установени на националната територия, без да създава каквато и да било разлика в третирането на основа на гражданството на операторите и без да прави разграничение между търговията вътре в заинтересованата държава и търговията за износ“, няма за резултат ограничаване на потоците на обмена между държавите членки и следователно явно не представлява мярка с равностоен ефект, противоречаща на член 28 ЕО(30).
60. По същия начин в Решение от 31 март 1982 г. по дело Blesgen(31) Съдът приема, че законодателство, ограничаващо консумацията, продажбата и предлагането на алкохолни напитки на обществени места, не противоречи на член 28 ЕО, доколкото такава правна уредба няма никаква връзка с вноса на продуктите и не е от естество да възпрепятства обмена между държавите членки. Тази мярка не установява никакво разграничение според естеството или произхода на продуктите и не влияе върху търгуването на тези спиртни напитки под други форми. Що се отнася до нейните ограничителни ефекти, Съдът постановява, че те не надхвърлят рамките на последиците, присъщи на търговска правна уредба(32).
61. На второ място, Съдът решава да преосмисли своята практика. Посоченото по-горе Решение по дело Keck и Mithouard бележи поврат в неговия подход. Действително Съдът е намерил за необходимо да преразгледа и уточни своята практика в тази област, „[к]ато се има предвид, че [според него] икономическите оператори все по-често се позовават на член [28 ЕО], за да оспорват всякакви видове правна уредба, която има за резултат ограничаване на тяхната търговска свобода, дори ако тя не се отнася за продуктите с произход от други държави членки“(33).
62. Това дело се отнася до френско законодателство, забраняващо препродажба на загуба. Като признава, че това законодателство може да ограничи обема на продажбите на вносни продукти, лишавайки икономическите оператори от метод за насърчаване на продажбите, Съдът се пита „дали тази възможност е достатъчна, за да се определи разглежданото законодателство като мярка с равностоен на количествено ограничение върху вноса ефект“(34) по смисъла на член 28 ЕО.
63. За да отговори на този въпрос, Съдът прави разграничение между две категории правни уредби: такива, които определят условията, на които трябва да отговарят стоките, и такива, които ограничават или забраняват някои условия за продажба. За всяка от тези две категории Съдът предвижда различен режим на контрол.
64. Първата категория се отнася за правните уредби относно по-специално наименованието, формата, теглото и размерите на продукта, както и неговите съдържание, представяне, етикетиране и опаковка, които се отличават от изискваните в държавата членка на произход(35).
65. В този случай Съдът потвърждава класическата съдебна практика, изведена от него в Решение по дело Cassis de Dijon, посочено по-горе, според която тези правни уредби, дори и приложими без разлика към всички продукти, попадат в приложното поле на член 28 ЕО(36).
66. Действително препятствието за обмена произтича от задължението да се адаптират стоките с произход от другите държави членки към условията, предписани в държавата членка на търгуване. Подобна правна уредба, като налага например преопаковане или промяна на съдържанието на продукта, води до допълнителни разходи и затруднения за вносителя.
67. Втората категория се отнася за правните уредби, които ограничават или забраняват „някои условия за продажба“. Съдът не е дефинирал това понятие. Възможно е обаче да се направи неизчерпателен списък с оглед на съдебната практика. Освен забраната за препродажба на загуба, разглеждана в Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, Съдът приема, че правните уредби, които ограничават някои форми на насърчаване на продажбата като забраните на телевизионна реклама в даден сектор или за определена публика(37), или правните уредби, които запазват продажбата на определени продукти за някои заведения(38) или които регламентират например работното време на магазините(39), се отнасят до „условия за продажба“.
68. Занапред при липса на пряка или прикрита дискриминация в полза на националната индустрия тези правни уредби вече не попадат в приложното поле на член 28 ЕО.
69. Както можем да констатираме, тези мерки са насочени към упражняването на търговската дейност като такава. Те имат общ характер и не засягат търгуването на продуктите с произход от други държави членки по начин, различен от този за националните продукти. Тези правни уредби не са от естество да обусловят пряко достъпа на разглеждания продукт до пазара. Те обаче могат да имат непреки последици за вноса, доколкото действително могат да доведат до намаляване на продажбите.
70. Следователно Съдът приема, обратно на предходната си практика, че тези правни уредби не представляват мерки с равностоен ефект по смисъла на член 28 ЕО, доколкото се прилагат „спрямо всички засегнати икономически оператори, упражняващи дейността си на националната територия“ и доколкото засягат „по еднакъв начин от правна и от фактическа гледна точка търгуването на националните продукти и на тези с произход от други държави членки“(40).
71. Съдът уточнява, че щом тези условия са изпълнени, „прилагането на правна уредба от този вид към продажбата на стоки от друга държава членка и отговарящи на установените от тази държава правила не е от естество да възпрепятства техния достъп до пазара или да затрудни този достъп в по-голяма степен, отколкото затруднява достъпа на националните продукти“(41).
72. Какво е основанието за това разграничение, което Съдът прави между двете категории правни уредби?
73. Продуктите, такива каквито са, с тяхното съдържание, наименование, форма, етикетиране и опаковка, по принцип би трябвало да могат да бъдат изнасяни във всички държави членки, стига да съответстват по тези показатели на предписанията на своята държава на произход. Прилагането на законодателството на държавата на внос е законно само ако може да бъде обосновано с висше основание от общ интерес. Целта е да не се възпрепятства повече от необходимото достъпът на продуктите до пазара на държавата членка вносител и по този начин да не се допусне националната индустрия да се ползва от защита.
74. За сметка на това от момента, в който тези продукти като такива имат достъп до пазара на държавата членка вносител, те трябва да могат да бъдат подчинени на „правилата за търгуване“, които са в сила в тази държава. В това отношение те трябва да бъдат равнопоставени с националните продукти.
75. Въвеждането на подобно разграничение според мен е вдъхновено от желанието да се осигури балансиран правен режим. Действително разглеждането на практиката на Съда показва латентен конфликт между, от една страна, волята на общностния съд да възложи на член 28 ЕО ролята на „предпазващ инструмент“ срещу различните форми на икономически протекционизъм на държавите членки, и от друга страна, подчертаната загриженост на Съда да не навлиза в определени области от вътрешната политика на тези държави.
76. В това отношение настоящото дело е в сърцевината на тази проблематика.
77. Посоченото по-горе Решение по дело Keck и Mithouard породи известно недоумение. Много коментатори със съжаление отбелязаха противоречията, които се съдържат в него, липсата на мотивация и на яснота(42). Прилагането на изведените в това решение критерии доведе до множество затруднения при тълкуването, с които Съдът трябваше да се справи и които можеха да бъдат разрешавани само за всеки отделен случай.
78. Ще отбележа по-специално две критики към тази съдебна практика.
79. На първо място, и аз, подобно на други преди мен, мисля, че не е уместно да се прави разграничение между различните категории мерки(43).
80. Наистина, макар да е оправдано да се направи опит за развиване на презумпциите относно последиците за пазара от различни категории мерки, съществуването на ограничение може да зависи и от други фактори като начина на прилагане на разглежданата правна уредба и нейните конкретни последици за обмена.
81. Следователно проведеното от Съда разграничение може да бъде изкуствено, а разделителната линия между различните категории мерки — несигурна(44). В някои случаи Съдът определя правни уредби относно характеристиките на продуктите като „условия за продажба“(45). В други случаи той определя мерки, свързани с условията за продажба на дадена стока, като правила относно характеристиките на продуктите. Такъв е случаят по-специално с мерките, уреждащи рекламата, когато същите имат последици за опаковката на продукта(46). Накрая, възможно е Съдът да се отклони от това разграничение и да извърши анализ, основан единствено на последиците от правната уредба(47). Тези примери свидетелстват за затрудненията, които Съдът може да срещне при квалифицирането на някои мерки. Следователно по мое мнение е трудно да се процедира по категории, след като на практика националният съд и общностният съд могат да срещнат много различни правни уредби, които трябва да преценяват с оглед на обстоятелствата по всеки отделен случай.
82. На второ място, като извежда нови критерии и установява различен режим на контрол според вида на разглежданите мерки, тази съдебна практика води до разграничаване в начина на възприемане на ограниченията за свободното движение на стоки спрямо режима, приложим към останалите свободи на движение(48).
83. Действително, както ще видим, начинът, по който се възприемат ограниченията на тези различни свободи, има за обща характеристика това, че се основава на един-единствен критерий — този за достъп до пазара. Възприемането на различен подход в областта на свободното движение на стоки обаче според мен не би било последователно с оглед на изискванията, свързани с изграждането на единен европейски пазар и възникването на гражданство на Съюза.
84. Следователно с оглед на гореизложеното критериите, изведени от Съда в Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, не позволяват по мое мнение да се изясни приложното поле на член 28 ЕО и да се улесни неговото прилагане.
85. Същевременно, подобно на генералния адвокат Poiares Maduro, аз не мисля, че днес е уместно да се преразглежда тази съдебна практика(49).
86. Не считам също така за необходимо посочената съдебна практика да се разширява и към правните уредби, които, подобно на разглежданата в делото по главното производство, са свързани с „условията за използване“ на продуктите.
2. Причини, поради които не подкрепям разширяване на посочената по-горе съдебна практика по дело Keck и Mithouard и към мерките, уреждащи условията за използване на продуктите
87. Разширяването на посочената по-горе съдебна практика по дело Keck и Mithouard към правните уредби относно условията за използване на продуктите по мое мнение притежава редица недостатъци, докато „класическият анализ“ на Съда според мен е напълно задоволителен.
88. На първо място, подобно решение би означавало въвеждане на нова категория изключения от прилагането на член 28 ЕО. Не подкрепям това по редица причини.
89. От една страна, не съм сигурен, че причините, подтикнали Съда да изключи от приложното поле на член 28 ЕО правните уредби относно условията за продажба на продуктите, се откриват и в случая с мерките, уреждащи условията за тяхното използване. Действително, освен ако не греша, Съдът не е бил сезиран с извънредно голям брой искове срещу този тип мерки.
90. От друга страна, както вече посочих, според мен установяването на разграничения между различни категории правни уредби не е подходящо. Подобен подход е изкуствен и може да бъде източник на объркване за националния съд.
91. Накрая, мисля, че изключването от приложното поле на член 28 ЕО на националните мерки, които уреждат не само условията за продажба на стоките, но и условията за тяхното използване, противоречи на целите на Договора, а именно създаването на единен и интегриран пазар. Според мен подобно решение би накърнило полезния ефект на член 28 ЕО, тъй като би означавало връщане на възможността за държавите членки да законодателстват в области, които законодателят, обратно, е поискал да прехвърли в правото на Общността. Не в тази посока обаче следва да поемат европейското изграждане и създаването на единен европейски пазар. Всъщност даден продукт трябва да може да се движи безпрепятствено в рамките на общия пазар, а националните мерки, които по какъвто и да било начин създават пречка за вътреобщностния обмен, трябва да могат да бъдат обосновани от държавите членки.
92. На второ място, според мен няма никакъв смисъл да се ограничава контролът на Съда върху мерки, които в действителност могат да съставляват сериозна пречка за вътреобщностния обмен.
93. Така съдебният контрол, който осъществява Съдът съгласно „класическия анализ“, определен в посочените по-горе Решение по дело Dassonville и Решение по дело Cassis de Dijon, по мое мнение е напълно удовлетворителен и не виждам никаква причина да се отклоняваме от него.
94. Този анализ не само позволява на Съда да контролира спазването от държавите членки на разпоредбите на Договора, но също така оставя на последните необходимата свобода на действие за защита на техните законни интереси.
95. Действително, припомням, че за да не се допусне либерализирането на обмена да засегне преследването на други общи интереси, общностният законодател и Съдът чрез своята правораздавателна дейност са предвидили изключения от принципа на свободно движение на стоки(50).
96. По този начин член 30 ЕО определя списък на основанията, на които държавите членки могат да се позоват за приемането на ограничения на свободното движение на стоки. Този списък е изчерпателен и се тълкува стриктно(51).
97. Успоредно с това Съдът в хода на своята практика е дефинирал „императивни изисквания от общ интерес“, сред които фигурират съображенията във връзка с околната среда или със защитата на потребителите(52). Така при липса на общностна хармонизация дадена национална мярка, приета за защита на околната среда, може да представлява „императивно изискване“, което по смисъла на Решение по дело Cassis de Dijon, посочено по-горе, може да ограничи приложението на член 28 ЕО.
98. Признаването от общностните законодател и съд на случаи, в които ограничаването на свободното движение на стоки може да бъде законно, не дава обаче пълна свобода на действие на държавите членки. Действително дори приетите от тях мерки да могат да бъдат обосновани с мотиви от общ интерес, независимо от това те трябва да бъдат необходими и пропорционални(53).
99. Освен това този анализ позволява на Съда да осигури съдебен контрол върху всички приети от държавите членки мерки.
100. Този контрол е необходим. Действително, трябва да се проверява дали държавите членки държат сметка за степента, в която приеманите от тях правила могат да засегнат свободното движение на стоки и ползването на свободите на движение от участниците на пазара. Не бива също така да се допуска националните юрисдикции да трябва да изключват твърде много мерки от предвидената в тази разпоредба забрана. Следователно е необходимо понятието за ограничение да се приема в широк смисъл.
101. В същото време този съдебен контрол трябва да остане ограничен, тъй като ролята на Съда не е системно да поставя под въпрос мерките, свързани с обществения ред, които държавите членки биха могли да приемат. В такъв случай именно контролът за пропорционалност позволява на Съда да осъществи претегляне на интересите между съображенията, свързани с осъществяването на вътрешния пазар, и защитата на законните интереси на държавите членки(54).
102. Следователно с оглед на предходното не виждам никаква причина да се отклоня от този анализ в полза на решение, което в крайна сметка би довело до изпразване на една от ключовите разпоредби на Договора от част от съдържанието ѝ.
103. На трето място, мисля, че посочената по-горе съдебна практика по дело Keck и Mithouard не може да бъде разширена нито към правна уредба, която забранява използването на даден продукт, нито дори към правна уредба, която определя условията за неговото използване.
104. Действително като забранява чисто и просто използването на даден продукт и по този начин го лишава от всякаква полезност, разглежданата в настоящото дело правна уредба по естеството си съставлява препятствие за свободното движение на стоки. Дори тази правна уредба да се прилага по еднакъв начин към националните и към вносните продукти, тя възпрепятства достъпа на последните до пазара. Това очевидно съставлява ограничение и се налага разглеждане, основано на връзката между членове 28 ЕО и 30 ЕО.
105. Такъв е според мен и случаят с мерките, които определят условията за използване на даден продукт. Дори тези мерки по принцип да не са предназначени да уреждат обмена на стоки между държавите членки, те могат въпреки това да имат последици за търговията в рамките на Общността, като засягат достъпа на съответния продукт до пазара. Следователно според мен за предпочитане е този тип мерки да се разглеждат предвид правилата на Договора, вместо да се изваждат от неговото приложно поле.
106. Следователно с оглед на гореизложеното съм на мнение, че националните разпоредби, които уреждат използването на даден продукт, не трябва да се оценяват с оглед на критериите, изведени от Съда в Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, а трябва да се разглеждат в светлината на член 28 ЕО.
107. Според мен разглеждането, което общностният съд следва да извърши, би трябвало да се осъществи на основата на критерий, формулиран в светлината на преследваната от член 28 ЕО цел и общ за всички ограничения на свободите на движение, а именно критерият за достъп до пазара(55).
3. Съдебен контрол, основан на критерия за достъп до пазара
108. Ще припомня, че съгласно член 28 ЕО Договорът забранява „мерки, имащи равностоен ефект“ между държавите членки(56). Следователно в рамките на съдебния контрол на национална правна уредба би съответствало в по-голяма степен на буквата и на духа на Договора да се извърши конкретна преценка на последиците на тази правна уредба за пазара.
109. Поради това критерият, който предлагам, ще бъде общ критерий, основан повече на последиците от мярката за достъпа до пазара, отколкото за предмета на разглежданата правна уредба. Следователно този критерий би се прилагал към всички видове правни уредби, независимо дали става въпрос за изисквания, свързани с характеристиките на даден продукт, за условия за продажба или за условия за използване.
110. Посоченият критерий би се изградил според степента, в която дадена национална правна уредба възпрепятства търговията между държавите членки(57).
111. Според този критерий дадено национално законодателство би представлявало мярка с равностоен на количествено ограничение ефект, противоречаща на Договора, когато възпрепятства, затруднява или усложнява достъпа до пазара на продуктите с произход от останалите държави членки.
112. С подобен критерий държавите членки ще трябва да обосновават само мерките, които възпрепятстват търговията в рамките на Общността. Това би позволило да се намери по-подходящ баланс между изискванията, свързани с доброто функциониране на общия пазар, и изискванията, свързани с необходимото зачитане на суверенните правомощия на държавите членки.
113. Колкото до прилагането на този критерий, и аз също като Комисията смятам, че общностният съд би трябвало да извършва разглеждане за всеки отделен случай. В рамките на този контрол Съдът ще разглежда in concreto обхвата на пречката за вътреобщностната търговия, създадена от мярката за ограничаване на достъпа до пазара.
114. Прегледът на практиката на Съда ни дава няколко индикации относно прилагането на подобен критерий.
115. Що се отнася най-напред до мерките, осъществяващи открита дискриминация, препятствието за търговията в рамките на Общността е очевидно. Подобни мерки са забранени сами по себе си от член 28 ЕО.
116. По-нататък, що се отнася до останалите категории мерки, необходимо е да се изследва конкретното им въздействие върху потоците на обмен, но анализът, който Съдът следва да извърши, не бива да води до сложна икономическа преценка. Действително според Съда член 28 ЕО не прави разграничение между правните уредби, които могат да бъдат квалифицирани като мерки с равностоен на количествено ограничение ефект според интензитета на техните последици за вътреобщностния обмен(58).
117. Съдът обаче трябва да разполага с достатъчно сведения, които да му позволят да установи, че тези мерки са от естество да възпрепятстват или да затрудняват търговията между държавите членки. Така от практиката на Съда следва, че чисто хипотетичните(59) или напълно алеаторните и непреки(60), или просто незначителните последици(61) са недостатъчни, за да бъдат квалифицирани тези мерки като мерки с равностоен на количествено ограничение ефект, противоречащи на член 28 ЕО. Следователно не е необходимо това препятствие да бъде действително и значително, но то трябва да бъде поне възможно. Такъв би бил случаят например с приложими без разлика мерки, които определят условия във връзка с характеристиките на продуктите.
118. Използването на единен и прост критерий относно достъпа до пазара би позволило сближаване на режимите на контрол на ограниченията на различните свободи на движение. Действително, както вече посочих, изведените в посочената по-горе съдебна практика по дело Keck и Mithouard критерии са довели до разграничаване в начина, по който се възприемат ограниченията на свободното движение на стоки спрямо останалите свободи. Налага се обаче общ подход към тези различни свободи с оглед по-специално на изискванията, свързани с изграждането на единния европейски пазар и възникването на европейско гражданство.
119. Разбира се, аналогиите между свободите на движение на стоки, хора, услуги и капитали не са пълни. Независимо от това начинът, по който се възприемат ограниченията на тези различни свободи, има за обща характеристика това, че се основава на изискването за наличието на препятствие за достъпа до пазара.
120. В областта на свободното движение на хора, услуги и капитали Съдът разглежда дали спорната мярка забранява, затруднява или прави по-малко привлекателно упражняването на разглежданата свобода и приема за противоречаща на Договора правна уредба, която засяга например достъпа на работник до пазара на труда или възпрепятства достъпа на капитали до финансов пазар.
121. Съдът наскоро припомни това в Решение по дело Gouvernement de la Communauté française и Gouvernement wallon, в което се уточнява, че „членове 39 ЕО и 43 ЕО не допускат никаква национална мярка, която, макар и приложима без дискриминация с оглед на гражданството, може да затрудни или да направи по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Общността на гарантираните от Договора основни свободи“(62).
122. Сред тези мерки са и мерките, които, макар и приложими без разлика, засягат условие за упражняване на съответната дейност и имат за резултат лишаването на икономически оператор от ефикасно конкурентно средство за навлизане на даден пазар(63).
123. Така в Решение по дело CaixaBank France, посочено по-горе, Съдът приема, че френското законодателство, забраняващо изплащането на лихва по текущите сметки, е ограничение по смисъла на член 43 ЕО, доколкото съставлява за дружествата, установени в държава членка, различна от Френската република, „сериозна пречка за упражняване на техните дейности“ и по такъв начин засяга техния достъп до френския пазар(64).
124. Що се отнася още до свободното предоставяне на услуги, Съдът също така постановява в Решение по дело Fidium Finanz(65) относно германска правна уредба, изискваща предварително одобрение в държавата членка на предоставяне на услугата, че спорният режим има за резултат възпрепятстване на достъпа до германския финансов пазар на икономическите оператори, които не притежават изискваните от германския закон способности, и по-специално на дружествата, установени в трети държави(66).
125. В същото дело, независимо че аспектът относно свободното движение на капитали е преценен като второстепенен, Съдът отбелязва, че тази правна уредба прави по-малко достъпни за установените в Германия клиенти предоставянето на финансови услуги, предлагани от дружества, установени извън Европейското икономическо пространство, и по този начин води до намаляване на трансграничните финансови потоци, свързани с такива предоставяния на услуги(67).
126. Накрая, що се отнася до свободното движение на работници, Съдът приема в Решение по дело Graf(68), че разпоредба, дори и приложима без разлика, която възпрепятства или възпира гражданин на държава членка да напусне своята държава на произход, за да упражнява правото си на свободно движение, съставлява препятствие за тази свобода. В това отношение Съдът припомня, че „за да съставляват подобни препятствия, [разглежданите мерки] трябва да обуславят достъпа на работниците до пазара на труда“(69). Той вече е отсъдил по същия начин в Решение по дело Bosman(70) относно правна уредба, уреждаща трансфера на професионален футболист от един клуб в друг(71).
127. Тези правни уредби съставляват противоречащи на Договора ограничения, доколкото, препятствайки достъпа на нови оператори до пазара, те обективно са прегради пред свободите на движение. Такива мерки задържат съответния пазар в настоящото му състояние и следователно по естеството си противоречат на свободите на движение и на конкуренцията, върху които именно се основава общият пазар(72).
128. В областта на свободното движение на стоки критерият за достъп до пазара е присъщ на възприетия в практиката на Съда подход.
129. Ще припомня, че в Решение по дело Dassonville, посочено по-горе, Съдът определя понятието за мярка с равностоен ефект като „всяка търговскоправна уредба на държавите членки, която може […] да възпрепятства търговията в рамките на Общността“(73). След това в Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, Съдът приема, че национални разпоредби, които ограничават или забраняват някои условия на продажба, не попадат в областта на приложение на член 28 ЕО, ако не са „от естество да възпрепятства[т] [достъпа до пазара на стоки с произход от друга държава членка] или да затрудн[ят] този достъп в по-голяма степен, отколкото затруднява[т] достъпа на националните продукти“(74). Като разграничава различни категории мерки, Съдът следователно се опитва да определи условията, при които всяка от тези категории може да засегне достъпа до пазара(75).
130. Съществуват множество примери от съдебната практика, действително основани на този критерий. В Решение по дело Gourmet International Products(76) например Съдът отбелязва, че правна уредба, забраняваща всякакво разпространение на рекламни съобщения за алкохолни напитки сред потребителите, съставлява препятствие за търговията в рамките на Общността, което попада в приложното поле на член 28 ЕО, доколкото е от естество да затрудни повече достъпа до пазара на продукти с произход от други държави членки, отколкото този на националните продукти(77). По същия начин в Решение по дело De Agostini и TV-Shop, посочено по-горе, относно пълната забрана на телевизионна реклама, предназначена за деца, Съдът преценява, че национална правна уредба, лишаваща рекламодателя от единствената форма на реклама, която му позволява да навлезе на разглеждания пазар, може да представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект(78).
131. Следователно както отбелязва генералният адвокат Tizzano в своето заключение по дело CaixaBank France, посочено по-горе, в съдебната практика относно свободното движение на стоки се открива критерий от същото естество като прилагания в рамките на другите свободи(79).
132. Използването на един и същи критерий за всички свободи на движение позволява да се разрешат по-лесно хипотезите, при които мерки, отнесени за разглеждане от Съда в светлината на свободното движение на стоки, могат да бъдат квалифицирани и като ограничения на останалите свободи на движение.
133. Макар в повечето от случаите Съдът да разглежда този тип мерки с оглед само на една от основните свободи(80), понякога той приема, че аспектът на свободното движение на стоки и този на свободното предоставяне на услуги например са тясно свързани, и следователно разглежда въпросното ограничение едновременно с оглед на член 28 ЕО и на член 49 ЕО.
134. Така в Решение по дело Canal Satélite Digital(81) Съдът постановява, че правна уредба, която подчинява търгуването на определено оборудване, както и свързаното с него предоставяне на услуги, на предварителна процедура за одобрение, противоречи на принципите на свободното движение на стоки и свободното предоставяне на услуги, доколкото чрез продължителността на процедурата и свързаните с нея разходи може да разубеди засегнатите оператори да продължат проекта си(82).
135. Освен това има и случаи, в които Съдът прилага по аналогия критериите, изведени в Решение по дело Keck и Mithouard, посочено по-горе, към областта на останалите свободи на движение. Така в Решение по дело Alpine Investments(83) относно свободното предоставяне на услуги общностният съд набляга именно на обстоятелството, че за разлика от посоченото по-горе дело Keck и Mithouard забраната, разглеждана в това дело, „[обуславя] пряко достъпа до пазара на услуги в другите държави членки и по този начин може да възпрепятства търговията на услуги в рамките на Общността“(84).
136. Следователно с оглед на изложеното по-горе съм на мнение, че една национална правна уредба може да представлява противоречаща на Договора мярка с равностоен на количествено ограничение ефект, ако възпрепятства достъпа на даден продукт до пазара, независимо какъв е предметът на разглежданата мярка.
137. Така, за да отговоря на въпроса, поставен от Съда в рамките на настоящото производство, смятам, че национални правни уредби, които уреждат условията за използване на даден продукт и са приложими без разлика към националните продукти и към продуктите, внесени от други държави членки, представляват мерки с равностоен на количествени ограничения върху вноса ефект по смисъла на член 28 ЕО, ако възпрепятстват достъпа на засегнатия продукт до пазара.
138. С оглед на тези обстоятелства ще разгледам съответствието на въпросната мярка с принципа за свободното движение на стоки, гарантиран от член 28 ЕО.
V – По неизпълнението на задължения
139. Припомням, че със своята искова молба Комисията иска от Съда да установи, че като забранява на мотопедите, мотоциклетите, триколесните и четириколесните превозни средства да прикачват ремаркета, италианската правна уредба въвежда препятствие за свободното движение на стоки, което противоречи на Договора.
А – Основни доводи на страните(85)
140. В самото начало Комисията припомня, че при липса на хармонизация на общностно равнище на правилата относно одобряването, регистрацията и движението на ремаркетата за мотопеди се прилагат членове 28 ЕО и 30 ЕО.
141. Комисията посочва, че италианската правна уредба пречи на използването на законно произведени и търгувани в останалите държави членки ремаркета, което според нея възпрепятства техния внос и продажбата им в Италия. Следователно подобна забрана може да се приеме за съвместима с Договора само ако е обоснована с някое от посочените в член 30 ЕО основания или с някое от установените в практиката на Съда императивни изисквания.
142. В това отношение Комисията отбелязва, че фактът, че Италианската република разрешава на мотопеди, регистрирани в други държави членки, да се движат на нейната територия въпреки прикачването на ремарке, доказва, че разглежданата правна уредба не отговаря на никакво изискване за безопасност на движението по пътищата.
143. Накрая Комисията подчертава, че съображенията на Директиви 93/93 и 97/24, на които се позовава Италианската република в подкрепа на своето законодателство, според постоянната съдебна практика изобщо нямат задължителен характер и не могат да имат нито за предмет, нито за резултат да направят съвместима с общностното право национална правна уредба като разглежданата в настоящия спор.
144. В отговор на тези доводи Италианската република отвръща, че нарушението, в което е упреквана, се отнася до забраната за регистрираните в Италия мотопеди да теглят ремаркета, а не до отказа да бъдат регистрирани мотопед и ремарке, произведени в друга държава членка и предназначени за търгуване на италианска територия.
145. Освен това Италианската република поддържа, че резервата, фигурираща в последните съображения от Директиви 93/93 и 97/24, разрешава спорната мярка. Според нея тази резерва се обяснява със съществуващите разлики между релефите на националните територии. Тя би могла да бъде отстранена само ако бъдат хармонизирани техническите правила във връзка с одобряването, регистрацията и движението по пътищата на ремаркета, теглени от дву-, три- или четириколесни моторни превозни средства(86). Италианската република обаче отбелязва, че приложимото общностно право не предвижда подобна хармонизация. Поради това взаимното признаване на ремаркетата оставало в оперативната самостоятелност на държавите членки.
146. Накрая Италианската република подчертава, че техническите характеристики на превозните средства са важни от гледна точка на безопасността на движението по пътищата. В това отношение италианските власти считат, че при липсата на норми за одобряване по отношение на превозните средства, теглещи ремарке, изискваните за движението условия за безопасност не са налице.
Б – Съображения
147. В самото начало следва да се отбележи, че общностното право не урежда правилата за управление и за движение, по-специално за превозни средства с прикачено ремарке.
148. Следователно при липсата на разпоредби за хармонизация на общностно равнище държавите членки могат да определят равнището на защита на безопасността на движението по пътищата, което преценяват за подходящо на своята територия, и да приемат мерки за защита на обществената сигурност. При това положение те могат да предвиждат ограничения за използването на ремаркета.
149. Това правомощие обаче не може да бъде упражнявано без ограничения.
150. Действително, при липсата на общи или хармонизирани правила държавите членки остават задължени да спазват основните свободи, закрепени в Договора, сред които, припомням, фигурира свободата на движение на стоки(87). Както вече посочих, съгласно член 28 ЕО тази свобода гарантира забраната между държавите членки на количествените ограничения върху вноса, както и на всички мерки с равностоен ефект.
151. От дефиницията на понятието за мярка с равностоен ефект, дадена от Съда в Решение по дело Dassonville, посочено по-горе, следва, че всяка национална правна уредба, която възпрепятства достъпа на вносния продукт до пазара, попада в приложното поле на член 28 ЕО.
152. С оглед на направения от мен анализ следователно въпросът е дали италианското законодателство може да възпрепятства вътреобщностния обмен, и по-специално да попречи на законно произведени и търгувани в останалите държави членки ремаркета да навлязат на италианския пазар.
153. В настоящото дело разглежданата правна уредба е мярка, свързана с обществения ред, приета от италианското правителство за гарантиране на безопасността на водачите и потребителите на пътищата. Като такава тя присъства в Кодекса за движение по пътищата. Тази мярка забранява на ползвателите на ремаркета да ги прикачат към мотопед, мотоциклет, триколесно или четириколесно превозно средство, и то на цялата италианска територия. Изглежда не съществува дерогация от тази принципна забрана. Обратно на правната уредба, разглеждана в дело Mickelsson и Roos, посочено по-горе, въпросната мярка не ограничава използването на даден продукт, а чисто и просто забранява употребата му.
154. Освен това разглежданата мярка не прави никакво разграничение според това дали ремаркетата са произведени и търгувани в Италия или са внесени от останалите държави членки(88). Действително в своята писмена дуплика Италианската република подчертава, че мярката за забрана засяга всички ремаркета, независимо от мястото им на производство и търгуване(89).
155. Както посочва Комисията в своето писмено становище(90), ремаркетата, за които се отнася разглежданата правна уредба, представляват особен пазар. Действително те притежават специфични технически характеристики, за да могат да бъдат прикачвани към мотоциклети.
156. С оглед на тези обстоятелства по мое мнение италианската правна уредба налага сериозни ограничения на производителите и разпространителите на ремаркета, установени в другите държави членки, като същевременно изцяло признава важността на защитата на безопасността на движението по пътищата и държи сметка за нарастващото съзнание за това в Общността и в държавите членки.
157. Действително, разглежданата забрана води до практическа невъзможност за навлизане на италианския пазар.
158. Така обхватът на забраната е такъв, че оставя място единствено за ограничено използване на ремаркетата. Последните са лишени от всякаква полезност, тъй като не могат да бъдат употребявани според нормалното им предназначение, а именно да увеличават капацитета на багажника на мотоциклета. Следователно тази забрана възпира разпространителите да ги внасят. Действително подобна операция би била напълно безсмислена, ако търговецът на дребно знае, че няма да осъществи продажба или отдаване под наем на оборудването(91). Следователно тя ще има за резултат съществено намаляване на вноса.
159. Като следствие по мое мнение разглежданата правна уредба, която забранява чисто и просто използването на дадена стока на цялата национална територия, включва съществено, пряко и непосредствено препятствие за търговията в рамките на Общността. Затова според мен такава правна уредба представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект по смисъла на член 28 ЕО.
160. Тази мярка обаче не е непременно в противоречие с общностното право. Както видяхме, свободите на движение могат да бъдат предмет на ограничения от страна на държавите членки, ако тези ограничения са законно обосновани и ако са подходящи и пропорционални.
161. Що се отнася до обосноваването на посочената мярка, от постоянната съдебна практика следва, че национална правна уредба, която възпрепятства свободното движение на стоки, може да бъде обоснована с някое от изброените в член 30 ЕО съображения или с някое от установените в практиката на Съда императивни изисквания в случаите, когато националната правна уредба се прилага без разлика(92).
162. В настоящия иск Италианската република поддържа, че въпросната забрана е постановена с цел да се гарантира безопасността на движението по пътищата.
163. Според постоянната съдебна практика такава цел представлява императивно съображение от общ интерес, което може да обоснове наличието на препятствие за свободното движение на стоки(93).
164. Тази забрана обаче трябва да бъде пропорционална. Действително макар държавите членки да са тези, които при липсата на хармонизирани правила относно движението на мотоциклети, теглещи ремарке, трябва да решават на какво равнище желаят да осигурят безопасността на водачите и по какъв начин да бъде постигано това равнище, те могат да осъществяват това единствено в рамките, определени от Договора, и по-специално при спазване на принципа на пропорционалност.
165. За да съответства дадена национална правна уредба на принципа на пропорционалност, е важно да се провери, от една страна, дали тя е в състояние да защити преследвания интерес, и от друга страна, дали средствата, които използва, не надхвърлят необходимото за постигането на тази цел(94).
166. Очевидно това законодателство може да бъде ефективно средство за защита на потребителите на пътищата. Действително, както отбелязва генералният адвокат Léger в първото заключение, представено по настоящото дело, прикачването на ремарке към мотоциклет може при определени обстоятелства да представлява опасност за движението, доколкото това превозно средство е бавно и може да заема голяма част от пътното платно.
167. Струва ми се обаче трудно да се приеме, че обжалваната мярка може да удовлетвори изискването за пропорционалност.
168. Действително, италианското законодателство не се ограничава с това да забрани движението на мотоциклети с прикачено ремарке в определени населени места или по конкретни маршрути, а се прилага на цялата италианска територия независимо от пътните инфраструктури и условията на движение.
169. Италианските власти не посочват никакви точни обстоятелства, които да докажат, че тези изисквания са пропорционални с оглед на преследваната цел. Освен това разглежданата забрана засяга само мотоциклетите, регистрирани в Италия(95). Следователно на превозните средства, регистрирани в останалите държави членки, е разрешено да се движат с ремарке по италианските пътища.
170. Смятам впрочем, че безопасността на водачите, която италианското законодателство цели, може да бъде осигурена със средства, които в много по-малка степен да ограничават свободата на обмена. Би следвало например да се определят вътре в страната маршрутите, смятани за рисковани — като планинските проходи, магистралите или особено натоварените обществени пътища — за да се издадат секторни забрани или ограничения. Тази алтернатива би ограничила рисковете, свързани с използването на ремаркета, и без съмнение би била много по-малко ограничаваща за търговския обмен.
171. Във всички случаи смятам, че преди приемането на толкова радикална мярка като обща и абсолютна забрана италианските власти е трябвало внимателно да преценят възможността да се прибегне към по-малко ограничителни за свободата на движение мерки и да се отклонят от тях само ако бъде ясно установен техният несъответстващ на преследваната цел характер. От доказателствата по делото обаче не е видно националните власти да са извършили подобно проучване.
172. Като се има предвид горното, по мое мнение Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО, като е приела и запазила в сила правна уредба, която забранява използването на ремаркета, прикачени към мотопед, мотоциклет, триколесно или четириколесно превозно средство на нейна територия.
173. Колкото до развития от Италианската република аргумент, че последните съображения на Директиви 93/93 и 97/24 разрешавали на държавите членки да запазят подобна правна уредба, според мен той не позволява да се обоснове ограничението, постановено с разглежданата мярка.
174. Действително, както отбелязва генералният адвокат Léger в своето заключение, представено по настоящото дело, преамбюлът на даден общностен акт според постоянната съдебна практика няма обвързваща правна стойност и не може да обоснове дерогиране на разпоредбите на съответния акт или тълкуване на тези разпоредби в смисъл, който явно противоречи на тяхното съдържание(96).
175. От обикновен прочит на Директива 93/93 обаче следва, че никое от съображенията, посочени от Италианската република, не е възпроизведено в самия текст на Директивата. В това отношение и както припомня генералният адвокат Léger в точка 65 от заключението си по настоящото дело, макар преамбюлът на дадена директива по принцип да дава на Съда сведения за намерението на законодателя и за смисъла, който следва да се придаде на нейните разпоредби, това не променя обстоятелството, че когато дадено понятие, фигуриращо в съображение, не е конкретизирано в самия текст на директивата, то определяща роля има съдържанието на последната(97).
176. Във всички случаи припомням, че според постоянната съдебна практика разпоредба на вторичното право, в случая директива, „не може да се тълкува като разрешение за държавите членки да налагат условия, които противоречат на правилата на Договора относно движението на стоки“(98).
177. Като се има предвид гореизложеното, предлагам на Съда да констатира, че Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО, като е приела и запазила в сила правна уредба, която забранява използването на ремаркета, прикачени към мотопед, мотоциклет, триколесно или четириколесно превозно средство.
VI – По съдебните разноски
178. По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждане на Италианската република и нейният иск е уважен в основната си част, Италианската република следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
VII – Заключение
179. Въз основа на изложените по-горе съображения предлагам на Съда:
– да констатира, че Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО, като е приела и запазила в сила правна уредба, която забранява използването на ремаркета, прикачени към мотопед, мотоциклет, триколесно, или четириколесно превозно средство,
– да осъди Италианската република да заплати съдебните разноски.