Language of document : ECLI:EU:T:2015:595

Asia T‑245/13

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta

vastaan

Euroopan komissio

EMOTR – Tukiosasto – Maataloustukirahasto ja maaseuturahasto – Rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot – Tilatukijärjestelmä – Olennaiset valvontatoimet – Lisävalvonta – Asetuksen (EY) N:o 796/2004 51, 53, 73 ja 73 a artikla 

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 4.9.2015

1.      Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – EMOTR:sta, maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta maksettava rahoitus – Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen – Kieltäytyminen ottamasta vastattaviksi menoja, jotka ovat aiheutuneet sääntöjenvastaisuuksista unionin säännöstön soveltamisessa – Asianomainen jäsenvaltio kiistää sääntöjenvastaisuudet – Todistustaakan jakaminen komission ja jäsenvaltion välillä

(Neuvoston asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 1 kohta)

2.      Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Suorat tukijärjestelmät – Yhteiset säännöt – Tilatukijärjestelmä – Tiettyjen tukioikeuksien perusteeton myöntäminen on vaikuttanut myönnettyjen tukioikeuksien kokonaisarvoon – Seuraukset – Komissiolla ei ole velvollisuutta arvostaa tukioikeuksien yksikköarvoa uudelleen taannehtivasti

(Neuvoston asetus N:o 73/2009; komission asetuksen N:o 796/2004 73 ja 73 a artikla; komission asetuksen N:o 239/2005 johdanto-osan 15 perustelukappale)

3.      Euroopan unionin oikeus – Tulkinta – Menetelmät – Sanamuodon mukainen, systemaattinen ja teleologinen tulkinta

4.      Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Suorat tukijärjestelmät – Yhteiset säännöt – Tilatukijärjestelmä – Tukien perusteeton myöntäminen sellaisten tukioikeuksien perusteella, jotka on jaettu perusteettomasti tukikelpoista pinta-alaa koskevien virheiden vuoksi – Seuraukset – Velvollisuus palauttaa maksettujen tukien koko määrä – Edellytykset

(Neuvoston asetukset N:o 729/70, N:o 1258/1999 ja N:o 1290/2005; neuvoston asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 1 kohta; komission asetuksen N:o 796/2004 73 ja 73 a artikla)

5.      Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Tiettyjä tukijärjestelmiä koskeva yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä – Vähennykset ja poissulkemiset tapauksissa, joissa pinta‑alaa on ilmoitettu liikaa – Tukihakemuksessa ilmoitettu pinta-ala on tarkastuksessa määritettyä pinta-alaa suurempi – Seuraamus – Laskeminen viljelijän ilmoittamien tukioikeuksien perusteella – Velvollisuutta ottaa huomioon se, että tukioikeuksien yksikköarvo on ensin arvostettu uudelleen, jos tukioikeuksia on jaettu aiheettomasti, ei ole

(Komission asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 22 alakohta, 50 artiklan 2 ja 3 kohta sekä 51 artiklan 1 kohta)

6.      Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Tiettyjä tukijärjestelmiä koskeva yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä – Vähennykset ja poissulkemiset tapauksissa, joissa pinta-alaa on ilmoitettu liikaa – Vähennyksiä ja poissulkemisia ei sovelleta, kun tukihakemuksessa ilmoitettu pinta-ala on ilmoitettuja tukioikeuksia suurempi mutta täyttää kaikki muut tukikelpoisuusedellytykset – Tukioikeuksia ei oteta huomioon sellaisina kuin ne on uudelleenarvostettu sen jälkeen, kun tukioikeuksia on todettu myönnetyn perusteettomasti

(Komission asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 2 kohta, 51 artiklan 2 a kohta ja 73 a artikla)

7.      Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – Tiettyjä tukijärjestelmiä koskeva yhdennetty hallinto- ja valvontajärjestelmä – Vähennykset ja poissulkemiset tapauksissa, joissa pinta-alaa on ilmoitettu liikaa – Toimenpiteet, jotka ovat hallinnollisia seuraamuksia – Asetuksessa N:o 1122/2009 säädettyjä sääntöjä ei ole mahdollista soveltaa lievempinä seuraamuksina – Kyseiset säännöt eivät ole luonteeltaan seuraamuksia

(Neuvoston asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 2 kohta; komission asetuksen N:o 796/2004 51 artikla ja komission asetuksen N:o 1122/2009 57 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)

8.      Maatalous – Yhteinen maatalouspolitiikka – EMOTR:sta, maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta maksettava rahoitus – Tilien tarkastaminen ja hyväksyminen – Kieltäytyminen ottamasta vastattaviksi menoja, jotka ovat aiheutuneet sääntöjenvastaisuuksista unionin säännöstön soveltamisessa – Komission tällä alalla antamiensa sisäisten suuntaviivojen mukaisesti vahvistama kiinteämääräinen rahoituskorjaus – Komissio voi soveltaa mainittuja sisäisiä suuntaviivoja muiden rahastojen kuin EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä

(Neuvoston asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 1 kohta)

1.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 64–67, 173 ja 183 kohta)

2.      Yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetun asetuksen N:o 73/2009 missään säännöksessä ei säädetä nimenomaisesti mahdollisuudesta muuttaa sellaisen viljelijän tukioikeuksia, joka on saanut liikaa tukioikeuksia alkuperäisen myöntämisen yhteydessä. Asetuksessa N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 796/2004 73 a artiklassa säädetään sen sijaan perusteettomien tukioikeuksien takaisinperintää koskevista säännöistä, joiden mukaan niissä tarkoitetuissa tilanteissa tukioikeudet voidaan laskea uudelleen. Kuten asetuksen N:o 796/2004 muuttamisesta ja oikaisemisesta annetun asetuksen N:o 239/2005 johdanto-osan 15 perustelukappaleesta, jolla tämä säännös sisällytettiin asetukseen N:o 796/2004, ilmenee, tämän säännöksen taustalla on halu vahvistaa säännöt sellaisia tapauksia varten, joissa viljelijä on saanut tietyn määrän tukioikeuksia perusteettomasti tai joissa kunkin tukioikeuden arvo on vahvistettu virheelliselle tasolle.

Sellaisessa tilanteessa, jossa tiettyjen tukioikeuksien perusteeton myöntäminen on vaikuttanut siten, että maanviljelijälle myönnettyjen tukioikeuksien yksikköarvo on arvioitu liian alhaiseksi ja niiden kokonaisarvo liian suureksi, asetuksen N:o 796/2004 73 a artiklassa ei säädetä, että tukioikeuksien yksikköarvo on arvostettava uudelleen taannehtivasti.

Asetuksen N:o 796/2004 73 a artiklan 1 kohdan tulkinnasta on todettava, että tämän säännöksen sanamuodossa ei nimenomaisesti säädetä tukioikeuksien yksikköarvon taannehtivasta uudelleenarvostuksesta perusteettomasti myönnettyjen tukioikeuksien takaisinperinnän johdosta eikä myöskään suljeta sitä pois. Tältä osin tämän asetuksen 73 a artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa esitettyä täsmennystä, jonka mukaan perusteettomasti jaettuja tukioikeuksia ei katsota alun perin jaetuiksi, ei voida tulkita siten, että siinä velvoitetaan tekemään tällainen uudelleenarvostus. Täsmennys on sen sijaan luettava yhdessä mainitun asetuksen 73 a artiklan 4 kohdan kanssa, ja sitä on tulkittava siten, että sen tarkoituksena on ainoastaan ilmoittaa, että tuet, jotka on mahdollisesti myönnetty perusteettomasti jaettujen tukioikeuksien perusteella, ovat nekin perusteettomia, joten ne on asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan mukaisesti palautettava.

Tällaista uudelleenarvostusta aiempaa ylemmälle tasolle ei voida johtaa myöskään asetuksen N:o 796/2004 73 a artiklan 2 kohdasta. Tässä säännöksessä näet säädetään tukioikeuksien uudelleenarvostuksesta ainoastaan aiempaa alemmalle tasolle. Tätä säännöstä ei voida tulkita siten, että siinä asetettaisiin velvollisuus arvostaa tukioikeuksien yksikköarvo taannehtivasti uudelleen ylöspäin silloin, kun myönnettyjen tukioikeuksien kokonaisarvo on arvioitu liian suureksi siksi, että tiettyjä tukioikeuksia on myönnetty perusteettomasti ja niiden yksikköarvo on arvioitu liian pieneksi.

(ks. 82, 83, 87, 88, 93 ja 95–97 kohta)

3.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 85 kohta)

4.      Unionin lainsäätäjän vahvistettua kelpoisuusedellytykset tuen myöntämistä varten näistä edellytyksistä yhden noudattamatta jättämisestä seuraava oikeudenmenetys ei ole seuraamus vaan pelkkä seuraus kyseisten laissa säädettyjen edellytysten noudattamatta jättämisestä. Näin ollen asetuksessa N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan 1 kohdan soveltaminen siten, että tukioikeuksia ei ensiksi arvosteta uudelleen, ei ole viljelijälle määrätty seuraamus, koska se johtaisi siihen, että takaisin peritään Euroopan maatalouden tukirahastoon (maataloustukirahasto) tosiasiassa kohdistunutta riskiä suurempia määriä. Yhtäältä näet yhteisen maatalouspolitiikan suoria tukijärjestelmiä koskevista yhteisistä säännöistä ja tietyistä viljelijöiden tukijärjestelmistä annetun asetuksen N:o 73/2009 34 artiklan 1 kohdan mukaisesti tukea myönnetään aktivoiduista tukioikeuksista tai tukioikeuksista, joihin liittyy vastaava määrä tukikelpoisia hehtaareita. Tukikelpoista pinta-alaa koskeva virhe vaikuttaa siis joka tapauksessa maksetun tuen kokonaismäärään. Toisaalta aiheettomasti myönnettyjen tukioikeuksien perusteella myönnetty tuki on asetuksen N:o 796/2004 73 a artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan, luettuna yhdessä saman artiklan 4 kohdan kanssa, huomioon ottaen aiheetonta tukea, joka on perittävä takaisin asetuksen 73 artiklan mukaisesti.

Lisäksi koska ei ole olemassa säännöstä, jossa säädettäisiin, että jos tietyt perusteettomasti jaetut tukioikeudet ovat vaikuttaneet tukioikeuksien kokonaismäärään, niiden yksikköarvo on arvostettava uudelleen taannehtivasti ylöspäin, tulkinta, jonka mukaan tällainen uudelleen arvostaminen on tehtävä ennen asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan soveltamista, on ristiriidassa sen vaatimuksen kanssa, jonka mukaan rahastoista suoritettavaa menojen korvaamista koskevia edellytyksiä on tulkittava suppeasti yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun sen asetuksen N:o 729/70 yhteydessä, joka korvattiin asetuksella N:o 1258/1999, joka puolestaan korvattiin asetuksella N:o 1290/2005. Lisäksi asetuksen N:o 796/2004 73 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään joka tapauksessa, ettei tämän säännöksen 1 kohdassa tarkoitettua palautusvelvollisuutta sovelleta, jos maksu on suoritettu toimivaltaisen viranomaisen tai muun viranomaisen tekemän virheen johdosta eikä viljelijä ole voinut kohtuudella havaita virhettä. Tästä seuraa, että perusteettomasti myönnettyä tukea ei peritä takaisin vilpittömässä mielessä toimineelta viljelijältä, kun tukikelpoiseen pinta-alaan tai tukioikeuksien myöntämiseen vaikuttaneesta virheestä ovat vastuussa viranomaiset ja kun viljelijä ei ole voinut kohtuudella havaita virhettä.

(ks. 105, 110–112, 115 ja 119 kohta)

5.      Asetuksessa N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 1 kohdan sanamuodosta tai sen tulkitsemisesta kyseisen asetuksen 2 artiklan 22 alakohdassa esitetyn määritetyn pinta-alan käsitteen määritelmän valossa ei kummastakaan seuraa, että asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu seuraamus tapauksessa, jossa pinta-alaa on ilmoitettu liikaa, olisi määriteltävä uudelleenlaskettujen tukioikeuksien perusteella taannehtivasti. Kyseisen asetuksen 51 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee nimittäin, että siinä tarkoitettuja vähennyksiä ja poissulkemisia sovelletaan, kun viljelijän ilmoittama pinta-ala on suurempi kuin saman asetuksen 50 artiklan 3 kohdan mukaisesti määritetty pinta-ala ja kun näiden kahden pinta-alan erotus on kyseisessä säännöksessä asetettua poikkeamaa suurempi.

Vaikka mainitusta säännöksestä käy ilmi, että seuraamuksena liian suurten pinta-alojen ilmoittamisesta on määritetyn pinta-alan, jonka perusteella tuen määrä on laskettu, vähentäminen siinä säädettyjen edellytysten mukaisesti, on kuitenkin todettava, että tämän säännöksen sanamuodon mukaan sen soveltamisen edellytyksenä ei ole, että tukioikeuksien yksikköarvo on sitä ennen arvostettu uudelleen, jos tukioikeuksia on jaettu aiheettomasti. Vaikka lisäksi oletettaisiin, että asetuksen N:o 796/2004 2 artiklan 22 alakohdassa määritetty pinta-ala määriteltäisiin suhteessa pinta-alaan, johon liittyy tietty määrä tukioikeuksia, jotka ovat tosiasiassa viljelijän käytettävissä, ja että tämä määritelmä olisi merkityksellinen mainitun asetuksen 51 artiklan yhteydessä, kyseinen määritelmä ei ole luonteeltaan sellainen, että siinä velvoitettaisiin laskemaan asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 1 kohdan nojalla sovellettava seuraamus tukioikeuksien uudelleenlasketun arvon perusteella. Mainitun asetuksen 2 artiklan 22 alakohta ei nimittäin sisällä tietoa siitä, mikä on tällaisessa tilanteessa huomioon otettava tukioikeuksien arvo.

Asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 1 kohtaa on tulkittava tällä tavoin etenkin, kun otetaan huomioon saman asetuksen 50 artiklan ja erityisesti sen 2 kohdan säännökset. Asetuksen N:o 796/2004 50 artiklan 2 kohdasta, jossa määritetään tuen laskentaperuste, ilmenee, että jos ilmoitetut tukioikeudet ja ilmoitettu pinta-ala poikkeavat toisistaan, tuki on laskettava alhaisemman määrän perusteella. Toisin sanoen tästä säännöksestä käy ilmi, että tuki lasketaan viljelijän ilmoittamien tukioikeuksien perusteella, ellei toisin ilmoiteta, eikä huomioon tarvitse ottaa niiden yksikköarvon mahdollista uudelleenarvostusta ylöspäin.

(ks. 134–136, 138 ja 139 kohta)

6.      Kun tarkastellaan asetuksessa N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 796/2004 sääntöjenvastaisuuksien ja petosten estämistä koskevan 51 artiklan systematiikkaa, siihen lisätyn 2 a kohdan sisällyttämisen taustalla oli näkemys siitä, että jos ilmoitettu pinta-ala ja ilmoitetut tukioikeudet poikkeavat toisistaan, riskiä sääntöjenvastaisuudesta tai petoksesta ei lähtökohtaisesti ole, mikäli ilmoitettu ala täyttää kaikki muut tukikelpoisuusedellytykset. Jos ilmoitettu pinta-ala ja ilmoitettujen tukioikeuksien määrä poikkeavat toisistaan tällä tavalla, tuen määrä lasketaan näet joka tapauksessa mainitun asetuksen 50 artiklan 2 kohdan mukaisesti alhaisemman määrän perusteella, joten on kaiken kaikkiaan mahdotonta, että tukea maksettaisiin määrittämättömän pinta-alan perusteella. Tästä seuraa, että tällaisessa tilanteessa ei lähtökohtaisesti ole vaaraa siitä, että määrittämättömän pinta-alan perusteella maksettaisiin aiheetonta tukea.

Kun kyseessä on vähennysten ja epäämisten soveltaminen tapauksessa, jossa maatalousalaa on ilmoitettu liikaa, vain silloin, kun ilmoitettu pinta-ala on ilmoitettuja tukioikeuksia suurempi ja kun kyseinen pinta-ala täyttää kaikki muut tukikelpoisuusedellytykset, asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 2 a kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että saman säännöksen 1 kohdassa vahvistettuja vähennyksiä ja poissulkemisia ei sovelleta. Ilmoitetun pinta-alan ja ilmoitettujen tukioikeuksien vertailu tapahtuu tässä yhteydessä asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 2 a kohdan yhteydessä siten, ettei huomioon oteta tosiasiassa viljelijän käytettävissä olevien tukioikeuksien määrää tarvittaessa sen jälkeen, kun aiheettomasti jaetut tukioikeudet on peritty takaisin asetuksen N:o 796/2004 73 a artiklan perusteella.

(ks. 144, 145 ja 151 kohta)

7.      Asetusten N:o 73/2009 ja N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 1122/2009 57 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta ei ole uusi vähennysten ja epäämisten soveltamista tapauksissa, joissa maatalousalat on ilmoitettu liian suuriksi, koskeva sääntö, jota on sovellettava taannehtivasti, koska tämä sääntö on lievempi kuin asetuksessa N:o 1782/2003 säädettyjen täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 796/2004 51 artiklaan perustuva sääntö. Vaikka näet tukien vähentämiset ja epäämiset, sellaisina kuin niistä on säädetty asetuksen N:o 796/2004 51 artiklassa, ovat Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta annetun asetuksen N:o 2988/95 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja hallinnollisia seuraamuksia, näin ei ole asetuksen N:o 1122/2009 57 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa tarkoitettujen kaltaisten laskentaperusteen määrittelyä koskevien säännösten osalta.

Asetuksen N:o 1122/2009 57 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa ei myöskään muuteta saman asetuksen 58 artiklassa vahvistettuja vähentämisiä ja epäämisiä koskevia sääntöjä. Viimeksi mainitussa artiklassa toistetaan lisäksi asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 1 kohdan säännöt, mutta on huomattava, ettei asetuksen N:o 796/2004 51 artiklan 2 a kohdan säännöksiä, joissa säädetään saman asetuksen 51 artiklan 1 kohdan vähennyksiin ja poissulkemisiin sovellettavista poikkeuksista, toisteta asetuksen N:o 1122/2009 58 artiklassa.

(ks. 160 ja 162–166 kohta)

8.      Vaikka komission asiakirja VI/5330/97, jossa määritellään rahoituskorjausten soveltamista koskevat komission suuntaviivat, koskee Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastoa (EMOTR) ja siinä nimensä mukaisesti määritellään suuntaviivat rahoituksellisten seuraamusten laskemiseksi EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa, mikään ei estä komissiota soveltamasta tätä asiakirjaa myös yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta annetun asetuksen N:o 1290/2005 31 artiklan 1 kohdassa sille myönnettyä Euroopan maatalouden tukirahaston (maataloustukirahasto) tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa toimivaltaa harjoittaessaan.

(ks. 189 kohta)