CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
Y. BOT
van 8 juli 2008 (1)
Zaak C‑110/05
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Italiaanse Republiek
„Heropening van mondelinge behandeling – Niet-nakoming – Artikel 28 EG – Vrij verkeer van goederen – Gebruiksmodaliteiten – Nationale regeling die gebruik verbiedt van aanhangwagen gekoppeld aan bromfiets, motorfiets en drie‑ en vierwielig motorvoertuig – Kwantitatieve beperkingen – Maatregelen van gelijke werking – Rechtvaardiging – Verkeersveiligheid – Evenredigheid”
1. Moet een nationale regeling inzake de „gebruiksmodaliteiten” van bepaalde goederen worden onderzocht aan de hand van artikel 28 EG, of moet zij worden beoordeeld in het licht van de criteria die het Hof heeft ontwikkeld in het arrest Keck en Mithouard(2), net als een regeling inzake „verkoopmodaliteiten”?
2. Dat is in wezen de vraag die het Hof in het kader van het onderhavige beroep dient te beantwoorden.
3. Deze zaak betreft een beroep wegens niet-nakoming dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG heeft ingesteld tegen de Italiaanse Republiek. Volgens de Commissie is de Italiaanse Republiek immers haar verplichtingen op grond van artikel 28 EG niet nagekomen, doordat zij in de wegenverkeerswet een verbod op het trekken van aanhangwagens door bromfietsen, motorfietsen en drie‑ en vierwielige motorvoertuigen heeft afgekondigd.(3)
4. Het is reeds voor de tweede keer dat in dit beroep conclusie wordt genomen.
5. Het Hof heeft oorspronkelijk beslist om de onderhavige zaak toe te wijzen aan een kamer met vijf rechters(4) en om zonder terechtzitting uitspraak te doen, aangezien geen van de partijen heeft verzocht in haar mondelinge opmerkingen te worden gehoord. Advocaat-generaal Léger heeft op 5 oktober 2006 zijn conclusie genomen, waarna de mondelinge behandeling is gesloten. Laatstgenoemde heeft geconcludeerd dat de Italiaanse Republiek, door een dergelijke regeling vast te stellen en te handhaven, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen.
6. Aangezien dit voorstel aanleiding heeft gegeven tot nieuwe vragen in verband met de werkingssfeer van artikel 28 EG, welke tijdens de procedure niet door partijen zijn besproken, heeft het Hof bij beschikking van 7 maart 2007 de heropening van de mondelinge behandeling bevolen en de zaak verwezen naar de Grote kamer. Bovendien heeft het niet alleen partijen, maar eveneens de andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek verzocht de volgende vraag te beantwoorden:
„In hoeverre en onder welke voorwaarden moeten de nationale bepalingen die niet de kenmerken van een product maar het gebruik daarvan betreffen, en zonder onderscheid voor binnenlandse en ingevoerde producten gelden, worden aangemerkt als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 28 EG?”
7. Naast de Commissie en de Italiaanse Republiek hebben ook de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Republiek Cyprus, het Koninkrijk der Nederlanden en, ten slotte, het Koninkrijk Zweden opmerkingen ingediend.
8. Voor onderhavige conclusie ga ik in twee etappes te werk.
9. Allereerst geef ik een uiteenzetting van mijn standpunt inzake het antwoord dat dient te worden gegeven op de vraag van het Hof.
10. Dit vereist een algemene beschouwing van de zin en de draagwijdte van de regels inzake het vrije verkeer van goederen. Hiertoe zal onvermijdelijk een analyse moeten worden verricht van de werkingssfeer van artikel 28 EG en van de criteria aan de hand waarvan een zekere nationale bepaling kan worden bestempeld als maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking, op het gevaar af dat reeds geformuleerde standpunten ter zake worden ingenomen. De vraag van het Hof biedt tevens de mogelijkheid om de draagwijdte van het reeds aangehaalde arrest Keck en Mithouard te preciseren. Het is algemeen bekend dat dit arrest aanleiding heeft gegeven tot een groot aantal uitleggingsmoeilijkheden, die slechts geval per geval konden worden opgelost.
11. In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat nationale maatregelen die de gebruiksvoorwaarden van een goed regelen, niet moeten worden onderzocht in het licht van de door het Hof in het arrest Keck en Mithouard vastgelegde criteria. Ik zal betogen dat deze maatregelen vallen binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG en dat zij met het EG-Verdrag strijdige maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen kunnen vormen indien zij de markttoegang van het betrokken product belemmeren.
12. Met deze analyse in gedachte zal ik vervolgens de gegrondheid onderzoeken van het door de Commissie tegen de Italiaanse Republiek ingestelde beroep wegens niet-nakoming.
13. Na onderzoek van de uitwerking van de betrokken maatregel op het intracommunautaire handelsverkeer, zal ik betogen dat de Italiaanse wettelijke regeling, doordat zij de toegang tot de Italiaanse markt voor in andere lidstaten rechtmatig geproduceerde en in de handel gebrachte aanhangwagens verhindert, een met artikel 28 EG strijdige maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking vormt.
I – Rechtskader
A – Gemeenschapsrecht
1. EG-Verdrag
14. Artikel 28 EG verbiedt kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten.
15. Conform artikel 30 EG vormt artikel 28 EG echter geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van, met name, de bescherming van de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, op voorwaarde dat deze verboden of beperkingen noch een middel tot willekeurige discriminatie, noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.
2. Afgeleid recht
16. De gemeenschapswetgever heeft in het kader van richtlijn 92/61/EEG(5) een procedure voor communautaire goedkeuring van twee‑ of driewielige motorvoertuigen vastgesteld.
17. Overeenkomstig artikel 1, leden 2 en 3, van richtlijn 92/61 omvatten de bedoelde voertuigen bromfietsen(6), motorfietsen, driewielers en vierwielers.
18. Zoals duidelijk blijkt uit de overwegingen van de considerans van deze richtlijn, kan op basis van deze procedure, enerzijds, een betere werking van de interne markt worden verzekerd, aangezien de technische belemmeringen voor het handelsverkeer in de sector motorvoertuigen worden weggenomen, en draagt zij er anderzijds toe bij dat de verkeersveiligheid en de bescherming van het milieu en de consument worden verbeterd.(7)
19. Voor de toepassing van deze procedure voorziet richtlijn 92/61 in een volledige harmonisatie van de technische vereisten waaraan deze voertuigen moeten voldoen. Hij bepaalt eveneens dat de technische voorschriften voor de verschillende onderdelen en kenmerken van genoemde voertuigen zullen worden geharmoniseerd door middel van bijzondere richtlijnen.(8)
20. Zo werden de voorschriften betreffende de massa’s en de afmetingen alsook betreffende de koppel‑ en bevestigingsinrichtingen van deze voertuigen geharmoniseerd in het kader van, respectievelijk, de richtlijnen 93/93/EEG(9) en 97/24/EG.(10)
21. In de considerans van elk van deze richtlijnen valt in identieke bewoordingen te lezen dat de daarbij vastgestelde voorschriften er niet toe mogen leiden dat de lidstaten die niet toestaan dat op hun grondgebied aanhangwagens getrokken worden door twee‑ of driewielige motorvoertuigen, verplicht worden tot wijziging van hun wettelijke regeling.(11)
B – Nationaal recht
22. Artikel 53 van decreto legislativo nr. 285 (wetsbesluit nr. 285) van 30 april 1992(12) omschrijft motorvoertuigen als elk motorvoertuig op twee, drie of vier wielen, waarbij de laatste groep die van de zogenoemde „vierwielers” is.
23. Volgens artikel 54 van de wegenverkeerswet zijn auto’s motorvoertuigen op ten minste vier wielen, met uitzondering van motorfietsen.
24. Ingevolge artikel 56 van die wet mogen enkel auto’s, trolleybussen en tractoren een aanhangwagen trekken.
II – Precontentieuze procedure
25. Nadat de Commissie een briefwisseling met de Italiaanse Republiek had gevoerd, heeft zij bij brief van 3 april 2003 Italië aangemaand zijn opmerkingen in te dienen, aangezien zij van mening was dat deze lidstaat met vaststelling van de betrokken regeling de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen.
26. In haar antwoord van 13 juni 2003 zegde de Italiaanse Republiek toe om wijzigingen in de nationale regeling aan te brengen teneinde de door de Commissie gesignaleerde belemmeringen van de invoer weg te nemen. Zij preciseerde voorts dat deze wijzigingen niet alleen de goedkeuring van voertuigen betroffen, maar ook de inschrijving, het in het verkeer brengen alsmede de controles op de weg van aanhangwagens (revisies).
27. De Commissie heeft geen enkele mededeling ontvangen met betrekking tot de vaststelling van deze wijzigingen en heeft derhalve de Italiaanse Republiek op 19 december 2003 een met redenen omkleed advies gestuurd, met het verzoek de nodige maatregelen vast te stellen teneinde binnen twee maanden na kennisgeving van dat advies te voldoen aan de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen. Aangezien hierop niet is geantwoord, heeft de Commissie bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 4 maart 2005, krachtens artikel 226 EG het onderhavige beroep ingesteld.
III – Beroep
28. De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
– vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door het trekken van een aanhangwagen door een bromfiets te verbieden, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
– de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.
29. De Italiaanse Republiek verzoekt het Hof het beroep te verwerpen.
IV – Vraag van het Hof
30. Zoals ik heb aangegeven heeft het Hof na de heropening van de mondelinge behandeling de partijen en de lidstaten verzocht de volgende vraag te beantwoorden:
„In hoeverre en onder welke voorwaarden moeten de nationale bepalingen die niet de kenmerken van een product maar het gebruik daarvan betreffen, en zonder onderscheid voor binnenlandse en ingevoerde producten gelden, worden aangemerkt als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 28 EG?”
A – Door partijen en door de lidstaten ingediende antwoorden
31. De Commissie, de Italiaanse Republiek, de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Republiek Cyprus, het Koninkrijk der Nederlanden en, ten slotte, het Koninkrijk Zweden hebben schriftelijke en mondelinge opmerkingen gemaakt.
32. De Commissie betoogt dat de gebruiksmodaliteiten van een product bepalend zijn voor de voorwaarden waaronder een product kan worden gebruikt. Dit is het geval met een maatregel die het gebruik van een product beperkingen qua ruimte of tijd oplegt.(13) Dit begrip omvat eveneens de gevallen waarin een regeling het gebruik van een product verbiedt.
33. Om vast te stellen of een nationale regeling inzake het gebruik van een product een maatregel van gelijke werking is in de zin van artikel 28 EG, dient volgens de Commissie in het kader van het onderzoek van elk specifiek geval, rekening te worden gehouden met de al dan niet rechtstreekse, daadwerkelijke of potentiële effecten van deze maatregel. Volgens de Commissie lijdt het geen twijfel dat een regeling die een absoluut of nagenoeg absoluut verbod op het gebruik van een product oplegt, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG vormt.(14)
34. Het Koninkrijk der Nederlanden is voorstander van een duidelijke afbakening van de werkingssfeer van artikel 28 EG. Het is van mening dat de door deze bepaling beoogde doelstelling, namelijk de goede werking van de interne markt, niet kan betekenen dat een nationale wettelijke regeling inzake, bijvoorbeeld, de verkeersveiligheid, valt onder het in artikel 28 EG opgenomen verbod.(15) Maar het voert eveneens aan dat een onbelemmerde markttoegang van wezenlijk belang is.
35. Het Koninkrijk der Nederlanden sluit zich aan bij het standpunt van advocaat-generaal Kokott in haar conclusie in de voor het Hof aanhangige zaak Mickelsson en Roos (C‑142/05), aangezien een groep voorschriften die zien op de bescherming van niet-economische belangen met dit standpunt kan worden uitgezonderd van de werking van artikel 28 EG. Het wijst evenwel op een aantal nadelen van deze aanpak. Enerzijds zou het moeilijk zijn om het begrip „gebruiksmodaliteiten” duidelijk af te bakenen. Als het gebruiksvoorschrift een aanpassing van het product vereist, is er derhalve sprake van een producteis.
36. Verder zorgt het toevoegen van een nieuwe categorie van uitzonderingen op de werking van artikel 28 EG voor verwarring bij de nationale rechter. Naargelang van de categorie waartoe een gegeven voorschrift behoort, zouden andere criteria moeten worden gehanteerd.
37. Het Koninkrijk der Nederlanden bekritiseert eveneens de rechtspraak van het arrest Keck en Mithouard, voor zover dit niet altijd een sluitende toets biedt, en verwijst dienaangaande naar de conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Alfa Vita Vassilopoulos en Carrefour‑Marinopoulos.(16) Het wijst er bovendien op dat er net als verkoopmodaliteiten ook gebruiksmodaliteiten bestaan die ernstige gevolgen kunnen hebben voor de handel tussen de lidstaten, en vraagt zich af welk praktisch nut een nieuwe uitzondering dan nog heeft. Het Koninkrijk der Nederlanden stelt vervolgens de „de minimis”-aanpak voor, verdedigd door advocaat-generaal Jacobs in zijn conclusie in de zaak Leclerc‑Siplec(17), ofschoon het eveneens wijst op de problemen waarmee de nationale rechters zouden worden geconfronteerd bij de toepassing ervan.
38. Anders dan de Tsjechische Republiek, vinden het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek, de Republiek Cyprus en het Koninkrijk Zweden dat de in het arrest Keck en Mithouard ontwikkelde criteria eveneens kunnen worden toegepast op maatregelen met betrekking tot het gebruik van een product. Zij betogen in wezen dat de nationale bepalingen die zonder onderscheid toepasselijk zijn en die het gebruik van een product aan banden leggen maar niet verbieden, in beginsel niet vallen onder het begrip „beperkingen” in de zin van artikel 28 EG. Zij stellen echter dat kan worden afgeweken van dit beginsel indien wordt aangetoond dat de betrokken maatregelen het gebruik van een product zonder meer verbieden, dan wel slechts een onbeduidend gebruik toestaan en er zo voor zorgen dat dit product slechts een geringe markttoegang heeft.
39. De Helleense Republiek voert aan dat een regeling inzake het gebruik van een product op zich niet kan leiden tot een belemmering van de handel tussen de lidstaten. Zij wijst er echter op indien het gebruik van dit product een noodzakelijke voorwaarde is voor het verkeer ervan, de kwestie van de kwalificatie van de maatregel van geval tot geval moet worden onderzocht, en dat de eruit voortvloeiende belemmering kan vallen binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG.
40. Ten slotte is de Italiaanse Republiek van mening, zakelijk weergegeven, dat voor een antwoord op de vraag van het Hof eveneens moet worden nagegaan of het product voor meer dan één doel kan worden gebruikt. Zij benadrukt bovendien haar bezorgdheid inzake de verkeersveiligheid en wijst op de bijzondere aard van het Italiaanse reliëf.
B – Beoordeling
41. In het onderhavige geding wordt het Hof verzocht om vast te stellen of de Italiaanse wettelijke regeling die op haar grondgebied het gebruik van een bepaald product verbiedt neerkomt op een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG, dan wel of deze regeling – voor zover zij een „gebruiksmodaliteit” van een goed vaststelt – volgens de door het Hof in het arrest Keck en Mithouard ontwikkelde criteria buiten de werkingssfeer van deze bepaling valt.
42. Deze vraag wint nog aan belang omdat de voor het Hof aanhangige zaak Mickelsson en Roos een gelijkaardig vraagstuk opwerpt.
43. In die zaak wordt het Hof immers gevraagd of de artikelen 28 EG en 30 EG in de weg staan aan een Zweedse regeling die het gebruik van waterscooters in bepaalde wateren beperkt. Deze regeling verschilt van de in onderhavige zaak aan de orde zijnde maatregel doordat zij het gebruik van een product beperkt, maar – anders dan de Italiaanse regeling – niet zonder meer verbiedt.
44. In de conclusie in genoemde zaak stelt advocaat-generaal Kokott voor om analoog met de „verkoopmodaliteiten” ook de „gebruiksmodaliteiten” van een product uit te sluiten van de werkingssfeer van artikel 28 EG, met name wanneer is voldaan aan de door het Hof in het arrest Keck en Mithouard opgestelde voorwaarden.(18)
45. Advocaat-generaal Kokott stelt immers dat de nationale bepalingen met betrekking tot de gebruiksmodaliteiten en de verkoopmodaliteiten van producten vergelijkbaar zijn wat aard en intensiteit van hun gevolgen voor de handel betreft. Deze bepalingen hebben over het algemeen niet tot doel het goederenverkeer tussen de lidstaten te regelen. Zij gelden in beginsel pas na de invoer van een product, en hebben slechts indirect gevolgen voor de afzet ervan. Volgens advocaat-generaal Kokott is het derhalve consequent om de rechtspraak van het arrest Keck en Mithouard ook toe te passen op maatregelen die het gebruik van goederen regelen, en deze dus uit te sluiten van de werkingssfeer van artikel 28 EG.(19)
46. Advocaat-generaal Kokott verzoekt het Hof echter om de in het arrest Keck en Mithouard vastgestelde voorwaarden te verfijnen en te vervolledigen, en stelt voor dat nationale bepalingen die het gebruik van een product verbieden of die slechts een onbeduidend gebruik ervan toestaan, vallen binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG „voor zover zij de markttoegang voor het product (zo goed als) verhinderen”.(20)
47. Na hierop te hebben gewezen, lijkt het me belangrijk om te vervolgen met de grote lijnen van de rechtspraak inzake het vrije verkeer van goederen.
1. Rechtspraak inzake het beginsel van het vrije verkeer van goederen
48. Het vrije goederenverkeer tussen de lidstaten is een van de grondbeginselen van de Gemeenschap.(21)
49. Zo bepaalt artikel 3, sub c, EG dat is opgenomen in het eerste deel van het Verdrag, „De beginselen”, dat ter bereiking van de in artikel 2 van het Verdrag genoemde doelstellingen het optreden van de Gemeenschap een interne markt omvat die wordt gekenmerkt door de afschaffing tussen de lidstaten van hinderpalen voor, onder meer, het vrije verkeer van goederen.
50. Verder bepaalt artikel 14, lid 2, EG dat de interne markt een ruimte zonder binnengrenzen omvat waarin het vrije verkeer van goederen is gewaarborgd volgens de bepalingen van het Verdrag.
51. Met name artikel 28 EG verleent uitvoering aan dit grondbeginsel.
52. Er zij nogmaals op gewezen dat volgens deze bepaling kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden zijn.
53. Het is sedert het arrest Dassonville van 11 juli 1974(22) vaste rechtspraak dat deze bepaling aldus moeten worden begrepen, dat zij de afschaffing beoogt van „iedere handelsregeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren”.(23)
54. Bovendien heeft het Hof in het arrest Rewe-Zentral van 20 februari 1979, „Cassis de Dijon”(24), uitdrukkelijk erkend dat bij gebreke van harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen, voorschriften die zonder onderscheid op nationale en op uit andere lidstaten ingevoerde producten van toepassing zijn, eveneens beperkingen van het vrije verkeer van goederen kunnen vormen.(25)
55. Volgens het Hof kunnen deze beperkingen evenwel worden gerechtvaardigd uit hoofde van een van de in artikel 30 EG omschreven gronden, of uit hoofde van een van de in de rechtspraak van het Hof erkende dwingende vereisten.(26) In beide gevallen moeten deze maatregelen geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mogen zij niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel.(27)
56. Het Hof heeft in het reeds aangehaalde arrest Dassonville een bijzonder ruime uitlegging van het begrip maatregel van gelijke werking gegeven.(28) In het licht van de hierboven aangehaalde rechtspraak komt het voor de gemeenschapsrechter immers aan op het gevolg van een maatregel voor de intracommunautaire handel, ongeacht of dit daadwerkelijk of potentieel is, ook al beoogt deze maatregel niet het goederenverkeer tussen de lidstaten te regelen. In werkelijkheid bood deze uitlegging dus de mogelijkheid om alle vormen van economisch protectionisme van de lidstaten onder artikel 28 EG te brengen, aangezien alle nationale regelingen die de handel eventueel konden beperken, zelfs die welke niets te maken hadden met de invoer, door het Hof konden worden onderzocht.
57. In een poging om grenzen te stellen aan wat het als een overdreven beroep op artikel 28 EG zag, en teneinde een al te grote inbreuk op de regelgevende bevoegdheden van de lidstaten te vermijden, heeft het Hof een nieuwe benadering gekozen door te trachten de draagwijdte van deze bepaling te beperken.
58. Om te beginnen heeft het Hof getracht om zekere nationale regelingen die een doelstelling van algemeen belang nastreefden en geen enkel verband hadden met een handelsactiviteit, uit te sluiten van de werkingssfeer van artikel 28 EG.
59. Zo heeft het Hof in het arrest Oebel van 14 juli 1981(29) geoordeeld dat een nationale regeling inzake nachtarbeid in brood‑ en banketbakkerijen een rechtmatige sociaaleconomische beleidskeuze vormde, die in de lijn lag van de in het Verdrag nagestreefde doelstellingen van algemeen belang. Volgens het Hof leidde een dergelijke regeling, waarvan de toepasselijkheid wordt geregeld aan de hand van „objectieve criteria [...] die van toepassing zijn op alle tot een bepaalde sector behorende en op het nationale grondgebied gevestigde ondernemingen, terwijl er in geen enkel opzicht naar de nationaliteit van de ondernemers wordt gedifferentieerd en er tussen de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van de betrokken lidstaat niet wordt onderscheiden”, niet tot een beperking van de handelsstromen tussen de lidstaten en vormde zij derhalve kennelijk geen met artikel 28 EG strijdige maatregel van gelijke werking.(30)
60. Op dezelfde wijze heeft het Hof in het arrest Blesgen van 31 maart 1982(31) overwogen dat een wettelijke regeling die beperkingen oplegt aan de consumptie, de verkoop en het aanbieden van alcoholhoudende dranken in voor het publiek toegankelijke plaatsen niet in strijd was met artikel 28 EG, aangezien een dergelijke regeling geen enkel verband houdt met de invoer van de producten en daarom niet van dien aard is dat zij de handel tussen de lidstaten belemmert. Deze maatregel had geen verschillende behandeling van deze producten naargelang van hun aard of herkomst ten gevolge, en had evenmin invloed op de andere vormen van verhandeling van deze alcoholhoudende dranken. Het Hof oordeelde eveneens dat de invloed van deze regeling niet meer beperkend was dan hetgeen in het kader van een handelsregeling wordt beoogd.(32)
61. Het Hof heeft vervolgens beslist om zijn rechtspraak opnieuw te overwegen. Het arrest Keck en Mithouard is een keerpunt in zijn benadering. Het Hof achtte het immers noodzakelijk om zijn rechtspraak ter zake opnieuw te onderzoeken en te verduidelijken, „[a]angezien de marktdeelnemers steeds vaker een beroep doen op artikel [28 EG] ter betwisting van alle soorten regelingen die hun commerciële vrijheid beperken, ook indien die regelingen niet specifiek betrekking hebben op producten uit andere lidstaten”.(33)
62. Deze zaak betrof een Franse wettelijke regeling die wederverkoop met verlies verbiedt. Hoewel het toegeeft dat deze regeling het verkoopvolume van ingevoerde producten kan beperken, doordat zij de ondernemers een methode van verkoopbevordering ontneemt, heeft het Hof zich afgevraagd „of die eventualiteit volstaat om de in geding zijnde regeling aan te merken als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking”(34) in de zin van artikel 28 EG.
63. Om deze vraag te beantwoorden heeft het Hof onderscheid gemaakt tussen twee categorieën regelingen, namelijk die welke de voorwaarden vaststellen waaraan de goederen moeten voldoen, en die welke bepaalde verkoopmodaliteiten aan banden leggen of verbieden. Voor elk van deze categorieën heeft het Hof voorzien in een verschillende toetsingsregeling.
64. De eerste categorie betreft de regelingen met betrekking tot in het bijzonder de benaming, de vorm, het gewicht en de afmetingen van de producten, alsook met betrekking tot hun samenstelling, hun aanbiedingsvorm, hun etikettering en hun verpakking, welke verschillen van die welke werden vereist in de lidstaat van oorsprong.(35)
65. Voor deze categorie heeft het Hof de klassieke, in het reeds aangehaalde arrest Cassis de Dijon ontwikkelde rechtspraak bevestigd volgens welke deze regelingen, ook indien zij zonder onderscheid van toepassing zijn op alle producten, vallen binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG.(36)
66. De belemmering van het handelsverkeer vloeit immers voort uit de verplichting om de uit andere lidstaten afkomstige goederen aan te passen aan de voorwaarden die van toepassing zijn in de lidstaat waar zij in de handel worden gebracht. Doordat zij bijvoorbeeld een ompakking of een wijziging van de samenstelling van het product noodzakelijk maakt, brengt een dergelijke regeling voor de invoerder extra kosten en bijkomende moeilijkheden mee.
67. De tweede categorie betreft de regelingen die „bepaalde verkoopmodaliteiten” aan banden leggen of verbieden. Het Hof heeft dit begrip niet gedefinieerd. Aan de hand van de rechtspraak van het Hof kan hier echter een – onvolledige – lijst van worden opgemaakt. Naast het verbod van wederverkoop met verlies dat aan de orde is in het arrest Keck en Mithouard, heeft het Hof geoordeeld dat het bij regelingen die bepaalde methoden van verkoopbevordering aan banden leggen, zoals een verbod op televisiereclame in een bepaalde sector of voor een bepaald publiek(37), of regelingen die de verkoop van een aantal producten voorbehouden aan bepaalde instellingen(38) of die bijvoorbeeld de openingsuren van winkels regelen(39), om „verkoopmodaliteiten” ging.
68. Indien er geen sprake is van rechtstreekse of verkapte discriminatie in het voordeel van de nationale industrie, vallen deze regelingen voortaan niet meer binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG.
69. Zoals we kunnen vaststellen, betreffen deze maatregelen de uitoefening van de handelsactiviteit als zodanig. Zij zijn algemeen van aard en hebben geen andere invloed op de verhandeling van uit andere lidstaten afkomstige producten dan op die van nationale producten. Deze regelingen zijn niet van dien aard dat ze de markttoegang van het betrokken product rechtstreeks beïnvloeden. Zij kunnen echter een indirect gevolg hebben voor de invoer, aangezien zij de verkoopcijfers wel degelijk kunnen drukken.
70. In tegenstelling tot zijn vroegere rechtspraak heeft het Hof dus geoordeeld dat deze regelingen geen maatregelen van gelijke werking vormen in de zin van artikel 28 EG, voor zover zij van toepassing zijn „op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien”, en zij „zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten en op die van producten uit andere lidstaten”.(40)
71. Het Hof heeft gepreciseerd dat wanneer aan die voorwaarden is voldaan, „de toepassing van dergelijke regelingen op de verkoop van producten uit een andere lidstaat, die aan de door die staat vastgestelde voorschriften voldoen, niet tot gevolg [heeft], dat voor die producten de toegang tot de markt wordt verhinderd of meer wordt bemoeilijkt dan voor nationale producten het geval is”.(41)
72. Wat is de onderliggende reden voor het door het Hof gemaakte onderscheid tussen beide categorieën van regelingen?
73. De producten, met hun samenstelling, hun benaming, hun vorm, hun etikettering en hun verpakking, moeten in beginsel naar alle lidstaten kunnen worden uitgevoerd, wanneer zij op deze punten voldoen aan de voorschriften van hun staat van oorsprong. De toepassing van de wettelijke regeling van de staat van invoer is alleen rechtmatig wanneer zij kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van een hogere reden van algemeen belang. Wat telt is dat de toegang van producten tot de markt van de lidstaat van invoer niet sterker wordt belemmerd dan nodig, en dat zo wordt vermeden dat de nationale industrie bescherming geniet.
74. Vanaf het moment waarop deze producten als zodanig toegang hebben tot de markt van de lidstaat van invoer, moeten zij daarentegen kunnen worden onderworpen aan de in deze staat geldende „voorschriften voor de verhandeling”. Dienaangaande dienen zij dezelfde behandeling te ondergaan als de nationale producten.
75. Volgens mij heeft het Hof zich met de invoering van een dergelijk onderscheid laten leiden door het streven om een evenwichtig juridisch stelsel veilig te stellen. Het onderzoek van de rechtspraak van het Hof brengt immers een verborgen conflict aan het licht tussen, enerzijds, de wil van de gemeenschapsrechter om artikel 28 EG in de strijd te werpen tegen de verschillende vormen van economisch protectionisme van de lidstaten en, anderzijds, het uitgesproken ijveren van het Hof om zich niet te mengen in bepaalde domeinen van de binnenlandse politiek van deze staten.
76. De onderhavige zaak betreft in zoverre de kern van deze problematiek.
77. Het arrest Keck en Mithouard heeft voor verwarring gezorgd. De tegenstrijdigheden daarin en het gebrek aan motivering en duidelijkheid werden door velen betreurd.(42) De toepassing van de in dit arrest ontwikkelde criteria heeft geleid tot heel wat uitleggingsmoeilijkheden waarvoor het Hof zich geplaatst zag en waarvoor slechts van geval tot geval een oplossing kon worden gevonden.
78. Ik heb met name twee punten van kritiek op deze rechtspraak.
79. Ten eerste wil ik betogen, zoals anderen dit reeds eerder hebben gedaan, dat het ongepast is om een onderscheid te maken tussen verschillende categorieën maatregelen.(43)
80. Ofschoon het legitiem is om te trachten vermoedens op te stellen omtrent de uitwerkingen die de verschillende categorieën maatregelen op de markt zullen hebben, kan het bestaan van een beperking immers nog van andere factoren afhangen, zoals de wijze waarop de betrokken regeling wordt toegepast en haar concrete uitwerking op het handelsverkeer.
81. Het door het Hof gemaakte onderscheid kan derhalve kunstmatig zijn en leiden tot een vage afbakening van deze verschillende categorieën maatregelen.(44) In bepaalde gevallen kwalificeert het Hof regelingen met betrekking tot de kenmerken van producten als „verkoopmodaliteiten”.(45) In andere gevallen behandelt het maatregelen met betrekking tot verkoopmodaliteiten van een goed als regels inzake de kenmerken van producten. Dit is met name het geval met reclamevoorschriften die gevolgen hebben voor de verpakking van het product.(46) Ten slotte gebeurt het soms dat het Hof dit onderscheid links laat liggen en zijn onderzoek uitsluitend gebaseerd is op de uitwerking van de regeling.(47) Deze voorbeelden wijzen op de problemen waarop het Hof bij de kwalificatie van bepaalde maatregelen kan stuiten. Het is dan ook moeilijk om met categorieën te werken, wanneer de nationale rechter en de gemeenschapsrechter in de praktijk zeer uiteenlopende regelingen kunnen aantreffen, die zij moeten beoordelen in het licht van de omstandigheden van elk concreet geval.
82. Ten tweede heeft deze rechtspraak, door de ontwikkeling van nieuwe criteria en de invoering van een toetsingsregeling die verschilt naargelang van de soort maatregel waarom het gaat, ertoe geleid dat de beperkingen van het vrije verkeer van goederen anders worden begrepen in vergelijking met het stelsel dat van toepassing is op de andere vrijheden van verkeer.(48)
83. Zoals verder zal blijken, hebben de opvattingen over de beperkingen van deze verschillende vrijheden immers met elkaar gemeen dat zij gebaseerd zijn op één enkel criterium, namelijk markttoegang. Wordt een verschillende aanpak op het gebied van het vrije verkeer van goederen gevolgd, dan is dat mijns inziens echter niet coherent in het licht van de vereisten in verband met de verwezenlijking van een Europese interne markt en de totstandkoming van een burgerschap van de Unie.
84. Gelet op het voorgaande, komt het mij dus voor dat de door het Hof in het arrest Keck en Mithouard ontwikkelde criteria het niet mogelijk hebben gemaakt de werkingssfeer van artikel 28 EG te verduidelijken en de toepassing daarvan te vergemakkelijken.
85. Net als advocaat-generaal Poiares Maduro denk ik echter niet dat het nu passend zou zijn om terug te komen op deze rechtspraak.(49)
86. Ik denk evenmin dat deze rechtspraak moet worden uitgebreid tot regelingen – zoals die welke in de hoofdzaak aan de orde zijn – met betrekking tot de „gebruiksmodaliteiten” van producten.
2. Redenen waarom de in het arrest Keck en Mithouard ontwikkelde rechtspraak niet mag worden uitgebreid tot maatregelen die de gebruiksmodaliteiten van producten regelen
87. De uitbreiding van de in het arrest Keck en Mithouard ontwikkelde rechtspraak (hierna: „Keck-rechtspraak”) tot regelingen inzake de gebruiksmodaliteiten van producten houdt een aantal nadelen in, terwijl het „traditionele onderzoekskader” van het Hof volledig toereikend lijkt.
88. Ten eerste zou deze oplossing neerkomen op de invoering van een bijkomende categorie uitzonderingen op de toepassing van artikel 28 EG. Hier ben ik echter om verschillende redenen geen voorstander van.
89. Enerzijds ben ik er niet zeker van dat de door het Hof gehanteerde redenen om de regelingen met betrekking tot de verkoopmodaliteiten van producten uit te sluiten van de werkingssfeer van artikel 28 EG, eveneens opgaat voor maatregelen die de gebruiksmodaliteiten ervan regelen. Voor zover ik weet werden er bij het Hof immers niet zo heel veel beroepen ingesteld tegen dit soort maatregelen.
90. Anderzijds is het, zoals hierboven reeds werd uiteengezet, niet gepast om een onderscheid tussen verschillende categorieën regelingen in te voeren. Een dergelijke werkwijze is kunstmatig en kan bij de nationale rechter verwarring zaaien.
91. Ten slotte is de uitsluiting van de werkingssfeer van artikel 28 EG van nationale maatregelen die niet alleen de verkoopmodaliteiten van goederen maar tevens de gebruiksmodaliteiten ervan regelen, in strijd met de door het Verdrag beoogde doelstellingen, te weten de verwezenlijking van een geïntegreerde interne markt. Een dergelijke oplossing zou de nuttige werking van artikel 28 EG in het gedrang brengen, aangezien zij erop zou neerkomen dat de lidstaten opnieuw de mogelijkheid werd geboden om regelgevend op te treden op gebieden waarvan de wetgever juist een communautaire aangelegenheid wilde maken. Dat is echter niet de weg waarlangs de opbouw van Europa en de verwezenlijking van een Europese interne markt moet verlopen. Een product moet binnen de gemeenschappelijke markt immers zonder belemmeringen kunnen circuleren, en nationale maatregelen die – op welke wijze ook – een hinderpaal vormen voor het intracommunautaire handelsverkeer, moeten door de lidstaten kunnen worden gerechtvaardigd.
92. Ten tweede bestaat er geen enkel belang om het toezicht van het Hof op maatregelen die in werkelijkheid een ernstige hinderpaal voor het intracommunautaire handelsverkeer kunnen vormen, te beperken.
93. De rechterlijke toetsing die het Hof uitvoert volgens het in de arresten Dassonville en Cassis de Dijon gedefinieerde „traditionele onderzoekskader”, is volgens mij immers volledig toereikend, en ik zie geen enkele reden om hiervan af te wijken.
94. Met dit onderzoekskader kan het Hof niet alleen toezicht houden op de eerbiediging van de verdragsbepalingen door de lidstaten; het biedt deze eveneens de nodige speelruimte voor de verdediging van hun rechtmatige belangen.
95. Ik herinner eraan dat de gemeenschapswetgever en het Hof – door middel van zijn rechtspraak – hebben voorzien in uitzonderingen op het beginsel van het vrije verkeer van goederen om te voorkomen dat de liberalisatie van het handelsverkeer een nadelige invloed zou hebben op het nastreven van andere algemene belangen.(50)
96. Artikel 30 EG bevat aldus een lijst van rechtvaardigingsgronden waarop de lidstaten zich kunnen beroepen om beperkingen van het vrije verkeer van goederen vast te stellen. Deze lijst is limitatief en moet strikt worden uitgelegd.(51)
97. Tegelijk heeft het Hof in zijn rechtspraak „dwingende vereisten van algemeen belang” afgebakend, waartoe onder andere de milieubescherming of ook de bescherming van de belangen van de consument behoren.(52) Bij gebreke van harmonisatie op communautair niveau kan een nationale maatregel voor de bescherming van het milieu zo een „dwingend vereiste” vormen, dat in de zin van het arrest Cassis de Dijon de werking van artikel 28 EG kan beperken.
98. Het feit dat de gemeenschapswetgever‑ en rechter erkennen dat er gevallen zijn waarin het vrije verkeer van goederen rechtmatig kan worden beperkt, betekent nog geen „vrijbrief” voor de lidstaten. Ook wanneer de door deze vastgestelde maatregelen kunnen worden gerechtvaardigd uit hoofde van redenen van algemeen belang, dienen zij immers nog noodzakelijk en evenredig te zijn.(53)
99. Bovendien biedt genoemd onderzoekskader het Hof de mogelijkheid om een rechterlijke toetsing uit te oefenen op alle door de lidstaten vastgestelde maatregelen.
100. Deze toetsing is noodzakelijk. Er dient immers te worden verzekerd dat de lidstaten rekening houden met de mate waarin de door hen vastgestelde regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor het vrije verkeer van goederen en voor de wijze waarop de marktdeelnemers gebruik maken van de vrijheden van verkeer. Tevens dient te worden vermeden dat de nationale rechterlijke instanties te veel maatregelen moeten uitsluiten van het in deze bepaling opgenomen verbod. Het begrip beperking moet dus in ruime zin worden opgevat.
101. Tegelijk moet deze rechterlijke toetsing beperkt blijven, aangezien het niet de rol van het Hof is om systematisch de politiemaatregelen in twijfel te trekken die de lidstaten zouden kunnen vaststellen. Zo kan het Hof op grond van de evenredigheidstoets een belangenafweging uitvoeren tussen het streven om de interne markt te verwezenlijken enerzijds en de bescherming van de rechtmatige belangen van de lidstaten anderzijds.(54)
102. Gelet op het voorgaande, zie ik dus geen enkele reden om dit onderzoekskader opzij te zetten voor een oplossing die er uiteindelijk toe zou leiden dat een van de sleutelbepalingen van het Verdrag gedeeltelijk zijn inhoud werd ontnomen.
103. Ten derde denk ik dat de Keck-rechtspraak niet kan worden uitgebreid tot een regeling die het gebruik van een product verbiedt en evenmin tot een regeling die de gebruiksmodaliteiten van dit product vaststelt.
104. De in casu aan de orde zijnde regeling vormt naar haar aard immers een belemmering van het vrije verkeer van goederen, aangezien zij zonder meer het gebruik van een product verbiedt en het daardoor alle nut ontneemt. Zelfs indien deze regeling zonder onderscheid van toepassing is op nationale en op ingevoerde producten, verhindert zij de markttoegang van laatstgenoemde producten. Dit is uiteraard een beperking, en een onderzoek op basis van artikel 28 EG juncto artikel 30 EG is dan ook noodzakelijk.
105. Dit geldt volgens mij eveneens voor maatregelen die de gebruiksmodaliteiten van een product vaststellen. Ofschoon deze maatregelen in beginsel niet beogen het goederenverkeer tussen de lidstaten te regelen, kunnen zij toch gevolgen hebben voor de intracommunautaire handel doordat zij de toegang van het betrokken product tot de markt ongunstig beïnvloeden. Het verdient volgens mij dan ook de voorkeur om dit soort maatregelen te onderzoeken aan de hand van de Verdragsregels in plaats van ze uit te sluiten van de werkingssfeer van het Verdrag.
106. Gelet op het voorgaande, ben ik dus van mening dat nationale bepalingen die het gebruik van een product regelen niet moeten worden beoordeeld aan de hand van de door het Hof in het arrest Keck en Mithouard ontwikkelde criteria, maar dienen te worden onderzocht in het licht van artikel 28 EG.
107. De gemeenschapsrechter dient zijn onderzoek te doen steunen op een criterium dat werd vastgesteld in het licht van de door artikel 28 EG beoogde doelstelling en dat gemeenschappelijk is aan alle beperkingen van de vrijheden van verkeer gemeen hebben, te weten het criterium van de markttoegang.(55)
3. Rechterlijke toetsing gebaseerd op het criterium inzake markttoegang
108. Ik herinner eraan dat het Verdrag, volgens de bewoordingen van artikel 28 EG, „maatregelen van gelijke werking” tussen de lidstaten verbiedt.(56) In het kader van de rechterlijke toetsing van een nationale regeling strookt het derhalve meer met de letter en de geest van het Verdrag om de gevolgen van deze regeling voor de markt concreet te beoordelen.
109. Het door mij voorgestelde criterium is derhalve een algemeen criterium, dat eerder is gebaseerd op de gevolgen van deze maatregel voor de markttoegang dan op het voorwerp van de aan de orde zijnde regeling. Dit criterium is dus van toepassing op alle soorten regelingen, of het nu producteisen, verkoopmodaliteiten of gebruiksmodaliteiten betreft.
110. Genoemd criterium houdt verband met de mate waarin een nationale regeling de handel tussen de lidstaten belemmert.(57)
111. Volgens dit criterium vormt een nationale wettelijke regeling een met het Verdrag strijdige maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking wanneer zij de markttoegang voor uit andere lidstaten afkomstige producten belemmert, hindert of moeilijker maakt.
112. Met een dergelijk criterium dienen de lidstaten alleen de maatregelen te rechtvaardigen die de intracommunautaire handel belemmeren. Dit biedt de mogelijkheid om een adequater evenwicht te vinden tussen de vereisten inzake de goede werking van de gemeenschappelijke markt en die welke verband houden met de noodzakelijke eerbied voor de soevereine bevoegdheden van de lidstaten.
113. Wat de toepassing van dit criterium betreft, denk ik, net als de Commissie, dat de gemeenschapsrechter ieder geval apart dient te onderzoeken. In het kader van deze toetsing moet het Hof in concreto de omvang onderzoeken van de hinderpaal voor de intracommunautaire handel die voortvloeit uit de maatregel die de markttoegang beperkt.
114. In de rechtspraak van het Hof kunnen enkele aanwijzingen inzake de toepassing van een dergelijk criterium worden gevonden.
115. Wat om te beginnen de maatregelen betreft die een openlijke discriminatie inhouden, is de belemmering van de intracommunautaire handel duidelijk. Dergelijke maatregelen zijn als zodanig verboden door artikel 28 EG.
116. Wat vervolgens de andere categorieën maatregelen betreft, is het noodzakelijk om hun concrete uitwerking op het handelsverkeer te onderzoeken. Het door het Hof te verrichten onderzoek zou echter geen complexe economische beoordeling mogen inhouden. Volgens het Hof worden in artikel 28 EG immers regelingen die kunnen worden gekwalificeerd als maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking, niet gedifferentieerd naar de intensiteit van hun gevolgen voor het intracommunautaire handelsverkeer.(58)
117. Het Hof dient niettemin over voldoende aanwijzingen te beschikken op grond waarvan het kan vaststellen dat deze maatregelen van dien aard zijn dat zij de handel tussen de lidstaten belemmeren of hinderen. Zo volgt uit de rechtspraak van het Hof dat louter hypothetische gevolgen(59) of volkomen onzekere en indirecte(60) of gewoon onbeduidende(61) gevolgen niet volstaan om de maatregelen te kwalificeren als met artikel 28 EG strijdige maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking. De belemmering behoeft dus niet daadwerkelijk en beduidend te zijn, maar moet op zijn minst mogelijk zijn. Dit zal bijvoorbeeld het geval zijn bij maatregelen die zonder onderscheid van toepassing zijn en de voorwaarden inzake de kenmerken van producten vaststellen.
118. Het hanteren van één eenvoudig criterium met betrekking tot de markttoegang zou de mogelijkheid bieden om de toetsingsregelingen inzake de beperkingen van de verschillende vrijheden van verkeer te harmoniseren. Zoals ik reeds heb vermeld, hebben de in de Keck-rechtspraak uitgewerkte criteria er immers toe geleid dat de beperkingen van het vrije verkeer van goederen anders worden begrepen dan de beperkingen van de andere vrijheden. Gezien in het bijzonder de vereisten in verband met de verwezenlijking van een Europese interne markt en de totstandkoming van een burgerschap van de Unie, is het echter noodzakelijk om tot een voor deze verschillende vrijheden gemeenschappelijke aanpak te komen.
119. Het spreekt vanzelf dat er tussen het vrije verkeer van goederen, dat van personen, dat van diensten en dat van kapitaal geen volledige overeenstemming bestaat. De wijzen waarop de beperkingen van deze verschillende vrijheden worden begrepen hebben echter met elkaar gemeen dat zij gebaseerd zijn op het bestaan van een belemmering van de markttoegang.
120. Op het gebied van het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal gaat het Hof na of de litigieuze maatregel de uitoefening van de betrokken vrijheid verbiedt, hindert of minder aantrekkelijk maakt, en acht het een regeling die nadelige gevolgen heeft voor – bijvoorbeeld – de toegang van een werknemer tot de arbeidsmarkt of die de toegang van kapitaal tot een financiële markt verhindert, in strijd met het Verdrag.
121. Het Hof heeft hier onlangs nog aan herinnerd in het arrest Regering van de Franse Gemeenschap en Waalse regering, waarin is gepreciseerd dat „de artikelen 39 EG en 43 EG in de weg [staan] aan elke nationale maatregel die, zelfs wanneer hij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, het gebruik van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door gemeenschapsburgers kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken”.(62)
122. Hiertoe behoren maatregelen die, hoewel zij zonder onderscheid van toepassing zijn, een modaliteit van uitoefening van de betrokken activiteit ongunstig beïnvloeden, en die tot gevolg hebben dat een marktdeelnemer een doeltreffend concurrentiemiddel wordt ontzegd om door te dringen op een markt.(63)
123. Zo heeft het Hof in het reeds aangehaalde arrest CaixaBank France geoordeeld dat de Franse wettelijke regeling die voorziet in een verbod om over tegoeden in rekening-courant rente te vergoeden, een beperking in de zin van artikel 43 EG vormt, aangezien zij voor vennootschappen gevestigd in een andere lidstaat dan de Franse Republiek „een ernstige belemmering om [...] hun activiteiten uit te oefenen” vormt, hetgeen hun toegang tot de Franse markt ongunstig beïnvloedt.(64)
124. Wat voorts het vrij verrichten van diensten betreft, heeft het Hof in het arrest Fidium Finanz(65), inzake een Duitse regeling die een voorafgaande vergunning vereist in de lidstaat waar de dienst wordt verricht, eveneens geoordeeld dat de litigieuze regeling als gevolg heeft dat de toegang van marktdeelnemers die niet aan de geschiktheidseisen van de Duitse wet voldoen en met name van in derde staten gevestigde vennootschappen, tot de Duitse financiële markt wordt belemmerd.(66)
125. Ofschoon in deze zaak het aspect van het vrije verkeer van kapitaal als bijkomstig werd beschouwd, heeft het Hof toch vastgesteld dat deze regeling de door ondernemingen met zetel buiten de Europese Economische Ruimte aangeboden financiële dienstverrichtingen minder toegankelijk maakt voor in Duitsland wonende cliënten, zodat de met die verrichtingen verband houdende grensoverschrijdende financiële stromen zullen verminderen.(67)
126. Wat ten slotte het vrije verkeer van werknemers betreft, heeft het Hof in het arrest Graf(68) geoordeeld dat een bepaling die, ook al is zij zonder onderscheid van toepassing, een onderdaan van een lidstaat belet of ervan weerhoudt zijn land van herkomst te verlaten om zijn recht van vrij verkeer uit te oefenen, een belemmering van die vrijheid oplevert. Dienaangaande heeft het Hof eraan herinnerd dat „[o]m dergelijke belemmeringen te kunnen vormen, [de betrokken maatregelen] van invloed [moeten] zijn op de toegang van de werknemers tot de arbeidsmarkt”.(69) Het Hof kwam reeds tot hetzelfde oordeel in het arrest Bosman(70), inzake een regeling betreffende de transfer van een beroepsvoetballer naar een andere club.(71)
127. Deze regelingen zijn met het Verdrag strijdige beperkingen aangezien zij, doordat zij de markttoegang van nieuwe marktdeelnemers belemmeren, objectief gezien hindernissen vormen voor de vrijheden van verkeer. Dergelijke maatregelen fixeren de bestaande markttoestand en zijn dus naar hun aard in strijd met de vrijheden van verkeer en de mededinging, waarop de gemeenschappelijke markt juist is gebaseerd.(72)
128. Aan de benadering in de rechtspraak van het Hof op het gebied van het vrije verkeer van goederen ligt het criterium van de markttoegang ten grondslag.
129. In het arrest Dassonville heeft het Hof het begrip maatregel van gelijke werking, zoals bekend, gedefinieerd als „iedere handelsregeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel [...] kan belemmeren”.(73) Vervolgens heeft het Hof in zijn arrest Keck en Mithouard geoordeeld dat nationale bepalingen die zekere verkoopmodaliteiten beperken of verbieden uitgesloten zijn van de werkingssfeer van artikel 28 EG wanneer zij „niet tot gevolg [hebben], dat voor [producten uit een andere lidstaat] de toegang tot de markt wordt verhinderd of meer wordt bemoeilijkt dan voor nationale producten het geval is”.(74) Het Hof heeft derhalve met het onderscheid tussen verschillende categorieën maatregelen getracht vast te stellen onder welke omstandigheden ieder van deze categorieën nadelige gevolgen voor de markttoegang kan hebben.(75)
130. Er bestaan heel wat voorbeelden van rechtspraak die in werkelijkheid op dit criterium zijn gebaseerd. In het arrest Gourmet International Products(76) bijvoorbeeld heeft het Hof opgemerkt dat een regeling die een algemeen verbod op de verspreiding van voor de consumenten bestemde reclame voor alcoholhoudende dranken oplegt, een binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG vallende belemmering van de intracommunautaire handel vormt, aangezien zij van dien aard is dat zij de markttoegang van producten uit andere lidstaten sterker bemoeilijkt dan van nationale producten.(77) Ook in het reeds aangehaalde arrest De Agostini en TV‑Shop, inzake een algemeen verbod op televisiereclame voor kinderen, heeft het Hof geoordeeld dat een nationale regeling die een adverteerder het enige doeltreffende middel van verkoopbevordering om op de betrokken markt door te dringen ontzegt, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking kan vormen.(78)
131. Zoals advocaat-generaal Tizzano in zijn conclusie in de reeds aangehaalde zaak CaixaBank France heeft opgemerkt, wordt in de rechtspraak inzake het vrije verkeer van goederen eenzelfde soort criterium toegepast als in het kader van de andere vrijheden.(79)
132. Wanneer hetzelfde criterium wordt gehanteerd voor alle vrijheden van verkeer, kan gemakkelijker een oplossing worden gevonden voor de gevallen waarin maatregelen die het Hof moet onderzoeken uit het oogpunt van het vrije verkeer van goederen, eveneens als beperkingen van de andere vrijheden van verkeer kunnen worden gekwalificeerd.
133. Ofschoon het Hof in het merendeel van de gevallen dit soort maatregelen onderzoekt in het licht van slechts een van de fundamentele vrijheden(80), heeft het soms geoordeeld dat het aspect van het vrije goederenverkeer en bijvoorbeeld het aspect van de vrijheid van dienstverrichting nauw met elkaar verbonden waren, en heeft het de aan de orde zijnde beperking derhalve onderzocht in het licht van zowel artikel 28 EG als artikel 49 EG.
134. Zo heeft het Hof in het arrest Canal Satélite Digital(81) geoordeeld dat een regeling die het in de handel brengen van bepaalde apparatuur en het verrichten van de daarmee verband houdende diensten onderwerpt aan een procedure van voorafgaande goedkeuring, strijdig is met de beginselen van het vrije verkeer van goederen en van de vrijheid van dienstverrichting, aangezien de betrokken marktdeelnemers van de voortzetting van hun project kunnen afzien vanwege de duur van de procedure en de kosten die zij met zich brengt. (82)
135. Bovendien zijn er ook gevallen waarin het Hof de in het arrest Keck en Mithouard uitgewerkte criteria mutatis mutandis heeft toegepast op het gebied van de andere vrijheden van verkeer. In het arrest Alpine Investments(83), inzake de vrijheid van dienstverrichting, heeft de gemeenschapsrechter juist de nadruk gelegd op de omstandigheid dat, anders dan in de zaak Keck en Mithouard, het in die zaak aan de orde zijnde verbod „rechtstreeks van invloed [was] op de toegang tot de dienstenmarkt in de andere lidstaten en [...] derhalve het intracommunautaire dienstenverkeer [kon] belemmeren”.(84)
136. Gelet op het voorgaande, ben ik dus van mening dat een nationale regeling een met het Verdrag strijdige maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking kan vormen, wanneer zij de toegang van een product tot de markt belemmert, en wel ongeacht het voorwerp van de betrokken maatregel.
137. Op de in het kader van de onderhavige zaak door het Hof gestelde vraag moet mijns inziens dus worden geantwoord dat nationale bepalingen die de gebruiksvoorwaarden van een product regelen, en die zonder onderscheid van toepassing zijn op nationale producten en op uit andere lidstaten ingevoerde producten, maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 28 EG vormen indien zij de markttoegang van het betrokken product belemmeren.
138. Met deze elementen in het achterhoofd zal ik thans onderzoeken of de aan de orde zijnde maatregel in overeenstemming is met het door artikel 28 EG gewaarborgde beginsel van het vrije verkeer van goederen.
V – Niet-nakoming
139. Ik herinner eraan dat het beroep van de Commissie strekt tot vaststelling dat de Italiaanse regeling, doordat zij het trekken van aanhangwagens door bromfietsen, motorfietsen en drie‑ en vierwielige motorvoertuigen verbiedt, een met het Verdrag strijdige belemmering van het vrije verkeer van goederen heeft ingevoerd.
A – Voornaamste argumenten van partijen(85)
140. Om te beginnen herinnert de Commissie eraan dat, bij gebreke van harmonisatie op communautair niveau van de regels inzake de goedkeuring, de inschrijving en het in het verkeer brengen van aanhangwagens voor bromfietsen, de artikelen 28 EG en 30 EG van toepassing zijn.
141. Zij voert aan dat de Italiaanse regeling het gebruik van aanhangwagens verhindert die in andere lidstaten rechtmatig geproduceerd en in de handel gebracht werden, hetgeen volgens haar de invoer en verkoop ervan in Italië belemmert. Een dergelijk verbod kan derhalve alleen als verenigbaar met het Verdrag worden beschouwd wanneer het wordt gerechtvaardigd uit hoofde van een van de in artikel 30 EG opgesomde redenen of uit hoofde van een van de in de rechtspraak van het Hof erkende dwingende vereisten.
142. Dienaangaande betoogt de Commissie dat het feit dat de Italiaanse Republiek toestaat dat in andere lidstaten ingeschreven bromfietsen op haar grondgebied aan het verkeer deelnemen ondanks het feit dat zij een aanhangwagen trekken, bewijst dat de aan de orde zijnde regeling aan geen enkel vereiste inzake verkeersveiligheid beantwoordt.
143. Ten slotte benadrukt zij dat de overwegingen van de consideransen van de richtlijnen 93/93 en 97/24, waarnaar de Italiaanse Republiek verwijst ter verdediging van haar wettelijke regeling, volgens vaste rechtspraak niet bindend zijn en niet tot doel of gevolg kunnen hebben dat nationale regelingen als die welke in het onderhavige beroep aan de orde zijn, verenigbaar met het gemeenschapsrecht worden.
144. Tegen deze argumenten brengt de Italiaanse Republiek in dat de haar verweten inbreuk betrekking heeft op het verbod op het trekken van aanhangwagens voor in Italië ingeschreven bromfietsen, en niet op de weigering van inschrijving van een in een andere lidstaat geproduceerde bromfiets en aanhangwagen, die op het Italiaanse grondgebied in de handel zullen worden gebracht.
145. Zij betoogt bovendien dat het in de laatste overweging van de considerans van de richtlijnen 93/93 en 97/24 opgenomen voorbehoud machtiging verleent voor de litigieuze maatregel. Volgens haar kan een dergelijk voorbehoud worden verklaard door de verschillende reliëfs van de nationale grondgebieden. Dit voorbehoud kan slechts worden opgeheven wanneer de technische regels inzake de goedkeuring, de inschrijving en het in het verkeer brengen van door twee‑ of driewielige motorvoertuigen getrokken aanhangwagens worden geharmoniseerd.(86) De Italiaanse Republiek stelt echter dat het toepasselijke gemeenschapsrecht niet in een dergelijke harmonisatie voorziet. Derhalve blijft de wederzijdse erkenning van aanhangwagens een discretionaire bevoegdheid van de lidstaten.
146. De Italiaanse Republiek betoogt ten slotte dat vanuit het oogpunt van de verkeersveiligheid de technische kenmerken van de voertuigen belangrijk zijn. Dienaangaande zijn de Italiaanse autoriteiten van mening dat, bij gebreke van goedkeuringsnormen voor voertuigen die een aanhangwagen trekken, niet is voldaan aan de vereiste veiligheidsvoorwaarden.
B – Beoordeling
147. Om te beginnen zij erop gewezen dat het gemeenschapsrecht geen bepalingen bevat inzake gedrags- en verkeersregels, met name niet voor voertuigen met een aanhangwagen.
148. Bij gebreke van harmonisatiebepalingen op communautair niveau kunnen de lidstaten dus bepalen welk niveau van bescherming van de verkeersveiligheid zij voor hun grondgebied passend vinden, en maatregelen vaststellen ter bescherming van de openbare veiligheid. Zij kunnen derhalve beperkingen op het gebruik van aanhangwagens vaststellen.
149. Deze bevoegdheid kan echter niet onbeperkt worden uitgeoefend.
150. Bij gebreke van gemeenschappelijke of geharmoniseerde regelingen blijven de lidstaten immers verplicht om de in het Verdrag neergelegde fundamentele vrijheden te eerbiedigen, waartoe, zoals bekend, het vrije verkeer van goederen behoort.(87) Zoals reeds vermeld, garandeert deze vrijheid, volgens de bewoordingen van artikel 28 EG, dat kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten verboden zijn.
151. De door het Hof in het arrest Dassonville aangereikte definitie van het begrip maatregel van gelijke werking leidt ertoe dat iedere nationale regeling die de markttoegang van het ingevoerde product belemmert, valt binnen de werkingssfeer van artikel 28 EG.
152. Gelet op het juist gevoerde onderzoek, dient derhalve te worden nagegaan of de Italiaanse wettelijke regeling het intracommunautaire handelsverkeer kan belemmeren, en met name of zij kan verhinderen dat in andere lidstaten rechtmatig geproduceerde en in de handel gebrachte aanhangwagens op de Italiaanse markt doordringen.
153. In de onderhavige zaak is de aan de orde zijnde regeling een politiemaatregel die door de Italiaanse regering werd vastgesteld om de veiligheid van bestuurders en weggebruikers te verzekeren. Zij is als zodanig in de wegenverkeerswet opgenomen. Deze maatregel verbiedt de gebruikers van aanhangwagens om deze aan een bromfiets, aan een motorfiets, of aan een drie‑ of vierwielig motorvoertuig te koppelen, en wel op het hele Italiaanse grondgebied. Blijkbaar kan er niet worden afgeweken van dit principiële verbod. Anders dan de in de zaak Mickelsson en Roos aan de orde zijnde regeling, wordt het gebruik van een product door genoemde maatregel niet beperkt, maar zonder meer verboden.
154. Bovendien maakt de betrokken maatregel geen enkel onderscheid naargelang de aanhangwagens in Italië worden geproduceerd en in de handel worden gebracht, of uit andere lidstaten worden ingevoerd.(88) In haar dupliek benadrukt de Italiaanse Republiek immers dat de verbodsmaatregel ziet op alle aanhangwagens, ongeacht waar zij werden geproduceerd en in de handel gebracht.(89)
155. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangevoerd(90), vormen de door de betrokken regeling geviseerde aanhangwagens een specifieke markt. Zij bezitten immers specifieke technische kenmerken om aan motoren te kunnen worden gekoppeld.
156. Met het oog op een en ander ben ik van mening dat de Italiaanse regeling de in de andere lidstaten gevestigde producenten en handelaren van aanhangwagens aanzienlijke beperkingen oplegt, ofschoon ik me zeer goed bewust ben van het belang van de bescherming van de verkeersveiligheid en rekening houd met de toenemende bewustwording die er dienaangaande bij de Gemeenschap en bij de lidstaten heerst.
157. Door het betrokken verbod wordt het immers bijna onmogelijk om nog op de Italiaanse markt door te dringen.
158. Door de omvang van dit verbod is er geen ruimte voor een ander dan zuiver marginaal gebruik van deze aanhangwagens. Zij dienen geen enkel nut, aangezien zij niet kunnen worden gebruikt waarvoor zij bestemd zijn, namelijk het verhogen van de transportcapaciteit van de bagagedrager van de motor. Dit verbod weerhoudt de handelaren er dus van om ze in te voeren. Dit heeft immers nauwelijks zin wanneer de detailhandelaar weet dat het product niet verkocht of verhuurd zal worden.(91) Het verbod zal dus leiden tot een merkelijke daling van de invoer.
159. Derhalve ben ik van mening dat de betrokken regeling, die het gebruik van een goed op het hele nationale grondgebied zonder meer verbiedt, een substantiële, rechtstreekse en onmiddellijke belemmering van de intracommunautaire handel inhoudt. Een dergelijke regeling vormt dus volgens mij een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG.
160. Deze maatregel hoeft echter niet in strijd met het gemeenschapsrecht te zijn. Zoals reeds gezegd, kunnen de lidstaten aan de vrijheden van verkeer beperkingen stellen wanneer deze gerechtvaardigd zijn uit hoofde van een legitieme reden en wanneer zij gepast en evenredig zijn.
161. Wat de rechtvaardiging van genoemde maatregel betreft, blijkt uit vaste rechtspraak dat een nationale regeling die het vrije verkeer van goederen belemmert, kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van een van de in artikel 30 EG omschreven gronden of uit hoofde van een van de in de rechtspraak van het Hof erkende dwingende vereisten, wanneer deze nationale regeling zonder onderscheid van toepassing is.(92)
162. De Italiaanse Republiek betoogt in het onderhavige beroep dat het aan de orde zijnde verbod werd uitgevaardigd om de verkeersveiligheid te verzekeren.
163. Volgens vaste rechtspraak vormt een dergelijke doelstelling een dwingende reden van algemeen belang, die een belemmering van het vrije verkeer van goederen kan rechtvaardigen.(93)
164. Dit verbod dient echter evenredig te zijn. Zelfs indien het bij gebreke van geharmoniseerde regels inzake het verkeer van motoren met een aanhangwagen een aangelegenheid van de lidstaten is om te beslissen in welke mate zij de veiligheid van de bestuurders willen verzekeren en op welke wijze dit veiligheidsniveau dient te worden bereikt, dienen zij hierbij immers de door het Verdrag afgebakende grenzen in acht te nemen en in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen.
165. Om vast te stellen of een nationale regeling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, dient enerzijds te worden nagegaan of zij geschikt is om het geviseerde belang te beschermen en anderzijds of de gekozen middelen niet verder gaan dan nodig is om deze doelstelling te bereiken.(94)
166. Het spreekt voor zich dat deze wettelijke regeling een doeltreffend middel kan zijn om de weggebruikers te beschermen. Zoals advocaat-generaal Léger in de eerste conclusie in de onderhavige zaak reeds heeft opgemerkt, kan het koppelen van een aanhangwagen aan een motor onder bepaalde omstandigheden immers een gevaar voor het verkeer opleveren, aangezien dat voertuig langzaam rijdt en het wegverkeer aanzienlijk kan hinderen.
167. Volgens mij kan er echter bezwaarlijk van worden uitgegaan dat de litigieuze maatregel voldoet aan het evenredigheidsvereiste.
168. De Italiaanse wettelijke regeling beperkt zich er immers niet toe om het gebruik van aan een motor gekoppelde aanhangwagens te verbieden op bepaalde plaatsen of op specifieke routes, maar is toepasselijk op het hele Italiaanse grondgebied, ongeacht de weginfrastructuur en de verkeersomstandigheden.
169. De Italiaanse autoriteiten hebben geen enkel nauwkeurig gegeven verstrekt waaruit kan blijken dat deze eisen evenredig zijn met het beoogde doel. Bovendien betreft het bewuste verbod alleen in Italië ingeschreven motoren.(95) In de andere lidstaten ingeschreven voertuigen mogen dus met een aanhangwagen op de Italiaanse wegen rijden.
170. Voor het overige meen ik dat de door de Italiaanse wettelijke regeling beoogde veiligheid van de bestuurders zou kunnen worden bereikt met middelen die het vrije goederenverkeer aanzienlijk minder beperken. De binnenlandse routes die gevaarlijk worden geacht – zoals bergpassen, snelwegen of bijzonder drukke verkeersaders – zouden bijvoorbeeld moeten worden vastgelegd, zodat verboden of sectorale beperkingen kunnen worden vastgesteld. Dit alternatief zou de risico’s van het gebruik van een aanhangwagen beperken, en ongetwijfeld aanzienlijk minder beperkend zijn voor het handelsverkeer.
171. Ik ben hoe dan ook van mening dat de Italiaanse autoriteiten, vóór de invoering van een zo verregaande maatregel als een algemeen en absoluut verbod, nauwkeurig hadden moeten onderzoeken of zij geen gebruik hadden kunnen maken van maatregelen die het vrije verkeer minder beperken, en deze slechts opzij hadden kunnen zetten wanneer duidelijk was aangetoond dat zij niet volstonden om het beoogde doel te bereiken. Uit de stukken blijkt echter niet dat de nationale autoriteiten een dergelijk onderzoek hebben uitgevoerd.
172. Gelet op wat voorafgaat, denk ik dat de Italiaanse Republiek, door een regeling vast te stellen en te handhaven die op haar grondgebied het gebruik verbiedt van aan een bromfiets, een motorfiets, een driewielig of een vierwielig motorvoertuig gekoppelde aanhangwagens, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
173. Wat betreft het argument van de Italiaanse Republiek dat de lidstaten een dergelijke regeling kunnen handhaven op grond van de laatste overweging van de considerans van de richtlijnen 93/93 respectievelijk 97/24, ben ik van mening dat de door de betrokken maatregel opgelegde beperking hierdoor niet kan worden gerechtvaardigd.
174. Zoals advocaat-generaal Léger heeft opgemerkt in zijn conclusie in de onderhavige zaak, heeft de considerans van een gemeenschapshandeling volgens vaste rechtspraak immers geen bindende rechtskracht en kan zij niet worden aangevoerd om van de bepalingen van die handeling af te wijken of om deze bepalingen uit te leggen in een zin die kennelijk in strijd is met de bewoordingen ervan.(96)
175. Zoals reeds blijkt uit de lezing van richtlijn 93/93, is geen enkele van de door de Italiaanse Republiek bedoelde overwegingen van de consideransen terug te vinden in de tekst zelf van de richtlijn. Dienaangaande, en zoals advocaat-generaal Léger in punt 65 van zijn conclusie in de onderhavige zaak in herinnering heeft gebracht, kan de considerans van een richtlijn het Hof weliswaar in beginsel aanwijzingen geven over de bedoeling van de wetgever en over de wijze waarop de bepalingen ervan moeten worden uitgelegd, maar neemt dit niet weg dat, wanneer een in een overweging van de considerans gebruikt begrip niet uitdrukkelijk in de tekst zelf van de richtlijn wordt uitgewerkt, de inhoud van de richtlijn moet voorgaan.(97)
176. Hoe dan ook volgt uit vaste rechtspraak dat een bepaling van afgeleid recht, in casu een richtlijn, „niet aldus [kan] worden uitgelegd, dat [zij] de lidstaten machtigt voorwaarden te stellen die in strijd zijn met de verdragsbepalingen inzake het goederenverkeer”.(98)
177. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door een regeling vast te stellen en te handhaven die het gebruik verbiedt van aan een bromfiets, een motorfiets, een driewielig of een vierwielig motorvoertuig gekoppelde aanhangwagens, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
VI – Kosten
178. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek op de voornaamste punten in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
VII – Conclusie
179. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
– vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door een regeling vast te stellen en te handhaven die het gebruik verbiedt van aan een bromfiets, een motorfiets, een driewielig of een vierwielig motorvoertuig gekoppelde aanhangwagens, de krachtens artikel 28 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
– de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.