OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 8 lipca 2008 r.(1)
Sprawa C‑110/05
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Republice Włoskiej
Otwarcie procedury ustnej na nowo – Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 28 WE – Swobodny przepływ towarów – Sposoby użycia – Uregulowanie krajowe zakazujące używania przyczep sprzężonych z motorowerem, motocyklem, motocyklem trzykołowym i pojazdem czterokołowym - Ograniczenia ilościowe– Środki o skutku równoważnym – Względy uzasadniające – Bezpieczeństwo ruchu drogowego – Proporcjonalność
1. Czy oceny uregulowania krajowego dotyczącego „sposobów użycia” towaru należy dokonywać, mając na względzie art. 28 WE, czy też w świetle kryteriów określonych przez Trybunał w wyroku w sprawach połączonych Keck i Mithouard(2), w ten sam sposób jak w przypadku uregulowania dotyczącego „sposobów sprzedaży”?
2. Taka jest w istocie treść pytania, na jakie Trybunał musi odpowiedzieć w ramach niniejszej skargi.
3. Niniejsza sprawa dotyczy postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które Komisja Wspólnot Europejskich wszczęła przeciwko Republice Włoskiej w trybie art. 226 WE. Według Komisji Republika Włoska, wprowadzając do kodeksu drogowego uregulowanie zakazujące ciągnięcia przyczep motorowerom, motocyklom, motocyklom trzykołowym i pojazdom czterokołowym(3), uchybiła bowiem zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 .
4. Jest to druga opinia przedstawiona w ramach niniejszej skargi.
5. Początkowo Trybunał postanowił przydzielić niniejszą sprawę do rozpoznania izbie złożonej z pięciu sędziów(4) i, ponieważ żadna ze stron nie wniosła o możliwość przedstawienia swoich uwag ustnie, rozstrzygnąć ją z pominięciem rozprawy. W dniu 5 października 2006 r. rzecznik generalny Léger przedstawił swoją opinię, w następstwie czego procedura ustna została zamknięta. Rzecznik generalny stwierdził, że przyjmując i utrzymując w mocy tego rodzaju uregulowanie Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE.
6. Ponieważ propozycja ta poruszała nowe zagadnienia dotyczące zakresu zastosowania art. 28 WE, do których strony nie odniosły się w toku postępowania, Trybunał, postanowieniem z dnia 7 marca 2007 r., postanowił o otwarciu procedury ustnej na nowo i przekazaniu sprawy wielkiej izbie. Izba ta wezwała nie tylko strony, lecz również państwa członkowskie inne niż Republika Włoska, do udzielenia odpowiedzi na następujące pytanie:
„W jakim zakresie oraz pod jakimi warunkami przepisy krajowe regulujące nie cechy danego produktu, lecz jego użycie, stosowane bez rozróżnienia do produktów krajowych i produktów przywożonych, powinny być uznawane za środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie w rozumieniu art. 28 WE?”.
7. Poza Komisją i Republiką Włoską swoje uwagi przedstawiły: Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Republika Cypryjska, Królestwo Niderlandów oraz Królestwo Szwecji.
8. Niniejsza opinia podzielona jest na dwie części.
9. W pierwszej części zostanie przedstawione moje zdanie na temat odpowiedzi, jaka powinna zostać udzielona Trybunałowi na postawione przez niego pytanie.
10. Wymaga to ogólnej refleksji na temat znaczenia i zakresu norm dotyczących swobodnego przepływu towarów. Konieczne będzie, przy równoczesnym wskazaniu wyrażonych już stanowisk na ten temat, przeprowadzenie analizy zakresu zastosowania art. 28 WE oraz przesłanek pozwalających zakwalifikować określony przepis krajowy do środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie. Postawione przez Trybunał pytanie daje również możliwość doprecyzowania zakresu ww. wyroku w spawach połączonych Keck i Mithouard. Wyrok ten, jak wiadomo, stał się źródłem wielu trudności interpretacyjnych, które mogły zostać rozwiązane jedynie w odniesieniu do konkretnych przypadków.
11. W ramach niniejszej opinii zamierzam wyjaśnić powody, dla których uważam, że środki krajowe regulujące warunki użycia danego towaru nie powinny być oceniane w świetle kryteriów określonych przez Trybunał w ww. wyroku w sprawach połączonych Keck i Mithouard. Zamierzam wykazać, że środki te wchodzą w zakres zastosowania art. 28 WE i mogą stanowić środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie, sprzeczne z traktatem WE, jeżeli utrudniają one danemu produktowi dostęp do rynku.
12. Posiłkując się tą analizą, w drugiej części mojej opinii zamierzam zbadać zasadność skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionej przez Komisję przeciwko Republice Włoskiej.
13. Po dokonaniu oceny skutków omawianego środka dla wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej, zaproponuję uznać, że ustawodawstwo włoskie, ponieważ utrudnia dostęp do rynku włoskiego przyczepom zgodnie z prawem wyprodukowanym i wprowadzonym do obrotu w innych państwach członkowskich, stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego w przywozie, sprzeczny z art. 28 WE.
I – Ramy prawne
A – Prawo wspólnotowe
1. Traktat WE
14. Artykuł 28 WE zakazuje ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wszelkich środków o skutku równoważnym między państwami członkowskimi.
15. Jednakże zgodnie z art. 30 WE art. 28 WE nie sprzeciwia się zakazom lub ograniczeniom w przywozie, które są uzasadnione w szczególności względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i życia ludzi, o ile te zakazy lub ograniczenia nie stanowią środka arbitralnej dyskryminacji, ani ukrytych ograniczeń wymiany handlowej między państwami członkowskimi.
2. Prawo wtórne
16. Prawodawca wspólnotowy, w ramach dyrektywy 92/61/EWG(5), ustanowił procedurę wspólnotowej homologacji typu dwu- i trzykołowych pojazdów silnikowych.
17. Zgodnie z art. 1 ust. 2 i 3 dyrektywy 92/61 pojazdami nią objętymi są: motorowery(6), motocykle, motocykle trzykołowe, jak również pojazdy czterokołowe.
18. Jak jasno wynika z motywów tej dyrektywy, procedura ta umożliwia, po pierwsze, zagwarantowanie lepszego funkcjonowania rynku wewnętrznego dzięki eliminacji technicznych barier w handlu w sektorze pojazdów silnikowych oraz, po drugie, poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrony środowiska naturalnego oraz konsumentów(7).
19. W celu umożliwienia stosowania wspomnianej procedury dyrektywa 92/61 przewiduje całkowitą harmonizację wymogów technicznych, które tego rodzaju pojazdy muszą spełnić. Dyrektywa ta przewiduje również, że wymogi techniczne mające zastosowanie do poszczególnych części i właściwości tych pojazdów zostaną zharmonizowane odrębnymi dyrektywami(8).
20. I tak, wymogi dotyczące mas, wymiarów, a także urządzeń służących do sprzęgania oraz zamocowań, w które wyposażone są te pojazdy, zostały zharmonizowane w ramach dyrektyw, odpowiednio, 93/93/EWG(9) oraz 97/24/WE(10).
21. Obie dyrektywy stanowią w swoich preambułach, używając identycznych sformułowań, że przepisy przez nie ustanowione nie mogą skutkować zobowiązaniem państw członkowskich, które zakazują dwu- lub trzykołowym pojazdom silnikowym na ciągnięcie na ich obszarze przyczep, do wprowadzenia zmian w ich przepisach(11).
B – Prawo krajowe
22. Artykuł 53 decreto legislativo n. 285 (dekretu z mocą ustawy nr 285) z dnia 30 kwietnia 1992 r.(12) określa motorowery jako wszystkie dwu-, trzy- lub czterokołowe pojazdy silnikowe, z których te ostatnie stanowią kategorię „motorowerów czterokołowych”.
23. Zgodnie z art. 54 kodeksu drogowego pojazdami samochodowymi są pojazdy silnikowe posiadające co najmniej cztery koła, z wyjątkiem motorowerów.
24. Zgodnie z art. 56 tego kodeksu jedynie pojazdy samochodowe, trolejbusy i ciągniki samochodowe mogą ciągnąć przyczepę.
II – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
25. W następstwie wymiany pism między Republiką Włoską i Komisją Komisja uznała, że państwo członkowskie to, przyjmując omawiane uregulowanie, uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 28 WE. Komisja, pismem z dnia 3 kwietnia 2003 r., wezwała je zatem do przedstawienia swoich uwag.
26. W odpowiedzi z dnia 13 czerwca 2003 r. Republika Włoska zobowiązała się wprowadzić zmiany do swoich uregulowań w celu usunięcia przeszkód w przywozie, wskazanych przez Komisję. Republika Włoska podniosła ponadto, że zmiany te miały dotyczyć nie tylko homologacji typu pojazdów, lecz także rejestracji, ruchu drogowego i kontroli drogowych przyczep (rewizje).
27. Komisja nie otrzymała żadnych informacji dotyczących przyjęcia tych zmian. W związku z tym w dniu 19 grudnia 2003 r. Komisja skierowała do Republiki Włoskiej uzasadnioną opinię, wzywając ją do podjęcia działań niezbędnych w celu zastosowania się do zobowiązań, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE, w terminie dwóch miesięcy od daty jej doręczenia. Ponieważ opinia ta pozostała bez odpowiedzi, Komisja, pismem, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 4 marca 2005 r., wniosła w trybie art. 226 WE niniejszą skargę.
III – Skarga
28. Komisja wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie, że Republika Włoska, zakazując ciągnięcia przyczep przez motorowery, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE;
– obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
29. Republika Włoska wnosi do Trybunału o oddalenie skargi.
IV – W przedmiocie pytania zadanego przez Trybunał
30. Jak wspomniałem wcześniej, w następstwie otwarcia procedury ustnej na nowo Trybunał wezwał strony i państwa członkowskie do udzielenia odpowiedzi na następujące pytanie:
„W jakim zakresie oraz pod jakimi warunkami przepisy krajowe regulujące nie cechy danego produktu, lecz jego użycie, stosowane bez rozróżnienia do produktów krajowych i produktów przywożonych, powinny być uznawane za środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie w rozumieniu art. 28 WE?”.
A – Odpowiedzi zaproponowane przez strony i państwa członkowskie
31. Uwagi na piśmie i ustne zostały złożone przez Komisję, Republikę Włoską, Republikę Czeską, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Grecką, Republikę Francuską, Republikę Cypryjską, Królestwo Niderlandów oraz Królestwo Szwecji.
32. Komisja podnosi, że sposoby użycia produktu regulują warunki, w jakich dany produkt może być używany. Jest tak w przypadku środka ograniczającego użycie produktu w przestrzeni lub w czasie(13). Pojęcie to obejmuje, w jej opinii, również przypadki, w których dane uregulowanie zakazuje użycia produktu.
33. Według Komisji, w celu ustalenia, czy dane uregulowanie krajowe dotyczące użycia produktu stanowi środek o skutku równoważnym w rozumieniu art. 28 WE, należy wziąć pod uwagę, w ramach rozpatrywania każdego konkretnego przypadku, bezpośrednie lub pośrednie, rzeczywiste lub potencjalne skutki takiego środka. W ocenie Komisji nie ulega żadnej wątpliwości, że uregulowanie zakazujące w sposób bezwzględny lub quasi bezwzględny użycia produktu stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego w rozumieniu art. 28 WE(14).
34. Królestwo Niderlandów opowiada się za wytyczeniem jasnych granic zakresu zastosowania art. 28 WE. Państwo to uważa, że z celu, którego realizacji jego postanowienia służą, czyli prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego, nie powinno wynikać, iż ustawodawstwo krajowe dotyczące, na przykład, bezpieczeństwa ruchu drogowego, wchodzi w zakres zakazu ustanowionego w art. 28 WE(15). Jednakże Królestwo Niderlandów podnosi jednocześnie, że nieograniczony dostęp do rynku pozostaje szczególnie istotny.
35. Królestwo Niderlandów przychyla się do stanowiska rzecznik generalnej Kokott, wyrażonego w opinii przedstawionej w zawisłej przed Trybunałem sprawie C‑142/05 Mickelsson i Roos, zgodnie z którym jest możliwe wyłączenie z zakresu zastosowania art. 28 WE całości reguł, których celem nie jest ochrona interesów ekonomicznych. Istnieje jednakże kilka niedogodności tego rozwiązania. Z jednej strony, trudno byłoby ustalić jasną definicję pojęcia „sposoby użycia”. Jeżeli na mocy przepisu regulującego użycie produktu należałoby dostosować dany produkt, to wymóg ten powiązany byłby z cechami produktu.
36. Królestwo Niderlandów uważa ponadto, że dodanie nowej kategorii wyjątków od stosowania art. 28 stanowiłoby źródło niejasności dla sądu krajowego. W zależności od kategorii, do której należałby określony przepis, należałoby zastosować dane lub inne kryterium.
37. Królestwo Niderlandów poddaje jednocześnie krytyce orzecznictwo w ww. sprawach połączonych Keck i Mithouard (zwane dalej „orzecznictwem Keck”), gdyż orzecznictwo to nie proponuje odpowiedniego kryterium i powołuje się w tym zakresie na opinię rzecznika generalnego Poiaresa Madura w sprawach połączonych C‑158/04 i C‑159/04 Alfa Vita Vassilopoulos i Carrefour‑Marinopoulos(16). Państwo to podnosi ponadto, że podobnie jak w przypadku sposobów sprzedaży, niektóre sposoby użycia mogą mieć poważne reperkusje w odniesieniu do wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej i zastanawia się nad praktyczną przydatnością wprowadzenia nowego wyjątku. Królestwo Niderlandów proponuje zatem zastosowanie rozwiązania „de minimis”, za którym opowiedział się rzecznik generalny Jacobs w swojej opinii przedstawionej w sprawie C‑412/93 Leclerc‑Siplec(17), uznając jednocześnie trudności, na które napotykałyby sądy krajowe podczas jego stosowania.
38. Odmiennie niż Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Francuska, Republika Cypryjska oraz Królestwo Szwecji uważają natomiast, że kryteria określone w ww. wyroku w sprawach połączonych Keck i Mithouard mogłyby mieć zastosowanie do środków regulujących użycie danego produktu. Państwa te podnoszą w istocie, że przepisy krajowe, stosowane bez rozróżnienia, ograniczające, lecz niezakazujące użycia produktu, nie wchodzą, co do zasady, w zakres pojęcia „ograniczenie” w rozumieniu art. 28 WE. Według nich możliwe jest jednakże dokonanie odstępstwa od tej zasady, o ile zostanie wykazane, że omawiane środki całkowicie i bezwarunkowo zakazują użycia produktu lub pozwalają tylko na jego marginalne użycie, co ogranicza dostęp takiego produktu do rynku.
39. Co się tyczy Republiki Greckiej, to podnosi ona, że uregulowanie odnoszące się do używania produktu samo w sobie nie może utrudniać wymiany handlowej między państwami członkowskimi. Państwo to podnosi jednak, że jeżeli używanie produktu stanowi element konstytutywny przepływu produktu, to kwestia kwalifikacji danego środka powinna zostać poddana ocenie w odniesieniu do każdego konkretnego przypadku, i jeżeli zostanie stwierdzone, że środek taki wprowadza utrudnienia, to mogą one wchodzić w zakres zastosowania art. 28 WE.
40. Republika Włoska uważa wreszcie, że w istocie odpowiedź na zadane przez Trybunał pytanie zależy od rozstrzygnięcia kwestii, czy dany produkt może być również użyty do innych celów. Państwo to ponadto kładzie nacisk na troskę związaną z bezpieczeństwem ruchu drogowego oraz na specyfikę ukształtowania powierzchni we Włoszech.
B – Moja ocena
41. W ramach niniejszego sporu do Trybunału zwrócono się o ustalenie, czy uregulowanie włoskie zakazujące użycia na swoim terytorium określonego produktu stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego w przywozie w rozumieniu art. 28 WE, czy też uregulowanie to, jako że odnosi się ono do „sposobów użycia” towaru, podlega wyłączeniu, w rozumieniu kryteriów określonych przez Trybunał w ww. wyroku w sprawach połączonych Keck i Mithouard, z zakresu zastosowania tego postanowienia.
42. Pytanie to jest o tyle interesujące, że podobna kwestia podniesiona została w innej sprawie, zawisłej przed Trybunałem i wspomnianej już sprawie Mickelsson i Roos.
43. W sprawie tej do Trybunału zwrócono się bowiem z pytaniem, czy art. 28 WE i 30 WE sprzeciwiają się uregulowaniu szwedzkiemu ograniczającemu użycie skuterów wodnych do pewnego rodzaju wód. Uregulowanie to różni się od środka będącego przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż jedynie ogranicza ono użycie produktu, a nie całkowicie i bezwarunkowo zakazuje jego użycia, jak w przypadku uregulowania włoskiego.
44. W opinii wydanej we wspomnianej sprawie rzecznik generalna Kokott zaproponowała, aby, analogicznie do „sposobów sprzedaży”, „sposoby użycia” zostały wyłączone z zakresu zastosowania art. 28 WE, o ile zostaną spełnione w szczególności przesłanki określone przez Trybunał w ww. wyroku w sprawach połączonych Keck i Mithouard(18).
45. Rzecznik generalna Kokott uważa bowiem, że przepisy krajowe dotyczące sposobów użycia produktów oraz przepisy dotyczące sposobów ich sprzedaży są porównywalne pod względem charakteru i stopnia ich oddziaływania na wymianę handlową. Celem tych przepisów nie jest zwykle regulowanie wymiany handlowej między państwami członkowskimi. Zasadniczo oddziałują one dopiero po dokonaniu przywozu danego produktu i mają one jedynie pośredni wpływ na jego sprzedaż. Według rzecznik generalnej Kokott wydaje się zatem zasadne, aby orzecznictwo Keck zostało rozszerzone na środki regulujące sposoby użycia produktu i w konsekwencji wyłączało je z zakresu zastosowania art. 28 WE(19).
46. Rzecznik generalna Kokott wzywa jednakże Trybunał do doprecyzowania i uzupełnienia przesłanek określonych w ww. wyroku w sprawach połączonych Keck i Mithouard oraz proponuje, aby przepisy krajowe zakazujące użycia produktu lub zezwalające tylko na jego marginalne użycie były objęte zakresem zastosowania art. 28 WE „w przypadku, gdy uniemożliwiają (lub prawie uniemożliwiają) dostęp tego produktu do rynku”(20).
47. Przedstawiwszy powyższe, uważam za istotne, aby w tym miejscu przypomnieć podstawowe orzecznictwo dotyczące swobodnego przepływu towarów.
1. Orzecznictwo dotyczące zasady swobodnego przepływu towarów
48. Swobodny przepływ towarów między państwami członkowskimi stanowi jedną z podstawowych zasad Wspólnoty(21).
49. Artykuł 3 WE, umieszczony w części pierwszej traktatu zatytułowanej „Zasady”, stanowi bowiem w lit. c), że w celu realizacji zadań określonych w art. 2 WE działalność Wspólnoty obejmuje rynek wewnętrzny, charakteryzujący się zniesieniem między państwami członkowskimi przeszkód, w szczególności w swobodnym przepływie towarów.
50. Ponadto art. 14 ust. 2 WE stanowi, że rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, zgodnie z postanowieniami traktatu.
51. Ta podstawowa zasada wprowadzana jest w życie w szczególności przez art. 28 WE.
52. Przypominam, że postanowienie to stanowi, iż ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi.
53. Z utrwalonego orzecznictwa od czasu wydania wyroku z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville(22) wynika, że postanowienie to należy rozumieć jako mające na celu wyeliminowanie „wszelkich przepisów państw członkowskich dotyczących obrotu handlowego, mogących bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, utrudnić wewnątrzwspólnotową wymianę handlową”(23).
54. Ponadto Trybunał w wyroku z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe-Zentral, zwanej „Cassis de Dijon”(24), wyraźnie potwierdził, że w przypadku braku harmonizacji ustawodawstw krajowych środki stosowane bez rozróżnienia do produktów krajowych i produktów przywożonych z innych państw członkowskich również mogą stanowić ograniczenia swobodnego przepływu towarów(25).
55. Według Trybunału ograniczenia te mogą być jednakże uzasadnione jednym ze względów wymienionych w art. 30 WE lub jednym z nadrzędnych wymogów wskazanych w jego orzecznictwie(26), pod warunkiem że w jednym lub w drugim przypadku środki te są właściwe dla osiągnięcia zamierzonego celu oraz nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla jego realizacji(27).
56. Wykładnia pojęcia środka o skutku równoważnym, której dokonał Trybunał w ww. wyroku w sprawie Dassonville, jest wyjątkowo szeroka(28). Bowiem w świetle ww. orzecznictwa, nawet jeśli celem danego środka nie jest regulowanie obrotu towarami między państwami członkowskimi, czynnikiem decydującym dla sądu wspólnotowego jest skutek, rzeczywisty lub potencjalny, jaki środek ten wywiera na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Tego rodzaju wykładnia pozwoliła zatem w rzeczywistości objąć zakresem przedmiotowym art. 28 WE wszelkie formy protekcjonizmu gospodarczego państw członkowskich, gdyż wszystkie uregulowania krajowe mogące skutkować ograniczeniem wymiany handlowej, nawet środki niepozostające w żadnym związku z przywozem, mogą stać się przedmiotem oceny Trybunału.
57. Próbując ograniczyć zjawisko nadmiernego, jego zdaniem, powoływania się na art. 28 WE oraz chcąc uniknąć zbytniego wkraczania w kompetencje ustawodawcze państw członkowskich, Trybunał przyjął nowe rozwiązanie, starając się zawęzić zakres przedmiotowy tego postanowienia.
58. Początkowo Trybunał starał się wykluczyć z zakresu zastosowania art. 28 WE niektóre uregulowania krajowe służące osiągnięciu celu interesu ogólnego i niemające żadnego związku z działalności handlową.
59. Jak bowiem orzekł Trybunał w wyroku z dnia 14 lipca 1981 r. w sprawie 155/80 Oebel(29), uregulowanie krajowe dotyczące pracy w nocy w piekarni i cukierni stanowi uprawniony wybór polityki ekonomicznej i społecznej, zgodny z celami interesu ogólnego, których osiągnięciu służy traktat. Według Trybunału takie uregulowanie, „mające zastosowanie na podstawie obiektywnych kryteriów do wszystkich przedsiębiorstw określonego sektora mających siedzibę na terytorium krajowym, bez wprowadzania jakichkolwiek różnic w traktowaniu z powodu przynależności państwowej podmiotów gospodarczych i bez rozróżniania między wymianą handlową wewnątrz zainteresowanego państwa członkowskiego i państwa wywozu”, nie skutkowało ograniczeniem przepływów handlowych między państwami członkowskimi i w sposób oczywisty nie stanowiło więc środka o skutku równoważnym, sprzecznego z art. 28 WE(30).
60. W ten sam sposób w wyroku z dnia 31 marca 1982 r. w sprawie 75/81 Blesgen(31) Trybunał uznał, że ustawodawstwo ograniczające konsumpcję, sprzedaż i oferowanie do sprzedaży napojów alkoholowych w miejscach publicznych nie było sprzeczne z art. 28 WE, gdyż uregulowanie to, niemające żadnego związku z przywozem produktów, nie miało charakteru ograniczającego wymianę handlową między państwami członkowskimi. Środek ten nie wprowadzał żadnego rozróżnienia co do charakteru lub pochodzenia produktów i nie wpływał na wprowadzanie tych napojów alkoholowych do obrotu pod inną postacią. Co się tyczy jego ograniczających skutków, to Trybunał orzekł, że nie wykraczają one poza ramy skutków właściwych dla uregulowania dotyczącego obrotu handlowego(32).
61. Trybunał postanowił następnie ponownie rozważyć swoje orzecznictwo. Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych Keck i Mithouard stanowi punkt zwrotny w podejściu Trybunału. Trybunał uznał za konieczne poddanie ponownej analizie i wyjaśnienie swojego orzecznictwa w tej dziedzinie, „[b]iorąc pod uwagę nasilającą się [według niego] tendencję do powoływania się przez podmioty gospodarcze na art. [28 WE] w celu zakwestionowania wszelkiego rodzaju uregulowań, których skutkiem jest ograniczenie ich swobody handlowej, nawet jeżeli nie dotyczą one produktów pochodzących z innych państw członkowskich”(33).
62. Sprawa ta dotyczyła ustawodawstwa francuskiego zakazującego odsprzedaży ze stratą. Uznawszy, że ustawodawstwo to, pozbawiając podmioty gospodarcze jednej z metod promocji sprzedaży, może ograniczać rozmiar sprzedaży przywożonych produktów, Trybunał zadał sobie pytanie, „czy taka ewentualność wystarczy[ła], aby uznać sporne przepisy za środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie”(34) w rozumieniu art. 28 WE.
63. Aby odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał dokonał rozróżnienia między dwoma kategoriami uregulowań, czyli uregulowaniami określającymi wymogi, które produkty te muszą spełniać, oraz uregulowaniami ograniczającymi lub zakazującymi pewnych sposobów sprzedaży. Dla każdej z tych dwóch kategorii Trybunał przewidział odrębny system kontroli.
64. Pierwsza kategoria obejmuje uregulowania dotyczące w szczególności oznaczeń, formy, wagi i rozmiarów danego produktu, jak również jego składu, prezentacji, etykietowania i konfekcjonowania, które różnią się od wymogów w tym zakresie obowiązujących w państwie członkowskim pochodzenia(35).
65. W tym przypadku Trybunał potwierdził klasyczne orzecznictwo określone przez siebie w ww. wyroku w sprawie Cassis de Dijon, zgodnie z którym uregulowania takie, nawet stosowane bez rozróżnienia do wszystkich produktów, wchodzą w zakres przedmiotowy art. 28 WE(36).
66. Utrudnienie wymiany handlowej wynika bowiem z obowiązku dostosowania towarów pochodzących z innych państw członkowskich do wymogów określonych przez państwo członkowskie wprowadzenia do obrotu. Zobowiązując na przykład do przepakowania lub zmiany opakowania produktu, uregulowanie takie stanowi dla importera źródło kosztów i dodatkowych trudności.
67. Druga kategoria obejmuje uregulowania ograniczające lub zakazujące „pewnych metod sprzedaży”. Trybunał nie zdefiniował tego pojęcia. Można natomiast sporządzić ich niewyczerpujący wykaz w świetle jego orzecznictwa. Oprócz zakazu odsprzedaży ze stratą, której dotyczył ww. wyrok w sprawach połączonych Keck i Mithouard, Trybunał uznał za dotyczące „sposobów sprzedaży” uregulowania ograniczające niektóre formy promocji sprzedaży, takie jak zakazy dotyczące reklamy telewizyjnej w ramach określonego sektora lub skierowanej do określonego odbiorcy(37) lub uregulowania ograniczające sprzedaż określonych produktów do pewnych miejsc(38) lub regulujących na przykład godziny otwarcia obiektów handlowych(39).
68. Od tej pory w przypadku braku bezpośredniej lub ukrytej dyskryminacji na korzyść przemysłu krajowego tego rodzaju uregulowania nie wchodzą już w zakres zastosowania art. 28 WE.
69. Jak można stwierdzić, środki te dotyczą wykonywania działalności gospodarczej jako takiej. Mają one charakter ogólny i nie wpływają na wprowadzanie do obrotu produktów pochodzących z innych państw członkowskich w sposób inny niż w przypadku produktów krajowych. Uregulowania te nie warunkują bezpośrednio dostępu danego produktu do rynku. Mogą one natomiast pośrednio wpływać na przywóz, gdyż mogą one w rzeczywistości skutkować spadkiem sprzedaży.
70. W odróżnieniu od swojego wcześniejszego orzecznictwa Trybunał uznał zatem, że uregulowania te nie stanowią środków o skutku równoważnym w rozumieniu art. 28 WE, o ile obowiązują one „wszystkie zainteresowane podmioty gospodarcze prowadzące działalność na terytorium krajowym” i „dotyczą w ten sam sposób, z prawnego i faktycznego punktu widzenia, obrotu produktami krajowymi i produktami pochodzącymi z innych państw członkowskich”(40).
71. Trybunał określił zatem, że jeżeli warunki te są spełnione „zastosowanie uregulowań tego typu do sprzedaży produktów pochodzących z innego państwa członkowskiego, zgodnych z przepisami tego państwa, nie może uniemożliwić ich dostępu do rynku lub ograniczyć tego dostępu w stopniu większym niż ma to miejsce w odniesieniu do produktów krajowych”(41).
72. Jakie racje przemawiają za wprowadzonym przez Trybunał rozróżnieniem tych dwóch kategorii uregulowań?
73. Produkty niezmienione pod względem ich składu, oznaczeń, formy, etykietowania i opakowania powinny, co do zasady, móc stanowić przedmiot wywozu do wszystkich państw członkowskich, jeżeli wszystkie te cechy zgodne są z wymogami państwa pochodzenia. Zastosowanie ustawodawstwa państwa przywozu dozwolone jest jedynie, gdy jest to uzasadnione jednym z nadrzędnych względów interesu ogólnego. Chodzi o nieograniczanie, w stopniu większym niż niezbędny, dostępu produktów do rynku państwa członkowskiego przywozu oraz o uniknięcie sytuacji, w której przemysłowi krajowemu przyznaje się ochronę.
74. Natomiast od momentu, gdy produkty te, jako takie, uzyskały dostęp do rynku państwa członkowskiego przywozu, musi być możliwe poddanie ich obowiązującym w tym państwie „regułom obrotu”. Pod tym względem produkty te powinny być traktowane na równi z produktami krajowymi.
75. Wprowadzenie tego rozróżnienia wydaje mi się podyktowane troską o zapewnienie zrównoważonego systemu prawnego. Analiza orzecznictwa Trybunału ukazuje bowiem ukryty konflikt między, z jednej strony, wolą sądów wspólnotowych, aby art. 28 WE powierzyć rolę „instrumentu obronnego” przeciwko różnym formom protekcjonizmu gospodarczego państw członkowskich oraz, z drugiej strony, widocznej troski Trybunału o niewkraczanie w niektóre dziedziny wewnętrznej polityki tych państw.
76. Niniejsza sprawa sytuuje się pod tym względem w samym centrum tej problematyki.
77. Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych Keck i Mithouard stał się źródłem niejasności. Wiele osób wyrażało ubolewanie z powodu sprzeczności, które zawiera, braku uzasadnienia i jasności(42). Stosowanie określonych w tym wyroku kryteriów napotkało wiele trudności interpretacyjnych, którym musiał stawić czoło Trybunał i które można było rozwiązać jedynie w odniesieniu do konkretnych przypadków.
78. W szczególności podzielam dwa zastrzeżenia dotyczące tego orzecznictwa.
79. Po pierwsze, uważam, jak inni przede mną, że wprowadzone rozróżnienie między różnymi kategoriami środków jest nieodpowiednie(43).
80. Jeżeli bowiem dopuszcza się próbę wprowadzania domniemywań dotyczących skutków, jakie poszczególne kategorie środków wywierają na rynek, okoliczność istnienia danego ograniczenia może zależeć również od innych czynników, takich jak sposób zastosowania danego uregulowania oraz jego konkretny wpływ na wymianę handlową.
81. Wprowadzone przez Trybunał rozróżnienie może być zatem sztuczne, a linia oddzielająca te dwie kategorie środków może być niewyraźna(44). W niektórych przypadkach Trybunał uznawał uregulowania dotyczące cech produktów za odnoszące się do „sposobów sprzedaży”(45). W innych przypadkach Trybunał traktował środki dotyczące sposobów sprzedaży jak przepisy odnoszące się do cech produktów. Jest tak w szczególności w przypadku środków regulujących kwestię reklamy, jeżeli wywierają one wpływ na opakowanie danego produktu(46). Może się wreszcie zdarzyć, że Trybunał rezygnuje z tego rozróżnienia na rzecz analizy opartej jedynie na skutkach danego uregulowania(47). Przykłady te pokazują trudności, na które może napotykać Trybunał podczas dokonywania kwalifikacji niektórych środków. Podział środków na kategorie jest według mnie problematyczny również dlatego, że w praktyce sądy krajowe i sądy wspólnotowe mogą napotykać uregulowania bardzo zróżnicowane, których analizy muszą one dokonywać w świetle okoliczności każdej rozpatrywanej sprawy.
82. Po drugie, określając nowe kryteria i ustanawiając odmienny system kontroli w zależności od rodzaju tych środków, orzecznictwo to doprowadziło do powstania różnic w sposobie, w jaki oceniane są ograniczenia swobody przepływu towarów w stosunku do systemu stosowanego w przypadku pozostałych swobód przepływu(48).
83. Jak bowiem zobaczymy, wspólnym mianownikiem oceny ograniczeń w przypadku tych różnych swobód jest to, że jest ona oparta na wyłączne jednym kryterium, czyli kryterium utrudnionego dostępu do rynku. Tymczasem przyjęcie odmiennego rozwiązania w przypadku swobodnego przepływu towarów jest, moim zdaniem, niespójne w świetle wymogów związanych z budową jednolitego rynku europejskiego i powstaniem obywatelstwa Unii.
84. Wobec powyższego wydaje mi się zatem, że kryteria określone przez Trybunał w ww. wyroku w sprawach połączonych Keck i Mithouard nie pozwoliły na doprecyzowanie zakresu zastosowania art. 28 WE i nie ułatwiły jego stosowania.
85. Podobnie jak rzecznik generalny Poiares Maduro nie uważam jednak, że obecnie należałoby odejść od tego orzecznictwa(49).
86. Nie uważam również, że orzecznictwo to należałoby rozszerzyć na uregulowania, które, jak te będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, odnoszą się do „sposobów użycia” produktów.
2. Powody, dla których nie zgadzam się z rozszerzeniem ww. orzecznictwa Keck na środki regulujące sposoby użycia produktów
87. Rozszerzenie ww. orzecznictwa Keck na uregulowania dotyczące sposobów sprzedaży przedstawia według mnie pewną liczbę niedogodności, podczas gdy „całokształt klasycznej oceny” Trybunału wydaje mi się w pełni satysfakcjonujący.
88. Po pierwsze, tego rodzaju rozwiązanie wprowadzałoby nową kategorię wyjątków od stosowania art. 28 WE. Tymczasem jestem temu przeciwny i to z kilku powodów.
89. Z jednej strony nie jestem pewien, czy przyczyny, którymi kierował się Trybunał, wyłączając z zakresu przedmiotowego art. 28 WE uregulowania dotyczące sposobów sprzedaży, odnaleźć można również w przypadku środków regulujących ich sposoby użycia. O ile się bowiem nie mylę, liczba skarg wniesionych do Trybunału przeciwko tego rodzaju środkom nie jest zbyt duża.
90. Z drugiej strony, jak już wspomniałem, uważam, że wprowadzenie rozróżnienia między różnymi kategoriami uregulowań nie jest prawidłowe. Tego rodzaju rozwiązanie jest sztuczne i może stanowić dla sądu krajowego źródło niejasności.
91. Uważam wreszcie, że wyłączenie z zakresu zastosowania art. 28 WE środków krajowych regulujących nie tylko sposoby sprzedaży towarów, lecz również sposoby ich użycia, jest sprzeczne z celami realizowanymi przez traktat, czyli stworzeniem jednolitego i zintegrowanego rynku. Moim zdaniem tego rodzaju rozwiązanie pozbawiłoby art. 28 WE jego skuteczności („effet utile”), gdyż przywracałoby ono państwom członkowskim możliwość stanowienia prawa w dziedzinach, które prawodawca pragnął przecież uwspólnotowić. Tymczasem nie w takim kierunku powinna podążać integracja europejska i budowa jednolitego rynku europejskiego. Produkt powinien bowiem móc stanowić przedmiot niezakłóconego przepływu w ramach wspólnego rynku, a państwa członkowskie powinny móc uzasadnić środki krajowe, które w jakikolwiek sposób ograniczają wewnątrzwspólnotową wymianę handlową.
92. Po drugie, uważam, że żaden interes nie przemawia za ograniczeniem kontroli Trybunału w zakresie środków, które przecież mogą w rzeczywistości stanowić poważne ograniczenie wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej.
93. Kontrola sądowa przeprowadzana przez Trybunał zgodnie z „całokształtem klasycznej oceny”, określonej w ww. wyrokach w sprawie Dassonville i w sprawie Cassis de Dijon, jest według mnie w pełni satysfakcjonująca i nie widzę żadnego powodu, aby od niej odchodzić.
94. Całokształt oceny nie tylko pozwala Trybunałowi na kontrolowanie przestrzegania przez państwa członkowskie postanowień traktatu, lecz również pozostawia tym ostatnim zakres działania niezbędny do obrony ich uzasadnionych interesów.
95. Przypominam bowiem, że w celu uniknięcia sytuacji, w której liberalizacja wymiany handlowej utrudnia dążenie do osiągnięcia innych celów o charakterze ogólnym, prawodawca wspólnotowy oraz, w ramach swojej działalności orzeczniczej, Trybunał, przewidzieli wyjątki od zasady swobodnego przepływu towarów(50).
96. Artykuł 30 WE zawiera zatem listę uzasadnień, na które mogą się powołać państwa członkowskie chcące przyjąć przepisy ograniczające swobodę przepływu towarów. Lista ta jest zamknięta i podległa ścisłej wykładni(51).
97. Równocześnie Trybunał zdefiniował w swoim orzecznictwie pojęcie „nadrzędnych wymogów interesu ogólnego”, wśród których znajdują się względy związane z ochroną środowiska naturalnego czy też ochroną konsumentów(52). A zatem w przypadku braku harmonizacji wspólnotowej środek krajowy uchwalony w celu ochrony środowiska naturalnego może stanowić „nadrzędny wymóg” mogący, w rozumieniu ww. wyroku w sprawie Cassis de Dijon, ograniczyć zastosowanie art. 28 WE.
98. Uznanie przez prawodawcę i sądy wspólnotowe przypadków, w których uprawnione jest ograniczanie swobody przepływu towarów, nie oznacza jednakże, że państwa członkowskie mają w tym zakresie „wolną rękę”. Bowiem nawet jeżeli przyjęte przez nie środki mogą być uzasadnione jednym ze względów interesu ogólnego, środki te muszą być jeszcze niezbędne i proporcjonalne(53).
99. Wspomniany całokształt oceny pozwala ponadto Trybunałowi na zapewnienie kontroli sądowej nad całością środków przyjmowanych przez państwa członkowskie.
100. Kontrola ta jest niezbędna. Należy bowiem zagwarantować, aby państwa członkowskie brały pod uwagę stopień, w jakim przyjmowane przez nie przepisy mogą oddziaływać na swobodę przepływu towarów oraz korzystanie przez podmioty gospodarcze ze swobód przepływu. Należy również uniknąć sytuacji, w której sądy krajowe doprowadziłyby do wyłączenia spod zakazu przewidzianego w tym artykule zbyt dużej ilości środków. Konieczne jest zatem, aby pojęcie ograniczenia było rozumiane sensu largo.
101. Jednocześnie wspomniana kontrola sądowa powinna pozostać ograniczona, gdyż rolą Trybunału nie jest systematyczne podważanie środków ochronnych, które państwa członkowskie mogłyby przyjąć. To bowiem kontrola proporcjonalności pozwala Trybunałowi na znalezienie równowagi między troską związaną z budową rynku wewnętrznego i ochroną uzasadnionych interesów państw członkowskich(54).
102. Wobec powyższego nie widzę żadnego powodu, aby zrezygnować z tego całokształtu oceny na rzecz rozwiązania, które w ostatecznym rozrachunku prowadziłoby do uszczuplenia zakresu przedmiotowego jednego z kluczowych postanowień traktatu.
103. Po trzecie uważam, że ww. orzecznictwo Keck nie może zostać rozszerzone ani na uregulowanie zakazujące użycia produktu, ani nawet na uregulowanie określające sposoby jego użycia.
104. Uregulowanie będące przedmiotem niniejszej sprawy, w zakresie, w jakim całkowicie i bezwarunkowo zakazuje użycia produktu i tym samym pozbawia go jakiejkolwiek użyteczności, stanowi, z powodu swojego charakteru, utrudnienie swobodnego przepływu towarów. Nawet jeżeli takie uregulowanie ma zastosowanie w ten sam sposób do produktów krajowych i produktów przywożonych, utrudnia ono tym ostatnim dostęp do rynku. Z pewnością stanowi to ograniczenie, które wymaga analizy opartej na związku między art. 28 WE i art. 30 WE.
105. Według mnie jest tak również w przypadku środków określających sposoby użycia produktu. Nawet jeżeli celem tych środków zasadniczo nie jest regulowanie obrotu towarami między państwami członkowskimi, mogą one mimo to wpływać na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową, utrudniając dostęp danego produktu do rynku. Dokonywanie oceny tego rodzaju środków w świetle postanowień traktatu jest według mnie dużo bardziej korzystnym rozwiązaniem, niż wyłączanie ich z zakresu jego zastosowania.
106. Wobec powyższego uważam zatem, że przepisy krajowe regulujące użycie produktu nie powinny być poddawane ocenie w świetle kryteriów określonych przez Trybunał w ww. wyroku w sprawach połączonych Keck i Mithouard, lecz w świetle art. 28 WE.
107. Podstawę oceny przeprowadzanej przez sądy wspólnotowe powinno moim zdaniem stanowić kryterium sformułowane w świetle celu realizowanego przez art. 28 WE, które jest wspólne dla wszystkich ograniczeń swobód przepływu, czyli kryterium dostępu do rynku(55).
3. Kontrola sądowa oparta na kryterium dotyczącym dostępu do rynku
108. Przypominam, że zgodnie z art. 28 WE traktat zakazuje „środków o skutku równoważnym” między państwami członkowskimi(56). W ramach przeprowadzania kontroli sądowej uregulowania krajowego dokonanie oceny konkretnych skutków, jakie uregulowanie to wywiera dla rynku, byłoby zatem bardziej zgodne z literą i duchem traktatu.
109. Proponowane przez mnie kryterium stanowiłoby zatem kryterium ogólne, oparte przede wszystkim na wpływie danego środka na dostęp do rynku, a nie na celu tego uregulowania. Kryterium to miałoby w związku z tym zastosowanie do wszystkich rodzajów uregulowań, niezależnie od okoliczności, czy dotyczą one wymogów związanych z cechami produktu, sposobami sprzedaży, czy też sposobami użycia.
110. Wspomniane kryterium skupiałoby się na zakresie, w jakim dane uregulowanie krajowe utrudnia wymianę handlową między państwami członkowskimi(57).
111. Zgodnie z tym kryterium ustawodawstwo krajowe stanowiłoby środek o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego, sprzeczny z traktatem, jeżeli uniemożliwia ono, ogranicza lub utrudnia dostęp do rynku produktom pochodzącym z innych państw członkowskich.
112. Stosując tego rodzaju kryterium, państwa członkowskie musiałyby uzasadniać jedynie te środki, które utrudniają wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Pozwoliłoby to na znalezienie większej równowagi między wymogami związanymi z prawidłowym funkcjonowaniem rynku wewnętrznego oraz wymogami związanymi z koniecznością respektowania suwerennych kompetencji państw członkowskich.
113. Co się tyczy stosowania tego kryterium, to uważam, podobnie jak Komisja, że sąd wspólnotowy powinien dokonywać oceny każdego konkretnego przypadku. W ramach tej kontroli Trybunał dokonywałby oceny in concreto całości utrudnień wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej spowodowanych przez ograniczający dostęp do rynku środek.
114. Analiza orzecznictwa Trybunału dostarcza kilku wskazań co do stosowania tego kryterium.
115. Po pierwsze, w przypadku środków wprowadzających jawną dyskryminację ograniczenie wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej jest oczywiste. Tego rodzaju środki same w sobie są zakazane na mocy art. 28 WE.
116. W przypadku pozostałych kategorii środków koniecznie jest zbadanie ich konkretnego wpływu na przepływy handlowe, lecz analiza Trybunału nie powinna oznaczać konieczności przeprowadzania kompleksowej oceny ekonomicznej. Bowiem, zdaniem Trybunału, art. 28 WE nie wprowadza rozróżnienia między uregulowaniami, które mogą zostać uznane za środki o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego ze względu na intensywność ich wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową(58).
117. Trybunał musi jednakże posiadać wystarczające dowody, aby mógł stwierdzić, że środki te mają charakter utrudniający lub ograniczający wymianę handlową między państwami członkowskimi. Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że skutki czysto hipotetyczne(59) lub całkowicie niepewne i pośrednie(60), czy też zupełnie nieistotne(61) nie są wystarczające, aby dany środek został uznany za środek o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego sprzeczny z art. 28 WE. Utrudnienie takie nie musi być zatem rzeczywiste i znaczne, lecz musi być co najmniej możliwe. Jest tak na przykład w przypadku środków stosowanych bez rozróżnienia, ustalających wymogi dotyczące cech produktów.
118. Zastosowanie jedynego i prostego kryterium, odnoszącego się do dostępu do rynku, pozwoliłoby na zbliżenie systemów kontroli ograniczeń różnych swobód przepływu. Jak bowiem zostało przeze mnie wcześniej wskazane, kryteria określone w ww. orzecznictwie Keck doprowadziły do powstania różnic w sposobie oceny ograniczeń swobody przepływu towarów w stosunku do pozostałych swobód. Tymczasem narzuca się przyjęcie rozwiązania wspólnego dla tych różnych swobód, w szczególności w świetle wymogów związanych z budową jednolitego rynku europejskiego i powstaniem obywatelstwa Unii.
119. Niewątpliwie wprowadzanie analogii między swobodami przepływu towarów, osób, usług i kapitału nie jest doskonałe. Mimo to wspólną cechą sposobów, w jaki ocenianie są ograniczenia tych różnych swobód, jest to, że opierają się one na istnieniu barier w dostępie do rynku.
120. W dziedzinie swobodnego przepływu osób, usług i kapitału Trybunał bada, czy zaskarżony środek zakazuje, ogranicza lub czyni mniej atrakcyjnym korzystanie z danej swobody, i orzeka sprzeczność z traktatem uregulowania utrudniającego na przykład dostęp pracownika do rynku pracy czy też uniemożliwiającego dostęp kapitału do rynku finansowego.
121. Trybunał miał ostatnio okazję o tym przypomnieć w wyroku w sprawie Gouvernement de la Communauté française i Gouvernement wallon, w którym orzekł, iż „art. 39 WE i 43 WE stoją na przeszkodzie jakiemukolwiek przepisowi krajowemu, który – nawet jeżeli jest stosowany bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo – może zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli wspólnotowych z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem”(62).
122. Wśród tych środków znajdują się również takie, które choć stosowane bez rozróżnienia, utrudniają sposoby wykonywania danej działalności i skutkują pozbawieniem podmiotu gospodarczego możliwości skutecznego konkurowania w celu wejścia na rynek(63).
123. I tak, w ww. wyroku w sprawie CaixaBank France Trybunał uznał, że ustawodawstwo francuskie zakazujące oprocentowania rachunków depozytowych stanowiło ograniczenie w rozumieniu art. 43 WE, gdyż stanowiło dla spółek mających siedzibę w państwach członkowskich innych niż Republika Francuska „poważną przeszkodę w wykonywaniu ich działalności” i tym samym utrudniało im dostęp do rynku francuskiego (64).
124. Trybunał orzekł podobnie również w zakresie swobody świadczenia usług w wyroku w sprawie C‑452/04 Fidium Finanz(65), dotyczącej uregulowania niemieckiego wymagającego uzyskania uprzedniego zezwolenia w państwie członkowskim, w którym świadczona jest usługa, że sporny system skutkował uniemożliwieniem dostępu do niemieckiego rynku finansowego podmiotom gospodarczym, które nie mają cech wymaganych przez prawo niemieckie i w szczególności spółkom mającym siedzibę w państwach trzecich(66).
125. W tej samej sprawie, mimo że aspekt związany ze swobodą przepływu kapitału został uznany za poboczny, Trybunał orzekł, że uregulowanie to utrudniało klientom zamieszkałym w Niemczech dostęp do usług finansowych oferowanych przez spółki, które mają siedzibę poza Europejskim Obszarem Gospodarczym, co skutkowało zmniejszeniem transgranicznych przepływów finansowych związanych z takimi świadczeniami(67).
126. W przypadku wreszcie swobodnego przepływu pracowników Trybunał uznał w wyroku w sprawie C‑190/98 Graf(68), że przepis, mimo że stosowany bez rozróżnienia, który uniemożliwia lub zniechęca obywatela danego państwa członkowskiego do opuszczenia państwa swojego pochodzenia w celu skorzystania z przysługującego mu prawa swobodnego przepływu, stanowi przeszkodę w wykonywaniu tej swobody. W tym względzie Trybunał przypomniał, że „aby przepisy takie mogły być uznane za tego rodzaju przeszkody, muszą [one] wpływać na dostęp pracowników do rynku pracy”(69). Zostało tak już orzeczone w wyroku w sprawie C‑415/93 Bosman(70), dotyczącej uregulowania regulującego transfer zawodowego piłkarza z jednego klubu do drugiego(71).
127. Uregulowania te stanowią sprzeczne z traktatem ograniczenia, gdyż utrudniając dostęp do danego rynku nowym podmiotom gospodarczym, obiektywnie stanowią przeszkody w wykonywaniu swobód przepływu. Środki takie utrwalają dany rynek w jego aktualnym stanie, przez co z samej swej natury są sprzeczne ze swobodami przepływu i ze swobodną konkurencją, które stanowią podstawę wspólnego rynku(72).
128. W dziedzinie swobodnego przepływu towarów kryterium dostępu do rynku stanowi podstawę linii orzeczniczej Trybunału.
129. W ww. wyroku w sprawie Dassonville Trybunał uznał za środki o skutku równoważnym, przypominam, „wszelkie przepisy państw członkowskich dotyczące obrotu handlowego mogące […] utrudnić wewnątrzwspólnotową wymianę handlową”(73). Następnie w ww. wyroku w sprawach połączonych Keck i Mithouard Trybunał uznał, że przepisy krajowe, które ograniczają niektóre sposoby sprzedaży bądź ich zakazują, nie są objęte zakresem zastosowania art. 28 WE, jeżeli przepisy te „nie mogą uniemożliwić […] dostępu do rynku [produktów pochodzących z innych państw członkowskich] lub ograniczyć tego dostępu w stopniu większym niż ma to miejsce w odniesieniu do produktów krajowych”(74). Dokonując rozróżnienia między różnymi kategoriami środków, Trybunał starał się określić, w jaki sposób każda z tych kategorii może wpłynąć na dostęp do rynku(75).
130. W rzeczywistości w orzecznictwie znaleźć można wiele przykładów opierających się na tym kryterium. Na przykład w wyroku w sprawie C‑405/98 Gourmet International Products(76) Trybunał stwierdził, że uregulowanie całkowicie zakazujące rozpowszechniania skierowanych do konsumentów przekazów reklamowych dotyczących napojów alkoholowych stanowi utrudnienie wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej, wchodzące w zakres zastosowania art. 28 WE, gdyż uregulowanie to ma charakter ograniczający dostęp do rynku produktów pochodzących z innych państw członkowskich w stopniu większym niż ma to miejsce w odniesieniu do produktów krajowych(77). W podobny sposób w ww. wyroku w sprawie De Agostini i TV‑Shop, dotyczącej całkowitego zakazu reklamy telewizyjnej skierowanej do dzieci, Trybunał uznał, że uregulowanie krajowe pozbawiające ogłoszeniodawcę jedynej formy promocji umożliwiającej mu wejście na dany rynek może stanowić środek o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego(78).
131. Jak już stwierdził rzecznik generalny Tizzano w swojej opinii w ww. sprawie CaixaBank France, w orzecznictwie dotyczącym swobodnego przepływu towarów odnaleźć można to samo kryterium, które stosowane jest w ramach pozostałych swobód(79).
132. Stosowanie tego samego kryterium do wszystkich swobód przepływu ułatwi rozstrzyganie przypadków, w których środki poddane ocenie Trybunału pod kątem swobody przepływu towarów mogą także zostać uznane za ograniczenia pozostałych swobód przepływu.
133. Kiedy, jak dzieje się w większości przypadków, Trybunał dokonuje oceny tego typu środków w świetle tylko jednej z tych podstawowych swobód(80), Trybunał uznaje czasami, że na przykład aspekty dotyczące swobodnego przepływu towarów i swobodnego świadczenia usług są tak ściśle ze sobą powiązane, iż należy dokonać równoczesnej oceny omawianego ograniczenia w świetle art. 28 WE i art. 49 WE.
134. W wyroku w sprawie C‑390/99 Canal Satélite Digital(81) Trybunał orzekł zatem, że uregulowanie poddające wprowadzanie do obrotu pewnego sprzętu, jak również świadczenie usług z nim związanych, procedurze uzyskania uprzedniego zezwolenia było sprzeczne z zasadami swobodnego przepływu towarów i swobodnego świadczenia usług, gdyż z powodu długości procedury i opłat z nią związanych mogła ona skutkować zniechęceniem zainteresowanych podmiotów gospodarczych do realizacji zamierzeń w tym zakresie(82).
135. Ponadto istnieją także przypadki, w których Trybunał zastosował kryteria określone w ww. orzecznictwie Keck analogicznie do pozostałych swobód przepływu. I tak, w wyroku w sprawie C‑384/93 Alpine Investments(83), dotyczącej swobody świadczenia usług, sąd wspólnotowy w szczególności położył nacisk na okoliczność, że w odróżnieniu od ww. orzecznictwa Keck, zakaz będący przedmiotem tej sprawy „[warunkuje] bezpośrednio dostęp do rynku usług w innych państwach członkowskich i tym samym może on utrudniać wewnątrzwspólnotową wymianę usług”(84).
136. Wobec powyższego jestem zatem zdania, że uregulowanie krajowe może stanowić środek o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego, sprzeczny z traktatem, jeżeli utrudnia on dostęp danego produktu do rynku, i to niezależnie od celu tego środka.
137. Tak więc, udzielając odpowiedzi na zadane przez Trybunał pytanie w ramach niniejszego postępowania, uważam, że przepisy krajowe regulujące warunki użycia produktu, stosowane bez rozróżnienia do produktów krajowych i produktów przywożonych z innych państw członkowskich, stanowią środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie w rozumieniu art. 28 WE, jeżeli utrudniają one dostęp danego produktu do rynku.
138. To właśnie w świetle tych elementów zamierzam dokonać oceny zgodności omawianego środka z zasadą swobodnego przepływu towarów, gwarantowaną przez art. 28 WE.
V – W przedmiocie uchybienia
139. Przypominam, że Komisja w swojej skardze wnosi do Trybunału o stwierdzenie, iż uregulowanie włoskie, zakazując ciągnięcia przyczep motorowerom, motocyklom, motocyklom trzykołowym i pojazdom czterokołowym, wprowadziło niezgodne z traktatem utrudnienie swobodnego przepływu towarów.
A – Główne argumenty stron(85)
140. Komisja przypomina, po pierwsze, że wobec braku zharmonizowanego ustawodawstwa wspólnotowego w zakresie homologacji typu, rejestracji oraz ruchu drogowego przyczep do motorowerów zastosowanie mają art. 28 WE i 30 WE.
141. Komisja podnosi, że uregulowanie włoskie uniemożliwia korzystanie z przyczep zgodnie z prawem wyprodukowanych i wprowadzonych do obrotu w innych państwach członkowskich, co według Komisji utrudnia ich przywóz i ich sprzedaż we Włoszech. Zakaz taki może zostać uznany za zgodny z traktatem jedynie, jeżeli jest on uzasadniony jednym ze względów interesu ogólnego, wymienionych w art. 30 WE, lub jednym z nadrzędnych wymogów uznanych przez orzecznictwo Trybunału.
142. Komisja podnosi w tym względzie, że okoliczność, iż Republika Włoska zezwala motorowerom zarejestrowanym w innych państwach członkowskich na poruszanie się na jej terytorium pomimo ciągnięcia przez nie przyczep, potwierdza, że omawiane uregulowanie nie jest uzasadnione żadnym wymogiem związanym z bezpieczeństwem ruchu drogowego.
143. Komisja podkreśla wreszcie, że motywy dyrektyw 93/93 i 97/24, na które powołuje się Republika Włoska na poparcie swojego ustawodawstwa, nie mają, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, charakteru prawnie wiążącego oraz że ich celem ani skutkiem nie może być uznanie za zgodne z prawem wspólnotowym uregulowań krajowych, takich jak będące przedmiotem niniejszej skargi.
144. W odpowiedzi na te argumenty Republika Włoska podnosi, że zarzucane jej naruszenie dotyczy zakazu ciągnięcia przyczep przez motorowery zarejestrowane we Włoszech, a nie odmowy rejestracji motorowerów i przyczep wyprodukowanych w innych państwach członkowskich i przeznaczonych do wprowadzania do obrotu na terytorium włoskim.
145. Republika Włoska podnosi ponadto, że zastrzeżenie znajdujące się w ostatnich motywach dyrektyw 93/93 i 97/24 zezwala na obowiązywanie spornego środka. Według niej zastrzeżenie to uzasadnione jest różnicami w ukształtowaniu powierzchni, jakie występują między terytoriami krajowymi. Na zastrzeżenie to nie można by się powoływać jedynie w przypadku dokonanej harmonizacji norm technicznych dotyczących homologacji typu, rejestracji oraz ruchu drogowego przyczep ciągniętych przez dwu- lub trzykołowe pojazdy silnikowe(86). Jednakże według Republiki Włoskiej mające zastosowanie prawo wspólnotowe nie przewiduje takiej harmonizacji. Wzajemne uznawanie przyczep pozostaje zatem zależne od swobodnego uznania państw członkowskich.
146. Republika Włoska twierdzi wreszcie, że właściwości techniczne pojazdów mają znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym względzie władze włoskie uważają, że wobec braku norm homologacji typu pojazdów ciągnących przyczepę niezbędne wymogi bezpieczeństwa nie zostały spełnione.
B – Ocena
147. Na wstępie należy zauważyć, że prawo wspólnotowe nie reguluje norm dotyczących prowadzenia i ruchu drogowego, w szczególności pojazdów ciągnących przyczepę.
148. W przypadku braku przepisów harmonizujących na szczeblu wspólnotowym państwa członkowskie mogą określić stopień ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego, jaki uważają za stosowny na swoim terytorium, oraz przyjąć środki mające na celu ochronę bezpieczeństwa publicznego. Mogą one zatem przyjąć ograniczenia dotyczące użycia przyczep.
149. Kompetencja ta nie jest jednakże nieograniczona.
150. Bowiem w przypadku braku wspólnych lub zharmonizowanych norm państwa członkowskie nadal zobowiązane są przestrzegać podstawowych swobód ustanowionych w traktacie, do których, przypominam, należy swoboda przepływu towarów(87). Jak już wcześniej wskazałem, swoboda ta gwarantuje, w rozumieniu art. 28 WE, zakaz między państwami członkowskimi ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wszelkich środków o skutku równoważnym.
151. Konsekwencją definicji pojęcia środka o skutku równoważnym, której dokonał Trybunał w ww. wyroku w sprawie Dassonville, jest, że wszelkie uregulowania krajowe utrudniające dostęp do rynku przywożonego produktu wchodzą w zakres przedmiotowy art. 28 WE.
152. W świetle przeprowadzonej przeze mnie analizy należy zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy uregulowanie włoskie może utrudniać wewnątrzwspólnotową wymianę handlową oraz w szczególności uniemożliwiać wejście na rynek włoski przyczepom, które zostały zgodnie z prawem wyprodukowane i wprowadzone do obrotu w innych państwach członkowskich.
153. W niniejszej sprawie omawiane uregulowanie stanowi środek ochronny rządu włoskiego, mający na celu zapewnienie bezpieczeństwa kierowcom i użytkownikom dróg. Jako taki środek ten umieszczony został w kodeksie drogowym. Środek ten zakazuje użytkownikom przyczep mocowania ich do motoroweru, motocykla, motocykla trójkołowego, jak również do pojazdu czterokołowego na całości terytorium włoskiego. Wydaje się, że nie istnieje żadne odstępstwo od tego ogólnego zakazu. W odróżnieniu od uregulowania będącego przedmiotem ww. sprawy Mickelsson i Roos wspomniany środek nie ogranicza użycia produktu, lecz całkowicie i bezwarunkowo go zakazuje.
154. Ponadto omawiany środek nie wprowadza żadnego rozróżnienia między przyczepami wyprodukowanymi i wprowadzonymi do obrotu we Włoszech oraz przyczepami przywożonymi z innych państw członkowskich(88). Republika Włoska podkreśla bowiem w swojej duplice, że wprowadzający zakaz środek dotyczy wszystkich przyczep, niezależnie od miejsca ich produkcji i wprowadzenia do obrotu(89).
155. Jak zauważyła Komisja w swoich uwagach na piśmie(90), rynek przyczep, których dotyczy omawiane uregulowanie, stanowi rynek szczególny. Przyczepy te posiadają bowiem szczególne właściwości techniczne pozwalające na ich sprzęganie z motocyklami.
156. W świetle tych uwag uważam, w pełni uznając powagę ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego i uznając wzrastającą świadomość w tym zakresie Wspólnoty i państw członkowskich, że uregulowanie włoskie nakłada na producentów i dystrybutorów przyczep mających siedzibę w innych państwach członkowskich poważne ograniczenia.
157. Omawiany bowiem zakaz w praktyce uniemożliwia wejście na rynek włoski.
158. Zakres przedmiotowy tego zakazu dopuszcza jedynie marginalne użycie tych przyczep. Zakaz ten pozbawia ich wszelkiej użyteczności, gdyż nie można ich używać w sposób, do którego zostały zaprojektowane, czyli w celu zwiększenia powierzchni bagażowej motocykli. Zakaz ten zniechęca więc dystrybutorów do dokonywania przywozu tych przyczep. Tego rodzaju działalność pozbawiona jest bowiem sensu, jeżeli detalista wie, iż nie dojdzie do sprzedaży lub najmu produktu(91). Zakaz ten skutkuje zatem istotnym zmniejszeniem rozmiarów przywozu.
159. W konsekwencji uważam, że omawiane uregulowanie, które całkowicie i bezwarunkowo zakazuje użycia produktu na całości terytorium krajowego zawiera w sobie istotne, bezpośrednie i natychmiastowe utrudnienie wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej. Uregulowanie takie stanowi zatem, według mnie, środek o skutku równoważnym do ograniczenia ilościowego w rozumieniu art. 28 WE.
160. Środek ten nie musi być jednakże sprzeczny z prawem wspólnotowym. Swobody przepływu mogą, jak wiemy, być ograniczane przez państwa członkowskie, jeżeli jest to usprawiedliwione uzasadnionymi względami oraz ograniczenia te są stosowne i proporcjonalne.
161. Co się tyczy uzasadnienia wspomnianego środka, to z utrwalonego orzecznictwa wynika, że uregulowanie krajowe ograniczające przepływ towarów może zostać uzasadnione jednym ze względów wskazanych w art. 30 WE lub jednym z wymogów nadrzędnych określonych w orzecznictwie Trybunału w przypadku, gdy uregulowanie krajowe jest stosowane bez rozróżnienia(92).
162. W niniejszym postępowaniu Republika Włoska podnosi, że omawiany zakaz został wprowadzony w celu zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu drogowego.
163. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tego rodzaju cel stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, którym można uzasadnić ograniczenie swobody przepływu towarów(93).
164. Zakaz ten musi być jednakże proporcjonalny. Bowiem nawet jeżeli, w przypadku braku zharmonizowanych norm dotyczących ruchu motocykli ciągnących przyczepę, to do państw członkowskich należy określenie poziomu bezpieczeństwa kierowców oraz sposób, w jaki zamierzają one ten poziom zapewnić, muszą one działać w granicach ustanowionych przez traktat oraz w szczególności przestrzegać zasady proporcjonalności.
165. Aby uregulowanie krajowe było zgodne z zasadą proporcjonalności, należy sprawdzić, po pierwsze, czy jest ono właściwe dla zapewnienia ochrony danych interesów oraz, po drugie, czy wprowadzone przez nie środki nie wykraczają poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu(94).
166. Niewątpliwie ustawodawstwo to może stanowić środek skutecznej ochrony użytkowników dróg. Jak bowiem zauważył rzecznik generalny Léger w pierwszej opinii przedstawionej w niniejszej spawie, zamocowanie przyczepy do motocykla może w pewnych okolicznościach stanowić niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, gdyż pojazd taki jest powolny, i tarasować w znacznym stopniu drogę.
167. Jednakże trudno mi przyznać, że zaskarżony środek może być zgodny z zasadą proporcjonalności.
168. Bowiem ustawodawstwo włoskie nie ogranicza się jedynie do wprowadzenia zakazu korzystania z przyczep sprzężonych z motocyklem na konkretnych obszarach czy drogach, lecz ma ono zastosowanie na całości terytorium włoskiego, niezależnie od infrastruktury drogowej i warunków ruchu drogowego.
169. Władze włoskie nie przekazały żadnej konkretnej informacji, z której wynikałoby, że wymogi te są proporcjonalne do realizowanego celu. Ponadto omawiany zakaz dotyczy wyłącznie motocykli zarejestrowanych we Włoszech(95). Pojazdy zarejestrowane w innych państwach członkowskich mogą zatem poruszać się z przyczepą po włoskich drogach.
170. Uważam ponadto, że bezpieczeństwo kierowców, któremu służy ustawodawstwo włoskie, może zostać zagwarantowane środkami, które w mniejszy sposób ograniczają swobodę wymiany handlowej. Można by na przykład wyznaczyć wewnątrz kraju drogi uznane za ryzykowne, takie jak przeprawy górskie, autostrady, lub szczególnie często uczęszczane drogi publiczne w celu ustanowienia zakazów lub ograniczeń mających zasięg terytorialny. Taka możliwość ograniczałaby ryzyko związane z używaniem przyczepy i z pewnością w mniejszym stopniu wpływałaby na wymianę handlową.
171. W każdym razie uważam, że władze włoskie zobowiązane są, przed przyjęciem tak radykalnego środka, jakim jest ogólny i bezwzględny zakaz, szczegółowo zbadać, czy istnieje możliwość zastosowania środków w mniejszym stopniu ograniczających swobodny przepływ oraz wykluczenie ich jedynie, jeżeli zostanie jednoznacznie wykazane, iż nie są one w stanie zapewnić osiągnięcia zamierzonego celu. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, że władze krajowe przeprowadziły taką ocenę.
172. Wobec powyższego uważam, że Republika Włoska, przyjmując i utrzymując w mocy uregulowanie zakazujące na swoim terytorium ciągnięcia przyczep motorowerom, motocyklom, motocyklom trzykołowym i pojazdom czterokołowym, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE.
173. Co się tyczy argumentu przedstawionego przez Republikę Włoską, zgodnie z którym ostatnie motywy dyrektyw 93/93 i 97/24 zezwalają państwom członkowskim na utrzymanie tego rodzaju uregulowania w mocy, to uważam, że nie pozwala on na uzasadnienie ograniczenia wprowadzonego przez omawiany środek.
174. Jak bowiem uznał rzecznik generalny Léger w swojej opinii w niniejszej sprawie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem preambuła aktu wspólnotowego nie ma mocy prawnie wiążącej i nie może być powoływana ani dla uzasadniania odstępstw od przepisów danego aktu, ani w celu wykładni tych przepisów w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem(96).
175. Tymczasem, jak bezpośrednio wynika z treści dyrektywy 93/93, żaden z motywów, na których opiera się Republika Włoska, nie został powtórzony w części normatywnej dyrektywy. W tym zakresie, oraz jak również przypomniał rzecznik generalny Léger w pkt 65 swojej opinii w niniejszej sprawie, o ile preambuła dyrektywy umożliwia z reguły Trybunałowi poznanie zamiarów prawodawcy i dostarcza mu informacji użytecznych dla określenia znaczenia, jakie należy nadać jej przepisom, o tyle jeżeli pojęcie zawarte w motywie nie jest wyraźnie skonkretyzowane w części normatywnej dyrektywy, treść dyrektywy musi przeważyć(97).
176. W każdym razie przypominam, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż przepis prawa wtórnego, w niniejszej sprawie dyrektywy, „nie powinien być interpretowany jako zezwalający państwu członkowskiemu na wprowadzanie wymogów, które byłyby sprzeczne z normami traktatu odnoszącymi się do przepływu towarów”(98).
177. Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał stwierdził, że Republika Włoska, przyjmując i utrzymując w mocy uregulowanie zakazujące używania przyczep sprzężonych z motorowerem, motocyklem, motocyklem trzykołowym lub pojazdem czterokołowym, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE.
VI – W przedmiocie kosztów
178. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
VII – Wnioski
179. Mając na uwadze powyższe rozważania proponuję, aby Trybunał:
– stwierdził, że Republika Włoska, przyjmując i utrzymując w mocy uregulowanie zakazujące używania przyczep sprzężonych z motorowerem, motocyklem, motocyklem trzykołowym lub pojazdem czterokołowym, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE;
– obciążył Republikę Włoską kosztami.